Álit

I.

Hinn 25. maí 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir skipun utanríkisráðherra í embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands en hann var meðal umsækjenda um embættið. Beindist kvörtun hans meðal annars að því að honum hefði þá ekki enn verið tilkynnt um skipun í embættið en B var skipaður til að gegna því í janúar 2001. Þá benti hann á að umsækjendur með sérmenntun í sjávarútvegsfræðum og sjávarrannsóknum hefðu ekki verið taldir hæfir í starfið samkvæmt tillögu stjórnar stofnunarinnar til ráðherra þótt þær skýringar hafi verið gefnar í sjónvarpsviðtali við formann stjórnarinnar að ákvörðunin hafi meðal annars byggst á þekkingu þess sem skipaður var í embættið á sjávarútvegsmálum ásamt reynslu hans af alþjóðasamskiptum. Telur hann að stjórn stofnunarinnar hafi því brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við mat sitt á starfshæfni umsækjenda.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. febrúar 2002.

II.

Málsatvik eru þau að 28. desember 2000 var embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingablaðinu. Í auglýsingunni sagði að nauðsynlegt væri að umsækjendur hefðu háskólapróf eða mikla starfsreynslu sem ætla mætti að nýttist í starfinu. Þá var þar gerð krafa um haldgóða reynslu af alþjóðasamskiptum og tekið fram að reynsla af störfum að mannúðarmálum væri kostur. Enn fremur var gerð krafa um góða tungumálakunnáttu í auglýsingunni. Umsóknarfrestur var til 11. janúar 2001. Samhljóða auglýsing birtist í Degi 30. desember 2000 og í Morgunblaðinu 6. janúar 2001.

Umsóknir frá 29 einstaklingum bárust utanríkisráðuneytinu þar á meðal frá A. Þrjár þessara umsókna virðast hafa borist að liðnum umsóknarfresti. Utanríkisráðuneytið fól stjórn Þróunarsamvinnustofnunar með bréfi, dags. 12. janúar 2001, að fjalla um umsóknirnar, ræða við umsækjendur sem hún teldi best til þess fallna að gegna embættinu og gera síðan tillögu til ráðherra um hvern hún teldi hæfastan til að gegna því. Fjallað var um framkomnar umsóknir á fundi stjórnar 15. janúar 2001. Í fundargerð kemur fram að farið hafi verið yfir allar umsóknir og að niðurstaða stjórnar hafi orðið sú að fimm umsækjendur þættu best til þess fallnir að gegna starfinu. Þremur nefndarmanna var falið að bjóða þessum fimm umsækjendum í viðtal. Eftir að þessi viðtöl höfðu farið fram var það samdóma álit þremenninganna að þrír umsækjenda kæmu helst til greina. Á fundi stjórnarinnar 17. janúar 2001 var samþykkt tillaga um að velja B til starfans. Þá var formanni stjórnar ásamt tveimur stjórnarmanna falið að rita utanríkisráðuneytinu bréf þar sem gerð skyldi grein fyrir ferli athugunar stjórnarinnar á umsóknunum. Í því bréfi, dags. sama dag, sagði eftirfarandi:

„Stjórn ÞSSÍ hefur nú fjallað um umsóknirnar í samræmi við beiðni ráðuneytisins. Alls bárust 26 umsóknir um starfið. Á fundi sínum þann 15. janúar síðastliðinn komst stjórnin að þeirri niðurstöðu að fimm umsækjendanna væru best fallnir til starfsins. Þeir voru að mati stjórnar, í stafrófsröð:

[C],

[D],

[E],

[B],

[F].

Stjórnin fól undirrituðum, ásamt stjórnarmönnunum, G og H, að bjóða ofangreindum í viðtal um starfið. Þau viðtöl fóru fram í gær, 16. janúar. Eftir að hafa átt viðtölin var það samdóma álit þessara þriggja að eftirtaldir þrír umsækjendur væru best til þess fallnir að gegna starfinu, ennfremur í stafrófsröð:

[E],

[B],

[F].

Stjórn ÞSSÍ varð á fundi sínu í dag, einróma sammála þessari niðurstöðu. Þá mælir stjórnin með því við utanríkisráðherra, með öllum greiddum atkvæðum en einn situr hjá, að hann skipi [B], alþingismann, framkvæmdastjóra ÞSSÍ í samræmi við lög þar um.“

Hinn 18. janúar 2001 var B skipaður í embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands frá 14. febrúar s.á. Sama dag sendi utanríkisráðuneytið út fréttatilkynningu um skipun hans í embættið. Þar var gerð grein fyrir því hverjir umsækjenda hefðu helst komið til greina í embættið. Þá sagði eftirfarandi í tilkynningunni:

„Á fundi sínum í gær var stjórn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands einróma sammála um þá niðurstöðu að [B], alþingismaður og fyrrverandi ráðherra, væri best til þess fallinn að gegna stöðunni. Þar vóg þyngst að mati stjórnar reynsla hans og þekking á heilbrigðis-, orku- og sjávarútvegsmálum sem eru þrjú af meginsamstarfssviðum Þróunarsamvinnustofnunar, auk ábyrgðarstarfa á sviði stjórnmála og alþjóðasamskipta.

Stjórnin mælti með því við utanríkisráðherra, með öllum greiddum atkvæðum en einn sat hjá, að hann skipaði [B] framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands.“

III.

Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 29. maí 2001, óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ég fengi afhent gögn málsins. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins hinn 18. júní 2001. Eftir að ég hafði kynnt mér þau gögn ritaði ég utanríkisráðuneytinu á ný bréf, dags. 2. júlí 2001, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir því að fram kæmi hvort A hefði verið tilkynnt um afdrif umsóknar hans. Þá óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum sem réðu mati þess á hæfni umsækjenda og vali í umrætt starf.

Svarbréf utanríkisráðuneytisins barst mér 1. október 2001. Þar sagði eftirfarandi:

„Hvað fyrra atriðið varðar, skal það tekið fram að það er almenn regla í ráðuneytinu að svara öllum starfsumsóknum skriflega. Í þessu tilviki, við skipun framkvæmdastjóra ÞSSÍ, láðist hins vegar að svara umsækjendum skriflega. Var ráðuneytið fyrst meðvitað um þetta við fyrirspurn umboðsmanns. Hefur nú verið bætt úr þessu, sbr. hjálagt afrit af svarbréfi sem sent var öllum umsækjendum. Á hinn bóginn má benda á að stjórnvaldsákvörðunin að skipa [B], alþingismann, framkvæmdastjóra ÞSSÍ, var gerð opinber samdægurs og skipunin var gerð, sem og nöfn annarra umsækjenda um stöðuna, sbr. fréttatilkynningu dags. 18. janúar s.l. Af þessu og mikilli fjölmiðlaumfjöllun í kjölfarið leiðir, að flestir umsækjenda hljóta að hafa fengið vitneskju um niðurstöðu málsins, og með því hafi ráðuneytið að hluta til uppfyllt skyldu sína um að upplýsa aðila um niðurstöðu málsins. Það er því álit ráðuneytisins að umsækjendur hafi ekki orðið fyrir skaða, þar sem niðurstaðan var svo rækilega kynnt. En úr þessu atriði hefur að öðru leyti verið bætt af hálfu ráðuneytisins.

Hvað seinna atriðið varðar, þ.e. hvaða sjónarmið réðu mati ráðuneytisins á hæfni umsækjenda og um val í umrætt starf, skal það tekið fram að í bréfi stjórnarformanns ÞSSÍ til utanríkisráðherra, dags. 17. janúar 2001, kom fram að stjórnin mælti með því við utanríkisráðherra að hann skipaði [B], alþingismann, framkvæmdastjóra ÞSSÍ í samræmi við lög þar um. Ekki var tiltekið í bréfi stjórnarformannsins hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar við matið. Þau sjónarmið sem lágu til grundvallar komu hins vegar annars vegar fram í auglýsingu ráðuneytisins um embættið sem birtist í Lögbirtingablaði 28. desember 2000 og fleiri fjölmiðlum, en hins vegar gerði stjórnarformaður ÞSSÍ, sem jafnframt var aðstoðarmaður ráðherra, utanríkisráðherra munnlega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar, áður en skipunin fór fram. Þá var tiltekið í fréttatilkynningu frá utanríkisráðuneytinu um stöðuveitinguna, dags. 18. janúar s.l., að samkvæmt mati stjórnar ÞSSÍ hafi vegið þyngst reynsla [B] og þekking á heilbrigðis-, orku- og sjávarútvegsmálum, sem eru þrjú af meginsamstarfssviðum stofnunarinnar, auk ábyrgðarstarfa á sviði stjórnmála og alþjóðasamskipta.

Í ljósi erindis umboðsmanns Alþingis hefur ráðuneytið farið fram á það við stjórn ÞSSÍ að hún geri skriflega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar vali stjórnarinnar, sem stjórnarformaður hennar upplýsti ráðherra munnlega um á sínum tíma. Fer ráðuneytið vinsamlega fram á það við umboðsmann að fá að koma að frekari rökstuðningi um þetta atriði þegar svar stjórnar hefur borist, sem vænta má í október.“

Með bréfi, dags. 2. október 2001, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við skýringar ráðuneytisins eða biði þess að frekari skýringar ráðuneytisins lægju fyrir. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 3. október 2001. Þar leggur hann áherslu á að kvörtun hans beinist ekki að endanlegri ákvörðun utanríkisráðherra heldur að því mati stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar á því hvaða fimm umsækjendur hefðu helst komið til greina í starfið. Kemur fram í bréfinu að hann telji sig hafa meiri menntun, reynslu og þekkingu á störfum og aðstæðum í þróunarlöndum en aðrir umsækjendur þar með talinn sá sem skipaður var í embættið.

Hinn 1. nóvember 2001 bárust mér frekari skýringar utanríkisráðuneytisins. Þar sagði eftirfarandi:

„Vísað er til bréfs ráðuneytisins til yðar, dags. 27. september sl., þar sem gerð er grein fyrir viðhorfum ráðuneytisins til kvörtunar [A], vegna skipunar framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, ÞSSÍ, í janúar síðastliðnum. Eins og fram kom í nefndu bréfi fór ráðuneytið fram á það við stjórn ÞSSÍ að hún gerði skriflega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar vali stjórnarinnar, og sem stjórnarformaður hennar upplýsti ráðherra munnlega á sínum tíma. Fór ráðuneytið fram á það við umboðsmann að fá að koma að frekari rökstuðningi um þetta atriði þegar svar stjórnarinnar hefði borist.

Hjálagt fylgir svar formanns stjórnar ÞSSÍ, dags. 22. október 2001. Í bréfinu er aðdragandi skipunar framkvæmdastjóra ÞSSÍ rakinn. Kemur m.a. fram að í bréfi stjórnar ÞSSÍ til ráðuneytisins, dags. 17. janúar sl., hafi verið skýrt frá niðurstöðu stjórnar um að mælt væri með að [B] yrði skipaður til starfsins. Þá kemur fram að formaður stjórnar ÞSSÍ, sem á þessum tíma var aðstoðarmaður utanríkisráðherra, gerði ráðherra auk þess munnlega grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar ákvörðun ÞSSÍ. Voru þau helst að stjórn ÞSSÍ þótti ljóst að fyrri störf [B], sem framkvæmdastjóri, alþingismaður og ráðherra í fjórum ráðuneytum hefði aflað honum gríðarlegrar reynslu af m.a. stjórnun og áætlanagerð sem örugglega nýttist stofnuninni. Þá hefði hann áratuga reynslu af alþjóðasamskiptum, mikla þekkingu á heilbrigðismálum, orkumálum og sjávarútvegsmálum, sem eru meðal helstu starfssviða ÞSSÍ, auk viðamikillar þekkingar á fjármálum ríkisstofnana og fjárlagagerð. Að þessu virtu þótti stjórn ÞSSÍ einsýnt að [B] væri hæfastur umsækjenda um starfið og lagði því til við utanríkisráðherra að honum yrði veitt staðan.“

Í bréfi formanns stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar Íslands til utanríkisráðuneytisins, sem vísað er til í bréfi ráðuneytisins til mín, sagði meðal annars eftirfarandi um mat á starfshæfni umsækjenda í heild:

„Á fundi sínum 15. janúar 2001 fór stjórn ÞSSÍ yfir þær 26 umsóknir sem bárust um stöðuna og lagði mat á hæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim kröfum sem fram komu í auglýsingu ráðuneytisins um stöðuna, sem m.a. birtist í Lögbirtingablaðinu fimmtudaginn 28. desember 2000 en þar segir: „Nauðsynlegt er að umsækjendur hafi háskólapróf eða mikla starfsreynslu sem ætla má að nýtist í starfinu. Gerð er krafa um haldgóða reynslu af alþjóðasamskiptum og reynsla af störfum að mannúðarmálum er kostur. Þá er gerð krafa um góða tungumálakunnáttu“.

Það var niðurstaða stjórnar á þessum fundi að með hliðsjón af ofangreindu væru fimm umsækjenda hæfastir til starfsins og var ákveðið að bjóða þeim í viðtal um það.“

Með bréfi, dags. 2. nóvember 2001, gaf ég A kost á því að koma að athugasemdum sínum við skýringar ráðuneytisins og formanns stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Þær athugasemdir bárust mér 12. desember 2001.

IV.

1.

Þróunarsamvinnustofnun Íslands starfar samkvæmt lögum nr. 43/1981. Stofnunin heyrir undir utanríkisráðuneytið og starfar í tengslum við það, eins og segir í 1. gr. þeirra laga. Þá er mælt fyrir um hlutverk stofnunarinnar og markmið starfseminnar í 2. gr. laganna. Skal stofnunin vinna að samstarfi Íslands við þróunarlöndin. Er markmið þess samstarfs að styðja viðleitni stjórnvalda í þeim löndum til að bæta efnahag þeirra og á þann veg eiga þátt í að tryggja félagslegar framfarir og stjórnmálalegt sjálfstæði þeirra á grundvelli sáttmála Sameinuðu þjóðanna. Enn fremur skal að því stefnt með starfsemi stofnunarinnar að efla gagnkvæman skilning og samstöðu Íslands og þróunarlandanna. Nánar er kveðið á um ákveðin atriði í starfsemi stofnunarinnar í 3. til 5. gr. laganna.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 43/1981 skal skipa 7 menn í stjórn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Eru 6 þeirra kjörnir hlutfallskosningu af sameinuðu Alþingi en einn er skipaður af utanríkisráðherra og er hann formaður stjórnar. Ekki er kveðið á um starf framkvæmdastjóra stofnunarinnar í lögunum.

Ráðherra hefur sett reglugerð með stoð í 9. gr. laga um Þróunarsamvinnustofnun Íslands og er hún nr. 86/1998. Í 5. gr. þeirrar reglugerðar er mælt fyrir um starf framkvæmdastjóra stofnunarinnar. Starfar hann undir stjórn stofnunarinnar og yfirstjórn utanríkisráðherra. Skipar utanríkisráðherra í embætti framkvæmdastjórans í samræmi við 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og setur honum erindisbréf. Þá segir í 3. mgr. 5. gr. að framkvæmdastjórinn annist daglegan rekstur stofnunarinnar. Frekari ákvæði um verksvið og ábyrgð hans eru einnig í reglugerðinni. Ekki er hins vegar kveðið þar á um hvaða hæfisskilyrði viðkomandi verði að uppfylla til að fá embættið og halda því. Þá er þar ekki mælt fyrir um að utanríkisráðherra skuli óska eftir umsögn stjórnar stofnunarinnar áður en hann tekur ákvörðun um hvern hann skuli skipa í embættið.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 86/1998, sbr. meginreglu 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, fer utanríkisráðherra með vald til þess að skipa í embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands. Á honum og ráðuneyti hans hvíldi því sú skylda að sjá til þess að málið væri undirbúið á forsvaranlegan hátt svo taka mætti löglega ákvörðun í því. Þótt ráðherra fæli stjórn stofnunarinnar að fjalla um umsóknirnar, upplýsa málið frekar með viðtölum við þá sem hún taldi helst koma til greina og gera síðan tillögu til ráðherra um niðurstöðu leysti það ráðherra ekki undan þeim skyldum sem á honum og ráðuneyti hans hvíldu sem handhafa veitingarvalds í málinu. Þá tek ég fram að þótt ráðherra hafi ekki verið skylt að fela stjórn Þróunarsamvinnustofnunar að annast undirbúning ákvörðunarinnar og gera síðan tillögu til hans um niðurstöðu þá verður að telja að ráðherra hafi verið heimilt að haga meðferð málsins með þeim hætti enda tæki hann endanlega ákvörðun, bæri ábyrgð á henni og sæi til þess að málið væri upplýst með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat á innbyrðis vægi sjónarmiða gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Það leiðir af eðli ákvörðunar um veitingu á opinberu starfi að niðurstaða stjórnvalds um það hver umsækjenda sé best til þess fallinn að gegna starfinu helgast að verulegu leyti af því hvaða sjónarmiðum beitt er við mat á framkomnum umsóknum og mismunandi vægi þeirra sjónarmiða við það mat. Eins og fram hefur komið, meðal annars í áliti umboðsmanns frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991, er þó ljóst að stjórnvald hefur ekki frjálsar hendur um val milli umsækjenda þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi sækir um slíkt starf. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að þegar svo stendur á beri að leitast við að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.

Auglýsing um laust embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands var orðuð með þeim hætti að hún veitti að nokkru leyti vísbendingar um það hvaða sjónarmið yrðu lögð til grundvallar við mat á starfshæfni umsækjenda. Krafa um að umsækjendur hefðu háskólapróf var undanþæg ef viðkomandi hefði mikla starfsreynslu sem ætla mætti að nýttist í starfinu. Þá sagði í auglýsingunni að krafa væri gerð um „haldgóða reynslu af alþjóðasamskiptum“ og að reynsla af störfum að mannúðarmálum væri kostur. Enn fremur var í auglýsingunni gerð krafa um góða tungumálakunnáttu.

Umsækjendur um starfið voru með ýmis konar menntun og starfsferill þeirra var afar mismunandi. Ýmsir umsækjendur höfðu sérstaka þekkingu á þeim sviðum sem þróunaraðstoð Íslendinga hefur einkum beinst að, s.s. uppbyggingu sjávarútvegs, og höfðu starfað við framkvæmd slíkrar aðstoðar. Aðrir höfðu almennari reynslu af alþjóðlegum samskiptum og/eða reynslu af störfum að mannúðarmálum. Við slíkar aðstæður skiptir miklu að tekin sé skýr afstaða til þess hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli beitt við úrlausn á því hver umsækjenda sé best til þess fallinn að gegna viðkomandi starfi enda niðurstaða að verulegu leyti háð slíkum forsendum.

3.

Álitsumleitan, hvort sem hún er lögbundin eða frjáls, er jafnan mikilvægur þáttur í könnun máls og felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn þess. Til þess að slíkar umsagnir nái tilgangi sínum þurfa þær almennt að vera rökstuddar, enda kemur það jafnan stjórnvaldi að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa ef henni fylgja engar upplýsingar um það hvaða sjónarmið og rök hafi leitt til þeirrar niðurstöðu.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 var meðal annars fjallað um skyldur tryggingaráðs til þess að rökstyðja tillögur sínar til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um skipun í stöðu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Umboðsmaður taldi að tryggingaráði hefði ekki borið að veita skriflega og rökstudda umsögn um alla umsækjendurna. Hins vegar bar tryggingaráði að gera grein fyrir því hvernig það hefði komist að þeirri niðurstöðu að fimm umsækjenda uppfylltu best þau skilyrði sem mat ráðsins byggðist á. Þá hefði ráðið átt að gera grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni hvers umsækjenda fyrir sig, sem tillaga var gerð um, og hvernig þessir þættir nýttust í starfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins.

Af gögnum þeim sem fyrir mig hafa verið lögð virðist sem ráðherra hafi falið stjórn Þróunarsamvinnustofnunar að upplýsa og gera tillögu til ráðherra um það hver teldist best til þess fallinn að gegna starfi framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar án þess að séð verði að ráðherra eða ráðuneyti hans hafi lagt sjálfstætt mat á framkomnar umsóknir. Verður í slíkum tilvikum að gera sérstakar kröfur til þess að skilmerkilega komi fram í umsögn til handhafa veitingarvalds hvernig álitsgjafi hafi komist að þeirri niðurstöðu sem hann gerir tillögu um þannig að ljóst megi vera að málið hafi fengið viðhlítandi undirbúning og að niðurstaða sé lögmæt.

Í skriflegri umsögn stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar til utanríkisráðuneytisins var í engu getið um það hvaða sjónarmið hefðu ráðið niðurstöðu hennar um hverjir fimm umsækjenda væru best til þess fallnir að gegna hinu lausa embætti. Enn fremur er þar ekki gerð nein grein fyrir hvaða atriði leiddu til þess að þrír þeirra voru taldir hæfastir eftir viðtöl þriggja stjórnarmanna við þessa fimm umsækjendur. Þá var tillaga stjórnarinnar um að skipa B í embættið ekki rökstudd.

Upplýst er að formaður stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar var enn fremur aðstoðarmaður ráðherra á þeim tíma sem atvik máls þessa áttu sér stað. Samkvæmt þeim skýringum sem fyrir mig hafa verið lagðar mun hann hafa gert ráðherra munnlega grein fyrir því hvað hafi ráðið niðurstöðu stjórnar stofnunarinnar. Í bréfi sínu til utanríkisráðuneytisins, dags. 22. október 2001, gerir formaður stjórnarinnar grein fyrir því hvernig hann rökstuddi tillögu stjórnarinnar munnlega fyrir ráðherra. Ekki verður séð af því sem þar kemur fram að ráðherra hafi verið gerð grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum niðurstaða stjórnarinnar um hvaða fimm umsækjendur væru best til þess fallnir að gegna embættinu byggðist. Felur sú lýsing aðeins í sér upptalningu á reynslu B og þekkingu á sviðum sem talið var að hefðu þýðingu og að því virtu hafi þótt einsýnt að hann væri hæfastur umsækjenda.

Með þessu var að nokkru leyti bætt úr algerum skorti á rökstuðningi í skriflegri umsögn stjórnar stofnunarinnar til utanríkisráðuneytisins. Hins vegar tel ég að ef byggja átti alfarið á tillögu stjórnarinnar án frekari undirbúnings af hálfu ráðuneytisins þá hafi verið nauðsynlegt að bæta hér um betur og óska frekari skýringa á því hvað réði afstöðu hennar til framkominna umsókna um embættið. Þannig tel ég að nauðsynlegt hafi verið að upplýsingar um það hvernig hún hefði komist að niðurstöðu um það hvaða fimm umsækjendur væru best til þess fallnir að gegna starfinu hefðu legið fyrir áður en ákvörðun var tekin. Þá hefði verið rétt að gera nokkra grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni þeirra sem til greina komu og skýra nánar hvaða sjónarmið réðu því mati stjórnarinnar að B væri talinn hæfastur umsækjenda.

4.

Kvörtun A beinist ekki að endanlegri ákvörðun utanríkisráðherra um að skipa B í embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands heldur að því hvernig stjórn stofnunarinnar stóð að gerð tillögu sinnar til ráðherra. Telur hann að við undirbúning þeirrar tillögu hafi verið farið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Í því sambandi tek ég fram að ekki verður séð að það hafi verið afstaða stjórnarinnar að A eða aðrir umsækjendur sem ekki voru kallaðir til viðtals uppfylltu ekki lágmarkskröfur sem gerðar voru til þess sem ráðinn yrði. Eins og segir í áliti mínu frá 20. nóvember 2000 í máli nr. 2793/1999 tel ég að það fari út af fyrir sig ekki í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarskyldu stjórnvalda eða 11. gr. stjórnsýslulaga um jafnræði í lagalegu tilliti þótt stjórnvöld gefi þeim umsækjendum um opinbert starf sem helst koma til álita kost á því að veita frekari upplýsingar og skýra mál sitt í viðtali.

Eins og ég gat um í kafla IV.2 hér að framan er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir almenn hæfisskilyrði beri að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Í bréfi sínu til utanríkisráðuneytisins, dags. 22. október 2001, segir formaður stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar að lagt hafi verið mat á starfshæfni allra umsækjenda með hliðsjón af þeim kröfum sem komu fram í auglýsingu. Í auglýsingunni voru ákveðnar kröfur gerðar til menntunar umsækjenda, reynslu þeirra af alþjóðlegum samskiptum og tungumálakunnáttu. Þá kom fram að reynsla af störfum að mannúðarmálum væri kostur. Ég tel að þessi sjónarmið séu þess eðlis að unnt sé að beita þeim við mat á því hvaða umsækjendur séu best til þess fallnir að gegna starfi framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar. Miðað við þær skýringar sem ég hef fengið verður því ekki talið upplýst að afstaða stjórnar stofnunarinnar hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá legg ég áherslu á að það verður ekki talið hlutverk umboðsmanns Alþingis að hagga mati handhafa veitingarvalds á því hversu heppilegt það sé að leggja tiltekin málefnaleg sjónarmið til grundvallar veitingu á opinberu starfi.

Ég tel að umboðsmaður Alþingis geti í ákveðnum tilvikum lagt á það mat hvort dregnar hafi verið réttar ályktanir af gögnum málsins um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt hefur verið á. Með hliðsjón af eðli þessa mats, sem verður ávallt að ákveðnu marki háð óvissu sem ekki verður undan vikist, tel ég rétt að játa stjórnvöldum almennt rúmt svigrúm við það mat og tekur endurskoðun umboðsmanns á þessu atriði mið af því. Eins og að framan greinir voru í auglýsingu gerðar kröfur til umsækjenda sem verði að telja málefnalegar. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég ekki nægjanlegt tilefni til efnislegrar athugunar á afstöðu stjórnarinnar til þess hverjir umsækjenda töldust best til þess fallnir að gegna viðkomandi starfi.

5.

Ákvörðun ráðherra þess efnis að skipa B í embætti framkvæmdastjóra Þróunarsamvinnustofnunar Íslands var tekin 18. janúar 2001. Sama dag sendi utanríkisráðuneytið út fréttatilkynningu um skipun hans í embættið og var ákvörðunin þar að nokkru leyti rökstudd. Í kjölfarið hlaut skipun B í embættið nokkra umfjöllun í fjölmiðlum. Ákvörðunin var hins vegar ekki tilkynnt öðrum umsækjendum fyrr en í kjölfar fyrirspurnar minnar til ráðuneytisins. Afrit slíkra tilkynninga hafa verið lögð fyrir mig og eru þau dagsett 24. september 2001 eða rúmum átta mánuðum eftir að ákvörðun var tekin.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvíli á því stjórnvaldi sem ákvörðun tekur og að tilkynna beri öllum aðilum máls um ákvörðunina „án ástæðulausrar tafar“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300). Enda þótt stjórnsýslulög geri ekki sérstakar formkröfur til þess hvernig haga skuli tilkynningu ákvörðunar verður almennt að ganga út frá því sem meginreglu að hver sá sem beri upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari við því. Ég tel að opinber tilkynning til fjölmiðla geti aldrei komið í stað tilkynningar samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga sem beint er til allra aðila viðkomandi máls.

Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal í skriflegri tilkynningu til aðila máls meðal annars veita honum leiðbeiningar um rétt hans til rökstuðnings fyrir niðurstöðu stjórnvalds ef slíkur rökstuðningur fylgir ekki tilkynningunni. Kveðið er á um rétt aðila máls til rökstuðnings fyrir ákvörðun í 21. gr. stjórnsýslulaga og lágmarkskröfur til efnis slíks rökstuðnings koma fram í 22. gr. sömu laga. Þar sem A var ekki tilkynnt um ákvörðun utanríkisráðherra um skipun í embættið í febrúar 2001 virðist honum ekki hafa þá verið veittar leiðbeiningar um rétt hans til rökstuðnings. Þá er þess ekki getið í tilkynningum utanríkisráðuneytisins til umsækjenda í september 2001 að þeir eigi rétt á að fá ákvörðun ráðherra rökstudda. Er því ljóst að ekki hefur verið staðið að tilkynningum og leiðbeiningum til umsækjenda þannig að samrýmist ofangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á þær forsendur sem lágu að baki því að sett voru ákvæði í stjórnsýslulög um rétt aðila máls til skriflegs rökstuðnings fyrir ákvörðun. Í athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði eftirfarandi:

„Þegar teknar eru ákvarðanir í stjórnsýslunni eru þær byggðar á tilteknum réttarheimildum, sjónarmiðum o.s.frv. Það eru því ávallt rök sem liggja til grundvallar því hvers vegna niðurstaða máls verður sú sem raun er á. Úrlausn þess hvort stjórnvaldi beri að rökstyðja ákvörðun snýst því ekki um það hvort ástæður eða rök þurfi að liggja að baki ákvörðun, heldur um það hvort stjórnvaldi beri að láta í té skriflegan rökstuðning um þau atriði sem réðu við úrlausn máls og leiddu til niðurstöðu í því.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3298).

Þá sagði enn fremur eftirfarandi um ástæður þess að sett voru ákvæði í frumvarpið sem tryggði aðila máls rétt til slíks rökstuðnings:

„Út frá sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni verður að telja mikilvægt að stjórnvaldsákvörðunum fylgi rökstuðningur. Það sem helst mælir með almennri reglu um rökstuðning er að slík regla er almennt talin auka líkur á því að ákvarðanirnar verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt.

Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi getur aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess.

Það er einnig ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verður að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð. Oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er t.d. byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv., ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299).

Samkvæmt framansögðu tengist skylda stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun sína kröfunni um vandaðan undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar þar sem grundvöllur niðurstöðu stjórnvalds á að vera skýr og glöggur. Þá stuðlar rökstuðningur að trausti almennings og aðila máls á að ákvörðun sé rétt eða kann að leiða í ljós annmarka sem getur gefið aðila máls tilefni til að leita eftir því að hlutur hans verði réttur. Því er mikilvægt að stjórnvöld séu meðvituð um það við undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar, eins og skipunar í embætti, að þeir umsækjendur sem ekki koma til með að fá starfið eigi rétt á því að ákvörðunin verði rökstudd. Þá ber stjórnvaldi að leiðbeina um rétt aðila máls til slíks rökstuðnings og tryggja þannig að þeir þekki rétt sinn að þessu leyti.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að nauðsynlegt hafi verið að óska eftir frekari skýringum á því hvað réði afstöðu stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar Íslands til framkominna umsókna áður en skipað var í embætti framkvæmdastjóra stofnunarinnar af hálfu ráðherra. Ég tel hins vegar að ekki sé upplýst í málinu að afstaða stjórnarinnar hafi ráðist af ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá tel ég það aðfinnsluvert að niðurstaða ráðherra hafi ekki verið tilkynnt umsækjendum, þar á meðal A, án ástæðulausrar tafar og þeim leiðbeint um rétt þeirra til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga.

Ólíklegt er að þeir annmarkar sem ég álít að séu á málsmeðferð stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og utanríkisráðuneytisins leiði til ógildingar á ákvörðun ráðherra að skipa B í embætti framkvæmdastjóra stofnunarinnar. Beini ég þeim tilmælum til utanríkisráðuneytisins að framvegis verði þess gætt að haga meðferð mála við veitingu opinberra starfa hjá ráðuneytinu í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefðu verið teknar einhverjar ákvarðanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær felist. Í svari ráðuneytisins, dags. 14. mars 2003, segir m.a.:

„Í tilefni af áliti umboðsmanns tók ráðuneytið tillit til þeirra sjónarmiða sem þar komu fram, og verður þess gætt í framtíðinni að haga meðferð mála við veitingu opinberra starfa hjá ráðuneytinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í ofangreindu áliti umboðsmanns.“