I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 9. febrúar 2022 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A yfir afgreiðslu ríkissaksóknara á erindi sem laut að ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 15. júní 2021 í máli nr. [...]. Með þeirri ákvörðun vísaði lögreglustjórinn frá kæru A um brot gegn honum þar sem ekki væru efni til að hefja rannsókn. Með ákvörðun ríkissaksóknara 5. október þess árs var erindi hans til embættisins vegna ákvörðunarinnar vísað frá á þeim grundvelli að um væri að ræða stjórnsýslukæru sem hefði borist að liðnum kærufresti.
Kvörtunin lýtur einkum að því að A hafi ekki verið unnt að kynna sér ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu í stafrænu pósthólfi á vefnum Ísland.is og viðbrögðum ríkissaksóknara við erindum hans þar að lútandi. Svo sem nánar er vikið að síðar hefur athugun umboðsmanns beinst að því hvort ríkissaksóknari hafi leyst úr erindum A í samræmi við lög.
II Málavextir
Með ábyrgðarbréfi til embættis ríkissaksóknara 7. maí 2021 óskaði A eftir rannsókn á ætlaðri refsiverðri háttsemi þriggja einstaklinga gagnvart sér. Ríkissaksóknari framsendi erindið til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 1. júní þess árs án þess að A væri tilkynnt um það. Lögreglustjórinn ákvað 15. sama mánaðar að vísa kærunni frá þar sem ekki þóttu efni til að hefja rannsókn á grundvelli hennar, sbr. 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Sama dag barst A tölvubréf með efnislínunni „Hnipp: Nýtt skjal á Ísland.is“. Í því kom fram að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði sent nýtt skjal í pósthólf A á Ísland.is.
Gögn málsins bera með sér að í júlí og ágúst 2021 hafi A gert tilraunir til að óska eftir því við lögreglustjóra að skjalið yrði gert honum aðgengilegt eftir öðrum leiðum eða sent honum með bréfpósti og meðal annars leitað til sendiráðs [...] á Íslandi í því skyni. Tölvubréf A til lögreglu virðast hins vegar ekki hafa komist til skila. Starfsmaður sendiráðsins hafði samband við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu með tölvubréfi 11. ágúst sama árs. Með tölvubréfi til ríkissaksóknara 5. september þess árs gerði A athugasemdir við að hafa ekki fengið viðbrögð við kæru sinni. Hann ítrekaði þetta erindi 21. sama mánaðar.
A barst samdægurs tölvubréf frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þar sem honum var tilkynnt að ríkissaksóknari hefði framsent embættinu kæru hans. Henni hefði hins vegar verið vísað frá án þess að hún væri tekin til rannsóknar og honum hefði verið tilkynnt um það með tölvubréfi 15. júní sem hefði verið sent í stafrænt pósthólf hans á Ísland.is.
Með tölvubréfi til ríkissaksóknara 29. september sama árs upplýsti A að hann hefði gert tilraunir til að hafa samband við lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu án árangurs. Jafnframt fór hann þess á leit að ríkissaksóknari veitti honum upplýsingar um póstfang og netfang þess aðila sem væri æðri lögreglu og ríkissaksóknara, svo sem dómsmálaráðherra eða forsætisráðherra, og tók í því sambandi fram að lögreglan hefði bent honum á að kæra fyrirliggjandi ákvörðun en til þess teldi hann sig þurfa að hafa ákvörðunina undir höndum. Nánar tiltekið segir eftirfarandi í tölvubréfinu:
I mean the unit superior to the prosecutor‘s office and the police, whom I could turn to for help in issuing me a decision in my case No. [...]
[...]
While I was writing an e-mail to the Office Menger Rikissaksoknari, I received an e-mail from [B] who informs me that if I have problems sending e-mails to the Police, I should appeal against their decision to the National Prosecutor of Iceland, please inform me that I want to appeal that for this I need the police refusal to consider my raport of a crime committed against me.
By the way, it is probably not in any democratic country that the injured person sends by post a registered letter containing documentations confirming the offense. The Police refuse to initiate an investigation, without giving any written decision, sending information that is encrypted without being able to read [leturbr. umboðsmanns.]
Með svari ríkissaksóknara sama dag var staðfest að erindi A væri móttekið og kom jafnframt fram að litið væri á það sem stjórnsýslukæru.
Með fyrrgreindri ákvörðun ríkissaksóknara 5. október 2021, sem barst A með tölvubréfi þann dag, var kæru hans vegna ákvörðunar lögreglustjóra vísað frá. Í texta ákvörðunar um frávísun, sem er á ensku, kemur efnislega fram að í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem hafi verið birt fyrir A 15. júní þess árs á Ísland.is í samræmi við lög nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt, hafi honum verið veittar leiðbeiningar um að kærufrestur væri einn mánuður frá dagsetningu bréfsins. Kæra hans hefði borist með tölvubréfi 29. september 2021, eða meira en þremur mánuðum frá dagsetningu ákvörðunar lögreglustjórans, og kærufrestur því löngu liðinn. Í ljósi þessa hefði ríkissaksóknari engan annan kost átt en að vísa kærunni frá.
Í kjölfar þessa ritaði A ríkissaksóknara tölvubréf 6. október 2021 þar sem gerðar voru athugasemdir við málsmeðferð embættisins. Þar kemur m.a. fram að ætlun hans hefði verið að fá upplýsingar um það hvaða aðili væri æðra settur í stjórnkerfinu en lögreglustjóri og ríkissaksóknari. Þangað hefði hann ætlað að leita með beiðni um að fá ákvörðun lögreglustjóra afhenta enda gæti hann ekki kært ákvörðun sem hann hefði ekki séð. Þá er því lýst að hann hafi ekki enn átt kost á að kynna sér ákvörðunina, beiðni hans um að fá ákvörðunina afhenta er ítrekuð og tekið fram að hann muni líklega leggja fram kæru að svo búnu. Loks eru á meðal gagna málsins erindi A til dómsmálaráðherra og forsætisráðherra á tímabilinu 5. nóvember 2021 til 4. janúar 2022 þar sem kvartað er yfir framgöngu lögreglustjóra og ríkissaksóknara.
Tekið skal fram að tölvupóstsamskipti A við öll framangreind stjórnvöld voru á ensku.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Með bréfi til ríkissaksóknara 17. mars 2022 var óskað eftir afriti af gögnum í máli A og að ríkissaksóknari upplýsti um það hvað hefði legið fyrir um rafræna birtingu ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, þ. á m. hvort og þá með hvaða hætti hefði verið rannsakað hvort A hefði getað kynnt sér ákvörðunina á vefnum Ísland.is.
Í svarbréfi ríkissaksóknara kemur fram að tölvupóstsamskipti A við embættið og lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu séu illskiljanleg. Ekki verði séð að hann hafi borið því við að hafa ekki getað opnað bréfið frá lögreglustjóranum á Ísland.is. Þar hafi það verið birt fyrir honum í samræmi við lög nr. 105/2021 sem tekið hafi gildi skömmu síðar og áður en kærufrestur hafi runnið út. Fyrir liggi að bréfið hafi verið birt á vefnum. Lög nr. 105/2021 kveði ekki á um skyldu til að kanna frekar virkni vefsins í málum sem þessum en birting þar teljist fullnægjandi, sbr. 7. gr. laganna. Ríkissaksóknari hafi hvorki haft ástæðu til að efast um birtingu bréfsins né til að ætla að A hafi verið ómögulegt að kynna sér bréfið. Þar fyrir utan hafi ríkissaksóknari ekki aðgang að heimasvæði A á Ísland.is til að sannreyna þessa fullyrðingu, ekki frekar en að hægt sé að rannsaka fullyrðingar kærenda um að póstsend bréf hafi ekki borist innan eðlilegs tíma eins og stundum sé borið við.
Með bréfi til ríkissaksóknara 22. ágúst 2022 var þess óskað að embættið skýrði nánar þá afstöðu sína að ákvörðun lögreglustjórans hefði verið löglega birt fyrir A í ljósi þess að lög nr. 105/2021 hefðu verið birt í A-deild Stjórnartíðinda 13. júlí 2021 og hefðu því ekki tekið gildi fyrr en um það bil mánuði eftir að ákvörðunin hefði verið birt á Ísland.is. Að öðru leyti var þess óskað að ríkissaksóknari skýrði nánar hvort og þá hvernig hin rafræna birting hefði samrýmst almennum reglum stjórnsýsluréttar um birtingu, sbr. einkum ákvæði 20. og 35. gr. stjórnsýslulaga, þ. á m. hvort og þá hvernig skilyrðum 2. mgr. síðarnefndu greinarinnar hefði verið fullnægt.
Í svarbréfi ríkissaksóknara 8. september 2022 segir að birting bréfsins á Ísland.is hafi verið tilraunaverkefni lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem hafi verið unnið í samráði við ríkissaksóknara. Kæru A í máli [...] hafi verið vísað frá, sbr. 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008. Kæranda hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun í samræmi við 5. mgr. 52. gr. laganna en í ákvæðinu sé ekki kveðið á um formlega birtingu slíkrar ákvörðunar eins og t.d. sé gert um fyrirköll samkvæmt 156. gr. eða dóma samkvæmt 185. gr. laganna. Samkvæmt 6. mgr. 52. gr. laganna geti sá sem hagsmuna eigi að gæta kært ákvörðun lögreglu samkvæmt 4. mgr. innan eins mánaðar frá því að honum sé tilkynnt um hana eða hann fái um hana vitneskju með öðrum hætti. Venjubundin og athugasemdalaus tilkynning um frávísun máls eða niðurfellingu hafi verið send með almennum bréfpósti og sé þá litið svo á að tilkynningin sé komin til viðkomandi og kærufrestur byrji að líða að liðnum hæfilegum póstburðartíma.
Í bréfi ríkissaksóknara kemur enn fremur fram að það liggi fyrir að samkvæmt lögum nr. 105/2021 teljist birting á Ísland.is fullnægjandi eftir gildistöku laganna og ekki sé gerður áskilnaður um að ákæruvald tryggi eða beri ábyrgð á að viðtakandinn hafi sótt sér aðgang að vefnum. Með sama hætti sé það ekki á ábyrgð ákæruvaldsins að ganga úr skugga um að viðtakandi bréfpósts hafi réttilega skráð heimilisfang og tryggi að honum sé unnt að taka við póstsendingum almennt eða hirði um að opna póst sem honum sé færður. Ekki sé heldur gerð krafa um að sendandi erinda sem hafi lögfylgjur kanni hvort viðtakandi hafi hirt um að opna þau. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 105/2021 beri ráðherra ábyrgð á að starfrækja stafrænt pósthólf og sé honum heimilt með reglugerð að fela öðrum ríkisaðila að annast rekstur þess og umsjón. Ríkissaksóknari telji ljóst að lögin geri ráð fyrir að móttaka gagna á Ísland.is sé á ábyrgð viðtakanda sem eigi að geta tryggt sér hana í samráði við umsjónaraðila vefsins. Eftir gildistöku laganna verði því ekki borið við að birting sé ekki fullgild vegna þess að viðtakandi hafi ekki tryggt sér aðgang eða mistekist að tengjast. Í 7. gr. laganna segi að þegar gögn séu aðgengileg í pósthólfi teljist þau birt viðtakanda. Þar sem í lögum sé kveðið á um að gögn skuli birt á ákveðinn hátt, eins og nánar sé lýst í greininni, jafnvel með símskeyti, ábyrgðarbréfi, stefnuvotti og öðrum sambærilegum hætti skuli birting í stafrænu pósthólfi metin fullgild. Ríkissaksóknari bendir á að 52. gr. laga nr. 88/2008 áskilji engan slíkan strangari eða sannanlega máta tilkynningar um frávísun kæru og sé látið nægja að vísa til þess að kærufrestur byrji að líða þegar maður hafi fengið vitneskju um ákvörðunina með öðrum hætti, sbr. 6. mgr. 52. gr. laganna.
Í ljósi alls þessa kemst ríkissaksóknari að þeirri niðurstöðu að einsýnt sé að ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi verið löglega birt A samkvæmt lögum nr. 105/2021, í síðasta lagi við gildistöku laganna 13. júlí 2021, enda hafi bréfið beðið í pósthólfi hans þá og bíði þar væntanlega enn. Þessi ályktun byggist á þeirri skyldu manna samkvæmt lögunum að gera sér kunnugt efni orðsendinga og tilkynninga sem þeim berist á Ísland.is, hyggist þeir nýta kæruheimildir og annað sem bundið er frestum. Ríkissaksóknari hafi litið svo á að kærufrestur samkvæmt 6. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 hafi byrjað 13. júlí 2021 og því verið liðinn þegar kæra barst 29. september þess árs, enda þá liðnir rúmir tveir mánuðir frá því að ákvörðunin átti að vera komin til vitneskju kæranda. Þá kemur fram í svari ríkissaksóknara að honum sé ekki í sjálfsvald sett að framlengja slíka fresti, sbr. dóm Hæstaréttar 31. maí 2005 í máli nr. 216/2005. Ríkissaksóknari telur birtingarmáta ákvörðunarinnar fyllilega í samræmi við 20. og 35. gr. stjórnsýslulaga. Lög nr. 105/2021 gangi framar 2. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga enda áskilji þau ekki sérstaka kynningu á slíkri birtingu eða að hún sé háð ósk aðila til að hún teljist bindandi samkvæmt 12. gr. laga nr. 88/2008. Að auki hafi 35. gr. stjórnsýslulaga verið sett með 2. gr. laga nr. 51/2003 sem víki fyrir yngri og sérhæfðari ákvæðum laga nr. 105/2021.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Afmörkun athugunar
Athugun umboðsmanns á máli A hefur einkum beinst að því hvort áðurlýst meðferð ríkissaksóknara á erindum hans hafi verið í samræmi við lög. Kemur þar í fyrsta lagi til skoðunar hvort ákvörðun ríkissaksóknara um að setja erindi hans 29. september 2021 í farveg stjórnsýslukæru hafi verið rétt. Án tillits til þessa er hins vegar nauðsynlegt að fjalla um það hvort niðurstaða ríkissaksóknara á þá leið að kærufrestur hafi verið liðinn samrýmist lögum. Í því sambandi er tilefni til að víkja sérstaklega að skýringum ríkissaksóknara á þá leið að birting ákvörðunarinnar hafi öðlast réttaráhrif við gildistöku laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda. Í þriðja lagi tel ég að málið gefi tilefni til athugasemda við málsmeðferð ríkissaksóknara, bæði fyrir og eftir að niðurstaða hans um erindi A lá fyrir.
2 Lagagrundvöllur
Um meðferð sakamála er fjallað í samnefndum lögum nr. 88/2008. Rannsókn sakamála er í höndum lögreglu, undir stjórn héraðssaksóknara eða lögreglustjóra, nema öðruvísi sé mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Lögregla skal hvenær sem þess er þörf hefja rannsókn út af vitneskju eða grun um að refsivert brot hafi verið framið hvort sem henni hefur borist kæra eða ekki, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar og getur ríkissaksóknari gefið lögreglu fyrirmæli um að hefja rannsókn, sbr. 3. mgr. 21. gr. laganna. Kæru vegna refsiverðs brots skal beint til lögreglu eða ákæranda, sbr. 1. málslið 3. mgr. 52. gr. laganna.
Ákvörðun lögreglu um að vísa kæru A frá var byggð á 1. málslið 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 þar sem lögreglu er veitt heimild til að vísa frá kæru um brot ef ekki þykja efni til að hefja rannsókn út af henni. Með ákvæðinu hefur löggjafinn falið lögreglu, og eftir atvikum öðrum þeim sem fer með rannsókn máls, að meta hvort grundvöllur þyki til að hefja rannsókn, m.a. með tilliti til efnis kæru og gagna sem henni fylgja. Ekki er skylt að gefa þeim sem hlut á að máli kost á að tjá sig áður en slík ákvörðun er tekin, sbr. lokamálslið 4. mgr. 52. gr., en hafi kærandi hagsmuna að gæta ber að tilkynna honum um hana og benda honum á að hann geti kært ákvörðunina til ríkissaksóknara, sbr. 5. mgr. greinarinnar. Lögreglu er jafnframt skylt að rökstyðja í stuttu máli ákvarðanir sínar samkvæmt 4. mgr. ef þess er óskað, sbr. 8. mgr. greinarinnar, sbr. 10. gr. laga nr. 47/2015. Sá sem á hagsmuna að gæta getur kært ákvörðun lögreglu um að vísa frá kæru innan eins mánaðar frá því að honum er tilkynnt um hana eða hann fær vitneskju um hana með öðrum hætti, sbr. 6. mgr. 52. gr. laganna.
Störf handhafa ákæruvalds teljast almennt til „stjórnsýslu ríkisins“ í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og taka lögin þar af leiðandi til þessara aðila. Í því sambandi má benda á að í frumvarpi því er varð að lögum nr. 88/2008 var upphaflega lagt til, með a-lið 30. töluliðar 234. gr., að tekin yrðu af tvímæli um að stjórnsýslulög giltu ekki um „meðferð ákæruvalds í sakamálum“. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var þessari tillögu hafnað af hálfu allsherjarnefndar, en í áliti nefndarinnar sagði um þetta efni m.a. eftirfarandi:
Það hefur sætt gagnrýni að skv. a-lið 30. tölul. 234. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga taki ekki til meðferðar ákæruvalds í sakamálum. Fallist er á að þetta geti verið varhugavert með tilliti til réttaröryggis borgaranna, enda er lagt til að þessi töluliður verði felldur brott. Með tilkomu þeirrar grundvallarbreytingar á skipan ákæruvaldsins, sem boðuð er í frumvarpinu, þar sem ríkissaksóknara er m.a. ætlað það hlutverk að hafa á þriðja stjórnsýslustigi eftirlit með öðrum handhöfum ákæruvalds, er á hinn bóginn eðlilegt að takmarka rétt þeirra sem aðild eiga að málum á þessu sviði stjórnsýslunnar, annarra en sakborninga, til andmæla og til að krefjast rökstuðnings ákvarðana er lúta að rannsókn og saksókn, einkum ef um er að ræða minni háttar sakamál. Miða þær breytingar, sem lagðar eru til á 52. og 147. gr., að þessu og þarfnast þær að öðru leyti ekki skýringa (þskj. 1153 á 135. löggjafarþingi 2007-2008, bls. 4).
Umboðsmaður Alþingis hefur lagt til grundvallar að ákvörðun lögreglu um að vísa frá kæru um brot á grundvelli 2. málsliðar 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 teljist stjórnvaldsákvörðun enda fellur hún að öllum efnisskilyrðum þess hugtaks, sbr. t.d. álit umboðsmanns 6. maí 2022 í máli nr. 11359/2021. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og í samræmi við almenn sjónarmið um lögskýringu giltu því ákvæði laganna, þ. á m. reglur IX. kafla þeirra um rafræna stjórnsýslu, um fyrrgreinda ákvörðun lögreglustjóra um frávísun málsins að því marki sem annað leiddi ekki af lögum. Þegar lögregla ákveður að nýta sér heimild stjórnsýslulaga til að taka upp rafræna meðferð mála er það því á ábyrgð hennar að tryggja að meðferð og úrlausn þeirra samræmist almennum málsmeðferðar- og efnisreglum stjórnsýsluréttar.
Svo sem áður greinir hefur löggjafinn með 6. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 mælt fyrir um sérstaka kæruleið vegna ákvarðana lögreglu um að vísa frá kæru um brot sem veitir þeim sem á hagsmuna að gæta lögvarinn rétt til þess að kæra slíka ákvörðun til ríkissaksóknara. Leggja verður til grundvallar að afstaða ríkissaksóknara til kæru á grundvelli fyrrgreinds lagaákvæðis varði einnig „rétt“ þess sem kært hefur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Gilda stjórnsýslulög því einnig um meðferð slíks kærumáls að því marki sem ekki er að finna í lögum nr. 88/2008 sérstök fyrirmæli að þessu leyti, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 1. september 2004 í máli nr. 4065/2004 og 21. desember 2022 í máli nr. 11738/2022. Er sú niðurstaða einnig í samræmi við framangreindar athugasemdir í lögskýringargögnum vegna setningar laga nr. 88/2008 og þau sjónarmið sem þar koma fram á þá leið að nauðsynlegt sé að mæla fyrir um tiltekin frávik frá almennum reglum stjórnsýslulaga að því er varðar meðferð kærumála á grundvelli 52. gr. laganna.
Af framangreindu leiðir að við meðferð kærumáls á grundvelli 52. gr. laga nr. 88/2008 ber ríkissaksóknara, líkt og lögreglustjóra, að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna, nema annað leiði af ákvæðum laga nr. 88/2008 eins og þau verða skýrð með hliðsjón af tiltækum lögskýringargögnum og viðurkenndum sjónarmiðum.
3 Var ríkissaksóknara rétt að líta á erindi A sem stjórnsýslukæru?
Svo sem áður greinir hefur athugun umboðsmanns m.a beinst að því hvernig ríkissaksóknari brást við því erindi sem A sendi embættinu með tölvubréfi 29. september 2021 í tilefni af því að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafði þá tilkynnt honum um að kæru hans hefði verið vísað frá 15. júní þess árs. Að mínu mati verður tölvubréfið, sem áður hefur verið rakið, ekki skilið á aðra leið en í því felist felist fyrst og fremst athugasemdir við að hann hafi enn ekki fengið ákvörðunina í hendur og geti því ekki tekið ákvörðun um það hvort hann vilji nýta sér kæruheimild sem lögreglustjóri hafi leiðbeint honum um að væri fyrir hendi.
Af þessu tilefni er bent á að samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar eru ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar kæru eða annarra erinda til æðra stjórnvalds. Þegar um kæru er að ræða er t.d. almennt talið nægilegt að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun lægra setts stjórnvalds. Ekki þarf þannig að tilgreina erindi sérstaklega sem kæru heldur ræðst það af efni þess hverju sinni hvernig fara beri með það. Leiki vafi á því hvort ætlun aðila sé að kæra ákvörðun í þeim tilgangi að fá hana endurskoðaða ber æðra stjórnvaldi þó í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ganga úr skugga um hvort svo sé, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns 2. ágúst 2000 í máli nr. 2574/1998.
Samkvæmt framangreindu tel ég að ekki hafi getað farið á milli mála að erindi A fól í reynd fyrst og fremst í sér beiðni um aðgang að gögnum málsins, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga eins og þeim hefur síðar verið breytt. Athugast í því sambandi að samkvæmt ákvæðum þeirrar greinar getur aðili valið á milli þess að fá rafræn gögn afhent á því formi eða útprentuð á pappír. Þá gera lög nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt einnig ráð fyrir þeim möguleika að unnt sé að óska eftir gögnum á annan hátt en í stafrænu pósthólfi, sbr. 5. gr. laganna.
Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið að orðið hafi verið við beiðni A samkvæmt efni hennar heldur tók ríkissaksóknari erindið til meðferðar sem kæru og þá án þess að kanna afstöðu A nánar að þessu leyti. Er það álit mitt að með þessu hafi ríkissaksóknari tekið erindi A til meðferðar á röngum lagalegum grundvelli. Þar sem í skýringum ríkissaksóknara til umboðsmanns kemur fram það viðhorf að erindi A til embættisins hafi verið „illskiljanleg“ tek ég fram að það hefði þá átt að gefa embættinu frekara tilefni til að óska eftir upplýsingum um nánara efni þess í samræmi við þá rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sem hvílir á embættinu samkvæmt lögum.
4 Upphaf kærufrests
4.1 Réttaráhrif tilkynningar í pósthólfi á Ísland.is
Þegar lögregla ákveður að vísa frá kæru um brot á grundvelli 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 er skylt að tilkynna það kæranda, hafi hann hagsmuna að gæta, sbr. 5. mgr. sömu lagagreinar. Þessi skylda er áréttuð í fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 11/2017, um ákvörðun um að vísa frá kæru, hætta rannsókn eða fella mál niður, svo og í fyrirmælum nr. 1/2020, um tilkynningar til brotaþola og réttargæslumanna. Í síðarnefndu fyrirmælunum er tekið fram að tilkynningar skuli vera skriflegar og í þeim fyrrnefndu er beinlínis tekið fram að tilkynningu samkvæmt 5. mgr. 52. gr. laganna skuli senda „í A-pósti“, þ.e. með bréfpósti.
Af 1. málslið 6. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 leiðir að sá sem ekki vill una ákvörðun lögreglu um að vísa frá kæru um brot samkvæmt 4. mgr. sömu lagagreinar, og á hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun, getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að „honum er tilkynnt um hana eða hann fær vitneskju um hana með öðrum hætti“. Kærufrestur hefst því þegar annað hvort þessara skilyrða er fyrir hendi. Við mat á upphafstíma kærufrests ber jafnframt að horfa til 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fram kemur að þegar aðili fer fram á rökstuðning samkvæmt 21. gr. laganna hefjist kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 23. júní 2009 í máli nr. 5486/2008. Ákvörðun ríkissaksóknara 5. október 2021 um að vísa frá erindi A 29. september þess árs byggðist á því að það fæli í sér stjórnsýslukæru á grundvelli 6. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, og hefði borist að liðnum þeim kærufresti sem mælt er fyrir um í þeirri lagagrein, en upphaf frestsins bæri að miða við birtingu ákvörðunarinnar í pósthólfi A á Ísland.is.
Eins og komið hefur fram má upphaf þessa máls rekja til þess að 7. maí 2021 lagði A fram kæru á hendur nafngreindum mönnum um brot gegn sér sem hann beindi til embættis ríkissaksóknara. Gögn málsins bera með sér að ríkissaksóknari hafi framsent kæruna til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 1. júní sama árs en af þeim verður ekki ráðið að A hafi verið tilkynnt sérstaklega um það. Ekkert liggur því fyrir um að A hafi borist vitneskja um að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði haft kæru hans um brot til meðferðar eða að henni hefði verið vísað frá fyrr en með tölvubréfi sem starfsmaður embættisins sendi honum 21. september sama árs, að því er virðist eftir að hann ítrekaði fyrirspurn sína um meðferð á kærunni hjá ríkissaksóknara. Kemur því til athugunar hvort ákvörðun lögreglu um frávísun málsins hafi verið tilkynnt honum með þeim hætti að samrýmdist lögum þannig að kærufrestur hafi byrjað að líða fyrir það tímamark.
Í 52. gr. laga nr. 88/2008 og tiltækum lögskýringargögnum er ekki vikið nánar að birtingarhætti þeirra ákvarðana sem þar er um fjallað. Ákvæði 5. mgr. lagagreinarinnar verður því að túlka til samræmis við almenna reglu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 21. desember 2022 í máli nr. 11738/2022. Í síðari málslið þeirrar lagagreinar kemur fram að ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila. Greinin áskilur þannig ekki að ákvörðun sé komin til vitundar hans heldur er yfirleitt nægilegt að hún sé komin þangað sem almennt má búast við að hann geti kynnt sér efni hennar. Þegar ekki er mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt í lögum ræðst hann almennt af formi ákvörðunar, t.d. þannig að skriflegar ákvarðanir beri að tilkynna skriflega (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 863).
Jafnframt hefur hér þýðingu að lögfest hafa verið almenn ákvæði um rafræna meðferð stjórnsýslumála í IX. kafla stjórnsýslulaga, sbr. lög nr. 51/2003. Í 36. gr. laganna segir þannig að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja að gögn til aðila máls eða stjórnvalds séu skrifleg skulu gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði, enda séu þau tæknilega aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar. Stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljast birt aðila þegar hann „á þess kost að kynna sér efni þeirra“, sbr. 39. gr. sömu laga, sbr. 6. gr. laga nr. 51/2003.
Í athugasemdum við 6. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 51/2003 kemur fram að sé tölvuskeyti aðgengilegt aðila á vefþjóni hans teljist skeytið komið til hans. Séu gögnin ekki aðgengileg aðilanum af tæknilegum ástæðum, sem hann verður ekki talinn bera ábyrgð á, þannig að hann geti ekki kynnt sér efni þeirra, teljist þau hins vegar ekki komin til hans. Af þessum sökum sé sú skylda lögð á stjórnvöld að setja fram í upphafi þær kröfur sem vél- og hugbúnaður aðila þarf að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, og að þessar kröfur séu aðilanum aðgengilegar við upphaf þess, sbr. 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Hafi stjórnvald fullnægt þessari skyldu sinni megi ganga út frá því að aðilanum megi vera þessar kröfur ljósar. Af þessum sökum þyki mega láta aðilann bera áhættuna af því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem til hans hafi verið gerðar við upphaf málsmeðferðar, og nauðsynlegar séu til þess að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna á rafrænu formi, sbr. 2. málslið 1. mgr. Tekið er fram að rétt sé að minna á að aðila sé ekki skylt að taka þátt í rafrænni meðferð samkvæmt ákvæðum frumvarpsins og eigi þess ætíð kost að mál hans sæti hefðbundinni meðferð.
Síðar í athugasemdum við 6. gr. framangreinds frumvarps kemur fram að vilji stjórnvöld ganga úr skugga um að gögn hafi borist aðila á fullnægjandi hátt geti þau eftir atvikum óskað eftir að aðili staðfesti að hann hafi veitt þeim viðtöku. Í þessu skyni sé stjórnvaldi rétt að ganga úr skugga um hvaða netfang aðili noti í samskiptum við stjórnvald og eftir atvikum gera honum grein fyrir því að hann megi búast við því að gögn verði send honum þangað og á ákveðnu formi. Með hliðsjón af því að rafræn meðferð máls eigi sér ekki stað nema þess sé óskað, beint eða óbeint, sbr. 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins, verði að gera þá kröfu til aðila stjórnsýslumáls að hann fylgist með þeim gögnum sem honum berast með rafrænum hætti svipað og eigi við um almennar póstsendingar á heimili hans eða pósthólf. Sé ástæða til að tryggja að gögn sem send séu berist aðila örugglega óbreytt ættu rafrænar undirskriftir jafnan að geta þjónað því hlutverki (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1613-1614).
Af framangreindu leiðir að ákvörðun sem ber að tilkynna skriflega getur öðlast réttaráhrif og þar með markað upphaf kærufrests þegar hún er orðin aðgengileg málsaðila í stafrænu pósthólfi. Fram að gildistöku laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt, var það þó í fyrsta lagi háð því að birting á rafrænu formi væri skýrlega heimiluð með lögum eða málsaðili hefði sjálfur fallist á, með beinum eða óbeinum hætti, að málsmeðferðin yrði rafræn, en í öðru lagi að viðkomandi stjórnvald hefði að þessu leyti gætt að tilkynningar- og leiðbeiningarskyldu sinni með fullnægjandi hætti.
Fyrrnefnda atriðið leiðir af 1. málslið 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga þar sem fram kemur að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann „valkost“ að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Þetta verður jafnframt ráðið af framangreindum athugasemdum að baki 39. gr. stjórnsýslulaga og greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 105/2021 þar sem fram kemur, um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar, að mikilvægt sé að tryggja stofnunum fullnægjandi lagaheimild til að geta sent einstaklingum og lögaðilum gögn stafrænt þannig að birtingin hafi sömu réttaráhrif og þegar gögn eru send með öðrum hætti. Með því að setja sérstök lög um pósthólfið sé tryggt að réttaráhrif þess að gera gögn aðgengileg í pósthólfinu verði þau sömu og þegar gögn berast með bréfpósti eða öðrum hætti. Þegar gögn hafi verið gerð aðgengileg í pósthólfi viðtakanda teljist þau þar með birt viðtakanda sjálfum (þskj. 1082 á 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 3).
Síðarnefnda atriðið leiðir af 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga eins og hún verður skýrð til samræmis við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila nema það sé augljóslega óþarft, sbr. 20. gr. laganna. Þá verður hér að hafa í huga þá sérstöku leiðbeiningarskyldu sem mælt er fyrir um í 2. málslið 1. mgr. 35. gr. sömu laga viðvíkjandi þeim kröfum sem gerðar eru til vél- og hugbúnaðar aðila þannig að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti. Sé ákvörðun stjórnvalds gerð aðgengileg aðila máls á sérstöku vefsvæði ber þannig að senda honum ákvörðunina eða tilkynningu um hvar hann geti nálgast hana á netfang hans eða á annan stað þar sem stjórnvald má með réttu ætla að hann hafi samþykkt að nota til samskipta í málinu, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 19. desember 2018 í máli nr. 9708/2018. Hafi stjórnvald ekki þegar við upphaf máls gætt að þeirri skyldu sinni að tryggja að upplýsingar um þær kröfur sem vél- og hugbúnaður aðila þarf að fullnægja, svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, ber jafnframt að vekja athygli hans á þeim eftir því sem ástæða er til, sbr. 2. málslið 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga. Að öðrum kosti verður málsaðili ekki látinn bera áhættuna af því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem nauðsynlegar eru til þess að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna frá stjórnvaldi á rafrænu formi.
Kæra A var borin fram bréflega, þ.e. send með ábyrgðarbréfi til embættis ríkissaksóknara, og henni fylgdi hvorki netfang né aðrar upplýsingar sem gefa til kynna að hann hafi óskað sérstaklega eftir rafrænum samskiptum vegna málsins. Tölvupóstsamskipti hans við lögreglu hófust fyrst eftir að honum barst tölvubréf 15. júní 2021 þar sem fram kom að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hefði sent honum skjal í pósthólf hans á Ísland.is og við ríkissaksóknara 5. september sama árs þegar hann gerði athugasemdir við að hafa ekki fengið viðbrögð við kæru sinni til embættisins 7. maí þess árs. Var lögreglustjóra því ekki rétt að birta A ákvörðun sína 15. júní 2021, um frávísun málsins, eingöngu með rafrænum hætti. Ákvæði laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, hafa hér ekki þýðingu enda höfðu þau ekki tekið gildi við birtingu ákvörðunar lögreglustjórans í pósthólfi A á Ísland.is svo sem nánar er vikið að síðar.
Við mat á því hvort rafræn birting ákvörðunarinnar hafi engu að síður verið fullnægjandi verður að líta til þess hvort meðferð málsins hafi að öðru leyti verið hagað með þeim hætti að A teldist hafa samþykkt fyrir sitt leyti, beint eða óbeint, að þessi háttur yrði hafður á. Í því sambandi skal tekið fram að gögn málsins bera ekki með sér að honum hafi nokkurn tímann verið tilkynnt að meðferð málsins yrði rafræn eða hann mætti vænta þess að tilkynningar eða önnur samskipti yrðu send í pósthólf hans á Ísland.is. Eðli málsins samkvæmt var honum því ekki heldur leiðbeint um hvernig hann gæti opnað gögn í pósthólfi sínu á Ísland.is þannig að fullnægt væri áskilnaði 1. mgr. 35. og 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga.
Í fyrrgreindu „hnippi“ sem A fékk sent með tölvupósti og bar með sér að hann ætti skjal í pósthólfi á Ísland.is kom fram að það væri frá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Fram að því hafði hann hins vegar ekki átt í samskiptum við lögregluna vegna málsins heldur hafði hann beint kæru sinni til ríkissaksóknara og hafði ekki verið gert kunnugt um að málið hefði verið framsent til lögreglustjórans. Engar frekari upplýsingar komu fram í tölvubréfinu og hvorki í því né í ákvörðuninni sjálfri var þess óskað að hann staðfesti móttöku hennar. Með móttöku slíkrar staðfestingar hefði hins vegar verið unnt að staðreyna hvort ákvörðunin hefði í reynd borist honum með fullnægjandi hætti.
Samkvæmt framangreindu verður ekki á það fallist að heimilt hafi verið að miða upphafstímamark kærufrests í máli A við daginn sem tilkynning um frávísun á kæru hans um brot var birt í pósthólfi hans á Ísland.is, líkt og lagt var til grundvallar í ákvörðun ríkissaksóknara 5. október 2021. Jafnframt vek ég á því athygli að birting ákvörðunarinnar samræmdist ekki áðurgreindum fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 11/2017 þar sem þau gera ráð fyrir því að tilkynningar af þessu tagi séu sendar kæranda með bréfpósti.
4.2 Þýðing gildistöku laga um stafrænt pósthólf
Í skýringum ríkissaksóknara til umboðsmanns hefur verið vísað til þess að upphaf kærufrests í málinu megi allt að einu miða við gildistöku laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda. Á því tímamarki hafi bréfið, þar sem tilkynnt var um frávísun málsins, beðið í pósthólfi A á vefnum Ísland.is og honum samkvæmt lögunum borið að kynna sér efni þess ef hann hygðist nýta sér kæruheimild vegna ákvörðunar lögreglustjórans. Lögin tóku gildi 14. júlí 2021, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, eða tæpum mánuði eftir að bréfið var sent í pósthólfið.
Með lögum nr. 105/2021 er gert er ráð fyrir því að meginboðleið stjórnvalda verði stafræn og miðlæg á einum stað en í 1. mgr. 6. gr. þeirra er mælt fyrir um að opinberum aðilum sé skylt að birta gögn í stafrænu pósthólfi. Samkvæmt 1. málslið 7. gr. laganna teljast gögn birt viðtakanda þegar þau eru aðgengileg í pósthólfinu. Í 2. málslið greinarinnar kemur fram að þar sem í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sé kveðið á um að gögn skuli birt á ákveðinn hátt, svo sem með auglýsingu, símskeyti, ábyrgðarbréfi, stefnuvotti eða öðrum sannanlegum hætti, skuli birting í stafrænu pósthólfi metin fullgild. Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögunum segir m.a. eftirfarandi um efni greinarinnar:
Samkvæmt 1. málsl. teljast gögn hafa verið birt viðtakanda sjálfum þegar gögnin hafa verið gerð aðgengileg í pósthólfi viðtakanda. Gögn pósthólfsins teljast hafa verið gerð aðgengileg í pósthólfi viðtakanda um leið og viðtakandi getur skoðað skilaboð í nettengdu tæki, svo sem tölvu eða snjallsíma, og haft þannig aðgang að gögnunum. Ekki er nauðsynlegt að viðkomandi hafi skráð sig inn í pósthólfið og kynnt sér gögnin, heldur teljast gögnin birt frá og með því tímamarki sem þau voru gerð aðgengileg í pósthólfinu og viðkomandi hefði þar með getað kynnt sér gögnin. Þeir einstaklingar og lögaðilar sem fá gögn send í sitt pósthólf bera ábyrgð á því að kynna sér þau og geta því ekki byggt á grandleysi um efni þeirra við meðferð mála.
[...] Með því að birta gögnin í stafrænu pósthólfi eru meiri líkur á því að gögnin berist viðtakanda og að hann eigi kost á að kynna sér efni þeirra, rétt eins og hann getur gert við móttöku í gegnum bréfalúgu eða frá stefnuvotti. Það er því ekki gerð krafa um að viðtakandi þurfi að hafa opnað gögnin og staðfest móttöku þeirra, enda fælu ríkari skyldur í sér frávik frá núverandi birtingaraðferðum. Það er því hvorki lögð meiri né minni ábyrgð á herðar viðtakanda gagnanna en gert er með gildandi réttarreglum um að fylgjast með þeim gögnum sem berast með hefðbundnum hætti og bregðast við þeim á viðeigandi hátt. Þá munu birtingaraðilar ekki fá upplýsingar um hvenær einstaklingar og lögaðilar lesa hvern og einn póst, enda væri það óhóflegt inngrip hvað persónuvernd varðar (þskj. 1082 á 151. löggjafarþingi 2020-2021).
Samkvæmt framangreindu er ljóst að eftir gildistöku laga nr. 105/2021 er gert ráð fyrir því að stjórnvaldsákvörðun, þ. á m. þær ákvarðanir lögreglu sem hér um ræðir, teljist réttilega birt þegar hún er komin í pósthólf viðtakanda á Ísland.is og öðlist réttaráhrif til samræmis við það. Ákvæði laganna eru hins vegar ekki afturvirk og raunar er gert ráð fyrir því í gildistökuákvæði þeirra að heimilt sé að innleiða skyldu til birtingar í áföngum fram til 1. janúar 2025, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna. Í því sambandi athugast að í bréfaskiptum umboðsmanns við fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur komið fram að ráðuneytið líti svo á að 7. gr. laganna komi ekki til framkvæmda fyrr en reglugerð, sem ráðherra ber að setja samkvæmt 9. gr. laganna um nánari framkvæmd þeirra, hefur tekið gildi, sbr. nánar álit umboðsmanns 3. nóvember 2022 í máli nr. F118/2022.
Hvað sem þessu líður liggur fyrir að tilkynning lögreglustjóra um frávísun á kæru A var send í pósthólf hans áður en lög nr. 105/2021 tóku gildi. Hefur áður verið komist að þeirri niðurstöðu að sú tilkynning hafi ekki getað falið í sér birtingu þeirrar ákvörðunar í skilningi 20. gr. stjórnsýslulaga þannig að hún teldist bindandi frá því tímamarki. Þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem liggja til grundvallar stjórnsýslulögum, þ. á m. téðri grein laganna um birtingu, er ekki unnt að fallast á að þessi tilkynning hafi sjálfkrafa öðlast önnur og íþyngjandi réttaráhrif gagnvart viðtakanda hennar með gildistöku hinna nýju laga. Athugast í því sambandi að í málinu er því ekki haldið fram að A hafi verið tilkynnt á nýjan leik, þ.e. eftir gildistöku laganna, að ákvörðun lögreglustjóra hefði verið send honum í stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt.
Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki unnt að fallast á að ákvörðun lögreglustjórans um að vísa kæru A frá hafi öðlast réttaráhrif með stoð í ákvæðum laga nr. 105/2021 við gildistöku þeirra 14. júlí 2021. Með hliðsjón af þessari niðurstöðu og atvikum málsins að öðru leyti tel ég ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um hvaða kröfur stjórnsýslulög gera til tilkynninga sem birtar eru í stafrænu pósthólfi þannig að þær geti öðlast þau réttaráhrif sem kveðið er á um í 7. gr. laganna. Því verður að leggja til grundvallar að birting ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, um að vísa kæru A frá, hafi ekki verið í samræmi við lög. Úr því að ríkissaksóknari lagði erindi A í farveg stjórnsýslukæru leiðir af þessu að ekki var heimilt að vísa málinu frá á þeim grundvelli að kærufrestur væri liðinn.
5 Málsmeðferð ríkissaksóknara
Áður hefur verið vikið að því að ríkissaksóknari tilkynnti A ekki um að kæra hans um brot hefði verið framsend lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu með þeim afleiðingum að honum var ókunnugt um að málið væri þar til meðferðar en vænti þess í stað svara frá embætti ríkissaksóknara.
Af þessu tilefni tel ég rétt að árétta að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald á almennt rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að slíks sé ekki vænst. Miðar reglan að því að borgarinn þurfi ekki að búa við óvissu um hvort erindi hafi verið móttekið, sé til meðferðar eða hvort niðurstaða hafi fengist. Leiðir af þessu að jafnvel þótt erindi sé réttilega framsent öðru stjórnvaldi samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, svo sem hér átti við, ber stjórnvaldi jafnan að tilkynna um framsendinguna svo að aðila megi vera ljóst hvar erindi hans er niður komið. Af því sem áður er rakið tel ég ljóst að ríkissaksóknari hafi ekki fullnægt skyldu sinni að þessu leyti.
Af gögnum málsins verður ekki ráðið að ríkissaksóknari hafi kannað sérstaklega hvort fullyrðingar A, á þá leið að hann hefði ekki átt þess kost að kynna sér ákvörðun lögreglustjóra, ættu við rök að styðjast áður en máli hans var vísað frá embættinu. Í þessu sambandi athugast að af upphaflegri kæru A 7. maí 2021 verður ráðið að hann hafi verið staddur erlendis en fyrir liggur að rafræn skilríki, sem notuð eru til að tengjast vefnum Ísland.is, virka einungis með íslenskum farsímanúmerum. Samkvæmt upplýsingum á Ísland.is geta notendur vefsins hins vegar sótt smáforrit sem nýtist jafnframt þeim til aðgangs sem eru með erlend farsímanúmer.
Samkvæmt framangreindu hefðu nánari leiðbeiningar lögreglustjóra til A verið til þess fallnar að hann aflaði sér aðgangs að vefnum Ísland.is í því skyni að fá í hendur téða ákvörðun. Í því sambandi bendi ég á að í ljósi eftirlitshlutverks og yfirstjórnunarheimilda ríkissaksóknara hefði honum verið í lófa lagið að gera reka að því að lögreglustjóri veitti leiðbeiningar að þessu leyti í samræmi við 1. mgr. 7. og 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt framangreindu tel ég að ríkissaksóknari hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að því er laut að athugun á fullyrðingum A um að hann hefði ekki átt þess kost að kynna sér ákvörðun lögreglustjóra. Þá bendi ég á að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að huga að því hvernig framkvæmd lögreglustjóra á birtingu rafrænna tilkynninga væri háttað gagnvart mönnum í sambærilegri stöðu og A.
6 Viðbrögð ríkissaksóknara eftir frávísun málsins
Í málinu liggur fyrir tölvubréf A sem hann sendi ríkissaksóknara 6. október 2021, eða daginn eftir að embættið vísaði erindi hans frá. Verður það ekki skilið á aðra leið en að hann ítreki ósk sína um að fá afhenta ákvörðun lögreglustjóra í því skyni að geta lagt mat á hvort hann vilji freista þess að fá hana endurskoðaða með málskoti.
Tölvubréfið er ekki meðal þeirra gagna sem ríkissaksóknari afhenti umboðsmanni og því liggur ekki fyrir hvort eða með hvaða hætti því var svarað. Af samskiptum A við umboðsmann, sem og skýringum ríkissaksóknara til umboðsmanns þar sem vísað er til þess að bréf lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til A liggi væntanlega enn í pósthólfi hans á Ísland.is, verður þó ekki annað ráðið en að hann hafi enn ekki fengið afrit af ákvörðuninni í hendur. Samrýmist það ástand ekki 15. gr. stjórnsýslulaga.
7 Rökstuðningur ákvörðunar lögreglustjóra
Svo sem vikið hefur verið að hér að framan sneri erindi A til ríkissaksóknara í reynd að því að fá í hendur ákvörðun lögreglustjórans til þess að geta lagt mat á það hvort hann vildi freista þess að fá hana endurskoðaða, s.s. með stjórnsýslukæru. Í þessu sambandi athugast að með 10. gr. laga nr. 47/2015, sem breyttu lögum nr. 88/2008, var mælt fyrir um skyldu lögreglu til að rökstyðja í stuttu máli ákvarðanir sínar samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laganna, ef þess væri óskað, sbr. nú 8. mgr. 52. gr. þeirra. Þessi breyting var gerð til að vanda málsmeðferð í málum af þessu tagi og treysta þannig réttarstöðu borgaranna auk þess sem rökstuðningur lögreglu var talinn auðvelda ríkissaksóknara afgreiðslu málsins (þskj. 660 á 144. löggjafarþingi 2014-2015, bls. 15).
Af skýringu laga nr. 88/2008 til samræmis við ákvæði stjórnsýslulaga leiðir að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal m.a. veita leiðbeiningar um heimild til þess að fá hana rökstudda, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Leiðir þetta jafnframt af fyrrgreindum fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 1/2020. Í ljósi eftirlitshlutverks og yfirstjórnunarheimilda ríkissaksóknara tel ég rétt að benda embættinu á að þessa var ekki gætt við tilkynningu þeirrar ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu sem hér um ræðir.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að ríkissaksóknari hafi ranglega lagt erindi A, vegna ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að vísa frá kæru hans um brot gegn sér, í farveg stjórnsýslukæru. Án tillits til þessa tel ég að sú afstaða ríkissaksóknara að miða upphaf kærufrests við birtingu ákvörðunarinnar í stafrænu pósthólfi A á vefnum Ísland.is hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá get ég ekki fallist á það með ríkissaksóknara að upphaf kærufrests hafi allt að einu mátt miða við gildistöku laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt. Af þessu leiðir að ég tel að ríkissaksóknara hafi ekki verið heimilt að vísa erindi A frá á þeim grundvelli að kærufrestur í málinu væri liðinn.
Ég tel enn fremur að ríkissaksóknara hafi á fyrstu stigum málsins borið að tilkynna A um að kæra hans um brot hefði verið framsend lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Eftir að ákvörðun lögreglustjóra lá fyrir lít ég einnig svo á að ríkissaksóknara hafi borið að kanna nánar fullyrðingar A um að hann gæti ekki kynnt sér ákvörðunina og gera reka að því að lögreglustjóri tæki beiðni um afhendingu hennar til afgreiðslu og gætti framvegis að leiðbeiningarskyldu sinni við rafrænar tilkynningar í sambærilegum málum.
Ég beini þeim tilmælum til ríkissaksóknara að hann taki mál A til nýrrar meðferðar komi fram ósk þess efnis frá honum og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í áliti þessu. Að öðru leyti beini ég þeim tilmælum til embættisins að það gæti framvegis að þeim atriðum sem fram koma í álitinu.
Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu er sent afrit af áliti þessu til upplýsingar.