I
Vísað er til kvörtunar yðar 20. nóvember sl. yfir úrskurði kærunefndar jafnréttismála frá 24. október sl. í máli nr. 1/2022 í tilefni af kæru yðar á ákvörðun Rangárþings Eystra um að falla frá ráðningu í starf [...] X og ráða í stað þess einn umsækjenda tímabundið í sama starf. Samkvæmt úrskurðinum braut ákvörðun sveitarfélagsins ekki í bága við lög nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði.
Fyrir kærunefndinni byggðuð þér á því að ákvörðun sveitar-félagsins hefði falið í sér ólögmæta mismunun vegna fötlunar yðar, sbr. 1. mgr. 8. gr., sbr. einnig 1. mgr. 1. gr. laga nr. 86/2018. Jafnframt hefði ákvörðun sveitarfélagsins brotið í bága við 3. mgr. 22. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, en þar segir að fatlað fólk skuli eiga forgang að störfum hjá ríki og sveitarfélögum ef hæfni þess til starfsins er meiri eða jöfn hæfni annarra umsækjenda. Lutu athugasemdir yðar m.a. að því að ekki hefði verið farið eftir kröfum sem fram komu í auglýsingu vegna starfsins og þeim hefði verið breytt eftir á. Jafnframt gerðuð þér athugasemdir við framkvæmd viðtals við yður vegna umsóknarferlisins. Þá tölduð þér að tímabundin ráðning eins umsækjenda hefði ekki verið í samræmi við hæfnikröfur sem fram komu í auglýsingunni. Af kvörtuninni verður ráðið að hún lúti að þessum atriðum.
II
Samkvæmt a-lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði, gilda lögin um jafna meðferð einstaklinga á vinnumarkaði óháð m.a. fötlun og skertri starfsgetu, hvað varðar aðgengi að störfum, sjálfstæðri atvinnustarfsemi eða starfsgreinum, þ.m.t. við ráðningar og framgang í starfi. Markmið þeirra að vinna gegn mismunun og koma á og viðhalda jafnri meðferð einstaklinga á vinnumarkaði óháð þeim þáttum sem um getur í 1. mgr. 1. gr., sbr. 2. gr. laganna.
Fjallað er um hlutverk kærunefndar jafnréttismála í 8. gr. laga nr. 151/2020, um stjórnsýslu jafnréttismála. Samkvæmt 1. mgr. tekur nefndin til meðferðar kærur sem til hennar er beint, m.a. eftir því sem mælt er fyrir um í lögum nr. 86/2018, og kveður upp skriflegan úrskurð um hvort ákvæði þeirra laga hafi verið brotin. Komist kærunefndin að þeirri niðurstöðu að brotið hafi verið gegn lögunum er henni heimilt í úrskurði sínum að beina fyrirmælum um tilteknar úrbætur til hlutaðeigandi aðila, en samkvæmt 1. málslið 3. mgr. 8. gr. eru úrskurðir hennar bindandi gagnvart málsaðilum. Kærunefndin er því hluti af stjórnsýslu ríkisins og fer um störf hennar samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, s.s. fram kemur í 6. mgr. 9. gr. laga nr. 151/2020.
Mælt er fyrir um almennt bann við mismunun á vinnumarkaði í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 86/2018. Þar segir nánar tiltekið að hvers kyns mismunun á vinnumarkaði, hvort heldur bein eða óbein, vegna einhverra þeirra þátta sem um getur í 1. mgr. 1. gr. laganna, þ.m.t. vegna fötlunar, sé óheimil. Fjallað er um bann við mismunun í starfi og við ráðningu í 8. gr. laganna en samkvæmt 1. mgr. greinarinnar er óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli fötlunar. Sérstök sönnunarregla í þessum málum er lögfest í 15. gr. laganna. Þar segir að séu leiddar líkar að því að mismunun samkvæmt ákvæðum laganna hafi átt sér stað skuli sá sem talinn er hafa mismunað sýna fram á að aðrar ástæður hafi legið til grundvallar ákvörðuninni sem um ræðir.
Samkvæmt framangreindu gera fyrrgreind lög ráð fyrir því að sá, er telur brotið á sér, þurfi að leiða ákveðnar líkur að því að við töku þeirrar ákvörðunar sem um ræðir hafi honum verið mismunað í skilningi laganna. Þegar um ráðningu í starf er að ræða felur þessi sönnunarregla það í sér að gögn, upplýsingar eða sjónarmið þau sem atvinnurekandi hefur byggt á við ráðninguna veiti a.m.k. lágmarks vísbendingar um að bein eða óbein mismunun í merkingu laganna hafi átt sér stað. Takist kæranda að leiða líkur að slíkri mismunun færist sönnunarbyrðin hins vegar yfir á atvinnurekanda. Á þessum grundvelli er það verkefni kærunefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun um ráðningu hafi brotið í bága við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 86/2018, þ.e. hvort umsækjandi hafi nægilega sýnt fram á að hann hafi fengið óhagstæðari meðferð en sá sem hlaut starfið. Að þessu slepptu er það hins vegar ekki verkefni kærunefndarinnar að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða.
Fyrirhuguð ákvörðun Rangárþings Eystra um ráðningu í starf deildarstjóra, sem og ákvörðun sveitarfélagsins um tímabundna ráðningu eins umsækjenda um stöðuna, var stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélaginu bar því að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við ákvörðun sína í málinu. Það er meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldi ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf. Stjórnvald verður samkvæmt þessu að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum.
Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau heildstætt. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Loks getur stjórnvaldi verið heimilt að ljúka ráðningarmáli með því að ákveða að ráða engan í hið lausa starf.
III
1
Í fyrrgreindum úrskurði kærunefndarinnar kemur efnislega fram að nefndin hafi ekki talið fram komnar líkur á því að við ákvarðanir sveitarfélagsins hafi yður verið mismunað á grundvelli fötlunar, sbr. áðurnefnda 15. gr. laga nr. 86/2018, eða gögn málsins hafi bent til þess að meðferð málsins hafi að öðru leyti brotið í bága við ákvæði laganna.
Kærunefnd jafnréttismála er sérhæft stjórnvald sem hefur verið komið á fót með lögum til þess að fjalla um erindi og kveða upp skriflegan úrskurð um hvort brotið hafi verið í bága við lög nr. 86/2018, sbr. einnig lög nr. 151/2020, um stjórnsýslu jafnréttismála. Nefndin hefur því visst svigrúm í störfum sínum til að leggja mat á erindi sem hún tekur til meðferðar. Eftirlit umboðsmanns Alþingis með starfi slíkrar nefndar beinist fyrst og fremst að því hvort nefndin hafi starfað í samræmi við þær reglur sem gilda um störf hennar og hvort niðurstaða hennar byggist með fullnægjandi hætti á lögum. Í því sambandi legg ég áherslu á það að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Umboðsmaður endurmetur þannig ekki sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur leggur hann mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds, í þessu tilviki, kærunefndar jafnréttismála, hafi verið í samræmi við lög.
2
Í auglýsingu vegna starfs [...] X kom fram að um væri að ræða vinnustað fyrir fólk með skerta starfsgetu og [...] starfaði m.a. samkvæmt lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í auglýsingunni var lýst helstu verkefnum sem fælust í starfinu, s.s utanumhaldi um rekstur og starfsemina og starfsmannahaldi. Fram kom að á meðal markmiða væri faglegt starf með fólki með fötlun og efling sjálfsákvörðunarréttar þess. Þá voru í auglýsingunni tilgreindar eftirfarandi hæfnikröfur: Menntun í þroskaþjálfun eða háskólapróf á sviði uppeldis- eða félagsvísinda; reynsla af stjórnun og starfsmannahaldi; leiðtoga- og skipulagshæfileikar; frumkvæði og sjálfstæði í starfi; hæfni í mannlegum samskiptum; jákvæðni og góð þjónustulund; almenn tölvukunnátta.
Fyrir liggur að við meðferð kærumálsins óskaði kærunefndin eftir skýringum sveitarfélagsins. Laut fyrirspurn nefndarinnar m.a. að því hvort byggt hefði verið á reynslu yðar af því að starfa með fólki með fötlun við mat á hæfni yðar til að sinna starfinu. Eftir því sem fram kemur í úrskurði kærunefndarinnar gerði sveitarfélagið grein fyrir því við meðferð málsins að við ákvörðun þess um að falla frá ráðningu í starfið hefði verið litið til menntunar umsækjenda og reynslu þeirra af stjórnun og starfsmannahaldi auk reynslu af því að vinna með fólki með fötlun.
Í úrskurðinum gerir kærunefndin ekki athugasemdir við áðurgreindar kröfur og telur þær rúmast innan svigrúms sveitarfélagsins til að skilgreina hæfnikröfur starfsins. Einnig kemur fram að þótt krafan um reynslu af því að vinna með fólki með fötlun hafi ekki beinlínis komið fram í auglýsingu væri það mat nefndarinnar að málefnalegt hefði verið að líta til reynslu umsækjenda að því leyti.
Fyrir liggur að þótt sveitarfélagið hafi metið það svo að enginn þeirra sem sóttu um starfið hafi fullnægt hæfnikröfum samkvæmt auglýsingu var öllum umsækjendum boðið til viðtals. Á meðal þeirra gagna sem fylgdu kvörtun yðar voru afrit af spurningalistum sem lagðir voru fyrir yður og þann umsækjanda sem ráðinn var tímabundið í starfið og minnispunktar um svör þeirra. Af þeim verður ráðið að sömu spurningar hafi verið lagðar fyrir umsækjendur, sem lutu m.a. að reynslu þeirra af því að starfa með fólki með fötlun, sem metin voru til stiga á bilinu 1 til 5. Verður ráðið að komið hafi fram í viðtali við yður að reynsla yðar af því að starfa með fólki með fötlun væri lítil. Á hinn bóginn hafi reynsla þess umsækjanda sem ráðinn var tímabundið verið metin yfir meðallagi eða mjög góð.
Af úrskurði kærunefndarinnar verður ráðið að nefndin hafi talið að þótt krafa um reynslu af því að vinna með fólki með fötlun hafi ekki beinlínis komið fram í auglýsingunni hafi það ekki leitt til þess að leiddar hefðu verið líkur að því að yður hefði verið mismunað í ráðningarferlinu og að sönnunarbyrði um það hefði því færst yfir á sveitarfélagið, sbr. áðurnefnda 15. gr. laga nr. 86/2018.
Að gættum skýringum sveitarfélagsins fyrir nefndinni að þessu leyti, svo og með hliðsjón af því sem liggur fyrir um eðli starfsins sem um ræðir og kom fram í auglýsingunni, þ. á m. að [...] X starfaði samkvæmt lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu kærunefndarinnar.
3
Í kvörtuninni gerið þér jafnframt athugasemdir við samtal sem þér áttuð við starfsmann sem kom að ráðningarferlinu áður en þér sóttuð um starfið, þ.e. að þér hefðuð verið hvött til að sækja ekki um starfið, og framkvæmd viðtals við yður vegna umsóknarferlisins. Þá gerið þér athugasemdir við tímabundna ráðningu eins umsækjenda í starfið í kjölfar þess að ákveðið var að falla frá ráðningu í það á grundvelli starfsauglýsingar. Líkt og áður greinir er hlutverk kærunefndar jafnréttismála að fjalla um erindi og kveða upp skriflegan úrskurð um hvort brotið hafi verið í bága við lög nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði, þ. á m. vegna ákvörðunartöku í tengslum við ráðningu í starf. Að því leyti er það verkefni kærunefndarinnar að taka til athugunar hvort þeim sem leitar til nefndarinnar hafi verið mismunað við ákvörðun um ráðningu, í þessu tilviki við ákvörðun sveitarfélagsins um að falla frá ráðningu.
Í málinu liggur fyrir að sveitarfélagið mat það svo að enginn umsækjenda fullnægði hæfniskröfum sem fram komu í auglýsingu. Þrátt fyrir það var öllum umsækjendum boðið til viðtals og sömu spurningar lagðar fyrir alla, s.s. ráðið verður af þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni. Jafnframt mat sveitarfélagið það svo að sá starfsmaður sem þegar starfaði hjá X væri best til þess fallinn að viðhalda tímabundið þeirri þjónustu sem sveitarfélagið veitti að þessu leyti. Að þessu gættu, og eftir að hafa kynnt mér úrskurð kærunefndarinnar og þau gögn sem fylgdu kvörtun yðar, tel ég ekki líkur á því að frekari athugun mín á málinu muni leiða til þess að ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu kærunefndarinnar að ekki hafi verið leiddar líkur að því að við ákvörðunartöku sveitarfélagsins hafi yður verið mismunað. Hef ég þá jafnframt í huga hvernig eftirliti umboðsmanns með störfum kærunefndarinnar er háttað.
IV
Með hliðsjón af framangreindu, og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni vegna kvörtunar yðar lokið.