I.
A taldi, að hann hefði orðið að sæta ólögmætri mismunun við uppgjör eignarnámsbóta vegna tjóns, sem hann varð fyrir vegna veiðiskerðingarákvæðis 35. gr. þágildandi laga um lax- og silungsveiði nr. 53/1957, og beindist kvörtun A að landbúnaðarráðuneytinu.
Ég vék sæti í máli þessu og með bréfi forseta Alþingis, dags. 10. september 1992, var Stefán Már Stefánsson, prófessor, skipaður til þess að fara með málið.
II.
Helstu málavextir eru þeir, að með lögum nr. 53/1957 voru möguleikar bænda til netaveiða skertir og kom skerðing þessi m.a. niður á jörðinni X, eign A, og nokkrum öðrum jörðum á sama veiðisvæði. Samkvæmt 3. mgr. 35. gr. laganna skyldi vegna rýrnunar veiðiaðstöðu þeim er í missti, bætt að fullu samkvæmt mati það, sem væri fram yfir 30%. Skaðabætur skyldu greiðast að 3/4 úr ríkissjóði og að 1/4 úr sýslusjóði eða sýslusjóðum viðkomandi héraða og skyldi greiðslan skiptast á 25 ár. Eigendur jarðanna fóru fram á, að yfirmatsmenn skv. XVI. kafla laga nr. 53/1957 mætu fullar skaðabætur fyrir veiðirýrnun fyrir löndum jarða þeirra og skyldi ákvörðun yfirmatsmanna gilda sem gerðardómur. Gerðardómurinn (yfirmatsmenn) komst að þeirri niðurstöðu með dómi uppkveðnum 29. september 1959, að ákvörðun skaðabóta í eitt skipti fyrir öll og dreifing á greiðslu þeirra á 25 ár leiddi til ótækrar niðurstöðu. Þeir kváðu á um árlegt gjald, sem greiðast skyldi að loknum veiðitíma hvers árs, en gjaldið gátu aðilar gerðarmálsins borið undir matsmenn skv. lögum nr. 53/1957 vegna tilgreindra breytinga. Þá ákváðu gerðarmenn að beita ekki 30% frádrætti, þar sem þeir töldu, að það lagaákvæði fengi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum, sem lægju að baki 67. gr. stjórnarskrárinnar, en gerðarmennirnir höfðu heimild til að meta stjórnskipulegt gildi 3. mgr. 35. gr. laga nr. 53/1957. Gerðardómsmenn töldu hins vegar rétt að hafa hliðsjón af vilja löggjafans til að takmarka bótagreiðslur vegna ákvæða laganna um lengd fastra veiðivéla þannig að einstökum veiðieigendum væri ekki mismunað.
Fram til gildistöku laga nr. 38/1970 um breyting á lögum nr. 53/1957, sbr. lög nr. 76/1970, voru gerðardómar felldir og kom í ljós, að tjón á jörðinni X vegna hinnar breyttu veiðitilhögunar var meira en annarra tilgreindra jarða. Með fyrstnefndum lögum var veiðiskorðum haldið óbreyttum en bótareglum mjög breytt. Voru bætur vegna jarðarinnar X og annarra jarða ákveðnar eftir ólíkum bótareglum hinna nýju laga. Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1988, í máli A, til heimtu bóta kom fram, að breyting á bótareglum laganna stæði því ekki í vegi ein sér, að A gæti krafist bóta 1970 og síðar á grundvelli gerðardómsins frá 1959. Hins vegar taldi Hæstiréttur, að ekki gæti komið til bótagreiðslu vegna áranna 1984 og 1985. Sagði í dóminum, að í gerðardóminum hefði ekki verið ljóslega sagt, hvort bætur skyldi greiða í 25 ár eða lengur og skýringargögn skæru heldur ekki úr. Um túlkun á dómi Hæstaréttar var síðan deilt. Málaferli hófust út af ákvörðun bóta vegna annarra jarða samkvæmt hinum nýju lagaákvæðum og lauk þeim með dómum Hæstaréttar á árinu 1987. Varð niðurstaðan sú sama og í máli A vegna jarðarinnar X, að krefja mætti um bætur á grundvelli gerðardómsins frá 1959 þrátt fyrir ný bótaákvæði í lögum nr. 38/1970. Með samkomulagi á árinu 1991 milli ríkissjóðs og eigenda annarra jarða en X voru bætur ákveðnar fyrir árin 1977-1983 og tekið mið af heildaraflatjóni vegna veiðitakmarkana og miðað við tilgreint verð á laxi. Með þessu töldust bætur uppgerðar með fyrirvara um frekari bótarétt, fengi eigandi X viðurkenningu dómstóla á frekari bótarétti en dómur Hæstaréttar frá 1988 kvæði á um. Þá sagði í samkomulaginu, að vegna bótagreiðslna til eigenda X vegna áranna 1984-1987 hafi landbúnaðarráðherra undirritað sérstaka yfirlýsingu, dags. 16. apríl 1991, þar sem fram kæmi, að landbúnaðarráðuneytið myndi ákvarða og greiða bætur vegna þessara ára til eigenda jarðanna, enda fengist nauðsynleg fjárveiting.
III.
A taldi, að með dómi Hæstaréttar frá árinu 1988 hefði ekki verið endanlega dæmt um bætur til hans vegna veiðiskerðingar á X. Með fyrrgreindu samkomulagi frá 29. maí 1991 hefði ríkissjóður mismunað eigendum jarðanna í bótauppgjöri vegna veiðitjónsins, þannig að eigandi X væri stórlega vanhaldinn miðað við hinar jarðirnar og hefði ekki enn fengið fullar bætur. Gerði A grein fyrir hugmyndum sínum um bætur. Taldi hann bætur fyrir árin fram til 1970 endanlega útkljáðar. Að öðru leyti gekk hann í stórum dráttum út frá skráðum veiðiskýrslum um veiði fyrir löndum jarðanna árin 1947-1956 og áætlaði á þeim grundvelli árlega meðaltalsveiði hverrar jarðar talið í fjölda laxa og út frá því áætlaði hann árlegt tjón í kílóum. Þá bar hann saman tapaðan kílóafjölda á laxi á X og á einni hinna jarðanna tímabilið 1970-1976 og þær greiðslur sem hvor um sig hefði fengið vegna tjónsins, reiknaðar á hvert kíló af töpuðum laxi. Með svipuðum hætti reiknaði hann út tímabilið 1977-1983 en það tímabil var bætt með samkomulaginu við ríkissjóð 29. maí 1991. Fyrra tímabilið taldi A eiganda hinnar jarðarinnar hafa fengið 25% hærra kílóverð á hvert tapað kíló en hann sjálfur en seinna tímabilið taldi hann hlutfallslegan mismun bóta milli greiðslna til eigenda hinnar jarðarinnar og hans sjálfs vera 337% miðað við sambærilegan útreikning.
Sjónarmið ríkislögmanns lágu fyrir í málinu en hann hafði farið með bótamál X fyrir landbúnaðarráðuneytið. Taldi hann bótatilvik X og hinna jarðanna ekki sambærileg og að ólíkar leiðir hafi verið farnar svo sem hann rakti nánar. Í samkomulaginu frá 29. maí 1991 hafi verið reynt að nálgast svo nákvæmlega sem unnt væri hvert veiðitjónið hefði verið en samkomulag þetta hafi verið byggt á dómum Hæstaréttar frá 1987. Í dæmi X hafi verið tekin sú afstaða frá 1977 að leggja til grundvallar síðustu yfirmatsgerð í máli jarðarinnar og framreikna þá niðurstöðu síðan árlega eftir breytingum á laxaverði. Þannig hefði verið byggt á ólíkum lagalegum leiðum og því vandséð, að í því gæti falist röskun á jafnræðisreglu. Þá hélt ríkislögmaður því fram, að forsendur væru breyttar frá því sem var 1958-1959, þar sem veiði fyrir landi X hefði stóraukist. Ennfremur taldi ríkislögmaður að Hæstiréttur hefði ótvírætt komist að þeirri niðurstöðu að eigandi X hefði fengið fullnaðarbætur með bótagreiðslum til hans í 25 ár. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins kom fram að það taldi, að samkomulagið frá 29. maí 1991 væri ekki bindandi gagnvart hugsanlegum bótagreiðslum til eiganda X né heldur vegna bótagreiðslna skv. heimild í lögum nr. 117, 31. desember 1992, fjárlögum, lið 6.9., sbr. og yfirlýsingu landbúnaðarráðherra frá 16. apríl 1991. Fram kom sá vilji ráðuneytisins að ljúka bótamálum allra jarðanna, þannig að fyllsta jafnræðis væri gætt varðandi greiddan árafjölda og fjárhæð bóta og að leiðrétta yrði fyrri greiðslur, til þess að jafnræði yrði náð, ef kröfur A reyndust vera réttmætar.
IV.
Í niðurstöðu sinni vék skipaður umboðsmaður m.a. að gerðardóminum frá 29. september 1959. Gat hann þess, að í dómi Hæstaréttar frá 1987 væri sérstaklega tekið fram, að stjórnvöld hefðu ekki farið út fyrir valdmörk sín, er þau sömdu af hálfu ríkisins og hlutaðeigandi sýslusjóðs um að skaðabætur skv. 35. gr. laga nr. 53/1957 yrðu ákveðnar af gerðardómi eða er þau hlíttu síðar í verki forsendum og úrskurði hans um skaðabætur. Tók skipaður umboðsmaður fram, að þessi niðurstaða yrði lögð til grundvallar. Þá taldi hann ljóst af fyrrgreindum dómum Hæstaréttar frá árunum 1987 og 1988, að bætur ættu að ákvarðast og greiðast til allra umræddra jarða á þeim grundvelli, sem 35. gr. laga nr. 53/1957 og fyrrgreindur gerðardómur mæltu fyrir um. Taldi skipaður umboðsmaður, að allar umræddar jarðir hefðu verið í sambærilegri réttarstöðu, þegar umrætt skerðingarákvæði 35. gr. laga nr. 53/1957 hefði verið sett, en tjón eigenda jarðanna hefði þó verið mismunandi mikið. Hann áleit því, að á grundvelli jafnræðisreglu bæri ríkissjóði að beita sömu meginsjónarmiðum um ákvörðun og greiðslu bóta gagnvart öllum þeim, sem hann semdi við eða hygðist ganga til samninga við í tilefni af þessum skerðingarákvæðum. Sömu reglu taldi hann gilda um önnur stjórnvöld, sem ákvörðuðu bætur á grundvelli lagafyrirmæla. Ekki skipti máli, þótt óljós réttarstaða veiðiréttareigenda hefði í raun leitt til þess, að leiðir skildu varðandi innheimtu og uppgjör bóta. Skipaður umboðsmaður vék að dómi Hæstaréttar frá 1988 í máli A til heimtu bóta og tók til umfjöllunar í því sambandi, hvort skilja mætti dóminn svo, að bótagreiðslum til eiganda X hefði lokið 1983. Tók skipaður umboðsmaður nokkur atriði dómsins til skoðunar í þessu sambandi og komst að þeirri niðurstöðu, að ólíklegt væri, að skorið hefði verið endanlega úr um bótarétt eiganda X vegna veiðiskerðingar í dómi þessum og taldi því rétt að miða við, að A kynni að eiga rétt á bótum vegna þess, sem unnt væri að knýja fram með málsókn, ef því væri að skipta. Skipaður umboðsmaður vék að útreikningum A á tjóni jarðanna og taldi útreikninga af þessu tagi geta staðist og geta verið grundvöll samanburðar. Hins vegar kvaðst skipaður umboðsmaður ekki meta, hvort útreikningar þessir væru nægjanlega traustir og taldi eðlilegra, að dómstólar skæru úr um það, ef ágreiningur yrði. Sama máli gegndi um það, hvort önnur atvik, svo sem breyttur veiðitími eða breyttar veiðiaðferðir ættu að hafa áhrif á útreikninginn. Þá var skipaður umboðsmaður þeirrar skoðunar, að samkomulagið frá 29. maí 1991 væri bindandi fyrir ríkissjóð og eigendur þeirra jarða, sem voru aðilar að því, og gilti það einnig um bótagreiðslur vegna áranna 1984-1987, enda væri þargreint skilyrði nú ekki lengur því til fyrirstöðu, að greiðslur færu fram. Styddist því viðmiðun A við þetta samkomulag við rök. Í tilefni af fram komnum sjónarmiðum A tók skipaður umboðsmaður fram, að hann teldi, að fyrri afskipti ríkislögmanns af málinu væru því ekki til fyrirstöðu, að hann héldi áfram að reka málið fyrir hönd landbúnaðarráðuneytisins og ríkissjóðs, og slíka niðurstöðu væri ekki hægt að leiða af áliti umboðsmanns í málinu nr. 876/1993. Þá leiddu fyrri skoðanir ríkislögmanns ekki til vanhæfi hans til afskipta af málinu. Skipaður umboðsmaður tók að lokum fram, að hann teldi rétt, að landbúnaðarráðuneytið hæfi samningaumleitanir við A um ákvörðun og greiðslu bóta vegna veiðiskerðingarinnar fyrir landi X á þeim grundvelli, sem hér að framan hefur verið rakinn í meginatriðum.