I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 16. nóvember 2021 leitaði B lögmaður til umboðsmanns Alþingis f.h. A og kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 29. október þess árs í máli nr. ANR19090032/00.11.03. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 16. júlí 2019 um að leggja á A stjórnvaldssekt að fjárhæð 750.000 kr. fyrir að reka heimagistingu án skráningar.
Svo sem nánar er vikið að síðar hefur athugun umboðsmanns einkum beinst að því hvort fullnægjandi lagaheimild hafi staðið til þess að leggja téða stjórnvaldssekt á A.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins komu fram upplýsingar við eftirlit sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að stunduð væri óskráð heimagisting á fasteign að [...] í Reykjavík. Hinn 14. maí 2019 gerði embættið vettvangsrannsókn til að sannreyna framkomnar upplýsingar og hitti þar fyrir ferðamann sem upplýsti m.a. um að hann hefði leigt íbúðina í gegnum bókunarvefinn Airbnb og að annar gestgjafa héti A. Maðurinn undirritaði upplýsingaskýrslu og framvísaði bókunarkvittun.
Í kjölfar framangreinds ritaði sýslumaður A bréf 24. sama mánaðar þar sem henni var tilkynnt um „rannsókn vegna óskráðrar skammtímaleigu að [...]“. Í tilkynningunni sagði m.a. að við eftirlit hefðu komið fram vísbendingar um að á fasteigninni væri stunduð óskráð skammtímaleiga og var atvikum málsins því næst lýst nánar. Þinglýstur eigandi fasteignarinnar var tilgreindur og jafnframt var óskað eftir afstöðu A til framkominna gagna og tengsla hennar við starfsemina, auk þess sem óskað var eftir upplýsingum um raunverulegt umfang starfseminnar og afhendingu gagna um viðskiptasögu við bókunarsíður. Athygli var vakin á því að „skammtímaleiga án skráningar [gæti] varðað stjórnvaldssektum skv. 22. gr. a. laga nr. 85/2007[, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald]“.
A mun hafa flutt lögheimili sitt að [...] hinn 4. júní 2019. Í tölvubréfi hennar sem barst sýslumanni daginn eftir staðfesti hún að fasteignin væri í útleigu og lýsti því að hún yrði samvinnufús og hefði nú skráð starfsemina og greitt skráningargjald. Sýslumaður staðfesti skráninguna 6. þess mánaðar og sama dag mun A hafa flutt lögheimili sitt frá [...] og aftur á fyrri stað.
Með bréfi sýslumannsembættisins 25. sama mánaðar var A tilkynnt um fyrirhugaða stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi að [...] og henni veittur frestur til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum. Í bréfinu voru atvik málsins rakin og grein gerð fyrir lagagrundvelli þess með eftirfarandi hætti:
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sbr. einnig 1. mgr. 38. gr. reglugerðar um sama efni, skal hver sá sem hyggst bjóða upp á heimagistingu skrá starfsemi sína á vefsíðu sýslumanna www.heimagisting.is. Heimagisting er gisting gegn endurgjaldi á lögheimili einstaklings eða í einni annarri fasteign sem hann hefur til persónulegra nota og eru í hans eigu. Fjöldi útleigðra daga í báðum eignum skal samanlagt ekki fara yfir 90 daga á hverju almanaksári og samanlagðar tekjur af leigu eignanna mega ekki fara fram úr 2 milljónum kr.
Þá getur sýslumaður skv. 22. gr. a sömu laga lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar. Geta stjórnvaldssektir numið frá 10 þúsund kr. til 1 milljónar kr. fyrir hvert brot.
Við ákvörðun sekta skal sýslumaður taka tillit til alvarleika brota, sbr. 3. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Við mat á alvarleika brots hefur sýslumaður litið til fjölda sýnilegra seldra gistinátta án skráningar og áætlaðra tekna fyrir hvert brot.
A kom andmælum á framfæri 9. júlí 2019. Með ákvörðun 16. þess mánaðar lagði sýslumaður á hana fyrrgreinda stjórnvaldssekt á þeim grundvelli að hún hefði „stundað óskráða heimagistingu“ og reisti þá ákvörðun á fyrrgreindri 22. gr. a. í lögum nr. 85/2007.
Ákvörðun sýslumanns var kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins með bréfi 3. september 2019. Í kærunni kom m.a. fram að ekki væri „ágreiningur um að gistingin uppfyllti skilyrði heimagistingar eins og það hugtak [væri] skilgreint í 3. gr. laga nr. 85/2007“. Í kærunni voru fyrst og fremst gerðar athugasemdir við fjárhæð sektarinnar en í tölvubréfi til ráðuneytisins 28. maí 2021 benti lögmaður A þó jafnframt á að miðað við stjórnsýsluframkvæmd ráðuneytisins væri ekki fyrirsjáanlegt hvort rekstraraðili eða fasteignareigandi ætti að bera sök.
Eins og fyrr greinir var úrskurður kveðinn upp í málinu 29. október 2021. Í úrskurðinum segir m.a.:
Samhliða einföldun regluverks voru lögfestar stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það m.a. gert í því skyni að stemma stigu við miklum fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja aukna fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Þá segir í 4. mgr. 22. gr. a sömu laga að stjórnvaldssektir geti numið frá 10.000 kr. til 1.000.000 kr. fyrir hvert brot.
Í málinu er ekki deilt um sönnun þess að kærandi hafi stundað gististarfsemi án lögbundinnar skráningar.
Í málinu er því lagt til grundvallar að kærandi hafi leigt út fasteign sína í skammtímaleigu í 121 skipti frá 1. janúar 2017 frá því að breytingar á lögum nr. 85/2007 tóku gildi.
Með vísan til þessara forsendna var ákvörðun sýslumanns um að leggja á sektina staðfest. Að öðru leyti var í úrskurðinum fjallað um fjárhæð stjórnvaldssektarinnar sem ráðuneytið taldi allt að einu hæfilega ákveðna 750.000 kr. líkt og ákvörðun sýslumanns hafði kveðið á um.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Í tilefni af kvörtun A var ráðherra ferðamála ritað bréf 13. janúar 2022. Þar var þess óskað að umboðsmanni yrðu afhent afrit af öllum gögnum málsins og veittar nánar tilteknar skýringar. Svarbréf atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem þá fór með málaflokkinn, barst 14. febrúar og athugasemdir lögmanns A 26. apríl þess árs.
Ráðherra ferðamála var í kjölfar þessa ritað annað bréf 31. maí 2022 þar sem þess var óskað að menningar- og viðskiptaráðuneytið, sem þá hafði tekið við ferðamálum, skýrði hvort og þá hvernig niðurstaðan í máli A samrýmdist ákvæðum laga nr. 85/2007 í ljósi þess að í téðri sektarákvörðun sýslumanns hefði komið fram að hún væri ekki þinglýstur eigandi fasteignarinnar. Í þessu sambandi var jafnframt vísað til úrskurðar ráðuneytisins 15. febrúar 2022 í öðru máli þar sem lagt hafði verið til grundvallar að tiltekinn maður hefði ekki uppfyllt skilyrði til skráningar heimagistingar á fasteign þar sem hann hefði hvorki verið þinglýstur eigandi né átt þar skráð lögheimili.
Í svarbréfi ráðuneytisins 5. september 2022 segir m.a. eftirfarandi:
Ráðuneytið telur að ekki séu uppi fyllilega sambærilegar aðstæður í því máli sem hér um ræðir og voru uppi þegar ráðuneytið kvað upp úrskurð í fyrrnefndu eldra máli frá 15. febrúar 2022, en í því máli var að nokkru leyti deilt um ábyrgð kærenda á umsjónaraðila hinnar óskráðu gististarfsemi.
Í kæru vegna ákvörðunar sýslumanns, sem staðfest var með fyrrnefndum úrskurði dags. 15. febrúar 2022, var m.a. vísað til þess að kærendur hafi falið þriðja aðila að sjá um útleiguna, og að umræddur þriðji aðili hafi fengið þóknun fyrir þá vinnu, þ.e. hlutfall af söluverði seldra gistinátta. Kærendur hafi því gert ráð fyrir að umræddur þriðji aðili myndi sjá um skráningu íbúðarinnar í heimagistingu hjá sýslumanni og hafi kærendum því verið alls ókunnugt um að það hafi ekki verið gert.
[...]
Með vísan til skilgreiningar á hugtakinu heimagisting taldi ráðuneytið ljóst að umræddur þriðji aðili, sem vísað er til í kæru, uppfyllti ekki skilyrði til skráningar heimagistingar í umræddri fasteign, enda var umræddur þriðji aðili hvorki þinglýstur eigandi eignarinnar né hafði þar skráð lögheimili. Þá hafi kærendur í kjölfar afskipta sýslumanns skráð starfsemi sína í umræddri fasteign í því máli. Eins og málum var háttað taldi ráðuneytið því rétt að leggja til grundvallar að kærendur hefðu í raun staðið að umræddri starfsemi í því máli.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar var hins vegar ekki deilt um sönnun þess að kvartandi hafi stundað gististarfsemi án lögbundinnar skráningar. Í málinu er fyrst og fremst deilt um upphæð sektarfjárhæðar.
Í framhaldi af þessu segir í bréfi ráðuneytisins að A hafi staðfest við sýslumann að fasteignin væri í útleigu. Hún hafi lýst yfir samstarfsvilja við rannsókn málsins og upplýst sýslumann um að hún hafi sótt um skráningu heimagistingar fyrir umrædda fasteign. Sýslumaður hafi staðfest skráninguna enda hafi A verið með skráð lögheimili á fasteigninni. Í téðu svarbréfi ráðuneytisins segir í kjölfar þessa eftirfarandi:
Í kjölfar bréfs umboðsmanns Alþingis dags. 31. maí 2022 óskaði ráðuneytið eftir frekari skýringum frá sýslumanni m.a. um það á hvaða grundvelli kvartandi hafi uppfyllt skilyrði til skráningar heimagistingar. Samkvæmt upplýsingum sem sýslumaður aflaði í kjölfarið færði kvartandi lögheimili sitt að [...] þann 4. júní 2019, en flutti það svo aftur á fyrri stað 6. júní 2019, þ.e. eftir að sýslumaður hafði staðfest skráningu starfseminnar. Tekið skal fram að um er að ræða nýjar upplýsingar sem ekki voru til staðar þegar sýslumaður tók ákvörðun um að veita kvartanda stjórnvaldssekt. [leturbreyting ráðuneytis]
Með hliðsjón af atvikum máls, þ.m.t. upplýsinga frá kvartanda sjálfum og síðari viðbragða, telur ráðuneytið hins vegar að breyting á lögheimili kvartanda til málamynda breyti ekki grundvelli málsins. Með hliðsjón af gögnum máls telur ráðuneytið rétt að leggja til grundvallar að kvartandi hafi staðið að umræddri starfsemi og að ákvörðun í málinu hafi samræmst ákvæðum laga nr. 85/2007. Að öðru leyti vísast til fyrri sjónarmiða ráðuneytisins sem finna má í bréfi dags. 14. febrúar 2022.
Athugasemdir lögmanns A við skýringar ráðuneytisins bárust umboðsmanni með bréfi 26. október 2022. Þar kemur m.a. fram að A hafi ekki staðið að starfseminni heldur þjónustað íbúðina í eignaumsjón fyrir eiganda hennar. Hún hafi tekið á móti greiðslum og skilað þeim til eiganda að frádreginni þóknun sinni. Hún hafi hvorki verið þinglýstur eigandi eignarinnar né með skráð lögheimili þar þegar atvik málsins áttu sér stað. Í bréfinu er því einnig vísað á bug að enginn ágreiningur hafi verið uppi fyrir stjórnvöldum um ábyrgð hennar í málinu. Ráðuneytinu hafi verið bent á með tölvubréfi 28. maí 2021 að A væri rekstraraðili fasteignarinnar og óljóst væri hvers vegna stjórnvaldssekt væri lögð á hana en ekki eiganda hennar.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Afmörkun athugunar
Í fyrrgreindri ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 16. júlí 2019 um að leggja stjórnvaldssekt á A var lagt til grundvallar að hún hefði „stundað óskráða heimagistingu að [...] á almanaksárunum 2017, 2018 og 2019“. Þá var í úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 29. október 2021, þar sem ákvörðun sýslumanns um álagningu sektarinnar var staðfest, vísað til þess að í málinu væri ekki deilt „um sönnun þess að [A] hafi stundað gististarfsemi án lögbundinnar skráningar“. Í samræmi við þetta var í úrskurðinum miðað við að hún hefði „leigt út fasteign sína í skammtímaleigu í 121 skipti frá 1. janúar 2017“. Í skýringum menningar- og viðskiptaráðuneytisins til umboðsmanns 5. september 2022 kemur einnig fram að ekki sé deilt um sönnun þess að A hafi „stundað“ gististarfsemi án lögbundinnar skráningar og rétt sé að leggja til grundvallar að hún hafi „staðið að“ umræddri starfsemi.
Að virtum fyrrgreindum skýringum ráðuneytisins verður að miða við að úrskurður þess hafi verið á því reistur að A hafi verið talin reka heimagistingu að [...] í skilningi 22. gr. a. í lögum nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald og hafi þessi rekstur, án skráningar í samræmi við 13. gr. laganna, varðað hana viðurlögum samkvæmt nánari ákvæðum áðurnefndu greinarinnar. Undir meðferð málsins fyrir umboðsmanni hefur lögmaður A hins vegar vísað til þess að hún hafi hvorki verið þinglýstur eigandi eignarinnar né haft þar skráð lögheimili þegar atvik málsins gerðust heldur hafi hún haft íbúðina í umsjón fyrir eiganda hennar. Í þessu ljósi hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við það hvort fullnægjandi lagaheimild hafi staðið til þess að leggja stjórnvaldssekt á A á fyrrgreindum lagagrundvelli.
2 Lagagrundvöllur
Um heimagistingu gilda lög nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sem og samnefnd reglugerð nr. 1277/2016. Heimagisting er skilgreind með eftirfarandi hætti í 2. málslið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007, eins og honum var breytt með 1. gr. laga nr. 67/2016:
Heimagisting er gisting gegn endurgjaldi á lögheimili einstaklings eða í einni annarri fasteign sem hann hefur til persónulegra nota og er í hans eigu.
Samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007 skal fjöldi útleigðra daga í báðum eignum samanlagt ekki fara yfir 90 daga á hverju almanaksári. Samanlagðar tekjur af leigu eignanna skulu að auki ekki nema hærri fjárhæð en kveðið er á um í 3. tölulið 4. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt.
Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 67/2016 segir að samkvæmt þágildandi lögum hafi heimagisting verið skilgreind sem gisting á heimili leigusala gegn endurgjaldi. Ekki hafi verið ljóst af ákvæðinu hvort krafa væri gerð um lögheimili leigusala á eigninni en með breytingunni sé sá skilningur festur í sessi. Í því felist að til þess að um heimagistingu geti verið að ræða verði hið leigða húsnæði að vera lögheimili einstaklings. Að auki sé einstaklingum heimilað að leigja út eina aðra fasteign sem sé í persónulegum notum og í eigu viðkomandi. Þannig sé komið til móts við þá aðila sem eigi t.d. tiltekið lögheimili og síðan aðra fasteign, svo sem sumarhús eða íbúð til nota í frítíma. Þá kemur fram í athugasemdunum að það sé skilyrði að um sé að ræða fasteign sem eigandi hafi persónuleg not af, þ.e. að eignin sé ekki notuð í atvinnuskyni, og að aðeins sé gert ráð fyrir því að einstaklingar geti skráð eignir sínar í flokk heimagistingar en ekki lögaðilar (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 8 og 13-14). Í ræðu framsögumanns frumvarpsins á Alþingi kom að auki fram að hugsunin með frumvarpinu væri að ná utan um einstaklinga sem vildu drýgja tekjur með því að leigja út heimili sitt, sumarhús eða aðra eign, t.d. þegar viðkomandi færi í sumarfrí og nýtti ekki eign á þeim tíma (145. löggjafarþing, 65. fundur, 21. janúar 2016).
Heimagisting er skráningarskyld samkvæmt 13. gr. laga nr. 85/2007, eins og henni var breytt með 10. gr. laga nr. 67/2016. Með síðarnefndu lögunum var skráningarskylda vegna heimagistingar lögfest í stað leyfisskyldu. Markmið frumvarpsins var m.a. að einfalda regluverk í kringum útleigu einstaklinga á heimilum sínum til skamms tíma og ná skammtímaleigu til ferðamanna upp á yfirboðið og aðskilja hana frá hefðbundinni gististarfsemi í atvinnuskyni (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 7, 9 og 13). Núgildandi ákvæði 1. til 3. mgr. 13. gr. laganna hljóða svo:
Hver sem hyggst bjóða upp á heimagistingu í samræmi við 1. mgr. 3. gr. skal tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu. Aðila ber að staðfesta við skráningu að húsnæðið uppfylli kröfur í reglugerð um brunavarnir, það hafi hlotið samþykki sem íbúðarhúsnæði og að húsnæðið sé fullnægjandi með tilliti til hollustuhátta samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Endurnýja þarf skráningu á ári hverju og við lok hvers almanaksárs skal aðili með skráða heimagistingu skila til sýslumanns yfirliti yfir þá daga sem húsnæði var leigt út ásamt upplýsingum um leigutekjur. Skil á upplýsingum skv. 1. málsl. er skilyrði fyrir endurnýjun skráningar á næsta almanaksári. Sýslumanni er heimilt að senda upplýsingar skv. 1. málsl. til skattyfirvalda.
Við skráningu heimagistingar skal sýslumaður úthluta aðila númeri skráningar og ber aðila að nota númerið í allri markaðssetningu og kynningu, þ.m.t. á vefsíðum, bókunarsíðum, á sjálfri fasteigninni og í auglýsingum hvers konar.
Í athugasemdum við 10. gr. þess frumvarps er varð að lögum nr. 67/2016 kemur m.a. fram að markmiðið með heimild sýslumanns til að senda skattyfirvöldum nýtingaryfirlit fasteigna sé að tryggja leið fyrir eftirlitsaðila til þess að sporna við svartri atvinnustarfsemi og auka eðlileg skattskil í ferðaþjónustu. Þá verði eftirlit með starfseminni gert auðveldara með skyldu til að nota skráningarnúmer við markaðssetningu á eigninni (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 17, 9 og 13).
Í 2. mgr. 21. gr. laga nr. 85/2007, eins og henni var breytt með 18. gr. laga nr. 67/2016, kemur fram að sýslumenn skuli hafa eftirlit með skráðum og skráningarskyldum aðilum, svo sem varðandi skráningarskyldu, tímalengd útleigu í heimagistingu og skil á nýtingaryfirliti og upplýsingum um leigutekjur.
Í 22. gr. laganna er fjallað um viðurlög vegna brota á tilteknum ákvæðum laganna. Þar er m.a. mælt fyrir um að „hver sá sem rekur heimagistingu án skráningar“ skuli sæta sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum, sbr. 2. mgr. greinarinnar, eins og henni var breytt með 19. gr. laga nr. 67/2016. Í athugasemdum að baki ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/2016 kemur fram að um sé að ræða sektarheimild vegna heimagistingar án skráningar. Með ákvæðinu sé gert refsivert „að nýta heimili sitt eða eina aðra fasteign sem heimagistingu án skráningar“ (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 20).
Í 22. gr. a. sömu laga er jafnframt mælt fyrir um heimildir sýslumanns til að leggja stjórnvaldssekt á „hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar samkvæmt 13. gr. [laganna]“, sbr. 1. mgr. greinarinnar, eins og henni var breytt með 20. gr. laga nr. 67/2016. Í athugasemdum í frumvarpi til breytingarlaganna kemur m.a. fram að ákvæðið geri ráð fyrir nýrri heimild sýslumanna til að leggja stjórnvaldssekt á einstaklinga „sem verða uppvísir að því að leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign án skráningar“ (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 20). Eins og fyrr greinir var ákvörðun sýslumanns, sem staðfest var af ráðuneytinu, um að leggja stjórnvaldssekt á A reist á þessu lagaákvæði.
3 Var heimilt að leggja stjórnvaldssekt á A fyrir að reka heimagistingu án skráningar?
Stjórnsýsluviðurlög eru í eðli sínu íþyngjandi enda um að ræða úrræði sem stjórnvald beitir þann í viðurlagaskyni sem fundinn hefur verið brotlegur við lög eða fyrirmæli stjórnvalds. Undir slík viðurlög falla m.a. stjórnvaldssektir, svo sem um ræðir í máli þessu. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar getur stjórnvald ekki tekið ákvörðun um beitingu slíkra viðurlaga án ótvíræðrar lagaheimildar. Í þeim efnum er einnig rétt að hafa í huga að stjórnsýsluviðurlögum hefur í vissum tilvikum verið skipað á bekk með refsingum í skilningi 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar 27. september 2018 í málum nr. 638 og 639/2017 og 16. janúar 2019 í máli nr. 18/2018. Stjórnvald getur því þurft að hafa hliðsjón af þeim frekari kröfum sem leiddar verða af grundvallarreglunni um lögbundnar refsiheimildir við túlkun og beitingu heimildar til stjórnsýsluviðurlaga. Án tillits til þess hvort stjórnsýsluviðurlög í ákveðnu tilfelli teljast til refsingar í þessum skilningi er þó ljóst að almennt eru gerðar strangar kröfur til þess að ákvörðun um slíkt úrræði styðjist við fullnægjandi heimild í lögum. Af þessu leiðir m.a. að við þessar aðstæður ber að túlka aðila í hag vafa um hvort tiltekin háttsemi falli undir brotalýsingu lagaákvæðis.
Af orðalagi 3. gr. laga nr. 85/2007 og tiltækum lögskýringargögnum verður ekki annað ráðið en að sá einn uppfylli skilyrði til að bjóða upp á heimagistingu sem á annaðhvort lögheimili á viðkomandi eign eða er eigandi hennar og hefur hana til persónulegra nota. Skilyrðin eru þannig að meginstefnu til hlutlæg og miðast annars vegar við þann sem á lögheimili á viðkomandi eign, sbr. lög nr. 80/2018, um lögheimili og aðsetur, og hins vegar þann sem hefur eignarheimild yfir fasteigninni. Er almennt litið svo á að opinber skráning, einkum þinglýsing, veiti löglíkur um slíka heimild.
Af orðalagi 13. gr. laga nr. 85/2007 verður jafnframt ráðið að skráningarskylda vegna heimagistingar hvíli á þeim sem uppfyllir skilyrði laganna til þess að bjóða upp á slíka gistingu enda ber viðkomandi að tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að „hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu“. Óumdeilt er að A var hvorki þinglýstur eigandi umræddrar fasteignar né átti hún skráð lögheimili að [...] þegar atvik málsins áttu sér stað. Er því ekkert komið fram í málinu sem stutt getur að skráningarskylda samkvæmt 13. gr. laganna hafi hvílt á henni. Kemur því til skoðunar hvort skýra megi brotalýsingu 22. gr. a. laganna á þá leið að undir hana geti einnig fallið einstaklingur sem hvorki er eigandi viðkomandi fasteignar né á lögheimili á henni.
Af áðurlýstum athugasemdum í frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 67/2016 er ljóst að markmiðið með því að aflétta leyfisskyldu vegna heimagistingar, og taka þess í stað upp skráningarskyldu, var að einfalda regluverkið og koma til móts við þá þróun sem orðið hafði í framboði gistirýma, þó þannig að unnt væri að koma við opinberu eftirliti, m.a. í því skyni að sporna gegn skattaundanskoti. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. 21. gr. laga nr. 85/2007 er eftirlit sýslumanns með skráðum og skráningarskyldum aðilum og beinist að því að þeir gæti þeirra reglna sem mælt er fyrir um í öðrum ákvæðum laganna, þ. á m. 3. og 13. gr. þeirra. Ef slíkt eftirlit leiðir í ljós brot á réttarreglum getur það orðið til þess að sá sem hefur gerst brotlegur við reglurnar sæti sektum á grundvelli 2. mgr. 22. gr. laganna eða stjórnvaldssektum sýslumanns á grundvelli 1. eða 2. mgr. 22. gr. a. í sömu lögum.
Hafa ber í huga að bæði í 2. mgr. 22. gr. og 1. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 er mælt fyrir um viðurlög við þær aðstæður að maður reki heimagistingu án skráningar. Líkt og áður er rakið kemur fram í lögskýringargögnum vegna fyrrgreinda ákvæðisins að með því sé gert refsivert „að nýta heimili sitt eða eina aðra fasteign sem heimagistingu án skráningar“ (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 20). Í athugasemdum í frumvarpi vegna síðarnefndu greinarinnar kemur og með nokkuð sambærilegum hætti fram að með henni verði sýslumanni veitt heimild til að leggja stjórnvaldssekt á einstaklinga „sem verða uppvísir að því að leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign án skráningar“ (þskj. 731 á 145. löggjafarþingi 2015–2016, bls. 20).
Þegar litið er til samhengis 1. mgr. 22. gr. a. í lögum nr. 85/2007 við önnur ákvæði laganna, tiltækra lögskýringargagna og hafðar eru í huga áðurlýstar grunnreglur stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar um skýringu heimilda stjórnvalda til beitingar stjórnsýsluviðurlaga, get ég ekki fallist á að ákvæðið feli í sér sjálfstætt bann við því að reka heimagistingu óháð eignarhaldi eða skráðu lögheimili þess sem í hlut á. Verður því að leggja til grundvallar að ákvæðið feli í sér tilvísun til þeirrar skyldu til skráningar á heimagistingu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 13. gr. laganna og mæli fyrir um heimild til beitingar stjórnsýsluviðurlaga við þær aðstæður að sú skylda hafi verið vanrækt. Líkt og áður greinir hvílir skylda til skráningar samkvæmt þeirri grein ekki á öðrum en þeim sem annaðhvort á fasteign og hefur hana til persónulegra nota eða á þar lögheimili. Að þessu virtu tel ég að heimild hafi skort að lögum til þess að leggja stjórnvaldssekt á A vegna óskráðrar heimagistingar á fasteign að [...] á grundvelli 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Það er þar af leiðandi niðurstaða mín að téður úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.
Ég tel að lokum rétt að vekja athygli á því að ráðuneytinu bar við meðferð máls A að rannsaka það til hlítar, kanna hvort fullnægjandi heimild væri að lögum til þess að gera henni stjórnvaldssekt og rökstyðja afstöðu sína eftir því sem tilefni væri til. Gat málatilbúnaður eða þær málsástæður sem A tefldi sérstaklega fram í kærumálinu ekki haggað þeim skyldum ráðuneytisins sem sjálfkrafa á því hvíldu. Athugast í því sambandi að þær réttarfarsreglur og sjónarmið sem gilda fyrir dómstólum við rekstur einkamála, svo sem málsforræðisreglan, áttu hér ekki við. Í því sambandi bendi ég einnig á að af sannleiksreglu stjórnsýsluréttarins leiðir að æðra stjórnvald, sem fer með endurskoðunar- og ákvörðunarvald um beitingu stjórnsýsluviðurlaga, ber að taka til athugunar hvort lægra sett stjórnvald hafi gætt leiðbeiningarskyldu sinnar og lagt viðhlítandi grundvöll að niðurstöðu málsins, sbr. 7., 10. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því tilliti fæ ég ekki betur séð en að gögn málsins, einkum tölvubréf lögmanns A til ráðuneytisins 28. maí 2021 þar sem fram kom að hún væri ekki eigandi fasteignarinnar að [...], hafi gefið fullt tilefni til þess að kanna þetta atriði málsins frekar og fjalla í því ljósi um nánara inntak 22. gr. a. í lögum nr. 85/2007 með hliðsjón af aðkomu A að téðri heimagistingu.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að lagaheimild hafi skort til þess að leggja stjórnvaldssekt á A vegna óskráðrar heimagistingar á fasteign að [...] á grundvelli 22. gr. a. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 29. október 2021, þar sem staðfest var ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að leggja stjórnvaldssekt á A á þessum grundvelli, var því ekki í samræmi við lög.
Ég tel jafnframt að við meðferð máls A hjá ráðuneytinu hafi á það skort að mál hennar væri rannsakað til hlítar með tilliti til aðkomu hennar að umræddri heimagistingu og að tekin væri rökstudd afstaða til þess hvort sú lagaheimild, sem byggt var á, heimilaði álagningu stjórnvaldssektar.
Í samræmi við framangreint beini ég þeim tilmælum til menningar- og viðskiptaráðuneytisins, sem nú fer með framkvæmd laga nr. 85/2007, að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þessum sjónarmiðum.
Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu er sent afrit af áliti þessu til upplýsingar.