Álit

I.

Hinn 17. ágúst 2001 leitaði til mín C, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, ábúanda á X, og kvartaði yfir synjun landbúnaðarráðuneytisins, dags. 28. júní 2001, á ósk A um að neyta kaupréttar á jörðinni X samkvæmt 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976.

Í kvörtuninni er á því byggt að A uppfylli öll skilyrði 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og eigi því rétt á að fá jörðina keypta. Hún hafi þannig búið á jörðinni frá 1938 auk þess sem hreppsnefnd Y og Jarðanefnd Z mæli með kaupunum. Þá segir í kvörtuninni að landbúnaðarráðuneytið vísi til undanþáguákvæðis 2. mgr. 38. gr. jarðalaga um synjunina en ekki komi fram neinar sjálfstæðar röksemdir fyrir því hvað sé til stuðnings tilvísun ráðuneytisins til ákvæðisins. Í kvörtuninni er því haldið fram að í 2. mgr. 38. gr. felist undantekning frá meginreglu laganna um kauprétt ábúanda og beri því samkvæmt almennum lögskýringarreglum að skýra ákvæðið þröngt, sbr. dóma Hæstaréttar, H 1978:1060 og H 1979:21.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. mars 2002.

II.

Málavextir eru þeir að B, eiginmaður A, hóf búskap á jörðinni X á árinu 1936. Með byggingarbréfi, sem staðfest var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 6. júlí 1943, byggði sandgræðslustjóri B tilgreindan hluta jarðarinnar til ábúðar og erfðaleigu með þeim skilmálum sem í byggingarbréfinu greindi en Sandgræðsla ríkisins hafði eignast jörðina með afsölum útgefnum á árinu 1924 vegna uppblásturs þar og sandfoks. A flutti á jörðina 1938 og bjó þar ásamt eiginmanni sínum en hann lést árið 1979 og tók hún þá við ábúðarrétti á jörðinni.

Með bréfi, dags. 31. maí 2001, tilkynnti lögmaður A landbúnaðarráðuneytinu að hún vildi neyta kaupréttar síns samkvæmt 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og kaupa eignarhlut ríkisins í jörðinni enda væru öll skilyrði lagaákvæðisins uppfyllt. Í samræmi við þau skilyrði sem fram koma í ákvæðinu fylgdi bréfinu meðmæli sveitarstjórnar og jarðanefndar og var tekið fram í umsögnum þeirra að A hefði setið jörðina vel. Landbúnaðarráðuneytið hafnaði hins vegar erindi A með bréfi, dags. 28. júní 2001, þar sem sagði m.a.:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 31.05.[2001], en í því bréfi óskar umbjóðandi yðar, [A], eftir að kaupa ríkisjörðina [X].

Umræddri jörð var afsalað til Sandgræðslu Íslands 22.09.[1924] og fer Landgræðsla ríkisins með eignarhald hennar. Uppgræðslu jarðarinnar er ekki lokið og er talið að einungis afmörkuð svæði þoli einhverja búfjárbeit. Miklum fjármunum hefur þó verið varið til uppgræðslustarfa, einkum síðustu ár.

Fyrir liggur að Landgræðslan leggst gegn því að jörðin [X] verði seld, sbr. lög um landgræðslu nr. 17/1965 og telur landbúnaðarráðuneytið að ákvæði 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 sem þér vitnið til í bréfi yðar, eigi ekki við í þessu tilviki, sbr. einnig 2. mgr. 38. gr. laganna.“

III.

Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. ágúst 2001, vísaði ég til þess sem fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní 2001. Með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti mér í té afrit af þeim gögnum og upplýsingum sem ráðuneytið kynni að hafa aflað um stöðu uppgræðslu í landi X, þol jarðarinnar til búfjárbeitar og tilvitnaða afstöðu Landgræðslu ríkisins áður en það svaraði ósk A um að neyta kaupréttar 28. júní sl. Jafnframt óskaði ég eftir að fá að öðru leyti afhent afrit af gögnum málsins, þ.m.t. hvernig stofnað hefði verið til eignarhalds Sandgræðslu Íslands á jörðinni X.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 19. október 2001, sendi ráðuneytið mér afrit af gögnum málsins, m.a. bréf Landgræðslu ríkisins til ráðuneytisins, dags. 15. júní 2001, þar sem fram kemur að landgræðslan leggist gegn því að jörðin X verði seld. Einnig voru þar gögn um eignarhald á jörðinni. Í bréfi Landgræðslu ríkisins sagði m.a.:

„[...]

Umræddri jörð var afsalað til Sandgræðslu Íslands 22.09. 1924 og fer Landgræðsla ríkisins nú með eignarhald jarðarinnar. Landbúnaðarráðuneytið hefur hins vegar annast fjölmörg málefni jarðarinnar skv. beiðni undirritaðs. Á síðustu fjórum árum hefur verið unnið mikið landgræðslustarf á jörðinni á vegum Landgræðslu ríkisins mest af fjárlagalið Átaks í landgræðslu og skógrækt [...]

[...]

Því til viðbótar nemur kostnaður Landgræðslunnar á sama tímabili vegna viðhalds og endurnýjunar girðinga samtals um einni milljón króna. Heildarkostnaður á árinu 1997-2000 á verðlagi hvers árs nemur því um 10 milljónum króna. Þrátt fyrir það er uppgræðslu á jörðinni hvergi nærri lokið og gróður og jarðvegur afar viðkvæmur. Aðeins afmörkuð svæði jarðarinnar þola t.d. einhverja búfjárbeit en önnur svæði gætu orðið afar verðmæt sumarbústaðalönd.

Með hliðsjón af lögum um landgræðslu nr. 17/1965 leggst Landgræðslan gegn því að jörðin verði seld. Þessi afstaða tekur mið af ástandi gróðurs og jarðvegs innan jarðarinnar, sbr. einkum 12. gr. áðurnefndra landgræðslulaga.“

Svarbréf ráðuneytisins var kynnt lögmanni A með bréfi, dags. 26. október 2001. Sama dag sendi ég ráðherra bréf þar sem sagði m.a.:

„Samkvæmt þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti mér sendi ráðuneytið Landgræðslu ríkisins 6. júní 2001 afrit af bréfi lögmanns [A] þar sem ósk hennar um að neyta kaupréttar að jörðinni [X] var sett fram. Landgræðsla ríkisins sendi ráðuneytinu 15. júní 2001 „svar við bréfi ráðuneytisins vegna [X]“. Þar er lýst kostnaði Landgræðslu ríkisins við landgræðsluframkvæmdir og girðingar á [X] á árunum 1997-2000 og fram kemur að á þessum árum hafi verið „unnið mikið landgræðslustarf á jörðinni á vegum Landgræðslu ríkisins“. Síðar í bréfinu segir:

„Þrátt fyrir það er uppgræðslu á jörðinni hvergi nærri lokið og gróður og jarðvegur afar viðkvæmur. Aðeins afmörkuð svæði jarðarinnar þola t.d. einhverja búfjárbeit en önnur svæði gætu orðið afar verðmæt sumarbústaðalönd.“

Að síðustu segir í bréfinu að með hliðsjón af lögum nr. 17/1965, um landgræðslu, leggist Landgræðsla ríkisins gegn því að jörðin verði seld. Taki þessi afstaða mið af ástandi gróðurs og jarðvegs innan jarðarinnar, sbr. einkum 12. gr. áðurnefndra landgræðslulaga.

Ekki kemur fram í gögnum málsins að þetta bréf Landgræðslu ríkisins og þar með þær upplýsingar og sú afstaða sem þar kemur fram hafi verið kynnt [A] eða lögmanni hennar áður en ráðuneytið svaraði ósk [A] um að neyta kaupréttar 28. júní 2001. Vegna þessa óska ég eftir, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til þess hvort [A] hafi í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 átt að eiga þess kost að tjá sig um efni svarbréfs Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001, áður en ráðuneytið tók ákvörðun í máli hennar með bréfi, dags. 28. júní 2001.

Í bréfi mínu til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. ágúst sl., óskaði ég meðal annars eftir því að ráðuneytið léti mér í té afrit af þeim gögnum og upplýsingum sem ráðuneytið kynni að hafa aflað um stöðu uppgræðslu í landi [X] og þol jarðarinnar til búfjárbeitar. Samkvæmt þeim gögnum sem ráðuneytið sendi mér með bréfi, dags. 19. október sl., virðist í því efni ekki hafa verið aflað annarra gagna eða upplýsinga um þessi atriði en fram koma í bréfi Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní sl. Ég óska því eftir upplýsingum hvort eftirfarandi afstaða í bréfi ráðuneytisins til lögmanns [A], dags. 28. júní 2001, þ.e. að „uppgræðslu jarðarinnar er ekki lokið og er talið að einungis afmörkuð svæði þoli búfjárbeit“ hafi alfarið verið byggð á þeim upplýsingum sem fram koma í bréfi Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní sl.

[...]“

Í svarbréf landbúnaðarráðuneytisins, dags. 2. janúar 2002, sagði m.a.:

„Í tilefni af bréfi yðar skal upplýst að afstaða Landgræðslu ríkisins sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar til ráðuneytisins dags. 15. júní 2001 var ekki kynnt [A] eða lögmanni hennar áður en ráðuneytið svaraði ósk [A] um að neyta kaupréttar með bréfi dags. 28. júní 2001. Það var mat ráðuneytisins að ekki væri ástæða til að kynna [A] þetta bréf Landgræðslu ríkisins þar sem afstaða Landgræðslunnar í tilvitnuðu bréfi var skýr og ótvíræð og byggði á forsendum sem varða ástand jarðarinnar og nauðsyn þess að uppgræðslustarfi verði fram haldið á jörðinni. Ennfremur var í tilvitnuðu bréfi Landgræðslu ríkisins um að ræða afstöðu opinbers aðila sem hefur sérþekkingu á því sviði sem efni bréfsins var byggt á en samkvæmt því voru ekki forsendur til að niðurstaða ráðuneytisins breyttist þó framangreint bréf Landgræðslu ríkisins hefði verið kynnt [A] áður en ráðuneytið svaraði erindi hennar með bréfi dags. 28. júní 2001. Þá er Landgræðsla ríkisins eigandi jarðarinnar [X] samkvæmt veðbókarvottorði.

Jafnframt skal upplýst að tilvitnuð afstaða ráðuneytisins í bréfi til lögmanns [A] dags. 28. júní 2001 var eingöngu byggð á bréfi Landgræðslu ríkisins dags. 15. júní 2001.

[...].“

Lögmanni A var með bréfi, dags. 4. janúar 2002, sent ljósrit af bréfi ráðuneytisins og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum við efni þess. Með bréfi, dags. 12. janúar 2002, tilkynnti lögmaðurinn að ekki yrðu gerðar sérstakar athugasemdir við efni bréfs ráðuneytisins.

IV.

1.

Jörðin X er í eigu Landgræðslu ríkisins, áður Sandgræðslu ríkisins, en jörðinni var afsalað til sandgræðslunnar á árinu 1924. Um hlutverk Landgræðslu ríkisins er fjallað í lögum nr. 17/1965, um landgræðslu. Með byggingabréfi, sem staðfest var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 6. júlí 1943, var B, eiginmanni A, byggður tiltekinn hluti jarðarinnar til ábúðar og erfðaleigu samkvæmt nánar tilgreindum skilmálum. Af hálfu A hefur komið fram að ábúendur hafi frá árinu 1970 nytjað alla jörðina að undanskildum einstaka flákum sem ábúendur hafi verið að græða upp hverju sinni. B lést á árinu 1979 en A hélt ábúðarrétti á jörðinni samkvæmt 1. tölul. 37. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976.

Með erindi til landbúnaðarráðuneytisins tilkynnti lögmaður A að hún hefði hug á því að neyta kaupréttar samkvæmt 38. gr. jarðalaga og kaupa jörðina X. Ráðuneytið synjaði erindi hennar á þeim grundvelli að ákvæði 38. gr. jarðalaga ættu ekki við í þessu tilviki, sbr. einnig 2. mgr. 38. gr. jarðalaga.

2.

Í 1. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 er mælt fyrir um rétt ábúenda ríkisjarða og jarða í eigu opinberra stofnana og sjóða, sem fengið hafa erfða- eða lífstíðarábúð á jörðum sínum, til að fá ábúðarjarðir sínar keyptar uppfylli þeir tiltekin skilyrði. Frá þessu eru þó undantekningar sem koma fram í 1. og 2. mgr. 38. gr. Ákvæði 1. og 2. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976, með síðari breytingum, hljóða svo:

„Ábúendur ríkisjarða og jarða í eigu opinberra stofnana og sjóða, - nema ákvæði gjafabréfa og skipulagsskráa mæli gegn því – sem hafa fengið erfða- eða lífstíðarábúð á jörðum sínum, hafa rétt til að fá ábúðarjarðir sínar keyptar, ef þeir fullnægja eftirtöldum skilyrðum:

1.Hafa búið á jörðinni minnst 10 ár.

2.Leggja fram yfirlýsingu hlutaðeigandi hreppsnefndar um, að ábúandi hafi setið jörðina vel og að hreppsnefndin mæli með, að hann fái jörðina keypta.

3.Leggja fram meðmæli jarðanefndar viðkomandi sýslu með kaupum.

Ákvæði greinar þessarar taka þó ekki til jarða, sem þörf er á til opinberra nota eða skiptingar í náinni framtíð, heldur ekki til jarða, sem að dómi Bændasamtaka Íslands og hlutaðeigandi náttúruverndarnefndar eru líklegar til að verða nýttar til annars en búrekstrar, svo sem fólkvangar, sumarbústaðalönd eða til annarra útilífsnota, og ekki til þeirra jarða, sem að dómi Náttúruverndar ríkisins hafa sérstök náttúrufyrirbæri innan sinna landamarka.“

Jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins fer með málefni jarða í ríkiseign nema annað sé ákveðið í lögum, sbr. 36. gr. jarðalaga. Ekki liggur annað fyrir en jarðadeildin hafi verið bær til að fjalla um beiðni A þrátt fyrir að jörðin væri þinglýst eign Landgræðslu ríkisins. Ákvörðun ráðuneytisins um viðbrögð við beiðni A um kaup á umræddri ábúðarjörð var stjórnvaldsákvörðun í merkingu ákvæðis 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bar ráðuneytinu því að haga meðferð málsins í samræmi við fyrirmæli þeirra laga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 er það meginreglan að ábúendur ríkisjarða og jarða í eigu opinberra stofnana og sjóða sem uppfylla þau skilyrði sem fram koma í 1. og 2. mgr. greinarinnar eigi rétt á að fá ábúðarjarðir sínar keyptar. Almennt verður að gera ráð fyrir að þarna geti verið um að ræða fjárhagslega mikilvæg réttindi fyrir hlutaðeigandi ábúendur og þá meðal annars með hliðsjón af því sem upplýst hefur verið af hálfu landbúnaðarráðherra í bréfum til mín og á Alþingi (sjá t.d. þskj. 601, 325. mál, 127. löggjafarþing 2001-2002) um fyrirkomulag verðmats og viðmiðanir við sölu slíkra jarða til ábúenda. Þessi aðstaða kann að mínu áliti að leiða til þess að gera verði auknar kröfur til undirbúnings og efnis ákvörðunar þegar stjórnvöld synja ábúanda um að neyta þess réttar sem 38. gr. jarðalaga hljóðar um.

3.

Landbúnaðarráðuneytið hafnaði erindi A um að neyta kaupréttar að jörðinni X með bréfi, dags. 28. júní 2001. Í bréfinu var ekki vísað til þess að það leiddi af tilteknu undantekningarákvæði 1. eða 2. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 að A ætti ekki rétt til að fá jörðina X keypta. Þá var þar ekki vísað til þess að fyrir lægi umsögn þeirra lögbundnu umsagnaraðila sem þá hefðu átt að koma að málinu. Í bréfinu var því lýst að uppgræðslu jarðarinnar væri ekki lokið og talið væri „að einungis afmörkuð svæði [þyldu] einhverja búfjárbeit“. Þó hafi miklum fjármunum verið varið til uppgræðslustarfa, einkum síðustu ár. Síðan segir að fyrir liggi að landgræðslan leggist gegn því „að jörðin [X] verði seld, sbr. lög um landgræðslu nr. 17/1965 og telur landbúnaðarráðuneytið að ákvæði 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976“ sem vitnað var til í bréfi A „eigi ekki við í þessu tilviki, sbr. einnig 2. mgr. 38. gr. laganna“.

Ég hóf athugun mína á þessu máli með því að óska eftir að landbúnaðarráðuneytið afhenti mér gögn málsins og upplýsingar sem ráðuneytið kynni að hafa aflað um stöðu uppgræðslu í landi A, þol jarðarinnar til búfjárbeitar og um þá afstöðu landgræðslunnar sem lýst var í svarinu til A. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 19. október 2001, og þar kom meðal annars fram að í tilefni af umræddri beiðni A tilkynnti ráðuneytið Landgræðslu ríkisins með bréfi, dags. 6. júní 2001, að fram hefði komið „tilkynning um að [A] vilji neyta kaupréttar skv. 38. gr. jarðalaga [...]“. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 15. júní 2001, lagðist stofnunin gegn því að jörðin yrði seld A og kom fram að afstaða þessi tæki mið af „ástandi gróðurs og jarðvegs innan jarðarinnar“. Efni þessa bréfs er tekið upp í kafla III hér að framan. Til þessa svarbréfs landgræðslunnar var ekki vísað í synjun landbúnaðarráðuneytisins á erindi A og ráðuneytið hefur í bréfi til mín, dags. 2. janúar sl., sérstaklega aðspurt upplýst að þetta bréf landgræðslunnar var ekki kynnt A eða lögmanni hennar áður en ráðuneytið svaraði ósk A um að neyta kaupréttar með bréfi, dags. 28. júní 2001.

Andmælaregla stjórnsýsluréttarins hefur nú verið lögfest með 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Ég minni jafnframt að fyrir setningu stjórnsýslulaga hafði af hálfu dómstóla verið litið svo á að hér á landi væri það óskráð grundvallarregla stjórnsýsluréttar að aðili máls ætti rétt á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því ef mál varðar mikilvæga persónulega eða fjárhagslega hagsmuni hans enda liggi afstaða hans ekki fyrir í gögnum máls, sbr. dóm Hæstaréttar H 1980:1763 og álit umboðsmanns Alþingis frá 19. apríl 1993 í máli nr. 613/1992.

Í athugasemdum þeim sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum eru rökin að baki þessum grundvallarrétti aðila máls skýrð. Þar kemur fram að nauðsynlegt sé að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda séu löglegar og réttar og byggðar á lögmætum forsendum þannig að réttindi borgaranna verði ekki skert og hagsmunum þeirra stefnt í voða með handahófskenndum ákvörðunum. Á grundvelli þessara sjónarmiða um réttaröryggi hafi verið talin þörf á því að tryggja betur málsmeðferð stjórnvalda og í því sambandi hafi fræðimenn lagt sérstaka áherslu á regluna um andmælarétt málsaðila.

Þá er rakið í frumvarpinu að kjarni andmælareglunnar sé sá að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á því að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og að tjá sig um málið. Í reglunni felist því að aðili máls skuli eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Loks segir að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila. Tilgangur hennar sé einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Tengist hún þannig rannsóknarreglunni, þ.e. að stjórnvöld eigi að stuðla að því að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.)

Af ofangreindum athugasemdum frumvarpsins má að mínu áliti draga þá ályktun um þau sjónarmið og þau lagarök sem liggja til grundvallar andmælareglunni að með reglunni sé stefnt að því að tryggja réttaröryggi málsaðila með því að stjórnvöld taki aðeins ákvarðanir sem eru byggðar á réttum upplýsingum. Andmælareglan takmarkast ekki við rétt aðila til að tjá sig um atvik máls og þar með staðreyndir heldur á aðilinn einnig rétt á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af lagasjónarmiðum og upplýsingum um matskennd atriði sem stjórnvald hefur aflað við meðferð máls. Með því að gefa aðila málsins kost á því að tjá sig um efni þess áður en að ákvörðun er tekin er þannig betur tryggt að allar þær upplýsingar og málsástæður sem máli skipta fyrir efnislega rétta úrlausn málsins liggja fyrir.

Hins vegar bendi ég á að andmælareglan endurspeglar ekki síður það sjónarmið að rétt sé og eðlilegt að aðili máls fái að hafa áhrif á ákvarðanatöku stjórnvalds sem hefur þýðingu fyrir líf hans og sem snertir mikilvæga fjárhagslega eða félagslega hagsmuni. Það er rökrétt að mínu áliti að ganga út frá því að aðili máls sé fremur tilbúinn til þess að fallast á niðurstöðu stjórnvalds ef hann hefur átt raunhæfan kost á að taka virkan þátt í meðferð máls með því að veita stjórnvaldinu upplýsingar sem máli skipta og tækifæri til að taka afstöðu til lagaatriða. Að baki andmælareglunni búa því ekki aðeins sjónarmið sem ætlað er að tryggja eftir fremsta megni rétta niðurstöðu í stjórnsýslumáli heldur hefur reglan einnig þann mikilvæga tilgang að vekja traust aðila máls og almennings á málsmeðferð stjórnsýslunnar.

Ég hef áður lýst því að ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins í tilefni af beiðni A um að neyta kaupréttar samkvæmt 38. gr. jarðalaga var stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að landbúnaðarráðuneytinu bar að veita A andmælarétt í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga vegna nýrra gagna og upplýsinga sem fram komu við meðferð málsins áður en ákvörðun var tekin í því nema undantekningarreglur ákvæðisins ættu við.

Það er upplýst af hálfu landbúnaðarráðuneytisins að A var ekki gefin kostur á því að tjá sig um neikvæða umsögn Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001, um beiðni hennar áður en ráðuneytið ákvað að synja beiðni A, sbr. bréf ráðuneytisins til hennar, dags. 28. júní 2001. Af hálfu ráðuneytisins er sú ákvörðun rökstudd í skýringum til mín með því að það hafi ekki verið ástæða til að kynna A afstöðu landgræðslunnar þar sem afstaða stofnunarinnar hefði verið skýr og ótvíræð og byggð á forsendum sem snertu ástand jarðarinnar og nauðsyn þess að uppgræðslustarfi yrði fram haldið á jörðinni. Þá telur ráðuneytið að um afstöðu opinbers aðila hafi verið að ræða sem hafi sérþekkingu á því sviði sem efni bréfsins var byggt á og hafi því ekki verið forsendur til að niðurstaða ráðuneytisins breyttist þó að bréf Landgræðslu ríkisins hefði verið kynnt A. Þessi afstaða ráðuneytisins er ekki studd beinni tilvísun til þeirra undantekninga frá andmælarétti sem fram koma í 13. gr. stjórnsýslulaga eða annarra réttarreglna.

Í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um tvenns konar undantekningar frá andmælarétti aðila. Er þar annars vegar um að ræða þau tilvik þar sem afstaða og rök aðila liggja fyrir í gögnum málsins og hins vegar að augljóslega sé óþarft að veita aðila færi á að tjá sig.

Ég vek athygli á því að í þessu máli var af hálfu stjórnvaldsins til úrlausnar hvort fyrir hendi væru undantekningar frá lögbundnum rétti A til að fá jörðina keypta enda lagði hún fram með beiðni sinni staðfestingar um að hún uppfyllti skilyrði 1. til 3. tl. 1. mgr. 38. gr. jarðalaga. Af hálfu lögmanns A höfðu því í beiðni hennar um að neyta kaupréttarins aðeins verið færð fram atriði til áréttingar á því að hún ætti þennan lögbundna rétt. Það var eðlilegt með tilliti til aðkomu Landgræðslu ríkisins að eignarhaldi á jörðinni X og landgræðslustarfs þar að landbúnaðarráðuneytið kynnti Landgræðslunni framkomna beiðni A um að neyta kaupréttarins. Það verður hins vegar hvorki ráðið af gögnum málsins að A eða lögmanni hennar hafi verið kynnt að landgræðslunni hafi verið tilkynnt um framkomna beiðni hennar og að stofnunin hafi sent ráðuneytinu umsögn af því tilefni. A var því ókunnugt um þetta nýja gagn og þær upplýsingar sem þannig höfðu bæst við í máli hennar. Þetta voru upplýsingar sem voru henni í óhag og af bréfi landbúnaðarráðuneytisins til A, dags. 28. júní 2001, og skýringum ráðuneytisins til mín í tilefni af kvörtun hennar, verður ráðið að umsögn Landgræðslu ríkisins hafi haft verulega þýðingu fyrir þá afstöðu ráðuneytisins að hafna beiðni A um kaup á jörðinni.

Af hálfu landbúnaðarráðuneytið kemur fram að það hafi verið mat ráðuneytisins að ekki væri ástæða til að kynna A umsögnina þar sem afstaða landgræðslunnar í tilvitnuðu bréfi hefði verið skýr og ótvíræð og byggð á forsendum sem varða ástand jarðarinnar og nauðsyn þess að uppgræðslustarfi yrði fram haldið á jörðinni. Í umsögninni komu fram tölulegar upplýsingar um hvaða fjármunum hefði verið varið til landgræðslustarfs og girðinga af hálfu landgræðslunnar á síðustu árum en síðan kom þar fram eftirfarandi afstaða af hálfu stofnunarinnar: „Þrátt fyrir það er uppgræðslu á jörðinni hvergi nærri lokið og gróður og jarðvegur afar viðkvæmur. Aðeins afmörkuð svæði jarðarinnar þola t.d. einhverja búfjárbeit“. Þá segir að með hliðsjón af lögum um landgræðslu nr. 17/1965 leggist landgræðslan gegn því að jörðin verði seld og tekið er fram að þessi afstaða taki mið af ástandi gróðurs og jarðvegs innan jarðarinnar, sbr. einkum 12. gr. landgræðslulaga.

Í þessari umsögn Landgræðslu ríkisins kom því fram, þegar sleppti hinum tölulegu upplýsingum um ráðstöfun fjárveitinga, mat á ástandi jarðarinnar og þoli hennar til búfjárbeitar auk tilvísana til lagasjónarmiða sem landgræðslan taldi að ættu að leiða til þess að erindi A yrði synjað. Það er ljóst að A hafði ekki haft neitt tilefni eða tækifæri til að tjá sig um þetta mat landgræðslunnar eða þau lagasjónarmið sem þar voru færð fram áður en ráðuneytið synjaði beiðni hennar um að neyta kaupréttarins. Ég tek fram að sjónarmið um að mat landgræðslunnar hafi verið skýrt og ótvírætt, eða byggt á forsendum um ástand jarðarinnar, leiddu ekki til þess að undantekningar 13. gr. stjórnsýslulaga hafi átt hér við. Það sem skiptir máli er hvort rétt hafi verið að líta svo á að afstaða og rök A gagnvart þessum nýju upplýsingum hefðu legið fyrir í gögnum málsins. Af gögnum málsins fæ ég ekki séð að svo hafi verið.

Það sem stendur þá eftir er hvort niðurlagsákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við þar sem að það hafi verið augljóslega óþarft að gefa A kost á að tjá sig um efni umsagnarinnar. Ég tel rétt við umfjöllun um það atriði að víkja einnig að þeirri skýringu landbúnaðarráðuneytisins að ekki hafi verið talin ástæða til að kynna A umsögn Landgræðslu ríkisins þar sem um hafi verið að ræða afstöðu opinbers aðila sem hefði sérþekkingu á því sviði sem efni bréfsins var byggt á og samkvæmt því hefðu ekki verið forsendur til að niðurstaða ráðuneytisins breyttist þótt umsögn landgræðslunnar hefði verið kynnt A áður en ráðuneytið svaraði erindi hennar.

Ekki er skýrt nánar í 13. gr. stjórnsýslulaga í hvaða tilvikum augljóslega sé óþarft í merkingu ákvæðisins að gefa aðila máls kost á því að tjá sig. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir aðeins að óþarft sé að aðili tjái sig ef um er að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka á umsókn aðila til greina að öllu leyti. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3278.) Umfang þeirrar undantekningar sem leiðir af þessu niðurlagsákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga verður að skýra með hliðsjón af markmiðum andmælareglunnar. Það getur verið nauðsynlegur liður í undirbúningi að ákvörðun stjórnvalds að það afli upplýsinga frá öðrum stjórnvöldum um staðreyndir sem skráðar eru hjá þeim t.d. um tölulegar upplýsingar, aldur eða réttindi aðila. Þótt slíkar upplýsingar kunni að hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls og séu aðila í óhag verður að hafa í huga að almennt verður að ætla að upplýsingar frá opinberum aðilum af þessu tagi séu réttar og þar með séu ekki líkur á að upplýsingar frá aðila máls um þær staðreyndir geti breytt neinu þar um. Slíkar aðstæður leiða þá til þess að það „sé augljóslega óþarft“ að gefa aðila máls kost á að tjá sig um þessar upplýsingar áður en mál hans er afgreitt.

Af meginreglunni um andmælarétt leiðir að skýra verður undantekningu niðurlagsákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga þröngt. Ég tel þannig ljóst að þetta ákvæði geti að jafnaði ekki átt við upplýsingar eða afstöðu sem aflað er frá opinberum aðila sem hefur sérþekkingu á viðkomandi sviði þegar í umsögn slíks aðila kemur fram mat hans á aðstæðum og tilvísun til lagaákvæða og lagasjónarmiða sem hann telur að beita eigi við afgreiðslu málsins. Þá verður stjórnvald einnig að gæta þess hvort fyrir því liggur að taka ákvörðun í máli sem lítur að mikilvægum hagsmunum málsaðila.

Í umsögn Landgræðslu ríkisins sem landbúnaðarráðuneytið aflaði í tilefni af erindi A komu fram upplýsingar sem voru að nokkru leyti matskenndar og beindust að ástandi og aðstæðum á jörðinni. Upplýsingarnar sem þar komu fram voru þannig ekki þess eðlis að þær fælu alfarið í sér hlutlægar staðreyndir samkvæmt opinberri skráningu. Ég tel því að niðurlagsákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki heimilað ráðuneytinu að láta hjá líða að gefa A kost á að tjá sig um umsögnina áður en það tók beiðni hennar um að neyta kaupréttarins til afgreiðslu.

4.

Athugun mín á máli þessu hefur einnig beinst að því hvernig landbúnaðarráðuneytið sinnti rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en ráðuneytið afgreiddi beiðni A um að neyta kaupréttarins. Samkvæmt 10. greininni skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í bréfi mínu, dags. 26. október 2001, sjá kafla III hér að framan, óskaði ég eftir tilteknum upplýsingum frá ráðuneytinu af þessu tilefni.

Af svörum landbúnaðarráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 2. janúar 2002, verður ráðið að landbúnaðarráðuneytið aflaði ekki sjálft upplýsinga um ástand jarðarinnar X áður en það hafnaði beiðni A að öðru leyti en því sem fram kom í umsögn Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001. Í bréfi ráðuneytisins segir jafnframt að sú afstaða sem fram kom í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 28. júní 2001, hafi eingöngu byggst á bréfi Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001.

Þegar lagt er mat á það hvort stjórnvald hafi hagað undirbúningi ákvörðunar með þeim hætti að fullnægt sé þeim kröfum sem rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga gerir verður hverju sinni að byrja á því að líta til þess hvernig sú efnisregla sem á reynir í málinu afmarkar þau atriði sem rannsókn máls þarf að beinast að. Í því tilviki sem hér er fjallað um lá fyrir landbúnaðarráðuneytinu að taka afstöðu til beiðni aðila um að neyta kaupréttar samkvæmt 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Þegar sleppir þeim skilyrðum, sem sá er óskar eftir að neyta kaupréttar þarf að uppfylla, hefur löggjafinn ákveðið að kauprétturinn taki ekki til jarða þar sem ákveðnar aðstæður eru fyrir hendi og þá í vissum tilvikum samkvæmt mati tilgreindra aðila á þeim aðstæðum. Það leiðir af eðli máls að rannsókn stjórnvalds í tilefni af beiðni um að neyta kaupréttar samkvæmt þessari lagagrein ræðst fyrst og fremst af því að upplýsa nægjanlega um þessi atriði. Telji stjórnvald sem um beiðnina fjallar að önnur atriði eigi að leiða til þess að kaupréttur greinarinnar eigi ekki við þarf stjórnvaldið einnig að sjá til þess að málið sé nægjanlega upplýst um þau atriði áður en ákvörðun er tekin í því.

Í ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins eins og hún var sett fram í bréfi þess til lögmanns A, dags. 28. júní 2001, var ekki vísað til tiltekinna undantekninga frá kaupréttinum sem lögbundnar eru í 38. gr. heldur byggt á því að uppgræðslu jarðarinnar væri ekki lokið og talið væri að einungis afmörkuð svæði þyldu einhverja sauðfjárbeit.

Ég minni á það sem ég hef áður vísað til um þá þýðingu sem mikilvægi þeirra réttinda sem um er fjallað hverju sinni kunna að hafa á þær kröfur sem gerðar eru til málsmeðferðar þar með talið undirbúnings ákvörðunar hjá stjórnvöldum. Ég tel að í þessu máli hafi landbúnaðarráðuneytið þurft í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga að afla frekari og ítarlegri gagna um raunverulegt ástand jarðarinnar og beitarþol heldur fram komu í bréfi Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001, til þess að málið teldist nægjanlega upplýst miðað við þann grundvöll sem ákvörðun ráðuneytisins í bréfi þess, dags. 28. júní 2001, byggði á. Ráðuneytið gat í því efni gengið eftir frekari upplýsingum frá Landgræðslu ríkisins eða upplýst málið sjálfstætt. Hugsanlegar athugasemdir frá A í tilefni af umsögn Landgræðslu ríkisins hefðu einnig getað orðið tilefni frekari rannsóknar málsins af hálfu ráðuneytisins. Í ljósi þessa, og einnig að virtum tengslum á milli andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki heldur fullnægt rannsóknarskyldu sinni í þessu máli.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að landbúnaðarráðuneytinu hafi verið skylt að lögum að veita A kost á því að tjá sig um bréf Landgræðslu ríkisins, dags. 15. júní 2001, áður en ráðuneytið tók þá ákvörðun að hafna beiðni hennar um kaup á jörðinni X á grundvelli 38. gr. jarðalaga, sbr. bréf ráðuneytisins til hennar, dags. 28. júní 2001. Þar sem það var ekki gert tel ég að verulegur annmarki hafi verið á meðferð ráðuneytisins á máli A í tilefni af beiðni hennar. Þá er það niðurstaða mín að skort hafi á að rannsókn málsins af hálfu landbúnaðarráðuneytisins væri nægjanleg áður en það tók ákvörðun um beiðni A. Ég tek fram að ég hef í áliti þessu ekki tekið neina afstöðu til þess efnislega lagagrundvallar sem ráðuneytið byggði synjun sína á.

Með tilliti til niðurstöðu minnar um framangreind atriði hef ég ákveðið að fjalla ekki frekar um önnur atriði í ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins sem gerðar eru athugasemdir við í kvörtun A. Það eru því tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins að það taki mál A aftur til meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem greinir í áliti þessu.

VI.

Í tilefni af áliti mínu leitaði A til landbúnaðarráðuneytisins á ný 22. maí 2002 og óskaði eftir því að ráðuneytið tæki mál hennar til meðferðar að nýju og leysti úr því í samræmi við álit mitt. Þann 8. júlí 2002 barst mér afrit af bréfi lögmanns A til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 5. s.m. Í bréfinu kemur fram að það sé ritað í tilefni af bréfi ráðuneytisins til hans, dags. 13. júní 2002, þar sem tilkynnt er að ráðuneytið hyggist afla upplýsinga um stöðu uppgræðslu á jörðinni [X] og beitarþol. Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um stöðu máls A og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í því eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svar ráðuneytisins til mín er dagsett 14. mars 2003 og í því segir m.a.:

„Í samræmi við álit yðar nr. 3306/2001, frá 11. mars 2002, óskaði landbúnaðarráðuneytið eftir því við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri og Bændasamtök Íslands að sérfræðingar á þeirra vegum mætu ástand lands á ríkisjörðinni [X] m.t.t. stöðu uppgræðslu á jörðinni. Óskað var eftir mati á því hvort nauðsyn væri talin á frekari uppgræðsluaðgerðum af hálfu Landgræðslu ríkisins og hvort talið væri að land væri það vel gróið að nytja mætti það, m.a. m.t.t. 12. og 15. gr. laga um landgræðslu nr. 17/1965.

Í kjölfar óskar ráðuneytisins voru þau [Y], landnýtingarráðunautur Bændasamtaka Íslands og [Z], prófessor við Landbúnaðarháskólann á Hvanneyri fengin til að vinna skýrslu um ástand lands og stöðu uppgræðslu á [X]. Skýrsla sérfræðinganna barst ráðuneytinu þann 9. október 2002.

Með bréfi ráðuneytisins þann 15. október 2002, var [A] kynnt meginniðurstaða skýrslu sérfræðinganna og tilkynnt að til stæði að afgreiða mál hennar í samræmi við fyrri afgreiðslu ráðuneytisins með vísan til skýrslunnar og var [A] veittur frestur til að koma að andmælum við þá fyrirætlan ráðuneytisins [...].

Þann 14. nóvember 2002, barst landbúnaðarráðuneytinu bréf frá lögmanni [A] þar sem tilkynnt var að búið væri að gefa út stefnu vegna málsins [...], þar sem [A] krefst þess að viðurkenndur verði réttur hennar til að kaupa jörðina [X]. Málið er nú til meðferðar hjá Héraðsdómi Suðurlands.“