Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 2. júní 2022 leitaði B lögmaður til umboðsmanns Alþingis f.h. A ehf. og kvartaði yfir afgreiðslu atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins, nú menningar- og viðskiptaráðuneytis, á erindi félagsins viðvíkjandi gjaldfrjálsri uppflettingu í fyrirtækjaskrá. Erindið var borið upp við ráðuneytið 14. apríl 2021 í tilefni af svari Skattsins 19. febrúar þess árs við fyrirspurn félagsins þar sem fram kom sú afstaða að slík uppfletting í fyrirtækjaskrá einskorðaðist við svokallaðar grunnupplýsingar. Með bréfi 11. júní sama ár hafnaði ráðuneytið sjónarmiðum félagsins og féllst á niðurstöðu Skattsins. Svo sem nánar er vikið að síðar hefur athugun umboðsmanns beinst að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög.

  

II Málavextir

Árið 2017 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 64/2017, um breytingu á lögum nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá, með síðari breytingum. Með lögunum var nýjum málslið bætt við 2. mgr. 8. gr. laganna sem fjallar um aðgengi að fyrirtækjaskrá og gjaldtöku. Eftir breytinguna hljóðar málsgreinin, sem nú er 3. mgr. greinarinnar, svo: 

Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um aðgang að fyrirtækjaskrá, veitingu upplýsinga úr henni svo og um gjaldtöku fyrir upplýsingar úr skránni, svo sem fyrir útgáfu vottorða og staðfestinga og önnur afnot af upplýsingum skrárinnar. Engin gjaldtaka skal þó vera fyrir rafræna uppflettingu í skránni og skulu allar upplýsingar birtast í rafrænni uppflettingu [leturbr. umboðsmanns].

Í kvörtun A ehf. kemur fram að í kjölfar lagabreytingarinnar hafi ekki verið veittur aðgangur að öllum upplýsingum í rafrænni uppflettingu í fyrirtækjaskrá. Félagið sendi Skattinum bréf 21. janúar 2021 þar sem óskað var eftir leiðbeiningum um það með hvaða hætti væri hægt að nálgast upplýsingar um skráningarskyld atriði um félög.

Í svarbréfi Skattsins 19. febrúar 2021 segir m.a. að við skýringu og afmörkun á því hvað felist í orðalaginu „allar upplýsingar“ samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 verði að leita til greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 64/2017. Þar komi fram að lagt sé til að ekki skuli taka gjald fyrir rafræna uppflettingu í fyrirtækjaskrá og sömu upplýsingar skuli vera aðgengilegar þar og ef greitt væri fyrir eintak af gögnum úr skránni. Þá er í bréfi Skattsins vísað til nefndarálits meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar á þá leið að hluti þeirra upplýsinga sem til standi að gera aðgengilegar sé í dag aðgengilegur almenningi án endurgjalds á Netinu en aðrar upplýsingar hafi verið mögulegt að kaupa ýmist af ríkisskattstjóra eða af fyrirtækjum sem miðla gögnum úr gagnagrunnum ríkisskattstjóra. Frumvarpið gangi út á að opna aðgang að þeim upplýsingum en þar séu helstar upplýsingar um forráðamenn og aukaupplýsingar. Telur Skatturinn ekki annað ráðið af þessu en að gjaldfrjáls uppfletting almennings einskorðist við skráðar grunnupplýsingar í fyrirtækjaskrá samkvæmt 4. gr. laga nr. 17/2003. Þá er í bréfinu bent á að öðrum lögum sem telja mætti að hefðu stöðu sérlaga gagnvart almennum lögum um fyrirtækjaskrá hafi ekki verið breytt, t.d. 147. gr. laga nr. 2/1995, um hlutafélög. Niðurstaðan sé því sú að birtar séu allar almennar upplýsingar sem skylt sé að skrá í fyrirtækjaskrá samkvæmt 1. til 8. tölulið 4. gr. laganna, þ.e.: 

1. Heiti.
2. Kennitölu.
3. Heimilisfang.
4. Rekstrar- eða félagsform.
5. Stofndag.
6. Nafn, lögheimili og kennitölu forráðamanna.
7. Atvinnugreinarnúmer samkvæmt atvinnugreinaflokkun Hagstofu Íslands.
8. Slit félags.

Í téðu bréfi Skattsins er vísað til þess að þessar upplýsingar sé að finna á vef embættisins. Hins vegar sé hægt að fá upplýsingar úr hlutafélagaskrá, afrit af samþykktum og öðrum gögnum félaga gegn gjaldi. Gefin séu út vottorð með upplýsingum. Ef þörf fyrir upplýsingarnar sé mikil sé hægt að fá tengingu hjá miðlurum sem gert hafi samning við ríkisskattstjóra um veitingu upplýsinga úr hlutafélagaskrá.

Með erindi 14. apríl 2021 freistaði A ehf. þess að bera afstöðu Skattsins undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Þar kemur m.a. fram að kærð sé sú ákvörðun fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra 19. febrúar 2021 að auka ekki umfang rafrænnar birtingar upplýsinga úr fyrirtækjaskrá. Telji ráðuneytið að ríkisskattstjóri hafi ekki tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu sem sæti stjórnsýslukæru fari félagið fram á að ráðuneytið tryggi, á grundvelli yfirstjórnarheimilda sinna, að rafræn birting upplýsinga í fyrirtækjaskrá verði í samræmi við gildandi lög. Í svari ráðuneytisins 11. júní þess árs kemur m.a. fram að það telji að gjaldfrjáls aðgangur að upplýsingum í fyrirtækjaskrá í rafrænni uppflettingu á vef ríkisskattstjóra sé í samræmi við ákvæði laga um fyrirtækjaskrá eins og þeim var breytt með lögum nr. 64/2017.

Frá og með 1. febrúar 2022 fer menningar- og viðskiptaráðuneytið með mál er varða skráningu fyrirtækja og félaga og málefni fyrirtækjaskrár, ársreikningaskrár og almannaheillafélagaskrár, sbr. k-lið 2. töluliðar 9. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Með bréfi til menningar- og viðskiptaráðuneytisins 30. júní 2022 var óskað eftir því að ráðuneytið léti umboðsmanni í té afrit af öllum gögnum málsins og veitti þær skýringar sem það teldi kvörtunina gefa efni til. Í svarbréfi ráðuneytisins 6. september þess árs eru endurtekin sjónarmið úr fyrrnefndu bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 11. júní 2021 en þar var farið yfir þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 64/2007. Vikið er að áðurnefndu áliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar, m.a. að þar komi fram að ríkisskattstjóri hafi lýst yfir áhyggjum af tapi á sértekjum yrði frumvarpið samþykkt og nefndin hafi óskað eftir upplýsingum um sundurliðaðan kostnað og sértekjur vegna fyrirtækjaskrár.

Í bréfinu 11. júní 2021 er einnig vikið að því að á 147. löggjafarþingi hafi verið lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 3/2006, um ársreikninga, og lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, þar sem lagt hafi verið til að ekki skuli taka gjald fyrir rafræna uppflettingu í ársreikningaskrá og hlutafélagaskrá og sömu upplýsingar skuli vera aðgengilegar þar og ef greitt væri fyrir eintak af gögnum úr þeim. Í greinargerð með því frumvarpi komi fram að sambærilegt frumvarp um aukinn aðgang að fyrirtækjaskrá hafi verið samþykkt og orðið að lögum nr. 64/2017. Lagt sé til að gögn sem tengist þeim sem er að finna í fyrirtækjaskrá verði gerð aðgengileg með sama hætti. Frumvarpið hafi verið lagt fram að nýju á 148., 149., 150. og 151. löggjafarþingi án þess að verða samþykkt.

Með vísan til lögskýringargagna að baki lögum nr. 64/2017 lýsir ráðuneytið þeirri skoðun sinni að sú breyting sem gerð hafi verið með lögunum taki eingöngu til þeirra upplýsinga sem skráðar eru samkvæmt lögum um fyrirtækjaskrá en upplýsingar sem skráðar séu á grundvelli sérlaga, svo sem upplýsingar um stjórn hlutafélags, hlutafé o.fl., sem skráðar séu á grundvelli laga um hlutafélög, laga um einkahlutafélög og fleiri lagabálka, falli þar utan. Gera hefði þurft breytingar á fleiri lagabálkum ef átt hefði að opna fyrir víðtækari aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá. Umfjöllun um kostnað í áliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar í málinu styðji þá niðurstöðu að mati ráðuneytisins.

Í svarbréfi menningar- og viðskiptaráðuneytisins til umboðsmanns 6. september 2022 kemur fram að í fyrirtækjaskrá séu skráðar upplýsingar um einstaklinga sem stundi atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi og aðila sem fengið hafi útgefna kennitölu hjá ríkisskattstjóra, sbr. 2. mgr. 1. gr., 1. mgr. 6. gr. og 2. gr. laga nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá. Í 1. mgr. 4. gr. laganna séu talin upp í tólf töluliðum þau atriði sem skrá skuli í fyrirtækjaskrá og séu upplýsingar samkvæmt 1. til 11. tölulið skráðar á grundvelli laganna en í þeim 12. sé vísað til upplýsinga sem skráðar séu á grundvelli annarrar löggjafar eða nauðsynlegt eða hagkvæmt þyki að skrá vegna tiltekinna hagsmuna. Ráðuneytið hafi litið svo á að aðgangur að upplýsingum um raunverulega eigendur samkvæmt 9. og 10. tölulið 1. mgr. 4. gr. skuli birtar á grundvelli laga nr. 82/2019, um skráningu raunverulegra eigenda. Ástæða þess að í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 sé sérstaklega vísað til birtingar samkvæmt lögum nr. 82/2019 sé að í þeirri löggjöf sé kveðið á um mismikinn aðgang aðila að upplýsingum sem skráðar séu á grundvelli laganna.

Í bréfi ráðuneytisins segir enn fremur að við mat á því hvort opna eigi á víðtækari aðgang að gögnum um félög sem skráð eru á grundvelli laga um viðkomandi félagaform þurfi m.a. að hafa hliðsjón af ákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í því sambandi bendir ráðuneytið á ákvörðun Persónuverndar í máli nr. 2021030547 um birtingu upplýsinga um hlutafjáreign einstaklinga á vef ríkisskattstjóra en birtingin hafi ekki verið talin samrýmast persónuverndarlögum. Niðurstaða Persónuverndar hafi byggst á því að ákvæði 4. mgr. 109. gr. laga um ársreikninga væri ekki nægilega skýrt orðað til að fela í sér fullnægjandi lagastoð fyrir vinnslunni. Ráðuneytið bendir á að greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 64/2017 beri með sér að vilji hafi staðið til þess að opna gjaldfrjálsan aðgang að ársreikningum fyrirtækja á opnu vefsvæði en í frumvarpinu sé þó ekki að finna tillögu um breytingu á lögum um það efni. Kveðið sé á um skilaskyldu ársreikninga tiltekinna aðila, birtingu þeirra og gjaldtöku í lögum um ársreikninga og reglugerð sem sett sé á grundvelli þeirra laga og því kalli breyting á gjaldtöku á breytingu á þeirri löggjöf.

Ráðuneytið tekur fram í bréfi sínu að um nokkurt skeið hafi verið til skoðunar að auka aðgang að upplýsingum sem haldnar eru um fyrirtæki í fyrirtækjaskrá og ársreikningaskrá. Þegar hafi verið stigin skref af hálfu ráðuneytisins í þessa átt en með lögum nr. 82/2019, um skráningu raunverulegra eigenda, hafi verið veittur aðgangur í opinni gjaldfrjálsri uppflettingu á vef Skattsins að tilteknum upplýsingum um raunverulega eigendur skráningarskyldra aðila samkvæmt lögunum. Með lögum um breytingu á lögum um ársreikninga og lögum um endurskoðendur og endurskoðun, sbr. lög nr. 102/2020, hafi svo verið veittur gjaldfrjáls aðgangur á vef Skattsins að ársreikningum félaga sem skylt sé að skila ársreikningi samkvæmt lögum nr. 3/2006, um ársreikninga. Ráðuneytið hafi til nánari skoðunar með hvaða hætti hægt sé að veita frekari aðgang að upplýsingum um fyrirtæki, þ.e. upplýsingum sem skráðar eru á grundvelli annarrar löggjafar en laga um fyrirtækjaskrá. Sérstaklega sé til skoðunar hvaða upplýsingar séu þess eðlis að mikilvægt sé að viðskiptalífið og almenningur hafi gjaldfrjálsan aðgang að þeim og þá hvort þær eigi að vera aðgengilegar á opnu vefsvæði. Við þá skoðun sé horft til laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Ekki liggi fyrir hvenær þessari vinnu ljúki, sem kalli að öllu óbreyttu á breytingar á lögum, en að líkindum verði það á vor- eða haustþingi 2023.

Með bréfi umboðsmanns til menningar- og viðskiptaráðuneytisins 14. desember 2022 var óskað eftir því að ráðuneytið, eftir atvikum með atbeina embættis ríkisskattstjóra, veitti umboðsmanni upplýsingar um það hvaða grunnupplýsingar úr fyrirtækjaskrá, sem ekki voru áður birtar, hafi verið birtar í rafrænni uppflettingu án endurgjalds á vef skattyfirvalda á grundvelli laga nr. 64/2017 í kjölfar gildistöku þeirra. Jafnframt var óskað eftir því að gerð yrði grein fyrir því í hverju tilviki fyrir sig undir hvaða tölulið 1. mgr. 4. gr. laganna umræddar upplýsingar féllu að mati ráðuneytisins.

Í svari menningar- og viðskiptaráðuneytisins 11. janúar 2023 kemur fram að samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra hafi eftirfarandi upplýsingar birst í rafrænni uppflettingu án endurgjalds á vef skattyfirvalda fyrir gildistöku laga nr. 64/2017: 

1. Heiti, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 17/2003
2. Kennitala, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 4. gr.
3. Heimilisfang, sbr. 3. tölulið 1. mgr. 4. gr.
4. Rekstrar- eða félagsform, sbr. 4. tölulið 1. mgr. 4. gr.
5. Atvinnugreinanúmer samkvæmt atvinnugreinaflokkun Hagstofu Íslands, sbr. 7. tölulið 1. mgr. 4. gr.

Í kjölfar lagabreytingarinnar hafi eftirfarandi upplýsingar einnig verið birtar í rafrænni uppflettingu án endurgjalds: 

1. Stofndagur og/eða skráningardagur aðila, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 4. gr.
2. Nafn forsvarsmanns sem oftast er stjórnarmaður eða stjórnarformaður, sbr. 6. tölulið 1. mgr. 4. gr.
3. Dagsetning slita/afskráningar, sbr. 8. tölulið 1. mgr. 4. gr.

 Athugasemdir A ehf. bárust 23. janúar 2023.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Svo sem áður er rakið liggur fyrir að ráðuneytið tók efnislega afstöðu til erindis A ehf. á grundvelli yfirstjórnunarheimilda sinna og sló því föstu að gjaldfrjáls aðgangur að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá í rafrænni uppflettingu, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003, einskorðaðist við svokallaðar grunnupplýsingar. Með þessu féllst ráðuneytið á það með Skattinum að með orðalagi síðari liðar málsgreinarinnar, þ.e. „allar upplýsingar“, væri einungis vísað til þeirra atriða sem skráð væru í fyrirtækjaskrá á grundvelli laganna. Þar af leiðandi féllu utan ákvæðisins upplýsingar sem skráðar væru í fyrirtækjaskrá á grundvelli annarrar löggjafar, s.s. laga um hlutafélög og laga um einkahlutafélög, sbr. 12. tölulið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 17/2003.

Athugun mín hefur beinst að því hvort fyrrgreind afstaða ráðneytisins sé í samræmi við rétta skýringu umrædds málsliðar 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 og þá þannig að stjórnvöldum sé heimilt að taka gjald fyrir rafræna uppflettingu upplýsinga sem skráðar eru í fyrirtækjaskrá á grundvelli annarra laga, s.s. laga um hlutafélög og laga um einkahlutafélög.

Það athugast að samkvæmt fyrri málslið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá, skal ríkisskattstjóri veita opinberum aðilum, fyrirtækjum og almenningi upplýsingar úr fyrirtækjaskrá. Engu að síður er ráðherra m.a. veitt í heimild í 3. mgr. greinarinnar til að setja nánari ákvæði um aðgang að fyrirtækjaskrá og veitingu upplýsinga úr henni. Nánari reglur um þetta efni er að finna í reglugerð nr. 162/2006, um gjaldtöku fyrirtækjaskrár, hlutafélagaskrár og samvinnufélagaskrár. Samkvæmt þessu nýtur ráðherra einhvers svigrúms til að setja nánari reglur um aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá en það afmarkast þó af fyrrgreindri reglu laganna um almennan aðgang.

Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram að í málinu hef ég ekki haft til skoðunar hvort og að hvaða marki ráðherra njóti heimildar til að takmarka með einhverjum hætti aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá almennt, s.s. vegna reglna um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, sem vísað er til í skýringum menningar- og viðskiptaráðuneytisins. Er þá haft í huga að ekki fer á milli mála að þær upplýsingar sem ágreiningur málsins snýst í reynd um, einkum atriði úr hlutafélagaskrá, eru aðgengilegar almenningi þótt það sé gegn gjaldi og get ég því ekki séð að atvik málsins gefi tilefni til sérstakrar umfjöllunar að þessu leyti.

  

2 Fyrirtækjaskrá

Skrá um íslensk fyrirtæki var fyrst komið á fót með stofnsetningu fyrirtækjaskrár Hagstofu Íslands en lög um skrána nr. 62/1969 voru samþykkt á 89. löggjafarþingi 1968-69. Samkvæmt 1. gr. laganna skyldi Hagstofan halda skrá yfir einstaklinga, félög og aðra aðila sem  ræktu sjálfstæða atvinnu, svo og yfir embætti, stofnanir og félagssamtök sem að dómi stofnunarinnar hefðu þá starfsemi að ástæða væri til að skrá þau. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna kom m.a. fram að lagt væri til að komið yrði á fót heildarskrá yfir fyrirtæki í landinu. Ljóst væri að æskilegt væri að einum opinberum aðila væri, á sama hátt og með starfrækslu Þjóðskrár, falið að sjá um skráningu allra fyrirtækja í landinu með tilheyrandi skráargerð í þágu hvers konar stjórnsýslu í sambandi við atvinnurekstur. Um leið fengist tæki til skýrslugerðar um atvinnuvegi landsmanna (Alþt. 1968-1969, A-deild, bls. 1568).

Um þau atriði er skrá skyldi í skránni sagði í 4. gr. laganna að þar undir féllu upplýsingar um nafn og aðsetur fyrirtækja, auðkennisnúmer þeirra, atvinnugreinarnúmer samkvæmt atvinnuvega­flokkun Hagstofunnar, og „þau atriði önnur varðandi störf og hagi fyrirtækja“ sem hún ákveddi. Í greinargerð með frumvarpinu er gerð grein fyrir því að skráningin fari fram í formi spjaldskrár þar sem hvert fyrirtæki hafi sitt grunnspjald. Reki fyrirtæki fleiri en eina tegund starfsemi samkvæmt flokkunarskrá Hagstofunnar fái það spjald fyrir hverja „rekstrareind“. Eftirfarandi atriði séu skráð í grunnspjaldi hvers fyrirtækis eða rekstrareindar:  

1. Heiti fyrirtækis, þ. e. nafn einstaklings, sem rekur það einn í eigin nafni, en ella sérstakt heiti fyrirtækis einstaklings eða annars aðila, að jafnaði samkvæmt firmaskrá eða félagaskrá. Ritun slíkra heita í fyrirtækjaskrá er að sjálfsögðu stöðluð eftir ákveðnum reglum.
2. Póstaðsetur fyrirtækis, þ. e. aðsetur skrifstofu, ef hún er ekki á þeim stað, þar sem aðalstarfsemi fer fram.
3. Sveitarfélag starfsstaðar samkvæmt tákntölukerfi þjóðskrár.
4. Tákntala þess skattsvæðis, sem fyrirtækið tilheyrir samkvæmt staðsetningu starfsstaðar þess.
5. Tákntala þeirrar atvinnugreinar, sem fyrirtæki eða rekstrareind þess tilheyrir samkvæmt atvinnuvegaflokkun Hagstofunnar.
6. Auðkennisnúmer fyrirtækis, sem er nafnnúmer samkvæmt þjóðskrá, þegar um er að ræða rekstur einstaklings í eigin nafni, en ella sérstakt fyrirtækisnúmer. Ef fyrirtæki er greint í sundur eftir tegund starfsemi, fær hver rekstrareind sinn bókstaf til viðbótar hinu 8 stafa auðkennisnúmeri, sem er sameiginlegt fyrir allt fyrirtækið.
7. Tákntala forms rekstraraðildar (t. d. 1 = einstaklings-fyrirtæki, 2 = sameignarfélag, o. s. frv.).
8. Loks er í grunnspjaldi hvers þess fyrirtækis, sem rekið er af einstaklingi undir sérstöku heiti, nafnúmer [svo] hans samkvæmt þjóðskrá, svo að örugglega liggi fyrir, hver hlutaðeigandi er, og bein leið sé að þjóðskrárspjaldi hans við vélvinnslu.

(Alþt. 1968-69, A-deild, bls. 1570).

Í greinargerðinni kemur því næst fram að þetta séu „hin föstu skráningaratriði fyrirtækjaskrár“, sbr. fyrri málslið 4. gr. laga nr. 62/1969. Þetta sé hins vegar aðeins byrjun því stefnt sé að því að fyrirtækjaskrá verði hagnýtt til að fá til skýrslugerðar margvíslegar upplýsingar úr gögnum skattyfirvalda og fleiri opinbera aðila sem til þessa hafi ekki verið unnt að nýta nema að takmörkuðu leyti. Í dæmaskyni eru nefndar upplýsingar um brúttóveltu fyrirtækja, rekstrarafkomu, skattskyldar tekjur, slysatryggðar vinnuvikur, launakostnað o.fl.

Skiptingu fyrirtækjaskrár í föst skráningaratriði, eða grunnupplýsingar skrárinnar, annars vegar en hins vegar önnur atriði sér einnig stað í núgildandi lögum nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá. Við setningu laganna voru fyrrgreindu atriðin talin upp í 1. til 8. tölulið 1. mgr. 4. gr. laganna en í 9. tölulið „önnur þau atriði sem skylt er að skrá um starfsemi félaga og fyrirtækja samkvæmt lögum eða nauðsynlegt eða hagkvæmt þyki að skrá vegna hagsmuna opinberra aðila eða miðlunar upplýsinga til opinberra aðila, fyrirtækja og almennings“. Ákvæðið er óbreytt í núgildandi lögum en er nú að finna í 12. tölulið málsgreinarinnar eftir að þremur töluliðum var bætt við hana með lögum nr. 82/2019. Í skýringum við greinina í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 17/2003 segir eftirfarandi: 

Hér er þá meðal annars um að ræða upplýsingar sem Hagstofan þarfnast til hagskýrslugerðar og upplýsingar um starfsemi fyrirtækja sem rétt þykir að viðskiptalífið og almenningur eigi greiðan aðgang að. Meðal þeirra atriða sem skrá mætti skv. 9. tölul. [nú 12. tölul.] eru upplýsingar um útibú og starfstöðvar fyrirtækja og um móðurfélög og dótturfélög. Tilgangur þessa væri sá að tengsl fyrirtækja kæmu fram á skýrari hátt en nú er í fyrirtækjaskrá Hagstofunnar. Í gildandi lögum um fyrirtækjaskrá eru talin upp sem skráningaratriði nafn og aðsetur fyrirtækis, auðkennisnúmer þeirra og atvinnugrein en að öðru leyti er Hagstofunni falið að ákveða hvaða atriði önnur varðandi störf og hagi fyrirtækja skuli skrá í fyrirtækjaskrá. Ákvæði í öðrum lögum um skráningu félaga og stofnana sem kveða á um ítarlegri skráningu ganga framar þessu almenna ákvæði í 4. gr. [Leturbr. og innskot umboðsmanns] (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1626).

Það athugast að frá og með gildistöku laga nr. 17/2003 tók embætti ríkisskattstjóra við starfrækslu fyrirtækjaskrár af Hagstofu Íslands, sbr. 12. gr. laganna.

Athugasemdir menningar- og viðskiptaráðuneytisins verður að skilja m.a. á þá leið að skráning upplýsinga samkvæmt lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, og nr. 138/1994, um einkahlutafélög, fari fram á grundvelli þeirra laga og ákvæði þeirra teljist sérákvæði gagnvart hinum almennu fyrirmælum laga nr. 17/2003. Af þessu tilefni verður þó að hafa í huga að síðastnefndu lögin gera beinlínis ráð fyrir því að hlutafélagaskrá og einkahlutafélagaskrá séu hluti fyrirtækjaskrár samkvæmt 3. gr. þeirra. Í frumvarpi til laganna sagði í þessu sambandi m.a. eftirfarandi:

Sem fyrr segir hefur Hagstofan haldið fyrirtækjaskrá frá árinu 1969. Árið 1997 voru verkefni hlutafélagaskrár færð til Hagstofunnar og þá sameinuð fyrirtækjaskrárverkum hennar. Hér var um að ræða hlutafélagaskrá, einkahlutafélagaskrá og samvinnufélagaskrá samkvæmt lögum um hlutafélög, einkahlutafélög og samvinnufélög. Voru breytingar þessar ákvarðaðar með breytingum á hlutaðeigandi lögum þannig að skráning þessara fyrirtækja var falin Hagstofunni þótt málefni þeirra væru að öðru leyti áfram á forræði viðskiptaráðherra. Árið 1999 voru síðan sett lög um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur og var Hagstofunni þá jafnframt falin skráning þeirra. Þessar skrár ásamt fyrirtækjaskrá Hagstofunnar mynda því nú eitt gagnasafn um fyrirtæki, félög og stofnanir í landinu. Þetta liggur til grundvallar ákvæði 3. gr. en það kveður einfaldlega á um að skrár yfir hlutafélög, einkahlutafélög, samvinnufélög og sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, verði aðgreinanlegar sem sjálfstæðar skrár innan heildargagnasafns fyrirtækjaskrár. Þetta er í samræmi við gildandi lög um þessar skrár og þann tilgang sem þeim er hverri fyrir sig ætlað að þjóna lögum samkvæmt. [Leturbr. umboðsmanns] (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1626.)

Samkvæmt framangreindu gera lög nr. 17/2003, eins og þau verða skýrð samkvæmt forsögu sinni og tiltækum lögskýringargögnum, ráð fyrir því að „fyrirtækjaskrá“ sé samheiti yfir tilteknar upplýsingar sem skráðar eru á grundvelli laganna, þ. á m. um hlutafélög, einkahlutafélög, samvinnufélög og sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur. Er þetta einnig í samræmi við þann skilning sem fram hefur komið af hálfu skattyfirvalda, sbr. t.d. svar ríkisskattstjóra 23. maí 2017 við fyrirspurn efnahags- og viðskiptanefndar í tilefni af frumvarpi til laga nr. 64/2017, sem birt er á vef Alþingis ásamt öðrum erindum til nefndarinnar vegna þingmálsins, en þar segir m.a.: 

Fyrirtækjaskrá er samheiti yfir þær skrár sem haldnar eru um atvinnurekstur í landinu og má þar helstar nefna; hlutafélagaskrá, einkahlutafélagaskrá og samvinnufélagaskrá. [...] Líta má á fyrirtækjaskrá sem eins konar regnhlíf yfir aðrar skrár, þar sem skráðar eru og birtar eru grunnupplýsingar um þau atvinnufyrirtæki sem skráð eru og skrá skal, sbr. 4. gr. laganna.

Á það má fallast með ráðuneytinu að ákveðinn greinarmunur sé á skráningu upplýsinga í fyrirtækjaskrá eftir því hvort um sé að ræða svokallaðar grunnupplýsingar skrárinnar, sem taldar eru upp með nokkuð nákvæmum hætti í 1. til 8. og 11. tölulið 1. mgr. 4. gr. laganna, eða upplýsingar sem skráðar eru samkvæmt annarri löggjöf eða á grundvelli matskenndra sjónarmiða, sbr. 9., 10. og 12. tölulið. Hins vegar gera lögin ekki ráð fyrir öðru en að allar framantaldar upplýsingar tilheyri skránni í sama skilningi. Verður því að líta svo á að eftir að upplýsingar eru skráðar á grundvelli einhvers töluliðar 1. mgr. 4. gr. laganna teljist þær hluti fyrirtækjaskrár.

Ef horft er til innra samræmis laga nr. 17/2003 verður samkvæmt öllu framangreindu að skilja orðalagið „allar upplýsingar“ í núgildandi 3. mgr. 8. gr. þeirra svo að um sé að ræða hvers kyns upplýsingar sem skráðar eru í fyrirtækjaskrá samkvæmt einhverjum töluliða 1. mgr. 4. gr. laganna. Kemur því til skoðunar hvort önnur ályktun um efnislegt inntak ákvæðisins verði dregin af tilurð fyrrgreindra breytingalaga, nr. 64/2017, eða almennt viðurkenndum sjónarmiðum um lögskýringu, s.s. því að sérlög gangi framar almennum fyrirmælum.

  

3 Gjaldtaka fyrir upplýsingar úr fyrirtækjaskrá

Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður þjónustugjald að jafnaði ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til.

Ákvæði um aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá og gjaldtöku fyrir hann var upphaflega að finna í 11. gr. laga nr. 62/1969. Að lokinni umfjöllun um aðalmarkmið skrárinnar segir eftirfarandi í almennum skýringum við frumvarp það er varð að lögunum:

Auk fyrr greindra aðalmarkmiða fyrirtækjaskrár, er gert ráð fyrir, að upplýsingaþjónusta verði stór þáttur í starfsemi hennar. Hún kemur til að veita hverjum sem er upplýsingar um fyrirtæki hvar sem er á landinu, þ. e. um heiti og staðsetningu fyrirtækja, um atvinnugrein eða -greinar, sem þau starfa í, og um sitthvað fleira, en þó að sjálfsögðu ekki um neitt það, sem Hagstofan hefur fengið vitneskju um sem trúnaðarmál. Með þessu verður bætt úr mjög brýnni þörf fyrir skipulega upplýsingaþjónustu varðandi fyrirtæki. Gjald verður tekið fyrir þessa þjónustu, en opinberir aðilar eiga þó að fá hana ókeypis, sjá 11. gr. frv. Þjóðskráin hefur frá upphafi starfað sem slík upplýsingamiðstöð á sínu starfssviði, og hefur þýðing hennar farið vaxandi með hverju ári. Til viðbótar því að svara fram bornum fyrirspurnum um fyrirtæki, munu verða gefnar út árlega skrár til sölu. (Alþt. 1968-69, A-deild, bls. 1569.)

Í núgildandi lögum um skrána kemur fram í 1. mgr. 8. gr. að ríkisskattstjóri skuli veita opinberum aðilum, fyrirtækjum og almenningi upplýsingar úr henni. Með lögum nr. 82/2019, um skráningu raunverulegra eigenda, var einum málslið bætt við málsgreinina og segir þar að um aðgang að upplýsingum um  raunverulega eigendur, sbr. 9. og 10. tölulið 1. mgr. 4. gr., fari samkvæmt lögum um skráningu raunverulegra eigenda. Af þessu, svo og lögum nr. 82/2019, er þannig ljóst að um aðgang að þessum síðastgreindu upplýsingum, svo og gjaldtöku fyrir þær, fer ekki samkvæmt lögum nr. 17/2003 heldur nánari ákvæðum fyrrgreindu laganna.

Lög nr. 17/2003 gera ráð fyrir því að ráðherra setji reglugerð um aðgang að fyrirtækjaskrá, veitingu upplýsinga úr henni svo og um gjaldtöku fyrir upplýsingar úr skránni, svo sem fyrir útgáfu vottorða og staðfestinga og önnur afnot af upplýsingum skrárinnar, sbr. 3. mgr. 8. gr. laganna. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum segir m.a. að miðað sé við að með afnotagjöldum og skráningargjaldi, sem innheimt er við nýskráningu í fyrirtækjaskrá samkvæmt 3. mgr. 6. gr., megi standa undir rekstri fyrirtækjaskrár í meginatriðum (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1627).

Gildandi reglugerð um gjaldtöku fyrirtækjaskrár, hlutafélagaskrár, samvinnufélagaskrár og almannaheillafélagaskrár, með áorðnum breytingum, er nr. 162/2006 og er þar meðal annars mælt fyrir um það í 6. gr. að fyrir rafræna uppflettingu í afriti gagnagrunns skuli taka 4 kr. en árgjald fyrir rafrænt afrit gagna úr fyrirtækjaskrá sé 100.800 kr. Þá er kveðið á um það í greininni að með samningi við ríkisskattstjóra geti fyrirtæki eða stofnun fengið rafrænan aðgang að gagnagrunni hlutafélagaskrár og samvinnufélagaskrár og heimild til miðlunar tiltekinna upplýsinga úr skránum til annarra. Fyrir slíka heimild nemur árgjald miðlara 180.000 kr. en auk þess er kveðið á um gjaldtöku fyrir hverja uppflettingu umfram tiltekinn fjölda, afrit af heildarskrá yfir hlutafélög og/eða samvinnufélög, uppfærslu á félagi í heildarskrá og uppflettingu aukatilkynninga samþykkta, stofnsamninga og stofnfundargerða, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar.

Það athugast að í reglugerðinni er ekki að finna sérstakar takmarkanir á aðgangi að upplýsingum úr téðum skrám, s.s. vegna þeirra reglna um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga sem ráðuneytið hefur vísað til. Verður því ekki betur séð en að aðgangur að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá, að frátöldum þeim sem um getur í 9. og 10. tölulið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 17/2003, sé án takmarkana ef litið er fram hjá þeirri gjaldtöku sem áður ræðir.

   

4 Sérákvæði um gjaldfrjálsa rafræna uppflettingu

Áður er rakið að nýjum málslið var bætt við núgildandi 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 með lögum nr. 64/2017 þar sem fram kemur að engin gjaldtaka skuli vera fyrir rafræna uppflettingu í skránni og skuli allar upplýsingar birtast í slíkri uppflettingu. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna segir eftirfarandi: 

Með frumvarpi þessu er lagt til að upplýsingar fyrirtækjaskrár verði aðgengilegri fyrir almenning. Lagt er til að ekki skuli taka gjald fyrir rafræna uppflettingu í fyrirtækjaskrá og að sömu upplýsingar skuli vera aðgengilegar þar og ef greitt væri fyrir eintak af gögnum úr skránni. Til dæmis er nú aðeins hægt að fá upplýsingar um stjórn og ársreikninga félaga með því að greiða fyrir þær og telja verður að þær séu því ekki aðgengilegar almenningi. [Leturbr. umboðsmanns] (Alþt. 146. löggjafarþing 2016-2017, þskj. 175, bls. 1.)

Af umræðum flutningsmanna frumvarpsins á Alþingi verður ekki önnur ályktun dregin en að þeir leggi sama skilning í hugtakið „allar upplýsingar“ og getið er að framan, þ.e. að samþykkt frumvarpsins muni fela í sér að engin gjaldtaka verði fyrir rafræna uppflettingu í fyrirtækjaskrá óháð því á hvaða grundvelli upplýsingarnar séu skráðar (sjá einkum umræður um 116. mál á 28. fundi 146. löggjafarþings 2016-2017, 15:38-16:23). Sami skilningur kemur fram í nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar vegna málsins en þar segir m.a.:  

Í fyrirtækjaskrá eru skráð heiti, kennitölur, heimilisföng, rekstrar- eða félagsform og stofndagar fyrirtækja, nöfn, lögheimili og kennitölur forráðamanna, atvinnugreinanúmer samkvæmt atvinnugreinaflokkun Hagstofu Íslands, upplýsingar um slit félaga eftir því sem við á og önnur þau atriði sem skylt er að skrá samkvæmt lögum eða nauðsynlegt eða hagkvæmt þykir að skrá vegna hagsmuna opinberra aðila eða til miðlunar upplýsinga til opinberra aðila, fyrirtækja eða almennings.

Hluti þessara upplýsinga er í dag aðgengilegur almenningi án endurgjalds á netinu, en aðrar upplýsingar hefur verið mögulegt að kaupa ýmist af ríkisskattstjóra eða af fyrirtækjum sem miðla gögnum úr gagnagrunnum ríkisskattstjóra. Frumvarpið gengur út á að opna aðgang að þeim upplýsingum en þar eru helstar upplýsingar um forráðamenn og aukaupplýsingar. [Leturbreyting umboðsmanns] (Alþt. 146. löggjafarþing 2016-2017, þskj. 923, bls. 1). 

Af framangreindu er ljóst að vilji löggjafans með setningu laga nr. 64/2017 stóð til þess að framvegis yrði engin gjaldtaka fyrir rafræna uppflettingu upplýsinga í skránni, þ.e. að ekki þyrfti lengur að kaupa þær af ríkisskattstjóra, sbr. 6. og 7. gr. reglugerðar nr. 162/2006. Þá er ekki í tiltækum lögskýringargögnum að finna neinar vísbendingar um að fyrirvari væri gerður um að gjaldtöku yrði fram haldið um hluta þeirra upplýsinga sem skráðar eru í fyrirtækjaskrá samkvæmt lögum og aðgengilegar eru gegn gjaldi.

  

5 Ákvæði laga um hlutafélög og einkahlutafélög

Í skýringum menningar- og viðskiptaráðuneytisins til umboðsmanns kemur m.a. fram að það sé sammála þeirri túlkun ríkisskattstjóra að hlutafélagalöggjöfin teljist til sérlaga gagnvart lögum um fyrirtækjaskrá. Telur ráðuneytið að gera hefði þurft breytingar á lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, lögum nr. 138/1994, um einkahlutafélög, og fleiri lögum ef ætlun löggjafans hefði verið að koma á gjaldfrjálsum aðgangi að upplýsingum sem skráðar eru í fyrirtækjaskrá á grundvelli þeirra.

Í XVII. kafla laga um hlutafélög er fjallað um skráningu hlutafélaga. Í 1. mgr. 147. gr. laganna segir að ríkisskattstjóri skrái íslensk hlutafélög og útibú erlendra hlutafélaga og starfræki hlutafélagaskrá í því skyni. Ráðherra er samkvæmt 2. mgr. greinarinnar heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um skráningu hlutafélaga, þar með talið um skipulag skráningarinnar, rekstur hlutafélagaskrár, aðgang að skránni og gjaldtöku, m.a. fyrir útgáfu vottorða og afnot af þeim upplýsingum sem hlutafélagaskrá hefur á tölvutæku formi. Upplýsingar úr hlutafélagaskrá skal vera unnt að veita með rafrænum hætti. Nánar er fjallað um þau atriði sem skrá skal í hlutafélagaskrá í 148. og 149. gr. laganna, þ.e. upplýsingar sem greina skal í tilkynningu um stofnun hlutafélags og breytingar á félagssamþykktum eða öðru því sem tilkynnt hefur verið. Sambærileg ákvæði um einkahlutafélög er að finna í XVII. kafla samnefndra laga, nánar tiltekið í 121. til 123. gr., og um samvinnufélög í 10. og 11. gr. laga nr. 22/1991.

Við mat á því hvort þessi ákvæði hafi áhrif á skýringu téðs lokamálsliðar 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 ber að líta til þess að skrár yfir hlutafélög, einkahlutafélög og önnur félagaform teljast til aðgreinanlegra skráa innan heildarsafns fyrirtækjaskrár, sbr. 3. gr. laganna. Í þessu sambandi má geta þess að reglugerð sem sett hefur verið um gjaldtöku fyrir aðgang að upplýsingum úr hlutafélagaskrá og einkahlutafélagaskrá, á grundvelli reglugerðarheimilda í lögum um hlutafélög og lögum um einkahlutafélög, er sú hin sama og gildandi reglugerð á grundvelli laga um fyrirtækjaskrá, þ.e. reglugerð nr. 162/2006 sem áður er fjallað um. Verður því að leggja til grundvallar að gjaldtaka fyrir aðgang að upplýsingum úr hlutafélagaskrá og einkahlutafélagaskrá fari fram á sama grundvelli og gjaldtaka fyrir aðgang að öðrum upplýsingum sem skráðar eru í fyrirtækjaskrá, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 17/2003. Er aðstaðan hér því frábrugðin því sem á við um upplýsingar sem skráðar eru samkvæmt 9. og 10. tölulið 1. mgr. 4. gr. laganna þar sem um aðgang og gjaldtöku fer að öllu leyti eftir lögum um skráningu raunverulegra eigenda.

Af heimild ráðherra til að setja reglur um gjaldtöku fyrir aðgang að upplýsingum á grundvelli laga um hlutafélög og einkahlutafélög leiðir ekki að gjald skuli tekið fyrir aðgang að slíkum upplýsingum. Fæ ég því ekki séð að umrædd lög um hlutafélög og einkahlutafélög, eða önnur lög sem hér eiga við, hafi að geyma ákvæði sem víkja frá reglu lokamálsliðar 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003.

Í ljósi þeirrar almennt viðurkenndu reglu við lögskýringu að yngri lög gangi framar eldri tel ég samkvæmt þessu að líta verði svo á að eftir gildistöku laga nr. 64/2017 sé heimild ráðherra til að móta reglur um gjaldtöku fyrir aðgang að fyrirtækjaskrá, hvort heldur sem er á grundvelli laga nr. 17/2003 eða laga um hlutafélög og einkahlutafélög, takmörkuð að því er lýtur að gjaldtöku fyrir rafræna uppflettingu. Verður samkvæmt þessu að leggja til grundvallar að ákvæði síðari málsliðar 3. mgr. 8. gr. laganna feli í sér afdráttarlausa yngri sérreglu á þá leið að rafræn uppfletting í fyrirtækjaskrá, þ. á m. þeim hlutum hennar sem skráðir eru á grundvelli laga um hlutafélög og einkahlutafélög, skuli vera gjaldfrjáls.

  

6 Sjónarmið um tekjutap ríkisins

Af hálfu menningar- og viðskiptaráðuneytisins hefur komið fram að það telji að umfjöllun um kostnað við meðferð frumvarps sem varð að lögum nr. 64/2017 bendi til þess að gera hefði þurft breytingar á lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög og fleiri lagabálkum ef átt hefði að opna fyrir víðtækari gjaldfrjálsan aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá en raunin er.

Í þessu sambandi skal tekið fram að lögskýringargögn gefa til kynna að Alþingi hafi verið fyllilega ljóst að samþykkt frumvarpsins hefði í för með sér umtalsvert tap á sértekjum ríkisskattstjóra af gjaldtöku vegna aðgangs að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá. Þannig kom t.d. fram í umsögn ríkisskattstjóra um frumvarpið 16. mars 2017, til efnahags- og viðskiptanefndar, að gjaldfrjáls aðgangur að fyrirtækjaskrá gæti þýtt hátt í 200 milljónir króna í missi þjónustugjalda auk kostnaðar við að setja upp og viðhalda nægilega öflugu kerfi til miðlunar upplýsinga. Nefndin óskaði af þessu tilefni eftir nánari upplýsingum um rekstur skrárinnar 15. maí þess árs. Í svari ríkisskattstjóra til nefndarinnar 23. sama mánaðar kemur m.a. fram að sértekjur vegna „fyrirtækjaskrár“ árið 2016 hafi verið 39,5 milljónir króna. Hins vegar er jafnframt tekið fram að heildartekjur af sölu upplýsinga úr „hlutafélagaskrá“ hafi numið 91,4 milljónum króna fyrir sama ár.

Í áliti meiri hluta nefndarinnar er að finna samantekt heildartekna embættisins vegna skrárinnar og kemur m.a. fram, að miðað við að heildartekjur fyrirtækjaskrár árið 2016 hafi verið 39,5 milljónir króna, hafi tekjur vegna uppflettinga í tölvukerfi, rafrænna afrita og annarrar þjónustu fyrirtækjaskrár utan nýskráningar verið um 22,6 milljónir króna á því ári. Lagði nefndin til að gildistöku laganna yrði frestað til 1. janúar 2018 í því skyni að rúm gæfist til að tryggja ríkisskattstjóra tekjur til móts við tapaðar sértekjur. Í máli flutningsmanns frumvarpsins við atkvæðagreiðslu um það við 2. umræðu kom sami skilningur fram: 

Mjög góð sátt var um málið í nefndinni og ég þakka fyrir þá samstöðu. Nefndin tók þá ákvörðun að leggja fram breytingartillögu þess efnis að þetta tæki gildi um næstu áramót. Það er til þess að ráðrúm gefist til að fjármagna starfsemi ríkisskattstjóra á móti fyrir þær 20 millj. kr. sem eru vegna þessa. Þetta er, held ég, eitthvað sem við verðum að leysa í fjárlögum í haust, en ég þakka kærlega fyrir góða vinnu í þessu máli. (Alþt. 146. löggjafarþing – 77. fundur, 31. maí 2017, 21:52).

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki betur séð en að heildarkostnaður vegna lagabreytingarinnar að teknu tilliti til tekjutaps hafi verið nokkuð á reiki við meðferð málsins á Alþingi. Á hinn bóginn verður ekki ráðið að nokkur fyrirvari hafi verið gerður við meðferð málsins vegna þessa eða um áframhaldandi gjaldtöku fyrir aðgang að tilteknum upplýsingum úr fyrirtækjaskrá, líkt og áður er vikið að. Verður þá að horfa til þess að Alþingi hefði verið í lófa lagið að haga orðalagi 1. gr. breytingarlaga nr. 64/2017 með þeim hætti að stjórnvöldum væri veitt meira eða minna svigrúm til gjaldtöku fyrir rafræna uppflettingu. Verður því ekki fallist á það að þau sjónarmið sem hér um ræðir geti haft þýðingu fyrir efnislegt inntak síðari málsliðar 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003.

  

7 Sjónarmið um persónuvernd

Af hálfu menningar- og viðskiptaráðuneytisins hefur komið fram að það telji að við mat á því hvort upplýsingar í fyrirtækjaskrá eigi að vera aðgengilegar á opnu vefsvæði þurfi að hafa hliðsjón af ákvæðum laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á ákvörðun Persónuverndar 18. júní 2021 í máli nr. 2021030547 um birtingu upplýsinga um hlutafjáreign einstaklinga á vef ríkisskattstjóra en birtingin hafi ekki verið talin samrýmast persónuverndarlögum.

Á það verður fallist að reglur um vernd og vinnslu persónuupplýsinga hafi að geyma fyrirmæli sem stjórnvöldum ber að virða þegar almenningi er veittur aðgangur að gögnum sem hafa að geyma slíkar upplýsingar. Þannig verður vinnsla persónuupplýsinga að samrýmast þeim meginreglum sem fram koma í 8. gr. laga nr. 90/2018 og vera heimil samkvæmt einhverjum þeim þætti sem taldir eru upp í 1. til 6. tölulið 9. gr. laganna, en hér kemur einkum til álita að vinnslan sé nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila, sbr. 3. tölulið greinarinnar. Líkt og áður er rakið hefur það frá upphafi verið eitt markmiða laga um fyrirtækjaskrá að tryggja stjórnvöldum, viðskiptalífinu og almenningi aðgang að upplýsingum um fyrirtæki í landinu og hafa lög um skrána ávallt haft að geyma skýra heimild til vinnslu og miðlunar upplýsinga úr henni, sbr. einkum 5. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 17/2003. Verður því ekki séð að atvik séu hér með sama hætti og við ákvörðun Persónuverndar í fyrrgreindu máli, þar sem vafi var talinn leika á því að 4. mgr. 109. gr. laga nr. 3/2006 teldist nægjanlega skýr lagaheimild fyrir birtingu upplýsinga um alla hluthafa í félögum.

Hvað sem þessu líður er til þess að líta að í téðum málslið núgildandi 3. mgr. 8. gr. laga nr. 17/2003 er fyrst og fremst fjallað um gjaldtöku fyrir rafræna uppflettingu í fyrirtækjaskrá. Verður þannig ekki litið á ákvæðið sem sjálfstæða heimild til vinnslu persónuupplýsinga eða aðgangs að þeim heldur fyrirmæli um gjaldtöku fyrir rafræna uppflettingu við þær aðstæður að aðgangur að sömu upplýsingum er almennt talinn heimill. Í samræmi við þetta kom fram í áðurnefndu áliti efnahags- og viðskiptanefndar við meðferð þess frumvarps er varð að lögum nr. 64/2017 að það gengi út á að opna fyrir aðgang að upplýsingum sem mögulegt hefði verið að kaupa af ríkisskattstjóra eða fyrirtækjum sem miðluðu gögnum úr gagnagrunnum hans (Alþt. 146. löggjafarþing 2016-2017, þskj. 923, bls. 1). Líkt og fram kemur í téðu nefndaráliti fer þannig ekki á milli mála að upplýsingarnar sem hér um ræðir, s.s. þær sem eru skráðar eru um forráðamenn félaga á grundvelli laga um hlutafélög og einkahlutafélög, er talið heimilt að afhenda gegn gjaldi án þess að brotið sé gegn reglum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í þessu ljósi fæ ég ekki séð að reglur um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga hafi þýðingu fyrir athugun mína á málinu.

Þótt athugun mín á málinu hafi ekki beinst að því hvort og að hvaða marki stjórnvöldum kunni að vera heimilt að takmarka aðgang almennings að tilteknum upplýsingum úr fyrirtækjaskrá bendi ég á að í gjaldfrjálsum aðgangi, s.s. kveðið er á um í téðu ákvæði laga nr. 17/2003, felst ekki nauðsynlega réttur til óhefts aðgangs. Rafrænan aðgang almennings að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá má takmarka með öðrum aðferðum en gjaldtöku, svo sem með því að upplýsingarnar séu einungis aðgengilegar þeim sem hafa skráð sig inn á tiltekið vefsvæði, eftir atvikum með því að gefa upp kennitölu eða auðkenna sig með rafrænum skilríkjum. Ég get hins vegar ekki fallist á að gjaldtaka fyrir upplýsingar geti ein og sér ráðið úrslitum um það hvort aðgangur að þeim samræmist reglum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að sú afstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem birtist í bréfi þess 11. júní 2021 til A ehf. samrýmist ekki lögum. Sú niðurstaða er einkum á því byggð að samkvæmt lögum nr. 17/2003, um fyrirtækjaskrá, falla undir skrána allar þær upplýsingar sem ber að skrá samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna, þ. á m. þær sem mælt er fyrir um í öðrum lögum eða hagkvæmt þykir að skrá vegna hagsmuna opinberra aðila eða miðlunar upplýsinga til opinberra aðila, fyrirtækja og almennings. Þá tel ég ekkert komið fram sem leitt getur til þess að skýra eigi orðalag síðari málsliðar núgildandi 3. mgr. 8. gr. laganna þrengjandi með hliðsjón af öðrum lögum, s.s. um hlutafélög eða einkahlutafélög. Af þessu leiðir að fyrirmæli ákvæðisins, um að engin gjaldtaka skuli vera fyrir rafræna uppflettingu í fyrirtækjaskrá og allar upplýsingar skuli birtast í rafrænni uppflettingu, taka að mínum dómi til allra hluta hennar, þ. á m. þeirra upplýsinga sem skráðar eru á grundvelli annarra laga. Ég tek fram að með þessari niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort heimilt kann að vera að takmarka aðgang að upplýsingum úr fyrirtækjaskrá með almennum hætti og þá án tillits til þess hvort þeim er miðlað með rafrænum hætti eða eftir öðrum leiðum.

Ég beini þeim tilmælum til menningar- og viðskiptaráðuneytisins, sem nú fer með málefni fyrirtækjaskrár, að það taki reglugerð nr. 162/2006, um gjaldtöku fyrirtækjaskrár, hlutafélagaskrár og samvinnufélagaskrár, til endurskoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hér hafa komið fram og hafi þau jafnframt framvegis í huga. Þá hef ég ákveðið að senda embætti ríkisskattstjóra afrit álitsins til upplýsingar.