Álit

I.

Hinn 14. mars 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun valnefndar Lögregluskóla ríkisins að synja henni um inngöngu í í lögregluskólann á vorönn 2001 og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þar sem ákvörðun valnefndar var staðfest. Kvörtun A lýtur meðal annars að því að á sama tíma hafi umsækjandi, sem uppfyllti ekki þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til lögreglumannsefna, fengið inngöngu í skólann. Þá telur hún sig hafa ástæðu til að ætla að ekki hafi verið gætt málefnalegra sjónarmiða við niðurröðun hæfra umsækjenda. Enn fremur telur hún að hún hafi verið sett óeðlilega neðarlega á umsækjendalista meðal annars með hliðsjón af árangri hennar á inntökuprófum. Að lokum gerir hún athugasemdir við málsmeðferð valnefndar lögregluskólans. Lúta þær einkum að ófullnægjandi rökstuðningi fyrir ákvörðun valnefndar og að ekki hafi verið leyst með fullnægjandi hætti úr beiðni hennar um aðgang að gögnum málsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. febrúar 2002.

II.

Málsatvik eru þau að í lok mars og byrjun apríl árið 2000 var auglýst eftir umsóknum í nám í Lögregluskóla ríkisins. A var meðal umsækjenda og þreytti hún inntökupróf sem fóru fram 22. og 23. maí sama ár. Hún var síðan kölluð í viðtal við valnefnd lögregluskólans ásamt öðrum umsækjendum sem stóðust inntökuprófin.

Hinn 5. júní 2000 ritaði valnefndin A svohljóðandi bréf:

„Bestu þakkir fyrir áhugavert viðtal hjá valnefndinni fyrir nokkrum dögum.

Nefndin hefur lokið við að velja þá 40 nema sem setjast eiga á skólabekk í janúar 2001 en jafnframt raðað næstu mönnum til vara ef einhver hinna 40 skyldi forfallast.

Niðurstaða nefndarinnar er að bjóða þér sæti á lista yfir varamenn. Í bréfinu sérðu hvar þú ert í röðinni. Undanfarin ár hafa nokkrir hætt við skólavist frá því að vali lauk og þar til skóli hófst og hefur því alltaf komið til þess að nokkrir varamenn hafi komist inn. Ef til þess kemur að röðin komi að þér munum við samstundis hafa samband við þig.

Eftir þetta próf ert þú nú hæf/ur til að starfa sem afleysingamaður í lögreglu. Á varamannalistanum ert þú númer 6.“

Í kvörtun sinni til mín kveðst A hafa þegar óskað munnlega eftir útskýringum á þessari niðurstöðu valnefndarinnar. Óumdeilt er að henni voru veittar óformlegar skýringar á því hvað hafi ráðið niðurstöðu valnefndar.

A kveðst hafa ákveðið að bíða endanlegrar niðurstöðu um það hvort hún kæmist inn í skólann. Hinn 4. desember 2000 ritaði valnefndin henni svohljóðandi bréf:

„Nú er liðinn sá lokafrestur sem umsækjendum var gefinn til að staðfesta skólavist. Alls voru þrír nemendur sem afþökkuðu nú skólavist og einn hafði áður afþakkað skólavist. Þannig að grípa varð til varamannalistans. Á þeim lista uppfyllti einn ekki lengur skilyrði til skólavistar þannig að varamaður nr. 5 hefur þegið skólavist.

Þar sem ljóst má þykja að ekki verða fleiri teknir inn af varamannalistanum er umsókn þín send þér aftur.“

Í kjölfar þessa ritaði A valnefndinni bréf, dags. 2. janúar 2001, þar sem hún óskaði eftir aðgangi að þar til greindum gögnum málsins með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Óskaði hún meðal annars eftir afritum af þeim bréfum eða skjölum þar sem fram kæmi „hvaða sjónarmið eða atriði [hefðu verið] lögð til grundvallar við endanlega ákvörðun á því hvaða umsækjendur [teldust] hæfastir til að hljóta inngöngu í Lögregluskóla ríkisins“. Þá óskaði hún eftir afritum af þeim bréfum eða skjölum þar sem væri að finna athugasemdir um hana og þar sem fram kæmi hvaða sjónarmið hefðu verið „lögð því til grundvallar að af 47 hæfum umsækjendum [hefði henni verið] raðað í 46. sæti, n.t.t. í sjötta sæti á varamannalista“.

Áður en valnefnd lögregluskólans svaraði erindi A sendi hún dóms- og kirkjumálaráðuneytinu stjórnsýslukæru, dags. 3. janúar 2001, þar sem ákvörðun valnefndar var kærð. Hinn 12. janúar sama ár svaraði valnefndin erindi A með svohljóðandi hætti:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 2. janúar 2001 með beiðni um aðgang og afrit af gögnum vegna umsóknar um nám við Lögregluskóla ríkisins og ákvörðunar valnefndar þar að lútandi. Erindið var tekið fyrir á fundi valnefndar 10. janúar sl. og samþykkt að veita yður aðgang að umbeðnum gögnum eftir því sem þau liggja fyrir og verður það nú reifað nánar.

Meðfylgjandi eru umbeðin gögn samkvæmt liðum 1-4 í bréfi yðar. Valnefnd vill vekja athygli á því að misskilnings virðist gæta um það hversu margir umsækjendur um nám við skólann stóðust inntökupróf. Hið rétta er að þeir voru 53 talsins en ekki 47 eins og kemur fram í bréfinu. Þar sem aðeins 40 nemendur eru teknir inn í skólann var þeim 13 sem eftir stóðu raðað á lista, með það í huga í hvaða röð þeir yrðu valdir inn í skólann ef einhverjir hinn 40 hættu við skólavist. Voruð þér sjötta í röðinni af fyrrgreindum varamönnum.

Samkvæmt beiðni í 2. lið í bréfi yðar fylgir með listi yfir þá fimm umsækjendur sem var raðað framar yður í lista yfir varamenn. Að mati valnefndar hefur það ekki þýðingu fyrir mál yðar hvernig sjö umsækjendum var raðað sem stóðu aftar í þeirri röð.

Í 5. og 6. lið bréfs yðar er óskað eftir afritum af þeim bréfum eða skjölum valnefndar um hvaða sjónarmið eða atriði eru lögð til grundvallar við endanlega ákvörðun á því hvaða umsækjendur teljist hæfastir til að hljóta inngöngu í Lögregluskólann. Einnig er óskað afrita og skjala varðandi yður og hvað lá því til grundvallar að af 47 hæfum umsækjendum var yður raðað í 46. sæti, eða í sjötta sæti á varamannalista.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 um Lögregluskóla ríkisins skal valnefnd leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skal þess gætt að velja ekki til lögreglunáms mann, sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Nefndin skal fyrst meta hverjir umsækjendur eru hæfir og uppfylla almenn inntökuskilyrði. Þá skal hún láta hæfa umsækjendur undirgangast inntökupróf og önnur próf sem rétt þykir að framkvæma. Ekki eru til nánari skráðar reglur um atriði sem valnefnd leggur til grundvallar þegar velja þarf 40 umsækjendur út stærri hópi þar sem allir uppfylla skilyrði fyrir skólavist og hafa staðist öll tilskilin inntökupróf. Við mat á því hverjir teljast þeir hæfustu úr hópi umsækjenda hefur þó skapast venja fyrir því að nefndin líti til eftirtalinna atriða:

· Árangur á inntökuprófunum.

· Menntun, umfram þá lágmarksmenntun sem krafist er.

· Kynferði, sbr. stefnu um að auka þátttöku kvenna í lögreglustörfum.

· Hvort viðkomandi hefur reynslu af afleysingastörfum í lögreglu eða skyldum störfum, t.d. störfum í björgunarsveitum, við öryggisgæslu o.s.frv.

· Aldur umsækjenda og almenn reynsla hans úr atvinnulífinu.

· Persónulegir eiginleikar sem eru nauðsynlegir í fari lögreglumanns, s.s. kurteisi, yfirvegun og góð framkoma.

Ofangreindum atriðum er ekki raðað í ákveðna forgangsröð heldur eru þau samverkandi. Þau geta vegið misþungt og hvert á móti öðru. Þannig eru dæmi um að umsækjendur með reynslu af afleysingastörfum í lögreglu hafi ekki fengið inngöngu þótt menn án nokkurrar slíkrar starfsreynslu fái inngöngu vegna góðrar samsetningar annarra þátta. Nefndin leitast við að fá ákveðna heildarmynd af umsækjanda sem er sett saman úr þessum þáttum. Vandséð er hvernig hægt er að rígbinda t.d. með reglum, hvernig sú heildarmynd á að vera en um það á nefndin frjálst mat.

Til þess að geta fengið mynd af persónulegum eiginleikum umsækjenda tekur nefndin ítarlegt viðtal við alla umsækjendur sem standast inntökupróf. Jafnvel þótt fimm fyrstu atriðin eigi öll mjög vel við um umsækjanda getur framkoma hans og viðmót í viðtali við nefndina vegið mjög þungt við mat á hversu hæfur hann er til að gegna lögreglustörfum.

Nefndin vill taka fram að við val 40 umsækjenda sem komast inn í skólann á sér ekki stað nein sérstök röðun í sæti frá 1-40 eftir hæfni. Fyrst reynir á slíka röðun þegar þeir sem ekki veljast í 40 manna hópinn eiga hugsanlega möguleika á að komast inn ef einhver í 40 manna hópnum hættir við að hefja námið. Komast þá svokallaðir varamenn inn eftir röð sem ákveðin hefur verið fyrirfram. Í röð 13 varamanna var yður raðað í sjötta sæti eins og áður segir. Við ákvörðun nefndarinnar um röðun í sjötta sæti var tekið tillit til góðs árangurs yðar á inntökuprófum og menntunar umfram þá lágmarksmenntun sem er skilyrði skólagöngu, auk þess sem litið var til kynferðis. Það er hins vegar skoðun nefndarinnar að önnur atriði, einkum framkoma og viðmót í viðtali og mat nefndarinnar á persónulegum eiginleikum sem eru nauðsynlegir í fari lögreglumanns, hafi leitt til þess að nefndin taldi umsækjendur í fyrstu fimm sætunum hæfari en yður til þess að takast á við lögreglustarfið. Ákvörðun nefndarinnar um röðun umsækjenda var samhljóða.“

Með bréfi, dags. 17. janúar s.á., ítrekaði A beiðni sína um aðgang að afritum af þeim bréfum eða skjölum þar sem athugasemdir væru gerðar um hana og þar sem fram kæmi hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við röðun hennar. Í svarbréfi valnefndar, dags. 18. janúar s.á., kom fram að því hefði þegar verið svarað að önnur gögn lægju ekki fyrir og í framangreindu bréfi, dags. 12. janúar s.á, hafi komið fram hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við röðun nefndarinnar.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn valnefndar um stjórnsýslukæru A með bréfi, dags. 5. janúar 2001. Nefndin svaraði með bréfi, dags. 12. janúar 2001, og gaf ráðuneytið A kost á því að koma að athugasemdum sínum við umsögnina. Athugasemdir hennar bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 17. janúar 2001. Athugasemdir A voru sendar valnefndinni til umsagnar og var umsögn hennar, dags. 18. janúar 2001, send A til athugasemda. Þær athugasemdir bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 22. janúar 2001. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 5. febrúar 2001. Þar sagði meðal annars eftirfarandi:

„Með bréfi valnefndar Lögregluskóla ríkisins, dags. 5. júní 2000, var kæranda tilkynnt að nefndin hefði lokið við að velja 40 umsækjendur sem fengju skólavist á vorönn 2001. Kærandi hefði ekki verið í þeim hópi en niðurstaða nefndarinnar hefði verið að bjóða honum sjötta sæti á varamannalista. Með kæru sinni til ráðuneytisins freistar kærandi að fá hnekkt þessari ákvörðun valnefndar þannig að honum verði heimiluð innganga í skólann.

[...]

Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um Lögregluskóla ríkisins segir að umsækjandi skuli uppfylla almenn skilyrði samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga til að fá inngöngu í skólann. Jafnframt verði umsækjandi að uppfylla önnur þau skilyrði sem sett verða og standast læknisskoðun og frekari inntökupróf, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Í því ákvæði segir að nefndin skuli leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skuli þess gætt að velja ekki til lögreglunáms mann, sem ætla megi að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfinu svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf.

Ákvörðun valnefndarinnar um val og röðun umsækjenda í hópi þeirra sem fullnægja lögbundnum inntökuskilyrðum er matskennd. Ákvörðun sem hvílir á slíku mati verður að vera reist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, auk þess sem hún verður að vera samrýmanleg almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga er hlutverk lögreglu meðal annars að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu og leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna. Í d-lið 2. mgr. sömu greinar segir að lögreglu beri að greiða götu borgaranna eftir því sem við á og aðstoða þá þegar hætta steðjar að. Í 13. gr. laganna segir síðan að handhafa lögregluvalds beri að sýna árvekni í starfi sínu og kunna glögg skil á skyldum sínum og þeirri ábyrgð sem starfinu fylgir. Einnig ber handhafa lögregluvalds að rækja starfa sinn af kostgæfni og samviskusemi og ávallt gæta fyllstu hlutlægni og réttsýni. Með hliðsjón af þessu almenna hlutverki lögreglu og þeim skyldum sem hvíla á lögreglumönnum veltur mikið á þeim persónulegu eiginleikum sem lögreglumaður hefur til að bera. Þeir eiginleikar sem mestu varða eru yfirvegun, vandvirkni, samviskusemi, kurteisi og lipurð, en þó þannig að komið sé fram af festu og ákveðni þegar við á. Þessir eiginleikar í fari lögreglumanns skipta bæði máli til að tryggja góð samskipti milli lögreglu og borgaranna annars vegar og innbyrðis í samskiptum lögreglumanna sín á milli og gagnvart yfirmönnum hins vegar. Ráða þessi samskipti miklu um hvort löggæsla gengur vel og greiðlega fyrir sig þannig að hún skili árangri. Að þessu virtu er fyllilega málefnalegt og lögmætt sjónarmið við ákvörðun um val og röðun á nýnemum við Lögregluskóla ríkisins að taka mið af persónulegum eiginleikum umsækjenda.

Svo sem áður er rakið kemur fram í bréfi valnefndar Lögregluskólans, dags. 25. janúar 2001, að kærandi hafi sýnt ögrandi og yfirlætislega framkomu í viðtali við nefndina og verulega hafi skort á að hann hefði til að bera þá kurteisi og yfirvegun sem þurfi að prýða lögreglumann. Þá segir að nefndin hafi verið einróma þeirrar skoðunar eftir að viðtalinu lauk að kærandi gæti vegna viðmóts síns átt í erfiðleikum með samskipti við aðra, bæði gagnvart borgurunum almennt og gagnvart yfirmönnum sínum þegar honum yrðu sett fyrirmæli í starfi. Þegar þetta mat valnefndarinnar er virt verður að líta til þess að það hvílir á samhljóða niðurstöðu fimm nefndarmanna, sem búa yfir sérþekkingu og langri reynslu af löggæslustörfum. Verður því á þessu áliti byggt, enda hefur ekkert komið fram sem dregur úr áreiðanleika þess. Þá verður ekki fallist á það með kæranda að viðtal nefndarinnar við hann hafi vegið óeðlilega þungt þegar honum var raðað í hópi umsækjenda.

Af hálfu kæranda hefur því verið haldið fram að umsækjandi, sem fallið hafi á þrekprófi, hafi fengið skólavist. Þessi nemandi hafi því ekki fullnægt óundanþægum inntökuskilyrðum 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Skólavist hans feli því í sér mismunun gagnvart kæranda sem staðist hafi öll próf. Samkvæmt d-lið 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga þurfa lögreglumannsefni að standast inntökupróf samkvæmt kröfum skólanefndar með áherslu á íslensku og þrek. Lögregluskólinn annast tilhögun og framkvæmd inntökuprófa. Við þá tilhögun ber að gæta þess að jafnræði sé milli þeirra sem þreyta próf. Þó telur ráðuneytið að Lögregluskólanum sé heimilt að taka tillit til sérstakra aðstæðna umsækjanda ef ríkar ástæður mæla með. Því telur ráðuneytið að Lögregluskólanum sé heimilt að leyfa að próf sé þreytt á ný eða síðar ef heilsubrestur eða meiðsli hamla próftöku. Einnig telur ráðuneytið að heimilt sé að taka hæfilegt mið af aðstæðum við próftöku þannig að vægari kröfur séu gerðar við þrekpróf utanhúss í slæmu veðri. Með hliðsjón af þessu er það álit ráðuneytisins að tilhögun og framkvæmd prófa hafa ekki falið í sér mismunun gagnvart kæranda þegar tekin var ákvörðun um val á nýnemum við skólann.

Í bréfi kæranda, dags. 22. janúar 2001, er lýst yfir kæru til ráðuneytisins á grundvelli 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, þar sem honum hafi verið synjað aðgangi að gögnum málsins hjá valnefnd Lögregluskólans. Undir rekstri málsins hjá ráðuneytinu hefur kærandi fengið aðgang að öllum gögnum málsins. Þá hefur komið fram hjá valnefnd Lögregluskólans að öðrum gögnum sé ekki til að dreifa en einka minnispunktum nefndarmanna. Slík vinnsluskjöl eru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Breytir engu í þeim efnum þótt ritari nefndarinnar hafi sent formanni hennar slík skjöl með öðrum gögnum eftir að valnefndin lauk vali á nýnemum vorið 2000. Verður því hafnað kæru vegna synjunar á aðgangi kæranda að gögnum máls. Á hinn bóginn ber að fallast á það með kæranda að valnefndinni hafi borið að skrá upplýsingar í kjölfar viðtals hans hjá nefndinni að því marki sem þær höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær var ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga. Úr þessu hefur valnefndin hins vegar bætt með bréfi, dags. 25. janúar 2001. Þessi annmarki fær á hinn bóginn engu breytt um gildi ákvörðunar nefndarinnar um val á nýnemum við skólann.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið eru engin efni til að fallast á kröfu kæranda um að ákvörðun valnefndar Lögregluskólans verði ógilt eða endurskoðuð á þann veg að honum verði heimiluð innganga í skólann. Verður því ákvörðun nefndarinnar um röðun kæranda á varamannalista staðfest.

Af hálfu kæranda hefur því verið haldið fram að óhæfilegur dráttur hafi orðið á því að valnefnd Lögregluskólans svaraði erindum ráðuneytisins og veitti honum aðgang að gögnum málsins. Á þetta verður ekki fallist, enda hafa svör nefndarinnar borist ráðuneytinu greiðlega. Einnig verður ekki talið að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afhendingu gagna til kæranda þar sem hvergi var vafalaust hvernig haga ætti aðgangi hans að gögnum málsins, en sum þeirra höfðu að geyma trúnaðarupplýsingar um aðra menn. Þó hefði verið rétt og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna kæranda um töf á aðgangi að gögnum málsins. Að öðru leyti gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við afgreiðslu nefndarinnar eftir að kæra barst ráðuneytinu. Þá vill ráðuneytið taka fram að upplýsingalög gilda ekki um aðgang aðila stjórnsýslumáls að gögnum málsins, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna.

Í kæru til ráðuneytisins er þess farið á leit að kannað verði hvort allir nýnemar Lögregluskólans á vorönn hafi staðist inntökupróf og hvort einhverjar undanþágur hafi verið veittar frá óundanþægum inntökuskilyrðum við skólann. Við meðferð málsins hefur þetta verið athugað eftir því sem tilefni hefur verið til. Þá er haldlaus með öllu krafa kæranda um að skólayfirvöld Lögregluskólans verði áminnt vegna meðferðar á umsókn kæranda um skólavist og vegna afgreiðslu á beiðni hans um afhendingu gagna.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun valnefndar Lögregluskóla ríkisins um röðun kæranda, [A], [...], á varamannalista umsækjenda um að hefja nám við Lögregluskóla ríkisins á vorönn 2001 er staðfest.“

III.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. apríl 2001, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um afstöðu ráðuneytisins til þess hvenær B hafi fengið inngöngu í lögregluskólann, sbr. orðalag 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins. Þá óskaði ég eftir því að upplýst yrði hvað átt væri við með „einka minnispunktum nefndarmanna“ í úrskurði ráðuneytisins varðandi úrlausn þess um rétt A til aðgangs að gögnum málsins. Enn fremur óskaði ég eftir því að fá sent afrit af öllum minnispunktum, sem nefndarmenn og ritari nefndarinnar kynnu að hafa ritað á meðan á viðtali við A stóð vegna umsóknar hennar um inngöngu í lögregluskólann eða í kjölfar þess viðtals, ef unnt væri. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið liti svo á að leyst hafi verið með réttum hætti af hálfu formanns valnefndar úr ósk A um rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun sem henni var birt með bréfi, dags. 5. júní 2000.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 20. apríl 2001 og var það svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til bréfs umboðsmanns Alþingis, dags. 9. apríl sl., í tilefni af kvörtun [A] yfir úrskurði ráðuneytisins frá 5. febrúar sl. vegna kæru hennar á ákvörðun valnefndar Lögregluskóla ríkisins um að synja henni um inngöngu í lögregluskólann.

Varðandi viðhorf til kæru [A] vill ráðuneytið taka fram að fullyrðing hennar um að málefnalegra sjónarmiða hafi ekki verið gætt við úrlausn málsins hjá ráðuneytinu er með öllu órökstudd. Um viðhorf ráðuneytisins að öðru leyti er vísað til úrskurðar í málinu.

Í erindi umboðsmanns er þess sérstaklega farið á leit að ráðuneytið upplýsi hvenær það telji að [B] hafi fengið inngöngu í lögregluskólann, sbr. orðalag 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um lögregluskóla ríkisins, nr. 490/1997. Ráðuneytið lítur svo á að [B] hafi fengið inngöngu í skólann 2. júní 2000, þó með því skilyrði að hann stæðist þrekpróf. Þegar [B] stóðst síðan þrekpróf 12. desember sama ár fékk hann endanlega inngöngu í skólann.

Þá er í erindi umboðsmanns óskað eftir að ráðuneytið upplýsi hvað átt sé við með „einka minnispunktum nefndarmanna“ í úrskurði ráðuneytisins varðandi úrlausn um rétt [A] til aðgangs að gögnum málsins. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 17. janúar 2001, til valnefndar Lögregluskóla ríkisins var vísað til skjals sem fylgdi bréfi valnefndar, dags. 12. sama mánaðar, til ráðuneytisins og bar yfirskriftina „32. fundur valnefndar Lögregluskóla ríkisins“ (fylgiskjal nr. 2, bls. 11). Fór ráðuneytið þess á leit við valnefndina að fá skjal þetta í heild sinni. Í símbréfi valnefndar frá 18. janúar 2001 til ráðuneytisins er því svarað til að umrætt gagn hafi að geyma „einkaglósur ritara nefndarinnar“, sem ritarinn hafi gert fyrir sig og þær hafi aldrei verið nýttar af nefndinni. Einnig kemur fram í umræddu símbréfi að önnur gögn en einka minnispunktar nefndarmanna séu einfaldlega ekki til. Í úrskurði ráðuneytisins eru þessar upplýsingar valnefndarinnar lagðar til grundvallar og komist að þeirri niðurstöðu að um sé að ræða vinnuskjöl sem undanþegin séu upplýsingarétti skv. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Ráðuneytið tekur fram að það hefur ekki undir höndum minnispunkta sem nefndarmenn og ritari nefndarinnar kunna að hafa ritað á meðan á viðtali við [A] stóð vegna umsóknar hennar um inngöngu í lögregluskólann eða í kjölfar þess viðtals. Til að afla þeirra gagna er umboðsmanni vísað á valnefndina eða eftir atvikum einstaka fulltrúa í nefndinni. Hins vegar vill ráðuneytið taka fram að það krafði valnefndina með bréfi, dags. 24. janúar 2001, um nánari upplýsingar um framkomu og viðmót [A] í umræddu viðtali og hvað lægi til grundvallar mati á persónulegum eiginleikum hennar. Ráðuneytinu bárust svör nefndarinnar með bréfi, dags. 25. sama mánaðar.

Að lokum vill ráðuneytið taka fram í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns að það telur formann valnefndar Lögregluskóla ríkisins ekki hafa afgreitt beiðni [A] um rökstuðning í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.“

Með bréfi, dags. 23. apríl 2001, gaf ég A kost á því að koma að athugasemdum sínum við skýringar ráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 26. júní 2001.

Hinn 10. júlí 2001 ritaði ég valnefnd Lögregluskóla ríkisins bréf þar sem ég óskaði, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin upplýsti um tilurð svokallaðra „einka minnispunkta“ nefndarmanna og „einkaglósa“ ritara nefndarinnar. Hafi það ekki verið tilgangur nefndarinnar að nýta þær upplýsingar sem fram kæmu í þeim gögnum óskaði ég í bréfinu eftir upplýsingum um í hvaða tilgangi upplýsingar hafi verið ritaðar niður á fundinum og hvernig nefndin hafi þá uppfyllt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þess efnis að skrá beri upplýsingar um málsatvik sem stjórnvaldi eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Þá óskaði ég eftir því að mér yrði sent afrit af þeim gögnum sem talin eru til „einka minnispunkta“ nefndarmanna og urðu til við meðferð á umsókn A, auk afrits af „einkaglósum“ ritara nefndarinnar. Að lokum óskaði ég eftir afstöðu valnefndar til lýsingar A á því hvernig beiðni hennar um rökstuðning var svarað. Svar valnefndar barst mér með bréfi formanns nefndarinnar, dags. 6. september 2001. Þar sagði meðal annars eftirfarandi:

„1. Skýringar á tilurð einkaglósa ritara valnefndar.

Þegar núverandi valnefnd tók til starfa, með nýjum lögreglulögum árið 1997, atvikaðist það þannig að fulltrúi dómsmálaráðuneytisins, [C], lögfræðingur, tók að sér fundarritun. Þegar hann lét af störfum fyrir tveimur árum, tók [D], lögfræðingur við því starfi. Var hann sérstaklega ráðinn til þess starfa eins, en ekki sem aukamaður í nefndina.

Um einkaglósur hans er það að segja að hann var aldrei beðinn að rita þær, heldur tók hann það upp hjá sjálfum sér. Liggur í augum uppi að aldrei var ætlunin að nota þær enda var [D] aldrei nefndarmaður heldur aðeins ritari nefndarinnar og sem slíkur sat hann fundi nefndarinnar. Hann sendi mér fundagerð þessa fundar og minnispunkta um einstaka umsækjendur en þeir voru aldrei notaðir við endanlegt mat nefndarinnar á umsækjendum.

2. Skýringar á tilurð einkaminnispunkta einstakra valnefndarmanna.

Valið fer þannig fram að, eftir að hafa myndað sér skoðun á umsækjandanum, séð einkunnir hans, rætt við hann og fundið viðbrögð hans við ýmsum spurningum, er hver maður ræddur sérstaklega á sameiginlegum fundi, og þá hvort hann þyki hafa þá hæfileika að skuli tekinn inn í skólann, settur á varamannalista eða í biðhóp. Ekki er rituð nein umsögn um þann sem valinn er eða settur í varamannahóp, hann er aðeins settur í þennan ákveðna hóp þegar nefndarmenn hafa orðið sammála. Þegar nefndarmenn hafa komist að sameiginlegri niðurstöðu er hún einfaldlega bókuð í fundargerð, þ.e. nöfn þeirra sem valdir eru án skýringa.

Hið huglæga mat, byggt á þessum viðtölum og kynnum, hefur sýnt sig í að vera ekki síðri aðferð til að finna góðan lögreglumann en hver önnur og var það ákvörðun nefndarinnar fyrir árið 2000, og ennfrekar árið 2001, að leggja meira upp úr þessu huglæga mati enda hlutverk nefndarinnar, sbr. 38. gr. laga nr. 90/1996 og 4. gr. rg. nr. 490/1997 um Lögregluskóla ríkisins, að velja þá hæfustu til að sinna lögreglustarfinu en ekki endilega að leggja saman tölur. Þá héti nefndin trúlega ekki valnefnd.

Þess skal getið að þegar lokið er vali á þeim nemum sem valdir eru í skólann og settir á varamannalista eru niðurstöður prófa látnar ráða röð þeirra sem næstir koma ef til þeirra þyrfti að grípa. Þeir síðastnefndu hafa ekki náð að „sanna“ sig með framkomu sinni fyrir nefndinni, eða frammistöðu í prófum, og er þessi leið því valin og er vonandi jafngóð og hver önnur.

Þegar rætt er um „einkaminnispunkta nefndarmanna“ þá er því til að svara að sumir krota eitthvað á blað, óskipulegt og aðrir skrá ekkert. Nefndarmenn hafa ekki séð ástæðu til að halda þeim saman enda ekki á þeim miðum, sem kunna að hafa verið til, byggt. Nefndarmenn hafa fengið blað með myndum af umsækjendum og er þaðan líklega komið þetta orð „einkaminnispunktar“.

Í þessu tilviki, í mati á umsækjandanum [A], var það einróma álit nefndarmanna að hún uppfyllti öll ytri skilyrði til starfans en ýmislegt í framkomu hennar var talið geta valdið samstarfsörðugleikum í starfi og var hún því sett á varamannalista en henni ekki hafnað eins og haldið hefur verið fram.

3. Afstaða valnefndar til rökstuðningsbeiðnar [A].

Varðandi þetta atriði eru aðeins tveir til frásagnar, þ.e. kærandi og undirritaður og er þetta því álit hans og er í samræmi við það sem hann hefur greint nefndinni frá.

[...]

Hvað snertir orð [A] um að nefndin veldi þá sem henni líkaði við get ég fátt sagt. Í rauninni er nefndin að velja þá sem henni líkar best við til að sinna þessu ákveðna starfi. Mér finnst þessi orð, hafi þau verið sögð, slitin úr samhengi í þeim tilgangi að gera starf nefndarinnar tortryggilegt. Ég man þó glöggt að ég sagði henni að nefndin væri að velja þá aðila sem hún treysti best til að sinna lögreglustarfinu og þyrftu góðar einkunnir ekki endilega að tryggja umsækjandanum einhvern forgang. Ég man að hún spurði hvað nefndinni hefði þótt réttlæta það að hafna sér og nefndi hún sérstaklega einkunnir sínar. Svaraði ég henni því til að ég gæti einvörðungu talað fyrir mig, en ekki nefndina, og mér hefði ekki líkað framkoma hennar alls kostar fyrir nefndinni og teldi því aðra hæfari. Benti ég henni og á að nefndin rökstyddi mál sitt ekki munnlega.

4. Afrit af „einkaglósum ritara“.

Afrit af nefndum „einkaglósum ritara“, hvað snertir [A], fylgir með, merkt fylgiskjal I. Þetta er í raun fundargerð af þessum fundi.

5. Afrit af „einkaminnispunktum einstakra nefndarmanna“.

Eins og að framan er sagt hafa menn ýmist ekki ritað neina minnispunkta eða ekki haldið þeim saman og því reyndust þeir ekki vera til staðar þegar um var spurt.

[...].“

Með bréfi, dags. 14. september 2001, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hún teldi tilefni til að gera við skýringar formanns valnefndar lögregluskólans. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 12. nóvember 2001.

IV.

1.

Á grundvelli 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis hef ég ákveðið að fjalla í máli þessu um það hvort málefnalegra sjónarmiða hafi verið gætt við úrlausn á umsókn [A] um inngöngu í Lögregluskóla ríkisins. Í tengslum við þá umfjöllun hyggst ég taka til athugunar hvort undirbúningur að mati valnefndarinnar á grundvelli þeirra sjónarmiða hafi verið í samræmi við lög. Þá mun athugun mín beinast að því hvort umsækjanda hafi verið veitt innganga í lögregluskólann fyrir vorönn 2001 þótt hann uppfyllti ekki lágmarksskilyrði sem gerð eru til lögreglumannsefna. Að lokum mun ég fjalla um hvort tiltekin atriði við málsmeðferð valnefndarinnar hafi verið í samræmi við lög. Í því sambandi ætla ég að taka til athugunar hvort leyst hafi verið með fullnægjandi hætti úr munnlegri beiðni hennar um útskýringar á því hvers vegna henni var raðað í 6. sæti á varamannalista umsækjenda um inngöngu í lögregluskólann. Þá mun athugun mín beinast að því hvort A eigi víðtækari rétt til aðgangs að gögnum málsins en henni hefur þegar verið veittur. Í tengslum við þá umfjöllun mun ég fjalla um hvort valnefndin hafi skráð upplýsingar, sem aflað var munnlega við meðferð málsins, og varðveitt þær með fullnægjandi hætti.

2.

Í VIII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996 er fjallað um Lögregluskóla ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laganna er það meðal annars hlutverk skólans að starfrækja grunnnámsdeild er veiti lögreglunemum menntun í almennum lögreglufræðum. Í 38. gr. laganna er kveðið á um inntöku nýnema og námstilhögun í skólanum. Kemur þar fram að ríkislögreglustjóri auglýsi eftir nemum í skólann um land allt. Þá ákveður hann fjölda nemenda sem hefja skulu nám ár hvert á grundvelli áætlunar um endurnýjun í lögreglu ríkisins. Í 2. mgr. 38. gr. laganna er kveðið á um lágmarksskilyrði sem lögreglumannsefni skulu fullnægja. Er ákvæðið svohljóðandi:

„Lögreglumannsefni skulu fullnægja eftirtöldum almennum skilyrðum:

a. vera íslenskir ríkisborgarar, 20 til 35 ára en þó má víkja frá aldurshámarkinu við sérstakar aðstæður, og ekki hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum.

b. vera andlega og líkamlega heilbrigð og standast læknisskoðun trúnaðarlæknis,

c. hafa lokið a.m.k. tveggja ára almennu framhaldsnámi eða öðru sambærilegu námi með fullnægjandi árangri eða starfsþjálfun sem jafna má til slíks náms, þau skulu hafa gott vald á íslensku, einu Norðurlandamáli auk ensku eða þýsku, þau skulu hafa almenn ökuréttindi til bifreiðaaksturs, lögreglumannsefni skulu synd,

d. standast inntökupróf samkvæmt kröfum skólanefndar með áherslu á íslensku og þrek.“

Samkvæmt 3. mgr. 38. gr. laganna hefur sérstök valnefnd það verkefni að velja nema í lögregluskólann úr hópi umsækjenda. Er nefndin skipuð fimm mönnum, einum tilnefndum af dómsmálaráðherra, einum af ríkislögreglustjóra, einum af Sýslumannafélagi Íslands, einum af Landssambandi lögreglumanna og einum af skólastjóra Lögregluskóla ríkisins og skal hann vera formaður nefndarinnar. Þá skal dómsmálaráðherra setja í reglugerð nánari fyrirmæli um stjórn skólans og starfslið, inntökuskilyrði, námstilhögun og prófkröfur í reglugerð, sbr. 39. gr. laganna. Núgildandi reglugerð um það efni er nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins.

Ákvörðun valnefndar þess efnis hvort umsækjanda skuli veitt innganga í nám við lögregluskólann telst ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því bar valnefndinni að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga um niðurstöðu og málsmeðferð þegar ákveðið var hvort A skyldi veitt innganga í skólann. Þá bar valnefndinni að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum í samræmi við óskráða meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar.

3.

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi verið talin uppfylla lágmarksskilyrði 38. gr. lögreglulaga. Ákvæði lögreglulaga mæla ekki fyrir um það hvaða sjónarmið valnefndin skuli leggja til grundvallar við ákvörðun um það hverjum af þeim umsækjendum sem uppfylla þau lágmarksskilyrði sem gerð eru til lögreglumannsefna skuli veitt innganga. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins, er hins vegar að nokkru leyti mælt fyrir um það atriði. Þar segir eftirfarandi:

„Nefndin skal leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skal þess gætt að velja ekki til lögreglunáms mann, sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf.“

Þá segir í ákvæðinu að nefndin skuli fyrst meta hvaða umsækjendur uppfylli almenn inntökuskilyrði en láti síðan hæfa umsækjendur undirgangast inntökupróf og önnur próf sem rétt þyki að framkvæma. Enn fremur kemur fram í ákvæðinu að nefndin geti óskað eftir frekari gögnum frá umsækjendum eða um þá og að þeir sæti sérstakri læknisskoðun.

Ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar veitir ekki einhlíta vísbendingu um það að hvaða atriðum hæfnismat valnefndar skuli beinast. Annar málsliður ákvæðisins mælir þó fyrir um að þess skuli gætt að velja ekki til lögreglunáms „mann, sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari“. Eru svo tekin dæmi um atriði sem geta valdið því að maður verði talinn eiga erfitt með að sinna lögreglustarfi. Ber ákvæðið með sér að þar sé ekki um tæmandi upptalningu að ræða.

Valnefnd lögregluskólans er ekki í aðstöðu til að meta umsækjendur með hliðsjón af starfshæfni þeirra til að gegna tilteknu lögreglustarfi. Verður að ganga út frá því að það sé hlutverk handhafa veitingarvalds að ákveða þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar í hverju tilviki við skipun eða setningu lögreglumanna og á hvaða sjónarmið lögð skuli áhersla við mat á starfshæfni umsækjenda um slík störf. Með hliðsjón af afmörkuðu hlutverki lögregluskólans við þjálfun lögreglumannsefna og með vísan til 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 tel ég hins vegar að valnefndinni sé heimilt að byggja ákvörðun sína um hvort umsækjanda skuli veitt innganga í skólann á því hvort ætla megi að viðkomandi muni eiga almennt erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari. Kunna þar ýmis persónuleg atriði að koma til álita svo sem hæfni viðkomandi til samstarfs, kurteisi og lipurð í samskiptum.

Þar sem gert er ráð fyrir að valnefndinni beri að leitast við að velja þá hæfustu úr hópi umsækjenda tel ég hins vegar að ákvörðun um hverjum skuli veitt innganga í skólann verði að byggjast á heildarmati á ýmsum atriðum svo sem menntun, árangri á inntökuprófum, starfsreynslu og atriðum sem geta gefið til kynna hvort viðkomandi eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi. Þarf því að meta einstök atriði sem þýðingu hafa með hliðsjón af öðrum sjónarmiðum.

4.

Í bréfi valnefndar lögregluskólans til A, dags. 12. janúar 2001, kemur fram að nefndin hafi við mat á umsókn hennar tekið tillit til góðs árangurs á inntökuprófum og menntunar hennar umfram tilskylda lágmarksmenntun. Þá er þess getið í bréfinu að litið hafi verið til kynferðis og þar vísað til stefnu um aukna þátttöku kvenna í lögreglustörfum. Síðan kemur fram að það hafi einkum verið framkoma og viðmót í viðtali og mat nefndarinnar á persónulegum eiginleikum sem nauðsynlegir væru í fari lögreglumanns sem leiddu til þess að henni hafi ekki verið raðað hærra á varamannalista. Hafi það verið samhljóða niðurstaða nefndarmanna að umsækjendur í fyrstu fimm sætum listans hafi verið hæfari en hún til að takast á við lögreglustarfið.

Ég hef kynnt mér fyrirliggjandi gögn málsins þar sem getið er um menntun umsækjenda, starfsreynslu, niðurstöður úr inntökuprófum auk annarra atriða sem fram komu í umsóknum. Af þeim upplýsingum verður ráðið að A stóð sig betur í inntökuprófum heldur en margir þeirra sem inngöngu fengu í skólann. Menntun hennar var svipuð menntun flestra en nokkrir voru þó með meiri menntun en hún á meðan aðrir höfðu minni menntun. Flestir voru hins vegar með meiri reynslu af löggæslustörfum eða skyldum störfum en hún. Með hliðsjón af þessu sem og skýringum valnefndar lögregluskólans, sem fram koma í gögnum málsins og í bréfi til mín, virðist sem mat nefndarmanna á framgöngu A í viðtali hafa ráðið úrslitum um það hvar henni var raðað meðal umsækjenda.

Í bréfi valnefndar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. janúar 2001, segir að það hafi verið mat nefndarinnar að A hafi sýnt ögrandi og yfirlætislega framkomu í viðtalinu og „verulega hafi skort á að hún hefði til að bera þá kurteisi og yfirvegun sem þarf að prýða lögreglumann“. Þá sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Nefndin var einróma þeirrar skoðunar eftir að viðtalinu lauk að kærandi gæti vegna fyrrgreinds viðmóts síns átt í erfiðleikum með samskipti við aðra, bæði gagnvart borgurum almennt og gagnvart yfirmönnum sínum þegar henni yrðu sett fyrirmæli í starfi.“

Eins og ég gat um hér að framan er það skoðun mín að valnefndinni sé heimilt að byggja ákvörðun sína um inngöngu í lögregluskólann á því hvort ætla megi að viðkomandi eigi almennt erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari. Tel ég að þar kunni ýmsir persónulegir þættir að koma til álita svo sem hæfni viðkomandi til samstarfs, kurteisi og lipurð í samskiptum. Af þeim skýringum sem fyrir mig hafa verið lagðar verður að álykta að valnefndin hafi leitast við að leggja sérstakt mat á hvort ætla mætti að A myndi eiga erfitt með að sinna lögreglustarfi almennt. Þó er í gögnum málsins eða skýringum valnefndar ekki að finna neina lýsingu á því hvað í framgöngu A í viðtalinu gaf tilefni til þeirrar afstöðu að framkoma hennar hefði verið „ögrandi og yfirlætisleg“ eins og lýst er í bréfum nefndarinnar. Í því sambandi tek ég fram að í fundargerð ritara valnefndar er fjallað um A með þeim hætti að af þeim texta verður ekki séð hvernig framganga hennar í viðtalinu hafi gefið tilefni til neikvæðrar afstöðu til eiginleika hennar.

5.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvöldum að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er gengið út frá því að mál sé nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Við nánari afmörkun á því hvort mál teljist nægjanlega upplýst er talið að líta verði meðal annars til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.)

Valnefndinni bar samkvæmt framansögðu að upplýsa hvort umsækjendur uppfylltu þau lágmarksskilyrði sem gerð eru til lögreglumannsefna samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Þá bar nefndinni að afla viðhlítandi upplýsinga um umsækjendur svo unnt væri að beita þeim sjónarmiðum sem nefndin ætlaði að leggja til grundvallar ákvörðun sinni um hverjir þeirra, sem uppfylltu lágmarksskilyrði lögreglulaga, skyldu fá inngöngu í lögregluskólann og hvernig röðun varamanna skyldi háttað. Samkvæmt þeim upplýsingum sem lagðar hafa verið fyrir mig byggði valnefndin afstöðu sína til persónulegra eiginleika A aðeins á framgöngu hennar í viðtali.

Ekki er útilokað að unnt sé að draga almennar ályktanir um persónulega eiginleika manna af framgöngu þeirra í einstöku viðtali þannig að ákvörðun verði byggð á slíku mati. Hafi slíkar ályktanir hins vegar verulega þýðingu við heildarmat á því hvort veita eigi umsækjanda inngöngu í skóla á borð við Lögregluskóla ríkisins, eins og virðist hafa verið raunin í tilviki A, tel ég að gera verði ríkar kröfur til þess að fyrir liggi með skýrum og skilmerkilegum hætti í gögnum málsins hvaða atvik eða atriði hafi ráðið ályktun stjórnvalds um eiginleika umsækjanda. Sé þessa ekki gætt eiga meðal annars eftirlitsaðilar, bæði innan sem utan stjórnsýslunnar, ekki hægt um vik við að leggja mat á það hvort gætt hafi verið málefnalegra sjónarmiða og réttra málsmeðferðarreglna, meðal annars í ljósi jafnræðis, eins og nánar verður vikið að hér síðar.

Af gögnum málsins verður ráðið að valnefnd lögregluskólans gætti þess ekki að skrá niður upplýsingar sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn á umsókn A um inngöngu í skólann og fram komu í viðtali nefndarinnar við hana. Í ljósi þessa get ég ekki fullyrt um það hvernig valnefndin ákvað að haga viðtalinu við hana, meðal annars með tilliti til þeirra spurninga sem bornar voru undir hana og aðra umsækjendur, eða þá hvað það var nánar tiltekið, s.s. ummæli eða yfirlýsingar hennar, sem réðu framangreindri ályktun nefndarinnar um persónulega eiginleika hennar. Þá tel ég að eins og málið liggur fyrir mér sé ekki fyrir hendi nægjanlega greinargóð lýsing á framgöngu A í umræddu viðtali við valnefndina svo að mér sé fært að fullyrða hvort nefndinni hafi verið rétt að draga umræddar ályktanir á þeim grundvelli einum eða þá hvort henni hafi borið að leggja traustari grunn að mati sínu á eiginleikum A. Ég vek þó athygli á því að þrátt fyrir þær skýringar sem valnefndin hafði gefið í bréfi til ráðuneytisins meðal annars um að „verulega hafi skort á að [umsækjandi] hefði til að bera þá kurteisi og yfirvegun sem þurfi að prýða lögreglumann“ taldi nefndin það koma til greina að veita henni inngöngu með því að setja hana á lista yfir varamenn.

Ég tel aftur á móti rétt að taka almennt fram að þegar sú aðstaða er uppi að stjórnvöld verða að velja 40 einstaklinga úr hópi fjölda umsækjenda þar sem byggja skal meðal annars á viðtölum við þá verður fyrirfram að liggja fyrir hvernig stjórnvald hyggst gæta samræmis við framkvæmd þeirra viðtala. Gildir það meðal annars um þær spurningar sem fyrir umsækjendur verða lagðar, um skráningu svara þeirra og mat nefndarmanna að viðtali loknu. Með slíku samræmdu og fyrirfram ákveðnu fyrirkomulagi er jafnræðis umsækjenda betur gætt, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem telja verður að slíkt fyrirkomulag sé í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti í tilvikum sem þessum. Með sama hætti og ráðuneytið bendir á í úrskurði sínum, að gæta verði þess að jafnræði sé milli þeirra sem þreyta inntökupróf, verður sú tilhögun sem fylgt er við töku viðtala við umsækjendur og þar með grundvöllur þess mats sem nefndin framkvæmir í kjölfar þeirra einnig að vera með þeim hætti að jafnræðis sé gætt. Að auki verður þetta mat og öflun upplýsinga af því tilefni að vera með þeim hætti að æðra stjórnvald geti vegna eftirlitshlutverks síns með raunhæfum hætti tekið afstöðu til þess hvort endurskoða beri mat valnefndarinnar og þá einnig með samanburði við niðurstöður valnefndar um aðra umsækjendur.

6.

Í erindi sínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins taldi A að B, sem einnig sótti um inngöngu í lögregluskólann fyrir vorönn 2001, hefði ekki uppfyllt inntökuskilyrði 38. gr. lögreglulaga. Vísaði hún þar til þess að hann hefði ekki náð tilskyldum árangri á þrekprófi sem haldið var um vorið 2000.

Eins og að framan greinir er gerð sú krafa til „lögreglumannsefna“ samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga að þeir hafi staðist inntökupróf „samkvæmt kröfum skólanefndar með áherslu á íslensku og þrek“. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. fyrrgreindrar reglugerðar nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins, er svohljóðandi:

„Til þess að fá inngöngu í skólann skal umsækjandi uppfylla almenn skilyrði samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Jafnframt verður umsækjandi að uppfylla önnur þau skilyrði sem sett verða og standast læknisskoðun og frekari inntökupróf, sbr. 2. mgr. 4. gr.“

Þetta orðalag reglugerðarákvæðisins verður ekki skýrt á annan veg en að umsækjendur verði að ná fullnægjandi árangri á inntökuprófum til þess að uppfylla lágmarksskilyrði 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga áður en þeir fá „inngöngu“ í lögregluskólann.

Samkvæmt gögnum málsins mun B ekki hafa náð þeim lágmarksárangri sem krafist var í þrekmælingu við inntökupróf sem fram fór í maí 2000. Honum var tilkynnt um þá niðurstöðu með bréfi, dags. 23. maí 2000. Ritaði hann þá bréf, dags. sama dag, og skilaði læknisvottorði þar sem fram kom að hann hefði leitað til læknis vegna eymsla í hné. Var sjúkdómsgreining læknis sú að um væri að ræða „patellar tendinitis“. Fram kom í bréfi B til nefndarinnar að honum hefði af þessum sökum ekki verið unnt að ná tilskyldum árangri í hlaupum. Mál B var tekið fyrir á fundi valnefndar 24. maí 2000 og var þar samþykkt að hann fengi að taka próf í íslensku og öðrum greinum og gæti síðan mætt fyrir nefndina. Þá sagði í fundargerð að hann yrði að ljúka þrekprófum þegar hann væri tilbúinn til þess.

Á fundi nefndarinnar 2. júní sama ár voru teknar ákvarðanir um hverjir fengju skólavist á vorönn 2001. Var B meðal þeirra sem valdir voru en tilgreint var í fundargerð að val B væri háð því að hann stæðist þrekpróf í sumar eða haust. Honum var tilkynnt um þessa ákvörðun nefndarinnar með bréfi, dags. 5. júní 2000. Kom þar fram að þessi afgreiðsla nefndarinnar væri meðal annars háð því að hann næði þrekprófi um miðjan júlímánuð. Í skýringum valnefndar til ráðuneytisins kom fram að B hefði síðan slasast við löggæslustörf áður en hann átti að þreyta prófið á ný. Var honum þá boðið að taka prófið en að það yrði aðeins tekið gilt ef hann yrði innan tilskilinna tímamarka. Hann stóðst ekki prófið en fékk að taka það að nýju 12. desember sama ár. Segir í gögnum málsins að það hafi verið tekið við erfiðar aðstæður, hálku og kulda. Hafi þá nemandinn farið 20 sekúndur fram yfir þau tímamörk sem gilda við eðlilegar aðstæður. Sé hefð fyrir því að veita allt að einnar mínútu svigrúm í slíku prófi ef veðurskilyrði eru slæm. Hann hefði því staðist prófið.

Samkvæmt d-lið 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga setur skólanefnd þær kröfur sem gerðar eru í inntökuprófum inn í lögregluskólann. Verður að játa skólanum svigrúm til að móta málefnalega framkvæmd við slíkar mælingar meðal annars í ljósi þess að aðstæður kunna að vera mismunandi og skekkjur orðið við mælingarnar. Miðað við þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fyrir mig tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þá afstöðu valnefndar og ráðuneytisins að B hafi uppfyllt lágmarkskröfur um þrek lögreglumannsefna við mælingu hinn 12. desember 2000.

Gera verður ráð fyrir að A hefði hlotið inngöngu í lögregluskólann ef B hefði ekki staðist þrekpróf. Eftir er þá að taka afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að veita B vilyrði fyrir inngöngu í skólann gegn því að hann stæðist þrekpróf síðar. Ég er sammála dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um það að í raun verði að líta svo á að B hafi fengið inngöngu í skólann með ákvörðun valnefndar hinn 2. júní 2000, þó með þeim fyrirvara að hann stæðist þrekpróf. Vísa ég í því sambandi til þess að ákvörðun nefndarinnar um inngöngu hvers umsækjanda var birt viðkomandi í kjölfar fundar nefndarinnar 2. júní 2000 og varð þá bindandi fyrir stjórnvöld. Í bréfi valnefndar til B sagði eftirfarandi:

„Viljum við með bréfi þessu tilkynna þér að nefndin hefur ákveðið að gefa þér kost á skólavist á næstu önn, vorönn 2001. Þarft þú að tilkynna til skólans fyrir 15. júní n.k. hvort þú þekkist boðið með því að senda undirrituðum meðfylgjandi staðfestingarblað. Sá sem ekki sendir þetta blað missir við það rétt til skólavistar.

Þessi afgreiðsla er háð því að þú náir þrekprófi um miðjan júlímánuð n.k.“

Þá voru settir frekari fyrirvarar s.s. að læknisvottorð bærist og að sakarvottorð væri í lagi.

Hér að framan gat ég þess að skýra verði ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 490/1997 svo að umsækjendur verði að ná fullnægjandi árangri á inntökuprófum til að uppfylla lágmarksskilyrði 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga áður en þeir fá „inngöngu“ í lögregluskólann. Reglugerðarákvæðið kveður ekki á um að heimilt sé að gera undanþágur frá kröfum ákvæðisins, t.d. með því að veita umsækjanda inngöngu í skólann með skilyrði um að hann standist lágmarkskröfur síðar, þótt heilsubrestur eða meiðsli hamli próftöku. Ég get fallist á það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að valnefnd lögregluskólans sé heimilt að leyfa að próf séu þreytt á ný eða síðar ef heilsubrestur eða meiðsli hamla próftöku. Ég tel þó að þessi heimild takmarkist við að slík atvik leiði til þess að umsækjandi geti ekki tekið próf á fyrirfram ákveðnum prófdegi og að ný próf þurfi að fara fram áður en endanleg ákvörðun er tekin um hverjir úr hópi umsækjenda skuli fá skólavist. Eins og ráðuneytið bendir á í úrskurði sínum ber við tilhögun inntökuprófa að gæta þess að jafnræði sé milli þeirra sem þreyta prófin. Þau próf sem valnefndin gengst fyrir í samræmi við d-lið 2. mgr. 38. gr. laga nr. 90/1996 eru í eðli sínu samkeppnispróf. Það er lögákveðið skilyrði fyrir inngöngu í lögregluskólann að viðkomandi standist slík próf. Til þess að tryggja jafnræði milli umsækjenda tel ég því nauðsynlegt að það liggi fyrir hverjir þeirra hafi staðist inntökupróf þegar ákvörðun er tekin um það hverjum skuli veitt innganga í skólann.

Ekki verður séð að valnefndin hafi haft samráð við dóms- og kirkjumálaráðuneytið um afgreiðslu á erindi B, en reglugerð nr. 490/1997 er sett af ráðherra, og bar nefndinni að fara að fyrirmælum hennar í störfum sínum. Þá vek ég enn fremur athygli á því að í bréfi valnefndarinnar til A, dags. 4. desember 2000, kemur fram að lokafrestur sem umsækjendur höfðu til að staðfesta skólavist væri þá liðinn og ljóst væri að ekki yrðu fleiri teknir inn af varamannalistanum. Það var hins vegar ekki fyrr en 12. desember 2000 sem B gekkst undir þrekpróf sem hann stóðst.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að valnefndinni hafi ekki verið heimilt að veita B inngöngu í skólann með þeim hætti sem gert var.

7.

Í kæru sinni til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins gerði A athugasemdir við að formaður valnefndar lögregluskólans hafi ekki rökstutt með fullnægjandi hætti þá ákvörðun valnefndar að henni skyldi raðað á varamannalista þegar hún óskaði munnlega eftir útskýringum hans á ákvörðuninni. Óumdeilt er að A leitaði til formanns nefndarinnar eftir að henni var tilkynnt um umrædda ákvörðun nefndarinnar og óskaði þá eftir útskýringum hans á niðurstöðu hennar. Í kærunni segir að hún hafi fengið þá skýringu að nefndin veldi þá sem henni líkaði við. Í bréfi mínu til formanns valnefndar óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu hans til þess hvernig beiðni hennar um rökstuðning í kjölfar þeirrar ákvörðunar sem henni var birt 5. júní 2000 hefði verið svarað. Í skýringum formanns valnefndar til mín er samtalinu, sem A vísaði til í kæru, lýst svo að hann hafi gert henni grein fyrir því að nefndin væri að velja þá sem hún treysti best til að sinna lögreglustarfi. Góðar einkunnir tryggðu umsækjendum ekki endilega forgang. Þá hafi hann svarað því til að honum hefði ekki líkað framkoma hennar fyrir nefndinni og að það hafi ráðið afstöðu hans um að aðrir umsækjendur væru hæfari. Hann gæti hins vegar ekki svarað fyrir aðra nefndarmenn.

Þar sem óljóst er hvað kom fram í samtali formanns valnefndar og A á umræddum fundi tel ég ekki forsendu til þess að ég taki afstöðu til þess atriðis. Um málsmeðferðina að þessu leyti vil ég hins vegar taka eftirfarandi fram:

Ég tel að niðurstaða valnefndar um að raða A á varamannalista umsækjenda um inngöngu í lögregluskólann, en velja hana ekki í 40 manna hóp þeirra umsækjenda sem þá fengu inngöngu í skólann, hafi verið ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þótt ekki hafi verið útséð hvort hún kæmist að lokum inn í skólann. Með bréfi nefndarinnar, dags. 5. júní 2000, var A tilkynnt um þá ákvörðun nefndarinnar að raða henni í 6. sæti á varamannalistann. Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hvaða leiðbeiningar skuli veita þegar ákvörðun er tilkynnt aðila máls. Sé ákvörðunin tilkynnt skriflega en án þess að henni fylgi rökstuðningur skal meðal annars veita aðila leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda og um kæruheimild. Í fyrrgreindu bréfi nefndarinnar voru ekki veittar leiðbeiningar um þessi atriði og var það annmarki á tilkynningu nefndarinnar til A.

Í 21. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Leiðbeiningar þær sem veita skal við tilkynningu ákvörðunar miða að því að aðili sé upplýstur um rétt sinn til skriflegs rökstuðnings. Þá eru ekki gerðar neinar kröfur til þess hvernig aðili máls ber fram ósk um rökstuðning. Verður að telja að aðili máls geti óskað eftir rökstuðning munnlega og ekki verður gerð sú krafa að beiðni hans sé orðuð sem ósk um rökstuðning samkvæmt stjórnsýslulögum. Nægir í því efni að í orðum hans komi fram vilji til þess að fá útskýringar á niðurstöðu stjórnvalds. Ef ljóst er að aðila, sem leitar munnlega eftir útskýringum á niðurstöðu stjórnvalds, er ekki kunnugt um rétt sinn til þess að stjórnvaldið færi rök fyrir niðurstöðu sinni skriflega ber að leiðbeina honum þar um í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal formaður stjórnsýslunefndar rökstyðja ákvörðun hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt sérstakan rökstuðning með ákvörðun sinni. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði eftirfarandi um ákvæðið:

„Í þeim tilvikum, þar sem stjórnsýslunefnd hefur ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni, skal formaður færa rök fyrir ákvörðuninni með tilliti til þeirra sjónarmiða sem lágu henni til grundvallar og fram komu á fundi nefndarinnar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Ekki verður séð að rökstuðningur fyrir því að raða A í 6. sæti á varamannalista yfir umsækjendur í lögregluskólann hafi verið samþykktur af valnefndinni. Því bar formanni nefndarinnar að færa rök fyrir ákvörðun hennar, ef A óskaði eftir því, á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram komu á fundi nefndarinnar þegar ákvörðun var tekin.

Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég að ekki hafi verið leyst með fullnægjandi hætti úr beiðni A um útskýringar á niðurstöðu valnefndar frá því í júní 2000. Hafi formaður nefndarinnar verið í vafa um það hvort A væri að óska eftir skriflegum rökstuðningi á fundi sínum með henni í samræmi við rétt hennar samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga tel ég að honum hafi borið að leiðbeina henni um þann rétt.

8.

Með bréfi, dags. 22. janúar 2001, kærði A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins afgreiðslu valnefndar, dags. 12. janúar sama ár, á beiðni hennar um aðgang að gögnum málsins, með vísan til 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Vísaði hún þar til þess að fundargerð ritara valnefndar gæti ekki talist vinnuskjal sem stjórnvald hefði ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Sama ætti við um svokallaða „einkaminnispunkta“ nefndarmanna. Þá vísaði hún til 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um skráningarskyldu stjórnvalda á upplýsingum sem þeim berast munnlega og hafa þýðingu fyrir úrlausn máls. Í úrskurði ráðuneytisins var tekin afstaða til þessarar kæru A. Kemur þar fram að öðrum gögnum en þeim sem henni hefði þegar verið veittur aðgangur að væri ekki til að dreifa fyrir utan „einkaminnispunkta“ nefndarmanna. Væru slík gögn undanþegin upplýsingarétti aðila samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar var fallist á það að valnefndinni hafi borið að skrá upplýsingar í kjölfar viðtals við A hjá nefndinni að því marki sem þær höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær var ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Réttur aðila að þessu leyti tekur ekki til vinnuskjala „sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota“, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Eins og segir í ákvæðinu á aðili þó aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði eftirfarandi:

„Þessi skjöl eru liður í ákvarðanatöku um mál og hafa oft að geyma vangaveltur um mál, uppkast að svari eða útskýringar á staðreyndum og kunna síðar að breytast við nánari skoðun.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)

Í þessu sambandi skal enn fremur bent á að samskonar takmörkun gildir um upplýsingarétt almennings samkvæmt 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. tölul. ákvæðisins, en það er svo til samhljóða 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum sagði orðrétt:

„Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til að farin verði sama leið og í stjórnsýslulögunum, og reyndar einnig í dönsku og norsku upplýsingalögunum, að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3019.)

Þá er sérstaklega tekið fram í athugasemdunum að gögn sem verða til við skráningu upplýsinga um málsatvik samkvæmt 23. gr. frumvarpsins falli ekki undir ákvæði 3. tölul. 4. gr. þess. Síðan segir eftirfarandi:

„Að öðru leyti er ekki hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvaða gögn teljast vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins. Við nánari skýringu þess verður að líta sérstaklega til þess hvort upplýsingarnar snerta atriði sem kunna að breytast eða hafa breyst við nánari skoðun eða umfjöllun.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3020.)

Ég tel að hafa verði þessi sjónarmið til hliðsjónar við túlkun á 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Að mínu áliti er því ótvírætt að gögn sem verða til vegna skyldu stjórnvalds til að skrá niður upplýsingar sem því berast munnlega og hafa verulega þýðingu við úrlausn máls, sbr. 23. gr. upplýsingalaga, teljist ekki til vinnuskjala í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Skrái starfsmenn stjórnsýslunnar niður ýmsar vangaveltur sínar og mat á þeim upplýsingum þá falla slík gögn hins vegar almennt undir undanþáguákvæði 16. gr. stjórnsýslulaga.

Mér hefur verið sent afrit af fundargerð ritara valnefndar sem skráð var í viðtali nefndarinnar við A. Ég fæ ekki séð að í fundargerðinni komi fram nein þau atriði sem kunna að taka breytingum við nánari skoðun eða umfjöllun. Er þar lýst með hlutlausum hætti ákveðnum upplýsingum sem A veitti í viðtalinu. Með hliðsjón af því virðist mér að fundargerð ritara nefndarinnar hafi ekki verið vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Eins og að framan greinir á aðili rétt á því að kynna sér „skjöl og önnur gögn er málið varða“ samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég að fundargerðin falli undir ákvæðið þótt því sé borið við að nefndarmenn hafi ekki vitað að hún hafi verið rituð og hún hafi ekki legið fyrir þegar afstaða var tekin til umsókna í skólann enda fram komið að hún var send formanni valnefndar og var þannig hluti af skjölum nefndarinnar. Með hliðsjón af framangreindu fæ ég ekki betur séð en að A hafi átt rétt á því að fá aðgang að fundargerð ritara valnefndar sem skráð var í viðtali nefndarinnar við hana.

Eins og að framan greinir gilda almennt ólíkar reglur um aðgang aðila máls að gögnum sem stjórnvald skráir hjá sér eftir eðli og tilurð þeirra upplýsinga sem þar eru skráðar. Þegar stjórnvald skráir hjá sér upplýsingar sem því berast og þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls verða slík skjöl almennt ekki talin vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Ef skjölin hafa að geyma hugleiðingar og vangaveltur starfsmanna stjórnsýslunnar um þessar sömu upplýsingar falla þau hins vegar almennt undir framangreint undanþáguákvæði. Því er mikilvægt að stjórnvöld flétti ekki saman við skráningu beinum upplýsingum um atriði sem þýðingu hafa og vangaveltum starfsmanna um þýðingu og túlkun þeirra upplýsinga. Hafi þessa ekki verið gætt getur það hins vegar ekki leitt til þess að aðili máls fái engan aðgang að þeim upplýsingum sem skráð hafa verið og hann á rétt til að kynna sér.

Sé það afstaða stjórnvaldsins að ástæða sé til þess að veita ekki rýmri aðgang að vinnuskjölum stjórnvalds en aðili máls á rétt á verður að veita aðgang að þeim hluta skjals sem hafa að geyma skráðar upplýsingar og aðili máls á rétt á að fá aðgang að samkvæmt framansögðu, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Sé ekki unnt að greina þar á milli tel ég að stjórnvaldi sé rétt að íhuga hvort ekki sé ástæða til að veita rýmri aðgang að vinnuskjölum þess en aðili máls á beinlínis rétt á. Að öðrum kosti verður stjórnvald að bæta úr þeim annmörkum sem verið hafa á skráningu upplýsinga án ástæðulausrar tafar og veita aðgang að þeim gögnum sem aðili máls óskar eftir ef hann á rétt á að kynna sér þau gögn samkvæmt framansögðu.

Ég tek undir það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að valnefnd lögregluskólans hafi borið að skrá niður upplýsingar sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn á umsókn hennar um inngöngu í lögregluskólann og fram komu í viðtali nefndarinnar við hana í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga. Átti það til dæmis við um þær upplýsingar sem urðu tilefni þeirrar ályktunar að A teldist ekki hafa þá eiginleika sem þurfa að prýða lögreglumenn. Á þessum grundvelli bar meðal annars að skrá lýsingu á þeirri framkomu og viðmóti A sem áhrif hafði á niðurstöðu valnefndar.

Í gögnum málsins og skýringum valnefndar lögregluskólans til mín kemur fram að sumir nefndarmanna haldi minnispunkta um það sem fram kemur í viðtölum við einstaka umsækjendur. Aðrir nefndarmenn skrái hins vegar ekki neitt niður um umsækjendur. Ekki hefur verið talin ástæða til að halda þessum minnispunktum nefndarmanna saman. Er í skýringum formannsins vísað til þess að þessi minnisblöð nefndarmanna einkennist af óskipulegu kroti og ekki sé byggt á þeim við endanlega úrlausn mála.

Afrit slíkra minnispunkta hefur ekki verið lagt fyrir mig og virðist sem þeim hafi verið fargað. Eins og málið liggur fyrir mér tel ég að ekki séu forsendur til þess að ég leggi mat á það hvort meðferð minnispunkta einstakra nefndarmanna hafi verið í samræmi við lög. Í þessu sambandi vil ég þó ítreka það sem að framan greinir að sú skylda hvílir á stjórnvöldum að skrá sérstaklega upplýsingar um málsatvik við meðferð máls, þar sem taka á ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sem veittar eru munnlega og hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga. Þá ber stjórnvöldum samkvæmt 22. gr. sömu laga að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Miðað við þær skýringar sem ég hef fengið og þau gögn sem fyrir mig hafa verið lögð verður að telja að ekki hafi verið nægjanlega hugað að skráningu og varðveislu upplýsinga, sem koma fram í viðtölum við umsækjendur, hjá valnefnd lögregluskólans.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að valnefnd Lögregluskóla ríkisins hafi verið heimilt að byggja ákvörðun sína um það hvort A skyldi veitt innganga í skólann á því hvort ætla mætti að hún myndi eiga erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel færi. Kunna ýmis persónuleg atriði að hafa þýðingu að þessu leyti svo sem hæfni viðkomandi til samstarfs, kurteisi og lipurð í samskiptum. Þó tel ég að meta verði þau atriði með hliðsjón af öðrum sjónarmiðum sem þýðingu hafa t.d. menntun viðkomandi umsækjanda, starfsreynslu hans og árangri í inntökuprófum. Eins og málið liggur fyrir mér tel ég að ekki sé fyrir hendi nægjanlega greinargóð lýsing á framgöngu A í viðtali við valnefndina svo mér sé unnt að leggja mat á hvort nefndinni hafi borið að leggja traustari grunn að mati sínu á eiginleikum A. Ég tel hins vegar að valnefndinni hafi verið óheimilt, með vísan til 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins, að veita B inngöngu í skólann gegn því að hann stæðist lágmarkskröfur um þrek síðar.

Það er enn fremur niðurstaða mín að ekki hafi verið leyst með fullnægjandi hætti úr beiðni A um útskýringar á niðurstöðu valnefndar frá því í júní 2000. Hafi formaður nefndarinnar verið í vafa um það hvort A væri að óska eftir skriflegum rökstuðningi á fundi sínum með henni í samræmi við rétt hennar samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga tel ég að honum hafi borið að leiðbeina henni um þann rétt.

Að lokum tel ég að fundargerð ritara valnefndar, þar sem skráðar voru upplýsingar sem fram komu í viðtali A við nefndina, teljist ekki vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Fæ ég ekki betur séð en að hún hafi átt rétt á því að fá aðgang að þeirri fundargerð með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég, miðað við þær skýringar sem ég hef fengið og þau gögn sem fyrir mig hafa verið lögð, að ekki hafi verið nægjanlega hugað að skráningu og varðveislu upplýsinga, sem koma fram í viðtölum við umsækjendur, hjá valnefnd lögregluskólans.

Í ljósi niðurstöðu minnar beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Þá beini ég þeim tilmælum til valnefndar lögregluskólans að hugað verði sérstaklega að því að færa skráningu upplýsinga, sem aflað er með viðtölum við umsækjendur og hafa verulega þýðingu fyrir niðurstöðu máls, og varðveislu skjala, sem verða til við þá skráningu, til samræmis við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins frá 19. sama mánaðar kemur fram að A hafi ekki leitað til þess á ný en að hún hafi, þegar álit mitt var birt, fengið inngöngu í Lögregluskóla ríkisins. Hún hafi útskrifast úr skólanum í desember sl. Þá kemur fram að álitið hafi verið kynnt valnefnd Lögregluskóla ríkisins og hafi nefndin tekið mið af því við val á nemum inn í skólann.

Ég skrifaði einnig bréf til valnefndar Lögregluskóla ríkisins 11. febrúar 2003 og óskaði þar eftir upplýsingum um það hvaða ákvarðanir hefðu verið teknar af hálfu nefndarinnar varðandi tilhögun skráningar og varðveislu upplýsinga sem aflað væri með viðtölum við umsækjendur og hefðu verulega þýðingu fyrir niðurstöðu máls. Í bréfi valnefndarinnar, dags. 5. mars 2003, segir m.a. svo:

„Hvað varðar skráningu upplýsinga, sem fram koma í viðtölum við nefndina, þá taka nefndarmenn niður minnispunkta á meðan viðtal stendur yfir eftir því sem þurfa þykir. Þeir minnispunktar eru til eigin nota. Komi eitthvað fram í viðtali sem þykir óvenjulegt eða komi eitthvað það fram sem gæti gefið tilefni til að draga úr möguleikum viðkomandi til skólavistar skráir ritari nefndarinnar það niður. [...] Ef ákvörðun um að velja ekki nemanda inn í skólann byggist að einhverju leyti á upplýsingum sem koma fram í viðtali og ritari hefur skráð, er það fært í sérstaka bókun á lokafundi nefndarinnar.“