Kvartað var yfir því hvernig staðið hefði verið að þeirri ákvörðun að leysa viðkomandi tímabundið frá störfum sóknarprests.
Í ljósi stöðu þjóðkirkjunnar samkvæmt lögum um hana frá 1997 hefur umboðsmaður talið að skoða þurfi hverju sinni hvort kvartanir yfir ákvörðunum og athöfnum innan hennar lúti málefnum sem teljast hluti þeirrar stjórnsýslu ríkisins sem fellur undir starfssvið hans. Lagabreytingar árið 2019 fólu í sér að starfsfólk þjóðkirkjunnar sem ráðið var frá 1. janúar 2020 taldist ekki lengur til embættismanna eða starfsmanna ríkisins. Ákvarðanir biskups um nýráðningar í störf presta heyra því ekki lengur undir starfssvið umboðsmanns líkt og hnykkt hefur verið á áður bæði með lokabréfi í máli nr. 10990/2021 og frétt á vef embættisins.
Samkvæmt kvörtuninni lá fyrir að viðkomandi hafði verið skipaður í embætti sóknarprests árið 1995. Kom því til skoðunar hvort og þá hvaða þýðingu tiltekið ákvæði til bráðabirgða við núgildandi lög um þjóðkirkjuna hefði við afmörkun á starfssviði umboðsmanns með tilliti til málsins. Líkt og umboðsmaður rakti hefur lagaþróun verið á þá leið að færa ábyrgð á starfsmannamálum þjóðkirkjunnar til hennar og líta á kirkjuna sem fyllilega sjálfstætt trúfélag. Þótt löggjafinn hafi með téðu bráðabirgðaákvæði mælt fyrir um að starfsfólk þjóðkirkjunnar, sem skipað var í embætti í skilningi eldri laga, héldi þeim réttindum og skyldum sem af skipun leiddi út skipunartímann taldi umboðsmaður ekki unnt að líta svo á að í því fælist annað en árétting á óbreyttri réttarstöðu þessara starfsmanna gagnvart kirkjunni sem vinnuveitanda að þessu leyti við þessar breytingar á stöðu hennar. Þessi ákvörðun löggjafans gæti þó hvorki haggað sjálfstæðri stöðu þjóðkirkjunnar né því að prestar, þ. á m. þeir sem falla undir fyrrgreint bráðabirgðaákvæði teljist ekki lengur til embættismanna eða opinberra starfsmanna. Féll kvörtunarefnið því utan starfssviðs umboðsmanns.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 27. janúar 2023.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 12. desember sl., fyrir hönd A, þar sem gerðar eru margvíslegar athugasemdir við það hvernig staðið var að þeirri ákvörðun að leysa hann tímabundið frá störfum sóknarprests við X.
II
1
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og tilgreindar siðareglur. Í samræmi við þetta hlutverk er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. sömu laga að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, en samkvæmt 2. mgr. greinarinnar tekur það einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 85/1997 kemur fram að í frumvarpinu sé gengið út frá því, eins og í gildandi lögum, að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falli ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2328).
Á sama löggjafarþingi og frumvarp til fyrrgreindra laga um umboðsmann Alþingis var samþykkt var jafnframt samþykkt frumvarp er varð að lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar. Eitt meginmarkmið þeirra laga var að tryggja þjóðkirkjunni aukið sjálfstæði gagnvart ríkisvaldinu, einkum um innri málefni. Þótt ekki hafi með lögunum verið kveðið á um aðskilnað ríkis og kirkju var rík áhersla lögð á það í lögunum að kirkjan nyti sjálfstæðis gagnvart ríkinu. Þannig var m.a. tekið fram í 1. gr. laganna að þjóðkirkjan væri sjálfstætt trúfélag og í 2. gr. þeirra sagði að hún nyti sjálfræðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka.
Í ljósi stöðu þjóðkirkjunnar samkvæmt lögum nr. 78/1997 taldi umboðsmaður að skoða þyrfti hverju sinni hvort kvartanir yfir ákvörðunum og athöfnum innan hennar lytu að málefnum sem teldust hluti af þeirri stjórnsýslu ríkisins sem félli undir starfssvið embættisins. Á þessum grunni var í gildistíð laganna litið svo á að kvartanir yfir veitingu prestsembætta féllu undir starfssvið umboðsmanns, sbr. álit 31. mars 2011 í málum nr. 5757 og 5778/2009. Líkt og þar er nánar rakið byggðist sú niðurstaða einkum á ákvæðum V. kafla laga nr. 78/1997 þar sem fjallað var um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna þjóðkirkjunnar og stöðu presta sem embættismanna í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í 61. gr. laga nr. 78/1997 var kveðið á um að þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar, sem þæðu laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr. þeirra, nytu réttinda og bæru skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar væri mælt fyrir um í lögum nr. 70/1996, svo og öðrum lögum er kvæðu á um réttarstöðu opinberra starfsmanna, sbr. þó 12. og 13. gr. fyrrnefndu laganna.
Lögum nr. 78/1997 var breytt með lögum nr. 153/2019, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar). Þær breytingar fólu m.a. í sér að starfsfólk þjóðkirkjunnar taldist ekki lengur til embættismanna eða starfsmanna ríkisins. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 153/2019 var það orðað svo að kirkjan skyldi m.a. annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 samkvæmt viðbótarsamningi íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar í stað þess að biskup Íslands, vígslubiskupar, 138 starfandi prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og 18 starfsmenn biskupsstofu þæðu laun úr ríkissjóði. Þetta myndi leiða til þess að þessir starfsmenn þjóðkirkjunnar myndu ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur yrðu þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar. Þá sagði að yrði frumvarpið að lögum yrði kirkjuþingi falið að skilgreina réttarstöðu starfsfólks kirkjunnar og setja gjaldskrá fyrir þjónustu hennar, eins og viðbótarsamningurinn gerði ráð fyrir. Þar kom enn fremur fram að frumvarpinu væri ætlað að færa ábyrgð á stjórn starfsmannamála til kirkjunnar (þskj. 625 á 150. löggjafarþingi 2019-2020, bls. 4 og 6).
Með 19. gr. fyrrgreindra breytingalaga bættist jafnframt nýtt ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 78/1997. Í ákvæðinu sagði að það starfsfólk þjóðkirkjunnar sem skipað hefði verið í embætti í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, við gildistöku laganna héldi þeim réttindum og skyldum sem af skipuninni leiddi út skipunartíma sinn, en að öðru leyti færi um réttindi þess og skyldur samkvæmt starfsreglum settum af kirkjuþingi. Efnislega samhljóða ákvæði er nú að finna í ákvæði til bráðabirgða við núgildandi lög um þjóðkirkjuna nr. 77/2021.
2
Fyrrgreind lög um þjóðkirkjuna nr. 77/2021 tóku gildi 1. júlí 2021. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna fer um stöðu þjóðkirkjunnar samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 62. gr. og 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að um tengsl þjóðkirkjunnar og ríkisins fari samkvæmt þeim lögum og samningum sem séu í gildi hverju sinni er varði samskipti þjóðkirkjunnar og ríkisins, sbr. og 1. mgr. þeirrar greinar og 3. mgr. 3. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 2. gr. að þjóðkirkjan ráði starfi sínu og skipulagi innan lögmæltra marka. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 77/2021 segir að með frumvarpinu sé fram haldið sömu þróun og hrundið hafi verið af stað við gildistöku gildandi laga nr. 78/1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið hafi verið eðlilegt að gera fyrir þann tíma (þskj. 996 á 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 5).
Í ljósi framangreindra breytinga sem gerðar voru á lögum nr. 78/1997 með lögum nr. 153/2019 hefur umboðsmaður talið að ákvarðanir biskups um nýráðningar í störf presta heyri ekki lengur undir starfssvið umboðsmanns, sbr. bréf 8. júní 2022 í máli nr. 10990/2021 og fréttatilkynningu á vef embættisins 26. ágúst sl. Samkvæmt kvörtun yðar liggur hins vegar fyrir að umbjóðandi yðar var skipaður ótímabundið í embætti sóknarprests árið 1995. Kemur því til skoðunar hvort og þá hvaða þýðingu áðurnefnt ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 77/2021 hafi við afmörkun á starfssviði umboðsmanns með tilliti til málsins.
Svo sem áður er rakið hefur lagaþróun verið á þá leið að færa ábyrgð á starfsmannamálum þjóðkirkjunnar til hennar og líta á kirkjuna sem fyllilega sjálfstætt trúfélag. Þótt löggjafinn hafi mælt fyrir um að starfsfólk þjóðkirkjunnar, sem skipað var í embætti í skilningi laga nr. 70/1996 haldi þeim réttindum og skyldum sem af skipun leiddi út skipunartímann, tel ég ekki unnt að líta svo á að í því felist annað en árétting á óbreyttri réttarstöðu þessara starfsmanna gagnvart kirkjunni sem vinnuveitanda að þessu leyti við þær breytingar á stöðu hennar sem áður greinir. Þessi ákvörðun löggjafans getur þó að mínu mati hvorki haggað sjálfstæðri stöðu þjóðkirkjunnar né því að prestar, þ. á m. þeir sem falla undir fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði laga nr. 77/2021, teljast ekki lengur til embættismanna eða opinberra starfsmanna.
Svo sem áður greinir tekur starfssvið umboðsmanns Alþingis til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og einungis til starfsemi einkaaðila að því marki sem þeim hefur verið fengið opinbert vald til ákvarðana um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt því sem áður er rakið er ljóst að starfsemi þjóðkirkjunnar telst almennt ekki lengur til stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga. Þegar litið er til áðurlýstra breytinga á stöðu þjóðkirkjunnar og starfsfólks hennar tel ég heldur ekki unnt að líta svo á að ákvörðun biskups um að leysa umbjóðanda yðar tímabundið frá störfum hafi falið í sér beitingu opinbers valds sem honum hafi verið fengið að lögum. Fellur kvörtunarefni yðar þar af leiðandi utan starfssviðs umboðsmanns og þess hlutverks sem honum er falið samkvæmt 2. og 3. gr. laga nr. 85/1997. Samkvæmt þessu eru ekki lagaskilyrði til að ég fjalli efnislega um kvörtunina.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.