Álit

I.

Hinn 23. mars 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta sem kveðinn var upp 19. október 1999 í matsmáli nr. 7/1999. Í úrskurðinum var fjallað um ósk Vegagerðarinnar um mat á bótum vegna eignarnáms á 10.000 m³ af malarefni í landi T en A er eigandi þess lands.

Beinist kvörtun A í fyrsta lagi að því að Vegagerðinni hafi verið veitt heimild til að hefjast handa þótt enginn úrskurður um eignarnám hafi legið fyrir. Í öðru lagi beinist kvörtunin að því að þegar matsnefndin hafi farið í vettvangsskoðun hafi verið komnar vinnubúðir á landareignina án þess að A hafi veitt leyfi fyrir því. Í þriðja lagi kvartar A undan því að sér hafi ekki verið boðnar fullar bætur af hálfu Vegagerðarinnar og bendir á þann matskostnað sem Vegagerðin hafi þurft að greiða við eignarnámið til samanburðar við þá fjárhæð sem honum hafi verið boðin. Í fjórða lagi kvartar A undan þeirri ákvörðun matsnefndar eignarnámsbóta að hafna kröfu hans um að eftirlit með framkvæmdum Vegagerðarinnar verði greitt af Vegagerðinni. A mótmælir því í fimmta lagi að malarnáman sé utan markaðssvæða þar sem Vegagerðin noti malarefnið mjög nálægt námunni og verði að taka mið af því við ákvörðun bótanna. Að lokum telur A að störf matsnefndar eignarnámsbóta hafi ekki verið með þeim hætti að samrýmist eðlilegum réttarreglum um hlutleysi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. febrúar 2002.

II.

Málavextir eru þeir að Vegagerðin leitaði eftir heimild til efnistöku í landi T, landareign A, en A hafnaði beiðni hennar. Í framhaldi af því ákvað Vegagerðin að beita eignarnámi á grundvelli heimildar í 45. gr. vegalaga nr. 45/1994. Með matsbeiðni, dags. 9. september 1999, fór Vegagerðin fram á það við matsnefnd eignarnámsbóta að hún mæti bætur vegna efnistöku í landi T, með vísan til 46. gr. vegalaga nr. 45/1994 og laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms. Laut beiðnin að 10.000 m³ af malarefni til vegagerðar og stóð til að vinna efnið í malarslitlag vegar. Fram kom í beiðni Vegagerðarinnar að áformað væri að verktaki á vegum Vegagerðarinnar hæfi vinnslu á malarefni á umræddum stað og væri tækjabúnaður væntanlegur á staðinn á næstu dögum. Þar sem ekki lægi fyrir leyfi eignarnámsþola fyrir efnistökunni en framkvæmdir á næsta leyti væri óhjákvæmilegt að fara þess á leit að matsnefnd eignarnámsbóta heimilaði Vegagerðinni umráð hins eignarnumda þegar í stað þrátt fyrir að mati á bótum væri ekki lokið með heimild í 14. gr. laga nr. 11/1973.

Með bréfi, dags. 8. október 1999, lagði umboðsmaður A fram kröfugerð til matsnefndar eignarnámsbóta vegna fyrirhugaðs eignarnáms Vegagerðarinnar. Af hálfu A var þess krafist að bætur fyrir hið brottnumda efni yrðu ákvarðaðar miðað við markaðsverð það er gilti á stór-Reykjavíkursvæðinu eða með öðrum orðum að miðað yrði við verð á sambærilegu efni hjá nafngreindum söluaðila slíks efnis þar en hjá því fyrirtæki væri söluverð á jarðvegsfyllingarefni 412 kr. fyrir hvern m³. Var bent á að Rannsóknarstofnun byggingariðnaðarins hefði metið efnið á þessu svæði sem mjög gott efni í steypu og að enginn grundvöllur væri fyrir því að selja það til uppbyggingar vega. Af hálfu A var ennfremur gerð krafa um eftirlit með framkvæmdum Vegagerðarinnar og að kostnaður vegna eftirlitsins yrði greiddur af Vegagerðinni. Að lokum var gerð krafa um að allt efni yrði vigtað af löggiltum vigtaraðila svo að fylgjast mætti með því magni sem tekið væri.

Af hálfu Vegagerðarinnar var meðal annars á því byggt í greinargerð til matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 15. október 1999, að náman sem umrædd efnistaka væri fyrirhuguð úr væri á strjálbýlu svæði fjarri þéttbýlisstöðum. Ekki væri vitað um eftirspurn eftir malarefni úr námunni frá öðrum en Vegagerðinni. Vitað væri að efni hefði áður verið tekið á þessum stað og notað við byggingu flugvallar í nágrenninu. Auk þess hefði komið fram við vettvangsgöngu, að efni hefði áður fyrr verið tekið á þessum stað og flutt til U og nýtt þar í húsbyggingar en það væri ekki gert í dag þar sem efnið uppfyllti ekki gæðakröfur. Var þess getið að góð steypuefnisnáma væri í V í næsta nágrenni námunnar. Engin gögn lægju fyrir um eftirspurn eftir efninu frá öðrum en eignarnema á undanförnum árum. Að mati Vegagerðarinnar væri því ekki vafi á að náman teldist utan markaðssvæða fyrir malarefni til mannvirkjagerðar. Samkvæmt rannsókn á kornastærðum efnisins teldi Vegagerðin að efnið óunnið væri einungis hæft til notkunar í fyllingar. Það væri einnig hæft til vinnslu í malarslitlag og hentaði raunar vel til þess en hins vegar illa í burðarlag vegar vegna hás fínefnainnihalds. Vegagerðin benti á að hún hefði gefið út orðsendingu um landbætur, greiðslur fyrir efnistöku o.fl., nr. 14/1999. Taldi Vegagerðin að greiða ætti A 4,50 kr. fyrir hvern m³ efnisins. Vegagerðin taldi enn fremur að við mat á bótum bæri að líta til þess að Vegagerðin væri stærsti notandi malarefnis til mannvirkjagerðar á landinu. Landeigendur gætu yfirleitt ekki sýnt fram á sölu til annarra í sama magni og væri því talið eðlilegt, að verð til Vegagerðarinnar væri almennt lægra en aðrir væru tilbúnir að greiða.

Hinn 8. október 1999 gekk matsnefnd eignarnámsbóta ásamt fulltrúum Vegagerðarinnar og umboðsmanni A á vettvang og kynnti sér aðstæður. Matsmálið var tekið fyrir við vettvangsgönguna og bókað að matsnefndin heimilaði Vegagerðinni umráð hins eignarnumda, þótt mati væri ekki lokið, sbr. 14. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms.

Matsnefnd eignarnámsbóta kvað upp úrskurð í máli nr. 7/1999 hinn 19. október 1999. Forsendur úrskurðarins hljóðuðu svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms sker Matsnefnd eignarnámsbóta úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Störf nefndarinnar afmarkast af þessari lagagrein og eru því ekki efni til að taka kröfur eignarnámsþola er lúta að öðrum atriðum til greina í máli þessu.

Fallist er á það með eignarnema að malarnáman sé utan markaðssvæða þar sem ekki liggur neitt fyrir um eftirspurn annarra aðila eftir efni úr námunni. Ekki er fallist á það með eignarnámsþola að miða verð efnis við markaðsverð efnis á stór-Reykjavíkursvæðinu, enda stjórnast verðlag slíkra efna að miklu leyti af framboði og eftirspurn. Allt að einu þykir verð það sem fram kemur í orðsendingu eignarnema ekki gefa raunhæfa mynd af verðmæti efnisins m.t.t. þess rasks sem efnistakan hefur í för með sér, auk þess sem ekki er útilokað að efnið megi nýta í annað en fyllingarefni, t.d. í slitlög, þó engin áform séu um það nú.

Efnisnáman er mjög aðgengileg fyrir eignarnema og hefur það áhrif til hækkunar.

Með vísan til þess sem að framan greinir þykja hæfilegar bætur fyrir hið eignarnumda malarefni vera kr. 100.000-. Þá skal eignarnemi greiða eignarnámsþola kr. 40.000- í málskostnað og kr. 200.000- í kostnað við störf matsnefndarinnar í máli þessu.“

III.

Ég ritaði matsnefnd eignarnámsbóta bréf, dags. 26. október 2000. Í bréfi mínu sagði svo meðal annars:

„Áður en ég tek kvörtun [A] til frekari athugunar óska ég eftir, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að matsnefnd eignarnámsbóta láti mér í té upplýsingar og skýri eftirfarandi:

1. Í kvörtun sinni heldur [A] því fram að matsnefndin hafi veitt Vegagerðinni heimild til „að hefjast handa“ þótt enginn úrskurður hafi legið fyrir. Í úrskurði matsnefndarinnar frá 19. október 1999 er ekki sérstaklega fjallað um umráðatöku þess efnis sem krafan beindist að. Því er óskað eftir upplýsingum um hvort nefndin hafi sérstaklega fjallað um það atriði og hvort efnistaka af hálfu Vegagerðarinnar vegna umrædds efnis hafi verið byrjuð þegar nefndin fór á vettvang 8. október 1999.

2. [A] segir í kvörtun sinni að þegar matsnefndin hafi farið á vettvang hafi verið „komnar vinnubúðir á landareignina í fullkomnu heimildarleysi eiganda.“ Í úrskurði matsnefndarinnar frá 19. október 1999 er ekki vikið að þessu atriði. Ég óska því eftir upplýsingum frá nefndinni um það hvort rétt sé að vinnubúðir Vegagerðarinnar hafi verið komnar á land jarðarinnar [T] þegar nefndin var þar í vettvangsgöngu 8. október 1999. Þá óska ég eftir upplýsingum um hvort [A] hafi haft uppi við nefndina kröfu um bætur vegna þessa. Ef svo er ekki, en umræddar vinnubúðir verið komnar á staðinn þegar nefndin gekk á vettvang, er óskað eftir upplýsingum um það hvort [A] hafi verið leiðbeint um hugsanlegan rétt hans samkvæmt 44. gr., sbr. 42. gr. vegalaga nr. 45/1994, og kröfugerð af því tilefni.

3. Óskað er eftir að nefndin skýri viðhorf sitt til þess hvernig rökstuðningur nefndarinnar í úrskurði hennar í málinu nr. 7/1999 fullnægir þeim kröfum sem 10. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, gerir um efni úrskurða nefndarinnar, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings.

4. Kvörtun [A] beinist einnig að því að matsnefnd eignarnámsbóta hafi hafnað kröfu hans um að eignarnema yrði gert að bera allan kostnað af eftirliti með efnistökunni og vigtun efnisins. Í úrskurði matsnefndarinnar verður að ætla að afstaða til þessarar kröfu [A] hafi verið tekin með tilvísun nefndarinnar til 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, og þeirri niðurstöðu að störf nefndarinnar afmarkist af þessari lagagrein og því séu ekki efni til að taka kröfur eignarnámsþola er lúta að öðrum atriðum til greina í máli þessu. Af þessu tilefni óska ég eftir að nefndin skýri viðhorf sitt til þessa liðar í kvörtun [A] og einnig með tilliti til ákvæða lokamálsliðar 11. gr. laga nr. 11/1973 um þann kostnað sem eignarnemi skal greiða eignarnámsþola. Þá er þess óskað að nefndin skýri viðhorf sitt til þess hvernig hún telur það samrýmast meginreglu 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, um að fullt verð komi fyrir eign sem tekin hefur verið eignarnámi, ef eignarnámsþoli verður sjálfur að bera kostnað af mælingu á magni þess efnis sem tekið er eignarnámi. Óskað er eftir að nefndin upplýsi hvort af hálfu eignarnema í því máli sem nefndin fjallaði um í úrskurði sínum nr. 7/1999 hafi verið gefnar einhverjar yfirlýsingar um framkvæmd mælingar á umræddu efni og ef svo er hvort og hvernig þær hafi verið færðar til bókar.“

Svar matsnefndar eignarnámsbóta barst mér með bréfi formanns nefndarinnar, dags. 27. desember 2000. Í bréfinu sagði meðal annars:

„Ég mun í bréfi þessu leitast við að svara fyrirspurnum yðar í þeirri röð sem þær eru fram settar í bréfi yðar frá 26. október:

1. Í matsbeiðni var gerð krafa um að eignarnema yrði veitt umráðaheimild yfir hinu eignarnumda þó mati væri ekki lokið með vísan til 14. gr. laga nr. 11/1973. Að lokinni vettvangsgöngu þann 8. október 1999 heimilaði matsnefndin eignarnema umráð hins eignarnumda þó mati væri ekki lokið með vísan til fyrrgreinds lagaákvæðis. Ekki þótti ástæða til að krefjast tryggingar af hálfu eignarnema, sem er opinber stofnun, enda kom ekki fram krafa um slíkt af hálfu fulltrúa eignarnámsþola.

2. Þegar matsnefndin fór á vettvang var engin efnisvinnsla á svæðinu hafin og engin merki um að þar væru vinnubúðir. Til öryggis leitaði ég svara hjá […] lögfræðingi eignarnema um mál þetta. Eftirfarandi svar, sem ég læt fylgja orðrétt, barst mér frá eignarnema í tölvupósti: „[...]Ég hef kannað tímasetningar á vinnslu í námunni. Samkvæmt verkfundagerð dags. 09.12.1999 í verkinu „Efnisvinnsla á [...] 1999“ var efnisvinnsluverktakinn, […], að vinna efni í námu í landi [X] til 15. október. Vettvangsferð í málinu var þann 8. október 1999. Þann 17. október er vinnsla sögð hefjast í [Y], námunni sem eignarnámið beindist að. Þá töldum við okkur hafa heimild til að byrja. Ég tel útilokað að vinnubúðir hafi verið komnar á staðinn þann 8. október þar sem verktakinn var með vinnslu í gangi annars staðar á sama tíma og flutti úthaldið á milli náma. Ég ræddi við rekstrarstjóra okkar á [U] og bað hann að rifja þetta upp. Hann telur útilokað að vinnubúðir hafi verið komnar á staðinn og vinnsla hafin. Hann minnti á að grjóthaugur, sem var í námunni, voru leyfar frá efnisvinnslu Flugmálastjórnar í tengslum við byggingu flugvallarins og okkur óviðkomandi. Hvort skúr eða einhver tæki hafi verið á staðnum getum við ekki munað. A.m.k. veit ég ekki til að það hafi verið gert með okkar samþykki. Þess má geta að verktakinn var með vinnslu í námu í nágrenninu áður en hann flutti sig yfir á [Z] og gæti hafa skilið eftir einn skúr í leiðinni til að losna við óþarfa flutninga. [...]“

Af hálfu matsnefndarinnar voru engar leiðbeiningar veittar fulltrúa eignarnámsþola vegna þessa máls.

3. Í rökstuðningi nefndarinnar er tekið á þeim atriðum sem máli skipta varðandi mat á hinu eignarnumda. Vísast til úrskurðarins sjálfs hvað þetta atriði varðar. Sé það ekki nægilegt er óskað frekari leiðbeininga umboðsmanns Alþingis um hvernig svara beri þessum þætti bréfsins.

4. Viðhorf nefndarinnar til þessa þáttar kröfuliðar eignarnámsþola kemur fram í úrskurðinum sjálfum svo sem fram kemur í bréfi yðar. Vísast til niðurstöðukafla úrskurðarins hvað það atriði varðar. Af hálfu eignarnema var gerð krafa um bætur vegna eignarnáms á 10.000 rúmm. malarefnis úr námu í landi eignarnámsþola. Ljóst er af því að eignarnemi hefur ekki heimild til frekari malartöku nema frekara eignarnám eða samningar við eignarnámsþola komi til. Af hálfu eignarnema er fylgst með efnistökunni og hún skráð niður. Getur eignarnámsþoli væntanlega fengið upplýsingar um það hjá eignarnema hversu mikið tekið hefur verið úr námunni á hverjum tíma. Engin rök eru til þess að ákvarða eignarnámsþola bætur vegna eftirlits við malartekjuna, en honum er væntanlega í lófa lagið að leita réttar síns fyrir dómstólum eða eftir atvikum með beiðni um endurupptöku matsmálsins, telji hann eignarnema hafa falsað skýrslur um efnistekjur úr námunni og tekið með því meira efni en heimild var til. Með þeim bótum sem ákvarðaðar voru í nefndum úrskurði var réttur eignarnámsþola skv. 72. gr. stjórnarskránni tryggður hvað varðar umrædda 10.000 rúmm. efnis. Matsnefndin getur á hinn bóginn ekki tryggt eignarnámsþola fyrir hugsanlegri ólögmætri töku frekara efnis eða tryggt eignarnámsþola kostnað við eftirlit með eignum sínum almennt. Engar yfirlýsingar voru gefnar af hálfu eignarnema eða bókaðar varðandi framkvæmd mælingar á umræddu efni við meðferð málsins hjá matsnefndinni.“

Með bréfi, dags. 30. janúar 2001, upplýsti A að hann hefði undir höndum myndband sem tekið hefði verið af umboðsmanni hans í vettvangsferð matsnefndarinnar hinn 8. október 1999 og mætti þar sjá umræddar vinnubúðir. Í framhaldi af bréfi mínu, dags. 20. mars 2001, sendi hann mér framangreint myndband 9. apríl 2001.

Ég sendi matsnefnd eignarnámsbóta enn á ný bréf, dags. 15. maí 2001. Í bréfinu sagði meðal annars:

„Einn liður kvörtunar [A] beinist að því að þegar matsnefndin kom á staðinn hafi verið „komnar vinnubúðir á landareignina í fullkomnu heimildarleysi eiganda“. Í svari matsnefndarinnar til mín, dags. 27. desember sl., kom fram að þegar matsnefndin fór á vettvang hafi engin merki verið um að þar væru vinnubúðir. Jafnframt er vitnað til upplýsinga frá lögfræðingi eignarnema um þetta atriði. Ég gaf [A] kost á að senda mér athugasemdir við áðurgreint bréf matsnefndarinnar og í þeim kom fram að hann hefði undir höndum myndband sem sýndi þær vinnubúðir sem komnar hefðu verið á staðinn. Að ósk minni sendi [A] mér myndbandið og það barst mér 9. apríl sl.

Á myndbandinu sést hvar matsnefndin er við vettvangsgöngu og jafnframt sjást þar skálar sömu gerðar og algengt er að notaðir séu sem vinnubúðir og þá að einhverju leyti færanlegir.

Ég tel rétt að kynna nefndinni þessar upplýsingar áður en ég held áfram athugun minni á málinu og spyrst því fyrir um hvort nefndin óski eftir að tjá sig frekar af þessu tilefni, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“

Svarbréf matsnefndar eignarnámsbóta barst mér hinn 17. ágúst 2001. Í bréfinu sagði meðal annars:

„Vísað er til bréfs yðar dags. 15. maí sl. Þá hef ég einnig skoðað myndbandsupptöku sem tekin var í vettvangsferð matsnefndarinnar þann 8. október 1999. Ekki fer á milli mála að á þeirri upptöku sjást vinnuskúrar þeir sem kvartandi hefur nefnt í erindi sínu til yðar.

Ég hef spurst fyrir um vinnuskúra þessa hjá eignarnema. Skúrarnir tilheyra honum ekki. Skv. gögnum eignarnema liggur fyrir að vinnsla í námu þeirri sem um ræðir í máli þessu stóð yfir á tímabilinu 17. til 27. október 1999. Á þeim tíma sem vettvangsgangan fór fram mun verktakinn sem eignarnemi réð til verksins hafa verið með vinnslu í námu við [X]. Áður hafði verktakinn verið með vinnslu í námu að [Þ] og síðan farið að [Æ]. Vinnsla hans úr námu að [Þ] mun hafa staðið yfir frá 12.09.99 til 17.09.99. Að mati eignarnema má hugsanlega skýra tilvist vinnuskúra við námuna í [Y] með því að þegar verktaki flutti aðstöðu sína að [Þ] hafi hann skilið skúrana eftir í [Y] í þeirri von að heimild til vinnslu fengist og til að losna við óhagræði af því að flytja þá aftur til baka í [Y].

Fyrir liggur að vinnsla úr námunni í [Y] hófst ekki fyrr en tilskilin leyfi lágu fyrir.

Ekki var sérstaklega rætt um vinnuskúra þessa við vettvangsgönguna, svo sem fram kom í bréfi mínu til yðar dags. 22. maí sl., enda var ljóst að þeim hafði ekki verið komið varanlega fyrir á staðnum þá svo sem glöggt má sjá á myndbandsupptökunni. Allt bendir til þess að skúrunum hafi verið lagt þarna til bráðabirgða, enda eru þeir á hjólum, og engin ástæða að ætla að þeir tengdust matsmálinu á nokkurn hátt á þeim tíma.“

IV.

1.

Fyrsti hluti kvörtunar A beinist að þeirri ákvörðun matsnefndar eignarnámsbóta að heimila Vegagerðinni umráð hins eignarnumda áður en úrskurður um fjárhæð eignarnámsbóta lá fyrir.

Eins og rakið hefur verið fór Vegagerðin fram á það í matsbeiðni sinni, dags. 9. september 1999, að henni yrði heimiluð umráð hins eignarnumda þegar í stað þrátt fyrir að mati á bótum væri ekki lokið. Vísaði Vegagerðin til heimildar í 14. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms. Rökstuddi Vegagerðin beiðni sína með því að áformað væri að verktaki á vegum Vegagerðarinnar hæfi vinnslu á malarefni á landi A og væri tækjabúnaður væntanlegur á staðinn á næstu dögum. Beiðni Vegagerðarinnar var mótmælt af umboðsmanni A við fyrirtekt matsmálsins 30. september 1999. Að lokinni vettvangsgöngu 8. október 1999 bókaði matsnefndin við fyrirtekt matsmálsins að hún veitti Vegagerðinni umbeðna heimild þó mati væri ekki lokið og vísaði til 14. gr. laga nr. 11/1973.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, er meginreglan sú að eignarnemi getur tekið umráð eignarnumins verðmætis gegn greiðslu matsfjárhæðar og kostnaðar af mati. Undantekning frá þessari meginreglu er í 1. mgr. 14. gr. en samkvæmt því ákvæði getur matsnefnd heimilað eignarnema að taka umráð verðmætis, sem taka á eignarnámi, og ráðast í þær framkvæmdir, sem eru tilefni eignarnámsins, þótt mati sé ekki lokið. Ef krafa kemur fram um það af hálfu eignarnámsþola, skal eignarnemi setja tryggingu fyrir væntanlegum bótum. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna segir meðal annars um 13. og 14. gr.:

„Rétt þykir að lögfesta þá meginreglu, að eignarnemi geti ekki krafist þess að fá umráð þess verðmætis, sem eignarnám beinist að, fyrr en hann hefur innt af hendi eignarnámsbætur. Oft er eignarnema þó nauðsynlegt að fá umráð eignarnumins verðmætis, áður en mat og greiðsla bóta getur farið fram. Einnig getur verið erfitt eða jafnvel útilokað að ákveða eignarnámsbætur fyrirfram eða tiltekna liði eignarnámsbóta. Er mælt fyrir um það í 14. gr. frumvarpsins, hvernig með skuli fara í slíkum tilvikum.“ (Alþt. A-deild 1972-73, bls. 280.)

Við fyrirtekt matsmálsins 8. október 1999 bókaði matsnefndin að hún heimilaði Vegagerðinni umráð hins eignarnumda þótt mati væri ekki lokið, sbr. 14. gr. laga nr. 11/1973. Í fundargerðinni er ekki að öðru leyti vikið að þessum þætti málsins eða þeim sjónarmiðum sem réðu því að nefndin féllst á kröfu Vegagerðarinnar um umráðatökuna. Þá verður ekki ráðið af bókuninni hvort umboðsmanni A hafi verið leiðbeint um rétt A til að fá rökstuðning fyrir ákvörðun nefndarinnar og um rétt hans til að krefjast þess að Vegagerðin legði fram tryggingu fyrir greiðslu væntanlegra bóta. Ég minni á að við fyrirtöku matsmálsins 30. september 1999 hafði umboðsmaður A mótmælt umráðatökunni áður en niðurstaða matsins lægi fyrir.

Í tilefni af fyrirspurn minni var því svarað til af hálfu formanns nefndarinnar í bréfi, dags. 27. desember 2000, að nefndin hafi heimilað umráðatökuna á grundvelli áðurnefndrar heimildar í 14. gr. laga nr. 11/1973 og að ekki hafi þótt ástæða til að krefjast tryggingar af hálfu eignarnema sem væri opinber stofnun „enda kom ekki fram krafa um slíkt af hálfu fulltrúa eignarnámsþola“.

A gerir í kvörtun sinni athugasemd við að matsnefnd eignarnámsbóta hafi leyft Vegagerðinni að taka umráð hins eignarnumda áður en niðurstaða mats lá fyrir. Ég tek af þessu tilefni fram að matsnefnd eignarnámsbóta getur samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, heimilað eignarnema að taka umráð verðmætis sem taka á eignarnámi þótt mati sé ekki lokið. Nefndin hafði því að lögum heimild til að taka þá ákvörðun sem A gerir athugasemd við og ég tel ekki ástæðu til, miðað við atvik í þessu máli, að fjalla sérstaklega um hvort tilefni hafi verið til að nefndin beitti þessari heimild í umræddu tilviki. Hins vegar hefur athugun mín á þessum þætti málsins orðið mér tilefni til að gera eftirfarandi athugasemdir við málsmeðferðina af hálfu matsnefndar eignarnámsbóta.

Matsnefnd eignarnámsbóta er með lögum fengið það vald að ákveða sem stjórnvald hvort heimila skuli umráðatöku þess verðmætis sem taka á eignarnámi þótt mati sé ekki lokið. Að því marki sem sérákvæði í lögum nr. 11/1973 fjalla ekki um hvernig nefndin skuli standa að slíkri ákvörðun ber henni í því efni að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Með bréfi, dags. 26. október 2000, óskaði ég eftir að matsnefnd eignarnámsbóta afhenti mér skjöl matsmálsins og þau bárust mér 2. janúar 2001. Í þeim skjölum sem mér bárust er ekki að finna sérstaka tilkynningu frá nefndinni til A eða umboðsmanns hans um þá ákvörðun að heimila Vegagerðinni að taka umráð hins eignarnumda efnis áður en mati væri lokið. Þessi ákvörðun nefndarinnar var hins vegar bókuð á matsfundi við vettvangsgöngu nefndarinnar 8. október 1999 en þar er í upphafi bókað að umboðsmaður A sé mættur. Ég geng því út frá því að nefndin hafi tilkynnt umboðsmanni A um ákvörðun sína á vettvangi um leið og hún var bókuð en A hefur í bréfi til mín, dags. 28. ágúst 2001, greint frá því að honum hafi 10. október 1999 borist símbréf frá umboðsmanni hans við vettvangsgönguna um að Vegagerðinni hefði verið heimiluð umráðatakan þótt matinu væri ekki lokið. Bókun nefndarinnar hefur áður verið lýst. Þar kemur ekki fram rökstuðningur af hálfu nefndarinnar heldur er aðeins vísað til lagaheimildar til töku ákvörðunarinnar. Samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það meginreglan að stjórnvaldi er ekki skylt að láta rökstuðning fylgja ákvörðun við birtingu hennar heldur getur aðili krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega enda komi ósk þar um fram með þeim hætti sem mælt er fyrir um í lögunum. Það fór því ekki í bága við lög að nefndin léti við það sitja að bóka aðeins ákvörðun sína um umráðatökuna án rökstuðnings. Hins vegar tel ég ástæðu til að minna á að ákvörðun um umráðatöku samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að áður en eignarnemi fær umráð þess verðmætis sem tekið er eignarnámi þurfi mat matsnefndarinnar að liggja fyrir og greiðsla matsfjárhæðar og kostnaðar að hafa verið innt af hendi. Ákvörðun samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 felur í sér skyldu eiganda til að láta af hendi eign sína áður en hann veit hvaða endurgjald hann fær fyrir hana en í 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir að eignarrétturinn sé friðhelgur og síðan er mælt fyrir um ákveðin skilyrði fyrir því að eiganda verði gert að láta af hendi eign sína.

Áðurnefnd meginregla um að stjórnvaldi sé almennt ekki skylt að láta rökstuðning fylgja ákvörðun við birtingu hennar felur eins og aðrar reglur stjórnsýslulaga í sér lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar en útiloka ekki að stjórnvald velji að haga málsmeðferð við töku og birtingu ákvarðana sinna þannig að í meira mæli sé hugað að réttaröryggi borgaranna og vönduðum stjórnsýsluháttum en leiðir af lágmarksreglum stjórnsýslulaga. Ég tel ástæðu til að vekja máls á þessu vegna ákvarðana sem matsnefnd eignarnámsbóta tekur um umráðatöku samkvæmt heimild í 14. gr. laga nr. 11/1973 en þar er einmitt um að ræða ákvarðanir sem ættu að gefa hlutaðeigandi stjórnvaldi tilefni til að taka afstöðu til þess hvort ekki sé rétt að láta rökstuðning fylgja slíkum ákvörðunum við birtingu þeirra.

Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli meðal annars veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tl. 2. mgr. ákvæðisins. Í því máli sem hér er fjallað um verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en ákvörðun matsnefndarinnar um að heimila Vegagerðinni umráðatökuna hafi verið tilkynnt við vettvangsgöngu nefndarinnar að viðstöddum fulltrúum aðila. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvort og þá hvaða leiðbeiningar nefndin kann að hafa veitt umboðsmanni A þar. Ég tel hins vegar að þegar stjórnvald eins og matsnefnd eignarnámsbóta hefur þann hátt á að tilkynna ákvörðun samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 munnlega á matsfundi sé rétt að jafnframt sé bókað um að nefndin hafi veitt sambærilegar leiðbeiningar og kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, þar með talið um rétt aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Þá tel ég rétt, miðað við þá þýðingu sem afstaða eignarnámsþola hefur að lögum, að fram komi í bókun nefndarinnar vegna slíkra ákvarðana með skýrum hætti hvort gerð sé krafa af hálfu eignarnámsþola um að eignarnemi setji tryggingu fyrir væntanlegum bótum.

Ég ítreka það sem fram er komið um að matsnefndinni var lögum samkvæmt heimilt að veita Vegagerðinni umráð þess efnis sem eignarnámskrafan beindist að áður en mati á fjárhæð bóta var lokið. Ég hef hins vegar hér að framan gert nokkrar athugasemdir við málsmeðferð matsnefndarinnar að þessu leyti og það eru tilmæli mín til nefndarinnar að hún hagi meðferð þessara mála framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan. Þessir annmarkar á málsmeðferðinni eru þó ekki þess eðlis að líkur séu á að það leiði til ógildingar á umræddri ákvörðun matsnefndarinnar um umráðatökuna af hálfu dómstóla og þar sem mati á fjárhæð bóta er þegar lokið tel ég ekki tilefni til þess að nefndin taki þennan þátt máls A til meðferðar að nýju.

2.

A kvartar í öðru lagi undan því að þegar matsnefndin hafi farið í vettvangsgöngu 8. október 1999 hafi verið komnar vinnubúðir á landareignina í fullkomnu heimildarleysi. Í svarbréfi sem ég fékk frá formanni matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 27. desember 2000, kom fram að leitað hafði verið upplýsinga hjá Vegagerðinni um umrædda skúra en hvorki matsnefndin né fulltrúi Vegagerðarinnar hefðu veitt skúrunum athygli við vettvangsgönguna. Kom ennfremur fram í bréfi frá Vegagerðinni til matsnefndarinnar að rekstrarstjóri Vegagerðarinnar á svæðinu teldi útilokað að vinnubúðir hefðu verið komnar á staðinn á þessum tímapunkti. Eins og rakið hefur verið sendi A mér myndband hinn 9. apríl 2001 sem tekið var af umboðsmanni hans í umræddri vettvangsgöngu en á því myndbandi má glöggt sjá vinnuskúra þá sem um ræðir. Ég kynnti matsnefndinni tilurð myndbandsins og lýsti efni þess með bréfi, dags. 15. maí 2001. Í bréfi formanns matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 22. maí 2001, kynnti hann mér að hann hefði sent afrit af bréfi mínu til Vegagerðarinnar. Gat hann þess jafnframt að umræddir vinnuskúrar hefðu ekkert komið til tals í vettvangsferðinni, hvorki af hálfu umboðsmanns eignarnámsþola, eignarnema né matsnefndarinnar. Samkvæmt upplýsingum í bréfi formannsins, dags. 17. ágúst 2001, spurðist hann fyrir um vinnuskúrana hjá Vegagerðinni og fékk hann þær upplýsingar að skúrarnir tilheyrðu henni ekki. Mætti að sögn Vegagerðarinnar hugsanlega skýra tilvist skúranna á landi A með því að þegar verktaki hjá Vegagerðinni hefði flutt aðstöðu sína milli staða hefði hann skilið skúrana eftir á landi A í þeirri von að heimild til vinnslu fengist og til að losna við óhagræði af því að flytja þá aftur til baka í Y. Fyrir lægi þó að vinnsla úr námunum hefði ekki hafist fyrr en tilskilin leyfi lágu fyrir. Var enn ítrekað í bréfi formanns matsnefndar að ekki hefði verið sérstaklega rætt um vinnuskúra þessa við vettvangsgönguna enda hefði verið ljóst að þeim hafði ekki verið komið varanlega fyrir á staðnum. Allt benti til þess að skúrunum hefði verið lagt þarna til bráðabirgða, enda væru þeir á hjólum og engin ástæða að ætla að þeir tengdust matsmálinu á þeim tíma. Með vísan til myndbandsupptökunnar og skýringa Vegagerðarinnar og matsnefndar eignarnámsbóta verður að ganga út frá því að umræddir vinnuskúrar á hjólum hafi verið til staðar þegar vettvangsganga fór fram.

Samkvæmt 42. gr. vegalaga nr. 45/1994 er Vegagerðinni heimil afnot lands fyrir geymslu efnis og fyrir bækistöðvar vinnuflokka við lagningu eða viðhalds vegar. Samkvæmt 44. gr. laganna skal Vegagerðin hafa samráð við landeiganda um bráðabirgðaafnot lands og fer um bætur fyrir þau eftir ákvæðum IX. kafla laganna um eignarnám, jarðrask, átroðning o.fl., eftir því sem við á. Matsnefnd eignarnámsbóta er sjálfstætt stjórnvald sem ætlað er að skera úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald, sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973. Bætur fyrir bráðabirgðaafnot lands er ein tegund slíkra bótagreiðslna sem komið getur til álita. Þegar um vinnslu á malarefni er að ræða í námum fjarri þéttbýli eða annarri afskekktri byggð eru líkur á að nauðsynlegt sé fyrir þann er efnið vinnur að koma upp einhverri aðstöðu fyrir starfsmenn á staðnum.

Á matsnefnd eignarnámsbóta hvílir sem stjórnvaldi leiðbeiningarskylda samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel að í þeim tilvikum þegar ætla má að fyrir hendi séu aðstæður sem kunni að fela í sér bráðabirgðaafnot lands umfram það sem fellur undir andlag eignarnámsins sé rétt að nefndin leiðbeini eignarnámsþola um hugsanlegan bótarétt hans á þeim grundvelli og gangi eftir því hvort slík krafa sé höfð uppi af hans hálfu. Sú leiðbeiningarskylda verður enn ríkari þegar vinnubúðir eða ummerki til undirbúnings staðsetningu þeirra eru til staðar við vettvangsgöngu. Hvað sem líður tilefni þess að umræddir vinnuskúrar voru við námuna í Y þegar matsnefndin gekk á vettvang tel ég að rétt hefði verið að nefndin leiðbeindi eignarnámsþola og þá umboðsmanni hans á staðnum um ákvæði laga um bráðabirgðaafnot lands af hálfu Vegagerðarinnar og hvort krafa væri gerð um bætur af því tilefni.

3.

A kvartar undan því að sér hafi ekki verið boðnar fullar bætur af hálfu Vegagerðarinnar áður en gripið var til eignarnáms og hann bendir í því sambandi á fjárhæð matskostnaðar sem Vegagerðin þurfti að greiða með hliðsjón af þeim eignarnámsbótum sem honum hafi verið ákvarðaðar. Þá mótmælir hann því að mið sé tekið af því að markaðssvæði sé langt í burtu þar sem Vegagerðin noti malarefnið mjög nálægt námunni og verði að taka mið af því við ákvörðun bótanna.

Í 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 10. gr. laga nr. 97/1995, er mælt fyrir um friðhelgi eignarréttarins. Samkvæmt 72. gr. skal enginn skyldaður til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Samkvæmt 45. gr. vegalaga nr. 45/1994 er hver landeigandi skyldur til að láta af hendi land það er þarf undir vegi eða til breytingar eða breikkunar eða viðhalds vegum, svo og leyfa að efni til vega sé tekið í landi hans, hvort heldur er grjót, möl eða önnur jarðefni enda komi fullar bætur fyrir. Bætur fyrir jarðrask og eignarnám á óyrktu landi skulu því aðeins greiddar að álitið verði að landeigandi hafi beðið skaða við það. Í 46. gr. laganna segir að ákveða megi bætur fyrir eignarnám, jarðrask og átroðning þann, er nýr vegur kann að hafa í för með sér, eftir samkomulagi milli landeigenda og veghaldara. Náist ekki samkomulag skuli bætur ákveðnar með mati samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms.

Í samræmi við ákvæði 46. gr. vegalaga nr. 45/1994 og þau sjónarmið um meðalhóf sem stjórnvöldum ber að fylgja í störfum sínum verður almennt að gera kröfu til þess að Vegagerðin leiti eftir samkomulagi við eiganda lands eða efnis sem talin er þörf á til vegagerðar um endurgjald fyrir það. Ég legg líka áherslu á að þetta verða að vera raunverulegar viðræður og framboðnar bætur þurfa að taka mið af því sem Vegagerðin telur vera í eðlilegu samræmi við verðmæti þess sem um er fjallað og þá meðal annars með hliðsjón af niðurstöðum matsnefndar eignarnámsbóta og viðskiptum á markaði ef við á. Af gögnum í máli A verður ráðið að áður en Vegagerðin óskaði eftir að matsnefnd eignarnámsbóta fjallaði um málið höfðu farið fram viðræður milli aðila og verður ekki annað séð en Vegagerðin hafi boðið A bætur í samræmi við þær leiðbeiningar sem Vegagerðin hafði gefið út sem orðsendingu nr. 14/1999 meðal annars um landbætur og greiðslur fyrir efnistöku. Af hálfu Vegagerðarinnar kemur fram í greinargerð hennar til matsnefndar eignarnámsbóta að ítrekaðar tilraunir til að ná samkomulagi við eignarnámsþola um efnistökuna og bætur fyrir hana hafi ekki borið árangur. Tekið er fram að eignarnámsþoli hafi gert það að skilyrði að samið yrði um tilteknar aðgerðir við vegræsi í Ö sem tryggja átti að hans mati að fiskgengt yrði um ræsið. Vegagerðinni þótti ekki fært að verða við þessari kröfu. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fyrir liggja í gögnum málsins um viðræður Vegagerðarinnar og A um endurgjald fyrir efnið áður en óskað var eftir eignarnámsmati tel ég ekki tilefni til að taka athafnir Vegagerðarinnar að þessu leyti til frekari athugunar.

A gerir jafnframt athugasemd við að byggt sé á því að umrædd malartekja sé langt frá markaðssvæði þar sem Vegagerðin noti malarefnið mjög nálægt námunni og taka beri tillit til þess við ákvörðun bótanna. Athugun mín á þessum þætti í kvörtun A hefur orðið mér tilefni til að huga sérstaklega að því hvernig matsnefnd eignarnámsbóta hagar rökstuðningi fyrir niðurstöðu sinni í úrskurði nefndarinnar um bótafjárhæðina.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, sker matsnefnd eignarnámsbóta úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Matsnefndin skal kveða upp úrskurð um fjárhæð eignarnámsbóta til eignarnámsþola samkvæmt 10. gr. laganna. Um efni úrskurðar nefndarinnar segir í 10. gr.:

„Í úrskurðinum skal gerð grein fyrir þeim atvikum og réttarreglum, sem liggja til grundvallar niðurstöðum mats. Bótafjárhæð skal vera sundurliðuð og lýst grundvelli útreikninga. Jafnan skal taka afstöðu til ágreiningsatriða. Tiltaka skal sérstaklega, hvern matskostnað eignarnemi eigi að greiða, sbr. 11. gr.“

Í athugasemdum með frumvarpi til laga um framkvæmd eignarnáms sagði um 10. gr.:

„Það felst í þessu ákvæði frumvarpsins, að matsnefnd verður í úrskurði að gera grein fyrir helstu staðreyndum máls og lagareglum, sem máli skipta fyrir matsniðurstöðu. Sérstök áherzla er á það lögð, að tekin sé afstaða til ágreiningsatriða aðila, sem máli skipta. Verður að liggja fyrir, hver er grundvöllur útreiknings bóta, þótt hins vegar verði þess ekki krafizt, að nákvæmir útreikningar séu sýndir, enda hlýtur oft að reyna á mat af hálfu nefndarinnar, sem ekki verður lýst í nákvæmum útreikningum.“ (Alþt. A-deild 1972-73, bls. 279.)

Matsnefnd eignarnámsbóta er eini úrskurðaraðilinn á stjórnsýslustigi um fjárhæð eignarnámsbóta og það leiðir af ákvæðum 10. gr. laga nr. 11/1973 að matsnefndin verður að láta rökstuðning fylgja niðurstöðu sinni um fjárhæð bóta. Sá rökstuðningur verður þegar sleppir þeim kröfum sem fram koma í nefndri 10. gr. laga nr. 11/1973 um efni rökstuðnings að vera í samræmi við þá lágmarksreglu sem sett er í 22. gr. stjórnsýslulaga en í 1. og 2. mgr. greinarinnar segir:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Um þetta ákvæði sagði meðal annars í athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Hvorki í 10. gr. laga nr. 11/1973 né 22. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera um þau atriði sem þar eru nefnd en í athugasemd við það ákvæði í frumvarpi til stjórnsýslulaga sem varð að 22. gr. sagði meðal annars um þetta atriði:

„Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. [...] Þá er og rétt að rökstyðja ítarlega þær ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Þegar sleppir þeim almennu efnisatriðum sem koma þurfa fram í úrskurði matsnefndarinnar um kröfur aðila, það andlag sem eignarnámið beinist að, málsatvik að öðru leyti, kröfur aðila og sjónarmið sem þeir byggja á, sbr. til hliðsjónar ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þarf þar eins og áður sagði að koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu nefndarinnar í málinu.

Ég tel að í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 11/1973, 22. gr. stjórnsýslulaga og almennar reglur um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana þurfi í rökstuðningi matsnefndarinnar að lágmarki að koma fram á hvaða réttarreglum niðurstaðan er byggð, afstaða til ágreiningsatriða aðila, afstaða til þeirra atvika, þ.m.t. sönnunaratriða, sem þýðingu hafa fyrir niðurstöðuna, grundvöllur ákvörðunar („útreikningur“) bóta og þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið. Til viðbótar koma svo kröfur um að bótafjárhæð skuli vera sundurliðuð sé um að ræða bætur vegna mismunandi þátta og afstaða til matskostnaðar og kostnaðar eignarnámsþola. Ég tek það fram að hér er ég almennt að lýsa viðhorfi mínu til þessa atriðis en vitanlega kunna atvik í einstökum málum að vera þess eðlis að taka þurfi á fleiri atriðum í rökstuðningi fyrir niðurstöðu.

Í þeim kafla úrskurðar nefndarinnar í máli A sem nefndur er álit nefndarinnar og hefur að geyma rökstuðning fyrir niðurstöðu hennar um bótafjárhæð og kostnað er í upphafi fjallað um verksvið nefndarinnar með tilliti til þeirra krafna sem eignarnámsþoli hafði uppi í málinu vegna eftirlits með efnistöku og ákvörðunar á teknu efnismagni. Ég mun fjalla sérstaklega um þetta atriði í kafla IV 4 hér á eftir. Þessu næst er í úrskurði nefndarinnar tekin afstaða til tiltekinna sjónarmiða sem aðilar töldu að miða ætti ákvörðun bótanna við. Þá segir að efnisnáman sé mjög aðgengileg fyrir eignarnema og það hafi áhrif til hækkunar og í upphafi næstu málsgreinar segir að „með vísan til þess sem að framan greinir þykja hæfilegar bætur fyrir hið eignarnumda malarefni vera kr. 100.000-“.

Matsnefnd eignarnámsbóta tilgreinir ekki sérstaklega í rökstuðningi sínum hvaða réttarreglur liggja til grundvallar niðurstöðu mats hennar. Ég tek það fram að skýra verður hugtakið réttarreglur í 10. gr. laga nr. 11/1973 og 22. gr. stjórnsýslulaga þannig að þar sé átt við þær skráðu og óskráðu réttarreglur sem ákvörðun er byggð á og þá jafnframt þau sérstöku lagalegu sjónarmið sem beitt er.

Ég vek af þessu tilefni athygli á því að Vegagerðin vísaði í greinargerð sinni til matsnefndarinnar meðal annars til þeirra sérstöku reglna sem fram koma í IX. kafla vegalaga og benti t.d. á að í 47. gr. þeirra laga væru gefnar viðmiðanir sem fara bæri eftir við mat á bótum fyrir eignarnám samkvæmt vegalögum. Matsnefndin víkur ekki að þessum réttarreglum í úrskurði sínum. Í lögum nr. 11/1973 eru ekki almenn ákvæði um fjárhæð eignarnámsbóta eða á hverju skuli byggt við ákvörðun þeirra. Grundvallarreglan í þessu efni er því það ákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, að fullt verð skuli koma fyrir eign sem tekin er eignarnámi.

Á grundvelli úrlausna dómstóla og kenninga fræðimanna hafa mótast tilteknar meginreglur um þau sjónarmið sem almennt er talið að beitt verði við úrlausn um fjárhæð eignarnámsbóta og rétthæð þeirra. Hafa þar einkum þrenns konar sjónarmið komið til álita, þ.e. söluverð, notagildi og kostnaður af útvegun sambærilegrar eignar (enduröflunarkostnaður), sjá nánar Gaukur Jörundsson: Eignaréttur 1978-1980, bls. 117. Ég tel að í rökstuðningi matsnefndar um fjárhæð eignarnámsbóta þurfi að koma fram á hvaða settum lagareglum, ef þeim er til að dreifa, og/eða viðurkenndum meginsjónarmiðum um matsfjárhæð niðurstaða nefndarinnar er byggð. Með tilliti til þess vægis sem hugsanlegt söluverð og þar með söluverð sambærilegra eigna er talið hafa við ákvörðun eignarnámsbóta verður almennt að gera þá kröfu að í rökstuðningi matsnefndarinnar komi sérstaklega fram ef nefndin telur að ekki verði byggt á því sjónarmiði.

Í 10. gr. laga nr. 11/1973 segir að í úrskurði matsnefndar skuli „lýst grundvelli útreikninga“. Við skýringu á þessu atriði verður að hafa í huga það sem sagði í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 11/1973 um að þess væri ekki krafist að nákvæmir útreikningar væru sýndir í úrskurði enda hlyti oft að reyna á mat af hálfu nefndarinnar sem ekki yrði lýst í nákvæmum útreikningum. (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 279.) Það ræðst vitanlega af aðstæðum í hverju máli hversu nákvæmlega matsnefndin getur tölulega lagt grundvöll að niðurstöðu sinni, t.d. með hliðsjón af þekktu markaðsverði sambærilegra eigna. Ég tel því að skýra verði þetta orðalag 10. gr. laga nr. 11/1973, og þá í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, þannig að í rökstuðningi verði að lágmarki að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum og helstu tölulegu upplýsingum sem ráðandi voru við matið. Með hliðsjón af því sem áður sagði um almenna þýðingu sjónarmiða um söluverð og þar með markaðsverð sambærilegra eigna þarf nefndin því í niðurstöðu sinni að gera grein fyrir hvort og þá hvaða upplýsingar séu tiltækar til samanburðar þar um. Telji nefndin að ekki verði byggt á slíku sjónarmiði þarf að koma fram á hvaða öðrum grundvelli fjárhæð bótanna er byggð. Ég tel því að orðalag 10. gr. um að í úrskurði sé „lýst grundvelli útreikninga“ eigi ekki eingöngu við hinn tölulega grundvöll heldur jafnframt og ekki síst þau sjónarmið sem bótafjárhæðin er byggð á.

Matsnefndin tekur í rökstuðningi sínum að meginstefnu til afstöðu til þeirra ágreiningsefna og mismunandi sjónarmiða aðila sem fram komu í greinargerðum þeirra um á hverju fjárhæð bótanna skyldi byggð. Ég minni þó á það sem ég sagði áður um tilvísun Vegagerðarinnar til réttarreglna og úrlausn nefndarinnar þar um. Þegar nefndin tekur í úrskurðinum afstöðu til einstakra ágreiningsefna aðila koma af hálfu nefndarinnar með vissum hætti fram tilvísanir til sjónarmiða sem ætla verður að nefndin hafi að einhverju leyti byggt á við úrlausn um fjárhæð bótanna. Þannig segir nefndin að hún fallist á það með eignarnema að malarnáman sé utan markaðssvæða þar sem ekki liggi neitt fyrir um eftirspurn annarra aðila eftir efni úr námunni. Þá er ekki fallist á það með eignarnámsþola að miða við markaðsverð efnis á stór-Reykjavíkursvæðinu. Nefndin telur síðan að það verð sem fram kemur í orðsendingu Vegagerðarinnar gefi ekki raunhæfa mynd af verðmæti efnisins og vísar til þess rasks sem efnistakan hafi í för með sér auk þess sem ekki sé útilokað að efnið megi nýta í annað en fyllingarefni, t.d. í slitlög, þó að engin áform séu þá um það.

Ég tel að af því sem fram kemur í þessum hluta rökstuðningsins verði ekki fyllilega ráðið á hverju af þeim almennt viðurkenndu sjónarmiðum um ákvörðun eignarnámsbóta nefndin byggði fjárhæð bótanna á. Þarna kemur ekki skýrt fram hver var sá tölulegi grundvöllur (grunnur) sem sjónarmið um áhrif rasks vegna efnistökunnar, hugsanleg önnur nýting efnisins og aðgengi eignarnema að námunni voru látin virka á. Í úrskurðinum er til dæmis ekki vikið að því hvort tiltækar séu upplýsingar um greiðslur fyrir malarefni úr öðrum námum á viðkomandi svæði eða hvernig sé almennt háttað greiðslum fyrir malarefni af sambærilegri gerð og eignarnámið beindist að „utan markaðssvæða“.

Eins og segir í áðurgreindum athugasemdum við 22. gr. stjórnsýslulaga skal rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar vera það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raunin varð á. Mælt á þennan mælikvarða er því álitaefnið í þessu máli hvort skilja megi af lestri úrskurðarins hvers vegna niðurstaða nefndarinnar varð sú að bætur fyrir hið eignarnumda malarefni skyldu vera kr. 100.000-. Í samræmi við þær athugasemdir sem ég hef gert hér að framan við úrskurð matsnefndarinnar tel ég að rökstuðningurinn hafi ekki uppfyllt þessa kröfu.

Tilefni þess að ég ákvað að huga sérstaklega að því hvernig matsnefnd eignarnámsbóta hagaði rökstuðningi fyrir niðurstöðu sinni voru andmæli A við því að nefndin hefði tekið mið af því að markaðssvæði væri langt í burtu og vísaði hann þar til þess að Vegagerðin hefði notað malarefnið mjög nálægt námunni. Þetta hafi átt að hafa áhrif á ákvörðun bótanna. Ég hef hér að framan gert tilteknar athugasemdir við að ekki verði fyllilega ráðið af rökstuðningi matsnefndarinnar á hvaða grundvelli hún byggði ákvörðun sína um fjárhæð bóta í þessu máli og þar með hvaða þýðingu sú niðurstaða nefndarinnar að umrætt malarnám væri utan markaðssvæða hefði. Hins vegar er til þess að líta að nefndin tekur fram í úrskurði sínum að efnisnáman sé mjög aðgengileg fyrir Vegagerðina og það hafi áhrif til hækkunar. Ég fæ því ekki annað séð en að af þessu megi draga þá ályktun að nefndin hafi sérstaklega tekið tillit til þess að Vegagerðin var að nota efnið mjög nálægt námunni og það sé því ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um þetta atriði í kvörtun A.

Ég hef hér að framan rakið þau sjónarmið sem ég tel að leiði til þess að gera verði athugasemdir við rökstuðning matsnefndar eignarnámsbóta í máli þessu. Ég minni hins vegar á að A gerði ekki beinlínis athugasemdir við þessi atriði í kvörtun sinni til mín. Þegar litið er til þessa og að ekki verður fullyrt af minni hálfu á grundvelli gagna málsins að á hafi skort að úrlausn nefndarinnar um fjárhæð bóta hafi verið eðlileg að virtum atvikum málsins er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til þess að lögum að gera þá kröfu að nefndin taki mál A að þessu leyti til endurskoðunar. Það eru hins vegar tilmæli mín til matsnefndar eignarnámsbóta að hún hagi framvegis rökstuðningi í úrskurðum sínum í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan.

Ég ítreka að úrskurðir matsnefndar eignarnámsbóta lúta að mikilvægum réttindum sem njóta stjórnarskrárverndar og verndar samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Þessi aðstaða gerir ríkar kröfur til málsmeðferðar og þar með talið rökstuðnings af hálfu nefndarinnar. Í þessu sambandi bendi ég auk þess á að nefndin þarf að hafa það í huga að niðurstöður hennar kunna að hafa fordæmisgildi við ákvarðanir og samninga sem stjórnvöld og einstaklingar gera. Til marks um það nefni ég að samkvæmt 18. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, skulu úrskurðir nefndarinnar eða útdrættir úr þeim gefnir út og senda skal Fasteignamati ríkisins afrit matsúrskurða.

4.

Í kvörtun sinni gerir A athugasemdir við að matsnefnd eignarnámsbóta hafi hafnað kröfu hans um að eignarnema yrði gert að bera allan kostnað af eftirliti með efnistökunni og vigtun efnisins. Í niðurstöðu matsnefndarinnar er ekki beint fjallað um þessar kröfur A en í upphafi niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar er vitnað til þess að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, skeri matsnefndin úr ágreiningi um eignarnámsbætur og annað endurgjald sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Síðan segir: „Störf nefndarinnar afmarkast af þessari lagagrein og eru því ekki efni til að taka kröfur eignarnámsþola er lúta að öðrum atriðum til greina í máli þessu“.

Af skýringum nefndarinnar til mín í bréfi, dags. 27. desember 2000, sem tekið er upp í kafla III hér að framan, verður ráðið að nefndin var með framangreindu að taka afstöðu til kröfu A vegna kostnaðar við eftirlit og vigtun efnisins. Í skýringum nefndarinnar kemur einnig fram afstaða nefndarinnar til þessa liðar í kvörtun A og er þar meðal annars bent á að eignarnemi hafi í samræmi við úrskurð nefndarinnar ekki heimild til frekari malartöku nema frekara eignarnám eða samningar við eignarnámsþola komi til. Af hálfu eignarnema sé fylgst með efnistökunni og hún skráð niður og eignarnámsþoli geti væntanlega fengið upplýsingar um það hjá eignarnema hversu mikið tekið hafi verið úr námunni á hverjum tíma. Engin rök séu til þess að ákvarða eignarnámsþola bætur vegna eftirlits við malartekju, en honum sé væntanlega í lófa lagið að leita réttar síns fyrir dómstólum eða eftir atvikum með beiðni um endurupptöku matsmálsins, telji hann eignarnema hafa falsað skýrslur um efnistöku úr námunni og tekið með því meira efni en heimild hafi verið til. Með bótum þeim sem ákvarðaðar hafi verið í nefndum úrskurði hafi réttur eignarnámsþola skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar verið tryggður hvað varðar umrædda 10.000 m³ efnis. Matsnefndin geti á hinn bóginn ekki tryggt eignarnámsþola fyrir hugsanlegri ólögmætri töku frekara efnis eða tryggt eignarnámsþola kostnað við eftirlit með eignum sínum almennt. Í tilefni af fyrirspurn minni tekur nefndin fram að engar yfirlýsingar hafi verið gefnar af hálfu eignarnema eða bókaðar varðandi framkvæmd mælingar á umræddu efni við meðferð málsins hjá matsnefndinni.

Í 11. gr. laga nr. 11/1973 segir að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna kostnaðar sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Samkvæmt lokaákvæði 1. mgr. 10. gr. sömu laga er það verkefni matsnefndar eignarnámsbóta að úrskurða um slíkan kostnað.

Samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, eiga fullar bætur að koma fyrir eign sem tekin er eignarnámi. Ég tel því rétt minna hér á eftirfarandi ummæli úr dómi Hæstaréttar frá 29. september 1958, H 1958:609:

„Réttur til bóta samkvæmt þessu boði stjórnarskrárinnar væri skertur, ef sá, sem eign sinni er sviptur með þessum hætti, ætti sjálfur að bera lögmætan kostnað af ákvörðun bótanna.“

Vegna afstöðu matsnefndarinnar til krafna um kostnað við eftirlit með efnistökunni og vigtun efnis sem fram kemur í skýringum nefndarinnar til mín tek ég fram að áskilnaður 72. gr. stjórnarskrárinnar um fullar bætur kann að leiða til þess að eignarnámsþoli eigi rétt á því að fá úr hendi eignarnema greiddan kostnað við eftirlit með töku og ákvörðun á umfangi hins eignarnumda við töku eignarnema á því. Ég tel því að ákvörðun um slíkt kunni að vera meðal þeirra verkefna sem falla undir annað endurgjald sem ákveða á samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms, sbr. 2. gr. og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 11/1973. Þetta á sérstaklega við þegar fyrir liggur að eignarnámsþoli hefur áður en matsnefndin tekur ákvörðun um fjárhæð eignarnámsbóta þurft að leggja út í slíkan kostnað. Kostnaður af þessu tagi er þá með líkum hætti og annar kostnaður við tæknilega aðstoð sem eignarnámsþoli hefur talið þörf á að leita eftir vegna eignarnámsins. Það er þá verkefni matsnefndarinnar að leggja mat á hvort kostnaðurinn hafi verið nauðsynlegur og hann sé hæfilegur.

Í máli A voru atvik hins vegar þau að hann setti fram kröfu um að Vegagerðinni yrði gert að greiða honum kostnað við eftirlit og vigtun efnisins áður en að nefndin heimilaði Vegagerðinni umráðatöku hins eignarnumda efnis og niðurstaða mats á fjárhæð bóta var ráðin. Hugsanlegur kostnaður við þá vinnu sem A gerði kröfu um að Vegagerðinni yrði gert að greiða honum var því ekki fallinn til og ekki voru lagðar fram áætlanir um hann. Ég get því fallist á það með matsnefnd eignarnámsbóta að eins og þessi krafa A lá fyrir hafi á því stigi ekki verið komin fram nægjanleg skilyrði til að taka hana til greina. Það leiðir þó ekki til þess að ég telji að nefndin hafi getað látið það hjá líða að bregðast við í tilefni af kröfunni. Fyrir nefndinni lá að taka afstöðu til kröfu Vegagerðarinnar um að fá umráð hins eignarnumda efnis áður en bótafjárhæðin yrði ákveðin og greidd. Þegar þess er gætt að um þvingaða afhendingu eignar er að ræða tel ég að það leiði af þeim valdheimildum sem matsnefndinni eru fengnar til að heimila umráðatöku hins eignarnumda að nefndinni sé jafnframt rétt að ganga eftir því við eignarnema að hann geri grein fyrir því áður en umráðataka er heimiluð samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973, og annars við meðferð matsmáls um bætur og þegar eign er afhent, með hvaða hætti eignarnemi ætli að tryggja að eignarnámsþoli verði aðeins sviptur þeirri eign sem eignarnámið tekur til. Komi engin slík svör fram af hálfu eignarnema eða fyrirætlanir hans í þessu efni eru ekki líklegar til að tryggja að hið tekna verði í samræmi við eignarnámið getur verið tilefni til þess að nefndin leiðbeini eignarnámsþola um hvort hann geri kröfu til þess að honum verði úrskurðuð greiðsla úr hendi eignarnema sem hluta af kostnaði hans við eignarnámið til að sannreyna að umfang hins tekna sé í samræmi við eignarnámið. Ég tel jafnframt að það ef eignarnemi felur til dæmis sérfróðum og óháðum aðila að afmarka umfang þess sem tekið er í samræmi við eignarnám sé eðlilegt að matsnefndin líti til þess við mat á því hvort slíkur kostnaður sé nauðsynlegur fyrir eignarnámsþola.

Þegar eignarnemi er opinber aðili eins og Vegagerðin tel ég að það væru vandaðir stjórnsýsluhættir af hálfu slíkra aðila með tilliti til þess inngrips sem eignarnám felur í sér í eignarrétt viðkomandi að gera í matsbeiðni og beiðni um umráðatöku til matsnefndar eignarnámsbóta grein fyrir hvernig umfang hins eignarnumda, til dæmis efni, verði mælt og af hverjum. Ég hef því ákveðið að kynna Vegagerðinni sérstaklega þetta álit mitt.

Eins og ég tók fram hér að framan er það niðurstaða mín eins og krafa A um kostnað vegna eftirlits og vigtunarinnar lá fyrir matsnefnd eignarnámsbóta hafi á því stigi ekki verið komin fram nægjanleg skilyrði til að taka kröfuna til greina eins og hún var lögð fram. Ég tek fram að hafi kostnaður fallið til síðar hjá A í tilefni af slíku eftirliti eða vigtun umrædds efnis gæti það orðið tilefni þess að matsnefndin fjallaði um þann þátt málsins að nýju. Það eru hins vegar tilmæli mín til matsnefndar eignarnámsbóta að hún taki framvegis í störfum sínum mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef lýst hér að framan um afmörkun á hinu eignarnumda við umráðatöku eignarnema á því og þá eftir atvikum kostnaði eignarnámsþola af því tilefni.

5.

A telur í kvörtun sinni að störf matsnefndar eignarnámsbóta hafi ekki verið með þeim hætti að samrýmist eðlilegum réttarreglum um hlutleysi. Ekki eru í kvörtuninni tilfærð sérstök atriði sem A telur að séu til marks um þetta umfram þær athugasemdir sem hann gerir í öðrum liðum kvörtunar sinnar við störf matsnefndarinnar. Af athugun minni á gögnum matsmálsins fæ ég ekki annað séð en að matsnefndin hafi hagað störfum sínum þannig að fullnægt hafi verið þeim kröfum sem gerðar eru að lögum um sjálfstæði og þar með hlutleysi nefndarinnar gagnvart aðilum. Ég tek það fram að ég tel að þau atriði sem ég hef gert athugasemdir við í áliti þessu um störf matsnefndarinnar séu ekki til marks um að skort hafi á að nefndin gætti hlutleysis í störfum sínum. Hins vegar tel ég að bætt málsmeðferð af hálfu nefndarinnar um þessi atriði, eins og leiðbeiningar gagnvart eignarnámsþola og ítarlegri rökstuðningur í úrskurði, sé til þess fallin að draga úr athugasemdum um störf nefndarinnar af þeim toga sem A hefur uppi í þessum lið kvörtunar sinnar.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að nokkrir annmarkar hafi verið á málsmeðferð matsnefndar eignarnámsbóta þegar nefndin úrskurðaði um fjárhæð bóta í tilefni af eignarnámi Vegagerðar ríkisins á malarefni úr landi A. Lúta þessi annmarkar einkum að leiðbeiningarskyldu nefndarinnar og rökstuðningi. Það er hins vegar niðurstaða mín þessir annmarkar séu ekki þess eðlis að tilefni sé til þess að ég beini þeim tilmælum til matsnefndarinnar að hún taki málið fyrir að nýju vegna þeirra atriða sem kvörtun A beinist að.

Það eru tilmæli mín til matsnefndar eignarnámsbóta að nefndin taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef lýst í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær felist. Í svari formanns matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 13. s.m., segir meðal annars svo:

„Ég leit á álitið sem ábendingu um þörf á bættari vinnubrögðum nefndarinnar einkum hvað varðar leiðbeiningarskyldu og rökstuðning svo sem fram kemur í niðurstöðu álitsins. Engar sérstakar ráðstafanir hafa verið gerðar af minni hálfu aðrar en þær að hafa þessar ábendingar í huga við vinnslu mála auk þess sem ég sendi varaformanni nefndarinnar, [...], álitið honum til upplýsingar og leiðbeiningar.“