Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 12. ágúst sl., f.h. A, sem lýtur að úrskurði kærunefndar útlendingamála 13. júlí sl. í máli nr. 268/2022. Með úrskurðinum staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja umsókn A um endurnýjun á dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara. Af kvörtun yðar má ráða að þér teljið úrlausn kærunefndar útlendingamála vera ranga, en þér vísið m.a. til þess að stjórnvöld hafi ekki tekið mið af þeim gögnum og skýringum sem lögð hafi verið fram af hálfu A við meðferð málsins. Í tilefni af kvörtuninni var kærunefndinni ritað bréf, 12. september sl. þar sem óskað var eftir gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust samdægurs.

II

1

Fjallað er um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar í 70. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Þar segir í 1. mgr. að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi hyggist hann flytjast hingað til lands til að búa með maka sínum eða sambúðarmaka. Er það m.a. skilyrði samkvæmt ákvæðinu að makinn hafi rétt til fjölskyldusameiningar samkvæmt VIII. kafla laganna og að hann sé annaðhvort í hjúskap eða sambúð. Samkvæmt 1. mgr. 69. gr. laganna er það m.a. skilyrði dvalarleyfis vegna fjölskyldusameiningar að uppfyllt séu þau grunnskilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis sem rakin eru í 55. gr. laga um útlendinga, en í d-lið 1. mgr. þeirrar greinar kemur fram það grunnskilyrði dvalarleyfis að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að útlendingi verði meinuð landganga hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna. Dvalarleyfi á grundvelli 70. gr. laga nr. 80/2016 er heimilt að endurnýja samkvæmt umsókn ef skilyrði leyfisins eru enn uppfyllt, sbr. 4. mgr. 69. gr. laganna.

Í 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að sé rökstuddur grunur um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis og ekki er sýnt fram á annað svo að óyggjandi sé veiti það ekki rétt til dvalarleyfis. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga kemur m.a. fram að ákvæðinu sé ætlað að heimila synjun á veitingu leyfis ef hægt sé að sýna fram á að til hjúskapar hafi verið stofnað í öðrum tilgangi en til samvistar, t.d. til að afla dvalarleyfis. Þá er eftirfarandi tekið fram:

„Þegar metið er hvort grunur sé á málamyndahjúskap er m.a. litið til þess hvort aðilar hafi búið saman fyrir stofnun hjúskapar, aldursmunar, hvort þau tali tungumál hvort annars, þekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvort annars og hjúskaparsögu viðkomandi maka og hvort hún veki grunsemdir hvað þetta varðar. Við mat á aðstæðum sem þessum þarf þó að taka tillit til þess að mismunur getur verið á milli menningarheima hvað varðar hefðir og aðdraganda hjúskapar og þekkingu hjóna hvort á öðru við upphaf hjúskapar. Það að aðilar hafi ekki hist áður eða búið saman fyrir stofnun hjúskapar getur ekki verið eini grundvöllur þess að synja um veitingu leyfis á þessum grundvelli heldur verður fleira að koma til sem bendir til þess að um málamyndagerning sé að ræða. Auk þessara þátta getur skipt máli hvort viðkomandi útlendingur hafi áður sótt um dvöl í landinu á öðrum grundvelli, m.a. með umsókn um alþjóðlega vernd og að viðkomandi útlendingur hafi gengið í hjúskap stuttu eftir að þeirri umsókn hafi verið hafnað. Þá getur þurft að líta til þess hvort viðkomandi eigi ættingja hér á landi, maki hérlendis hafi verið giftur á Íslandi og skilið rétt eftir að maki hans eða hann sjálfur hafi öðlast sjálfstæði réttindi hér á landi, hversu oft ábyrgðaraðili hafi verið giftur hér á landi og hvort grunur er um að hann hafi fengið verulegar fjárhæðir sem gætu tengst málinu (þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 144-145).“

Það leiðir af framangreindu að löggjafinn hefur ákveðið að setja skuli dvalarleyfum á grundvelli 70. gr. laga um útlendinga m.a. þau takmörk að slík leyfi séu ekki veitt sé rökstuddur grunur uppi um að til hjúskapar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis. Séu slíkar grunsemdir fyrir hendi og ekki sýnt fram á annað með óyggjandi hætti, skapist ekki réttur til dvalarleyfis á grundvelli ákvæðisins. Af þessu leiðir að með ákvæðinu hefur löggjafinn falið stjórnvöldum mat um hvort slíkur rökstuddur grunur er fyrir hendi.

Í þessu sambandi tek ég fram að hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftir­lit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Við þessar ákvarðanir eru stjórnvöld þó sem endranær bundin við reglur stjórnsýsluréttar um málsmeðferð og efnislega niðurstöðu. Þurfa þessar ákvarðanir því ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Hefur athugun mín í tilefni af kvörtun yðar beinst að því hvort þessum kröfum hafi verið fullnægt í máli yðar og hvort þær ályktanir sem dregnar eru af þeim gögnum og upplýsingum sem liggja fyrir í málinu séu ekki bersýnilega óforsvaranlegar. Það er hins vegar ekki hlutverk umboðsmanns að láta uppi álit á því hvert efni ákvörðunar stjórnvalds hefði átt að vera.

2

Í úrskurði kærunefndar útlendingamála í máli nr. 268/2022 var rakið að A hefði 11. janúar 2021 fengið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara, sbr. 70. gr. laga nr. 80/2016. Hann hefði sótt um endurnýjun leyfisins 17. nóvember 2021, sbr. 57. gr. sömu laga. Í kjölfarið hefði honum verið tilkynnt með bréfi Útlendingastofnunar 17. febrúar 2022 að grunur hefði vaknað um að til hjúskaparins hefði hugsanlega verið stofnað til málamynda. Eftir frekari gagnaöflun hefði stofnunin komist að þeirri niðurstöðu með ákvörðun 9. maí 2022 að synja honum um endurnýjun dvalarleyfisins með vísan til 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 55. gr. og 8. mgr. 70. gr. sömu laga, enda hefði það verið mat stofnunarinnar að rökstuddur grunur væri fyrir hendi um að til umrædds hjúskapar hefði verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis hér á landi.

Í úrskurði kærunefndar voru m.a. framangreind ákvæði laga um útlendinga rakin. Taldi nefndin ljóst af þeim gögnum sem lágu fyrir við meðferð málsins að A hefði, í umsókn sinni um dvalarleyfi 6. júlí 2020, greint vísvitandi rangt frá tilteknum atriðum. Leit kærunefndin í því sambandi til a-liðar 99. gr. laga nr. 80/2016, en samkvæmt greininni er heimilt að vísa útlendingi úr landi sem hefur dvalarleyfi ef hann hefur brotið alvarlega eða margsinnis gegn einu eða fleiri ákvæðum laganna eða af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt téðum lögum. Það var því mat kærunefndar að grunnskilyrði dvalarleyfis samkvæmt d-lið 1. mgr. 55. gr. sömu laga væru ekki uppfyllt, enda lægju fyrir atvik sem valdið gætu því að honum yrði meinuð landganga hér á landi eða dvöl.

Það var jafnframt mat nefndarinnar að fyrir hendi væri rökstuddur grunur um að til hjúskapar eða sambúðar hefði verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis, sbr. 8. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016. Taldi nefndin m.a. ljóst að gögn málsins bæru bersýnilega með sér að þér og A hefðuð ekki verið búsett saman þegar þér genguð í hjúskap 3. júlí 2020, þrátt fyrir að hafa haldið öðru fram þegar umsókn um dvalarleyfi var lögð fram 6. júlí 2020. Við meðferð umsóknar um endurnýjun dvalarleyfis hefðuð þér jafnframt greint frá því að hafa fyrst haldið sameiginlegt heimili frá síðari hluta árs 2021. Nefndin tók einnig fram að þótt tiltekin gögn bæru þess merki að þér þekktuð til atriða og atvika úr lífi hvors annars yrði ekki hjá því komist að líta til annarra gagna málsins, m.a. samskipta yðar á milli sem væru til þess fallin að draga verulega úr trúverðugleika að því er sneri að sambandi yðar. Taldi nefndin ljóst að þér og A hefðuð frá upphafi málsmeðferðar hjá stjórnvöldum haft samantekin ráð um að blekkja stjórnvöld í þeim tilgangi að afla honum dvalarleyfis hér á landi. Það var því heildarmat nefndarinnar að ekki yrði fallist á að tilgangur sambands yðar hefði verið eða væri annar en sá að afla A dvalarleyfis hér á landi, sbr. 8. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016, og að skýringar hans við meðferð málsins hjá stjórnvöldum væru ekki til þess fallnar að hagga því mati.

Svo sem áður greinir er í athugasemdum þeim, er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, sérstaklega vikið að þeim atriðum sem talin eru geta veitt vísbendingu um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi að afla dvalarleyfis. Þar er þó ekki um tæmandi talningu að ræða og geta önnur atriði því haft þýðingu við matið. Af úrskurði nefndarinnar verður ráðið að hún hafi reist mat sitt á nokkrum þáttum, þ. á m. upplýsingum um búsetu yðar og A. Þá er ljóst að efni samskipta yðar á milli á samskiptamiðli, bæði í aðdraganda þess að þér genguð í hjúskap og í kjölfar þess, vógu þungt við mat nefndarinnar. Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, úrskurð nefndarinnar og önnur fyrirliggjandi gögn fæ ég ekki annað ráðið en að fullnægjandi mat hafi verið lagt á atvik málsins á grundvelli viðeigandi lagaákvæða og þeirra gagna sem lágu fyrir. Tel ég því engin efni til að gera athugasemdir við fyrrgreinda niðurstöðu nefndarinnar, rökstuðning eða þær ályktanir sem hún dró af gögnum málsins.

Við meðferð málsins hjá umboðsmanni hafið þér komið á framfæri frekari upplýsingum um aðstæður yðar og A sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá stjórnvöldum, þ.e. um þungun yðar og síðar fósturmissi. Þér hafið jafnframt gert athugasemdir við starfshætti Útlendingastofnunar í kjölfar þess að úrskurður kærunefndar útlendingamála lá fyrir og þá sérstaklega í ljósi framangreindra aðstæðna yðar. Ekki verður fyllilega ráðið af þeim gögnum sem liggja fyrir hvernig samskiptum yðar við stofnunina hafi verið háttað vegna þessa eða hvort frekari ákvarðanir hafi verið teknar í málinu sem eftir atvikum kunna að vera kæranlegar til kærunefndar útlendingamála. Í ljósi athugasemda yðar við störf starfsmanna Útlendingastofnunar bendi ég einnig á að þér getið freistað þess að koma þeim á framfæri við forstjóra stofnunarinnar og eftir atvikum dómsmálaráðherra sem  fer þá með mál er varða málefni útlendinga, sbr. 27. tölulið 2. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal mál er varða Útlendingastofnun. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hins vegar gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekk i afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra stjórnvald þegar það á við, hafa lokið umfjöllun sinni um málið. Þegar um er að ræða athugasemdir um tiltekna starfshætti eða verklag stjórnvalda hefur verið talið rétt að slíkar athugasemdir hafi verið bornar undir hlutaðeigandi stjórnvald, og eftir atvikum það stjórnvald sem fer með yfirstjórn þess, áður en ágreiningur vegna þess kemur til umfjöllunar af hálfu umboðsmanns. Brestur því skilyrði til að ég fjalli um þessi atriði kvörtunar yðar að svo stöddu.

Svo sem áður segir hafið þér að undanförnu komið á framfæri viðbótarupplýsingum um breytta hagi yðar og A. Af því tilefni tel ég einnig rétt að vekja athygli yðar á að í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum gögnum um málsatvik, sbr. 1. tölulið 1. mgr., eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölulið sömu málsgreinar. Ef þér teljið tilefni til getið þér freistað þess að leggja fram beiðni um endurupptöku málsins hjá kærunefnd útlendingamála í ljósi umræddra viðbótarupplýsinga. Ég tek þó fram að með þessari ábendingu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvaða afgreiðslu slík beiðni ætti að hljóta hjá nefndinni.

III

Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.