Álit

I.

Hinn 17. október 2000 barst mér kvörtun er beindist að þeirri skyldu smábátaeigenda, sbr. 6. gr. laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, að greiða inn á greiðslumiðlunarreikning smábáta og ráðstöfun hluta greiðslunnar til Landssambands smábátaeigenda. Nánar tiltekið var kvartað yfir því að smábátaeigendur gætu í raun ekki sagt sig úr landssambandinu þar sem með þessu væru félagsgjöld lögbundin.

Ég lauk umfjöllun minni um ofangreinda kvörtun með bréfi til þess sem borið hafði hana fram, dags. 26. mars 2001. Rakti ég í bréfinu að kvörtunin lyti að fyrirkomulagi því sem löggjafarvaldið hefði ákveðið að skyldi gilda á þessu sviði. Að virtum a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, væri það almennt ekki á verksviði umboðsmanns að taka afstöðu til þess hvernig til hefði tekist með löggjöf sem Alþingi hefði sett. Umboðsmanni Alþingis væri þó veitt heimild í 11. gr. laganna til að taka til athugunar hvort meinbugir að formi eða efni til væru á gildandi lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997. Ekki væri gert ráð fyrir því að hægt væri að bera fram kvörtun beinlínis af því tilefni og tók ég því fram að lagaskilyrði brysti til þess að ég tæki kvörtunina til frekari meðferðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Ég rakti hins vegar í bréfinu að umrætt erindi hefði orðið mér tilefni til þess að taka til athugunar að eigin frumkvæði í samræmi við 5. gr. laga nr. 85/1997, sbr. 11. gr. sömu laga, framangreint fyrirkomulag laga nr. 24/1986, sbr. og reglugerð nr. 147/1998, og þá með tilliti til þess hvort og þá hvernig það samrýmist 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um félagafrelsi, 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, og skuldbindingar sem íslenska ríkið hefur undirgengist á þessu sviði að þjóðarétti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 12. apríl 2002.

II.

Hinn 26. mars 2001 ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf þar sem sagði svo:

„Til mín hefur verið leitað með kvörtun vegna þeirrar tilhögunar sem felst í 6. gr. laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, með síðari breytingum, um skyldu til greiðslu inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta og ráðstöfun þeirrar greiðslu til Landssambands smábátaeigenda. Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að taka að eigin frumkvæði, sbr. 5. og 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til athugunar það fyrirkomulag sem er á greiðslum til Landssambands smábátaeigenda og annarra hagsmunasamtaka samkvæmt lögum nr. 24/1986, sbr. reglugerð nr. 147/1998, um greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Í samræmi við það að ráðuneyti yðar fer með yfirstjórn sjávarútvegsmála, sbr. 12. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, hef ég ákveðið að óska eftir skýringum sjávarútvegsráðuneytisins, í tilefni af þessari athugun minni, á þeim greiðslum til ákveðinna hagsmunasamtaka sem mælt er fyrir um í lögum nr. 24/1986 og reglugerð nr. 147/1998.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 24/1986, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 147/1998, er framleiðendum sjávarafurða og öðrum fiskkaupendum, svo og þeim sem taka sjávarafurðir í umboðssölu, gert skylt að greiða 8,4% af samanlögðu hráefnisverði þess afla sem þeir taka við af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta hjá Lífeyrissjóði sjómanna. Fé því sem safnast á umræddan reikning skal skipta mánaðarlega og færa til tekna á bankareikninga í hlutföllum sem tilgreind eru í 8. gr. laganna. Skal þannig greiða 6% af því fé sem safnast á greiðslumiðlunarreikning smábáta til Landssambands smábátaeigenda, þar með vegna grásleppuveiða, sbr. 3. tölul. 8. gr. laganna sbr. einnig 3. tölul. 4. gr. reglugerðar nr. 147/1998. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 24/1986 kemur fram að félagið „fengi þannig starfsfé frá sínum eigin félagsmönnum á sama hátt og önnur samtök útvegsmanna og sjómanna, en án þess að fé sé fært á milli aðila í innheimtukerfinu“. (Alþt. 1985-1986, A-deild, bls. 3086.)

Um greiðslur til annarra samtaka útvegsmanna og sjómanna er mælt í 2.–4. tölul. 9. gr. sbr. 2. tölul. 7. gr. og 5. gr. laga nr. 24/1986, sbr. einnig ákvæði 5. gr. sbr. 2. tölul. 3. gr. og 1. gr. reglugerðar nr. 147/1998. Er þar um að ræða greiðslur til Sjómannasambands Íslands og sjómanna innan Alþýðusambands Austfjarða og Alþýðusambands Vestfjarða, Farmanna og fiskimannasambands Íslands, Vélstjórafélags Íslands og Landssambands íslenskra útvegsmanna.

Í 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er fjallað um rétt manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög. Í 2. mgr. 74. gr. segir: „Engan má skylda til aðildar að félagi. Með lögum má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.“ Í 2. gr. samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, segir jafnframt að verkamenn og vinnuveitendur skuli án undantekningar hafa rétt til að stofna og ganga í félög að eigin geðþótta án undangengins leyfis, og séu þeir aðeins háðir reglum hlutaðeigandi félags um inngöngu í það. Ákvæði þetta hefur verið túlkað þannig af nefnd Alþjóðavinnumálastofnunarinnar um félagafrelsi (The Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO) að lögbundin skylda til greiðslu félagsgjalds til ákveðins stéttarfélags brjóti í bága við 2. gr. samþykktar ILO nr. 87 (sjá t.d.: General Survey, Freedom of association and collective bargaining: Right of workers and employers to establish and join organizations, Report III Part 4B, liðir 102–103, Genf 1994 og Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 3. útg., Genf 1985).

Með hliðsjón af framansögðu og því að ofangreind ákvæði laga nr. 24/1986 og reglugerðar nr. 147/1998 mæla fyrir um lögbundnar greiðslur til ákveðinna hagsmunasamtaka útvegsmanna og sjómanna óska ég eftir skýringum á eftirfarandi í tilefni af athugun minni:

1. Óskað er eftir að ráðuneytið skýri hvaða röksemdir og forsendur eru fyrir þeirri tilhögun sem mælt er fyrir um í lögum nr. 24/1986 og reglugerð nr. 147/1998 að greiðslur gangi til hlutaðeigandi hagsmunasamtaka útvegsmanna og sjómanna. Sérstaklega er óskað eftir upplýsingum um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sú tilhögun kunni að fela í sér ójafnræði gagnvart öðrum hagsmunasamtökum útvegsmanna og sjómanna sem eftir atvikum eru starfandi eða kunna að vilja hefja starfsemi í sömu starfsgrein.

2. Telur ráðuneytið að framangreind ákvæði laga nr. 24/1986 og reglugerðar nr. 147/1998 feli í sér skyldu til aðildar að félagi með þeim hætti sem greinir í 2. mgr. 74. stjórnarskrárinnar, að því er snertir greiðslur til Landssambands smábátaeigenda, Sjómannasambands Íslands og sjómanna innan Alþýðusambands Austfjarða og Alþýðusambands Vestfjarða, Farmanna og fiskimannasambands Íslands, Vélstjórafélags Íslands og Landssambands íslenskra útvegsmanna. Er þá sérstaklega óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sú greiðsluskylda sem lög nr. 24/1986 og reglugerð nr. 147/1998 mæla fyrir um sé nauðsynleg til að félögin „geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra“, sbr. orðalag 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.

3. Óskað er eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sú tilhögun samkvæmt lögum nr. 24/1986 og reglugerð nr. 147/1998, að greiðslur gangi til ákveðinna hagsmunasamtaka útvegsmanna og sjómanna, samræmist alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem Ísland hefur gerst aðili að og kveða á um félagafrelsi einstaklinga. Er þá einkum átt við ákvæði 2. gr. samþykktar [ILO] nr. 87 um félagafrelsi og verndun þess.“

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 25. apríl 2001, þar sem sagði að um væri að ræða „mjög viðamiklar spurningar og [þyrfti] ráðuneytið að leggja í töluverða vinnu til að getað svarað þeim með fullnægjandi hætti. Sú vinna [væri] þegar hafin og [yrði] reynt að svara erindinu eins fljótt og hægt [væri]“. Hinn 20. nóvember 2001 barst mér síðan bréf sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 16. s.m., þar sem eftirfarandi kemur fram sem svar við fyrirspurn minni:

„Frumvarp til laga um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins var lagt fyrir Alþingi á 108. löggjafarþingi 1985-86. Frumvarpið var samþykkt á þinginu og í framhaldi af því tóku gildi lög um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. nr. 24 frá 7. maí 1986. Á grundvelli laganna var sett reglugerð nr. 147 frá 5. mars 1998 um greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins.

Um skýringu og röksemdir þeirra lagaákvæða sem umboðsmaður vísar til þ.e. 6. gr. sbr. 3. tl. 8. gr. og 2.-4. tl. 9. gr. laga nr. 24/1986, vísar ráðuneytið til fyrirliggjandi lögskýringargagna.

Ráðuneytið kaus að taka texta laganna beint upp í reglugerðinni og valdi þá leið að víkja í engu frá honum efnislega hvað varðar þau ákvæði er spurningar umboðsmanns lúta að.

Vissulega er um mjög áleitnar og umhugsunarverðar spurningar að ræða af hálfu umboðsmanns. Hins vegar verður ekki séð að það sé á færi ráðuneytisins að meta stjórnskipulegt gildi laga sem sett eru af löggjafarvaldinu.

Eins og áður segir er reglugerðin byggð á lögum nr. 24/1986 og fær gildi sitt frá þeim. Ráðuneytið telur af þeim sökum að það falli ekki undir verksvið þess að leggja mat á stjórnskipulegt gildi reglugerðarinnar.“

III.

1.

Athugun mín í þessu máli hefur beinst að fyrirkomulagi því sem mælt er fyrir um í ákvæðum 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, sbr. og 2. og 4. gr. reglugerðar nr. 147/1998, um skyldu framleiðenda sjávarafurða, annarra fiskkaupenda og þeirra sem taka sjávarafurðir í umboðssölu, sem taka við afla af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum, til greiðslu inn á greiðslumiðlunarreikning smábáta og ráðstöfun þeirrar greiðslu til Landssambands smábátaeigenda. Lýtur athugun mín að því hvort og þá hvernig framangreint fyrirkomulag samrýmist ákvæði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Ég tek þó fram að í 5., 7. og 9. gr. laga nr. 24/1986 er að finna samsvarandi fyrirkomulag um greiðslu fjár inn á greiðslumiðlunarreikning fiskiskipa sem ráðstafað er til tilgreindra hagsmunafélaga innan sjávarútvegsins. Athugasemdir mínar hér á eftir kunna því einnig að eiga við um þá tilhögun að breyttu breytanda.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, eiga menn rétt til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög. Þá segir í 2. mgr. að engan megi skylda til aðildar að félagi. Með lögum megi þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir m.a. svo um ákvæði 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins, sem síðar varð að ofangreindri 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar:

„Í 2. mgr. 12. gr. eru nýmæli því þar eru lagðar til reglur um rétt manna til að standa utan félaga, en um þetta eru engin bein fyrirmæli í núgildandi ákvæðum stjórnarskrárinnar. Í því sambandi verður sérstaklega að vekja athygli á að með dómi Hæstaréttar uppkveðnum 15. desember 1988 var komist að þeirri niðurstöðu að réttur til að standa utan félaga felist ekki efnislega í ákvæðum núgildandi 73. gr. stjórnarskrárinnar og taldist sá réttur ekki heldur á annan hátt vera stjórnskipulega varinn þannig að ekki mætti skylda menn til aðildar að félagi með lögum. Er því lagt til með þessu ákvæði að efnisleg breyting verði beinlínis gerð að þessu leyti frá núgildandi reglum eins og dómstólar hafa skilgreint inntak þeirra, en fyrir því má færa margvísleg rök. Meðal þeirra má benda á að án takmarkana á kosti löggjafans til að mæla fyrir um skyldu manna til að ganga í félag getur sú staða komið upp að manni verði gert að eiga aðild að félagi sem starfar að málefnum gagnstætt sannfæringu hans eða skoðunum og greiða jafnvel framlög til þess. Halda má fram með gildum rökum að þetta fengi ekki staðist ákvæði 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins sem verndar skoðanafrelsi manna. Þá má benda á að með skyldu til aðildar að félagi kann að vera vegið að rétti manns til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi, t.d. ef girt er fyrir í samþykktum félagsins sem skylda er til að ganga í að sami maður geti um leið verið í öðru félagi með sambærilegu markmiði. Einnig má nefna að þeim rökum hefur verið haldið fram að réttur til að standa utan félaga hljóti að vera eins konar spegilmynd af réttinum til að stofna félög og geti þannig ekki staðist að skylda manns til að ganga í félag geti orðið víðtækari en bann við því að hann stofni félag. Síðast en ekki síst verður að vekja athygli á þeirri röksemd fyrir að taka hér beinlínis upp reglu um rétt manna til að standa utan félaga að með dómi Mannréttindadómstóls Evrópu, uppkveðnum 30. júní 1993 í máli á hendur íslenska ríkinu, var slegið föstu að það hafi brotið gegn skyldum sínum skv. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu með því að hafa gert leigubifreiðarstjórum með lögum nr. 77/1989 að vera félagsmenn í stéttarfélögum í sínum starfsgreinum. Þótti þetta stangast á við grundvallarréttindi til að mega standa utan félaga, en þau réttindi voru talin helgast af umræddri 11. gr. þótt þar sé ekki mælt beinlínis fyrir um þau. Er ástæða til að benda á að ef ákvæði núgildandi 73. gr. stjórnarskrárinnar yrðu tekin upp efnislega óbreytt í nýjum mannréttindakafla hennar án reglu á borð við 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins gæti verið unnt að bera því við að vegna fyrrnefnds dóms Hæstaréttar frá árinu 1988, sem byggðist efnislega á sömu reglu, yrði enn að líta svo á að réttur til að standa utan félaga væri á engan hátt verndaður hér á landi. Yrði að vonum erfitt að samræma slíka niðurstöðu við þá úrlausn mannréttindadómstólsins sem áður er getið.

Í 2. mgr. 12. gr. er lagt til að ákvæðið um rétt manna til að standa utan félaga verði sett fram með þeim hætti að í byrjun sé mælt fyrir um þá meginreglu að engan megi skylda til aðildar að félagi, en í kjölfarið verði nefndar tvenns konar undantekningar frá meginreglunni. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins yrði heimildin til undantekninga í báðum tilvikum háð þeim skilyrðum að um hana yrði að vera mælt í lögum og skyldan til félagsaðildar yrði að vera nauðsynleg til að viðkomandi félag gæti sinnt hlutverki sem því væri ákveðið með lögum. Að fullnægðum þessum almennu skilyrðum mætti annars vegar skylda mann til aðildar að félagi vegna almannahagsmuna. Viðmiðunin um almannahagsmuni getur óneitanlega virst vera nokkuð teygjanleg. Ástæða er þó til að taka sérstaklega fram að ætlast er til að litið verði á þetta hugtak sem nokkurs konar samnefnara hér fyrir þau atriði sem eru talin upp í 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og geta heimilað að vikið verði frá meginreglu þeirrar greinar um félagafrelsi. Hins vegar er ráðgert að skylda til félagsaðildar geti að fullnægðum fyrrnefndum skilyrðum verið felld á menn vegna réttinda annarra. Með þessu er einkum haft í huga að við ákveðnar aðstæður geta tengsl á milli hagsmuna manna orðið svo náin að nauðsynlegt þyki að leggja skyldu á þá til að virða hagsmuni hvor eða hver annars með því að standa að sameiginlegu félagi í því skyni. Dæmi um þetta má m.a. finna þegar litið er til húsfélaga og veiðifélaga þar sem eigendum fasteignar eða veiðiréttar er gert að standa að sameiginlegu félagi vegna þeirra nánu tengsla sem eru á milli hagsmuna þeirra. Er niðurlagsorðum 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins einmitt beint að aðstæðum eins og þessum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2107-2108.)

Með framangreindri breytingu á 74. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, var eins og fram kemur í tilvitnaðri greinargerð leitast við að tryggja að sú þróun í átt til aukinnar réttindaverndar á þessu sviði, sem hafði átt sér stað í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um skýringu á ákvæði 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sjá hér m.a. dóm frá 30. júní 1993 í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi, yrði stjórnskipulega staðfest hér á landi. Minni ég á að mannréttindasáttmálinn var lögfestur hér á landi með lögum nr. 62/1994. Vegna þeirra nánu tengsla sem eru þannig á milli 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og fyrirmæla 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem að auki hefur lagagildi hér á landi, verður að mínu áliti að taka tillit til túlkunar Mannréttindadómstóls Evrópu á því ákvæði við nánari skýringu á efni stjórnarskrárákvæðisins.

Þá tek ég fram að við skýringu á fyrirmælum 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar verður einnig í ljósi tengsla þessa ákvæðis við framangreinda þróun á alþjóðavettvangi, sem rakin er í tilvitnuðum lögskýringargögnum, að taka nokkurt tillit til annarra þjóðréttarreglna um félagafrelsi sem íslenska ríkið hefur undirgengist. Í þessu sambandi bendi ég auk þess á að Hæstiréttur hefur við skýringu á ákvæðum stjórnarskrárinnar sem eiga sér samsvörun í ákvæðum þjóðréttarlegra samninga tekið tillit til slíkra reglna þjóðaréttarins sem bindandi eru fyrir íslenska ríkið, sjá hér t.d. dóm Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Í ljósi þessa tek ég fram að í ofangreindum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi, sjá hér 35. mgr., er vísað sérstaklega til þess að á alþjóðavettvangi hafi átt sér stað þróun í átt til sameiginlegra viðmiða um inntak félagafrelsis og þá ekki síst að því er varðar hinn svokallaða neikvæða þátt þess frelsis. Í dóminum er að þessu leyti m.a. vísað til niðurstaðna nefndar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) um félagafrelsi (The Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO), um skýringu á ákvæðum samþykktar ILO nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, við túlkun dómstólsins á ákvæði 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Að virtum skuldbindingum íslenska ríkisins að þjóðarétti að því er varðar umrædda samþykkt ILO nr. 87, sem fullgilt var af Íslands hálfu árið 1950, sbr. auglýsing nr. 86/1950, tel ég eins og síðar verður nánar rakið að hafa verði einnig hliðsjón af niðurstöðum nefndar ILO um félagafrelsi um túlkun á ákvæðum samþykktarinnar, og þá einkum 2. gr. hennar, við skýringu á 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.

3.

Af orðalagi 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og lögskýringargögnum má draga tilteknar almennar ályktanir um þá aðferðafræði sem leggja verður til grundvallar þegar metið er hvort ákveðin aðstaða að lögum og/eða í framkvæmd sé samrýmanleg þeirri réttindavernd sem ákvæðið hefur að geyma. Í fyrsta lagi verður að taka til athugunar hvort tiltekin aðstaða að lögum eða í framkvæmd feli í sér að verið sé að skylda mann til aðildar að félagi í merkingu fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. Ef svarið við þeirri spurningu er jákvætt verður að líta svo á að slík aðstaða stríði gegn meginreglu stjórnarskrárákvæðisins nema mælt sé fyrir um hana í lögum og að fallist sé á að slík skylda til aðildar að félagi sé „nauðsynleg til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra“, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 74. gr., sjá hér Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur, Reykjavík 1999, bls. 600. Að þessu virtu þarf í upphafi að draga fram þau sjónarmið sem til álita koma þegar metið er hvort sú tilhögun sem fram kemur í 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986 feli í sér að verið sé að skylda þann hóp manna, sem þar er mælt fyrir um, til aðildar að Landssambandi smábátaeigenda í merkingu 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.

Rétt er í upphafi að rifja upp umfjöllun lögskýringargagna að baki 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sem breytti 74. gr. stjórnarskrárinnar til núverandi horfs, um þau rök sem bjuggu að baki þeirri ákvörðun stjórnarskrárgjafans að festa í stjórnarskrána ákvæði sem tryggir frelsi manna til að standa utan félaga. Þar kemur í fyrsta lagi fram að ef ekki væru settar takmarkanir á möguleika löggjafans til að mæla fyrir um skyldu manna til að ganga í félag gæti sú staða komið upp að manni yrði gert að eiga aðild að félagi sem starfar að málefnum gagnstætt sannfæringu hans eða skoðunum og „greiða jafnvel framlög til þess“. Er einnig rakið í athugasemdunum að með gildum rökum megi halda því fram að slíkt fyrirkomulag fengi ekki staðist ákvæði 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins, sbr. nú 73. gr. stjórnarskrárinnar, um skoðanafrelsi manna. Í öðru lagi er á það bent að með skyldu til aðildar að félagi kunni að vera vegið að rétti manns til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi. Auk þess er það nefnt að því hafi verið haldið fram að réttur til að standa utan félaga hljóti að vera eins konar spegilmynd af réttinum til að stofna félög og geti þannig ekki staðist að skylda manns til að ganga í félag geti orðið víðtækari en bann við því að hann stofni félag.

Framangreindar athugasemdir lögskýringargagna benda til þess að það verði talið hafa hér þýðingu við mat á því hvort að á mönnum hvíli skylda til aðildar að félagi í merkingu fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr., ef þeim er gert skylt með lögum að „greiða framlög“ til þess félags og þá hvort með því sé „vegið að rétti manns til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi“. Í þessu sambandi tel ég rétt að vekja athygli á dómi Hæstaréttar frá 17. desember 1998 í máli nr. 166/1998 (H 1998:4406).

Í málinu var því haldið fram að með því að áfrýjanda var gert að greiða iðnaðarmálagjald samkvæmt lögum nr. 134/1993, sem rynni beint til Samtaka iðnaðarins, væri hann þvingaður til aðildar að samtökunum og bryti það í bága við 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Í forsendum Hæstaréttar var rakið að samkvæmt 1. gr. laga nr. 134/1993 væri 0,08% gjald lagt á allan iðnað í landinu eins og hann væri skilgreindur í 2. gr. Í 3. gr. laganna væri síðan kveðið á um það að tekjur af gjaldinu rynnu til Samtaka iðnaðarins og skyldi þeim varið til þess að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu. Gjaldstofninn væri velta á grundvelli 11. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, að meðtalinni veltu sem undanþegin væri virðisaukaskatti samkvæmt 12. gr. laganna. Í dómi Hæstaréttar var fjallað með eftirgreindum hætti um þá málsástæðu áfrýjanda sem að ofan er rakin:

„[...] Þótt iðnaðarmálagjaldið renni til Samtaka iðnaðarins, skal því varið í ákveðnum tilgangi samkvæmt 3. gr. laga nr. 134/1993, en er ekki styrkur til samtakanna. Ráðstöfun fjárins er háð eftirliti iðnaðarráðuneytisins, og eiga samtökin að senda ráðuneytinu árlega skýrslu um hana. Þótt samtökin hafi tekið þá ákvörðun að láta gjaldið leiða til lækkunar félagsgjalda, getur það ekki haggað gjaldskyldu áfrýjanda, sem ákveðin er í lögum. Er fallist á það með héraðsdómi, að ráðstöfun iðnaðarmálagjalds til Samtaka iðnaðarins feli ekki í sér skylduaðild áfrýjanda að samtökunum, sem brjóti gegn ofangreindum ákvæðum.“

Eins og ég vík nánar að síðar er aðstaðan að lögum ekki sú sama í því tilviki sem þessi dómur Hæstaréttar fjallar um og kveðið er á um í lögum um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Ég tel samkvæmt þessu ekki tilefni til að draga víðtækar ályktanir af þessum dómi Hæstaréttar um það álitaefni sem til umfjöllunar er í þessu áliti. Þó virðist ljóst að við mat á því hvort um skyldu til aðildar að Samtökum iðnaðarins hafi verið að ræða í merkingu 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar hafi Hæstiréttur ekki talið þörf á að gera sérstakan greinarmun á því annars vegar hvort greiðsluskylda laga nr. 134/1993 hafi fallið undir fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. og þá hins vegar hvort önnur ákvæði laganna hafi þrátt fyrir það falið í sér að slík skylda væri stjórnskipulega heimil í ljósi ákvæðis síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. Af forsendunum verður ekki annað ráðið en að Hæstiréttur hafi litið á þetta atriði heildstætt og þá með sérstakri skírskotun til ákvæða 3. gr. laga nr. 134/1993 þar sem lögmæltur tilgangur greiðsluskyldu iðnaðarmálagjalds kemur fram, þ.e. að tekjum af gjaldinu skyldi varið til að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu. Hef ég þá hér fyrst og fremst í huga það orðalag í dómi Hæstaréttar að ráðstöfun iðnaðarmálagjalds til Samtaka iðnaðarins feli ekki í sér skylduaðild að samtökunum „sem brjóti gegn [2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. mannréttindasáttmálans]“.

Að virtum framangreindum sjónarmiðum, sem ráðin verða af lögskýringargögnum að baki 74. gr. stjórnarskrárinnar, tel ég rökrétt að ganga út frá því að lögbundin skylda til greiðslu fjár til hagsmunafélags kunni, a.m.k. í ákveðnum tilvikum, að fela í sér fyrirkomulag sem gangi gegn þeirri meginreglu sem fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar hefur að geyma sem þá þurfi að réttlæta á grundvelli þeirra fyrirmæla sem fram koma í síðari málsl. sama ákvæðis. Ég tel rétt að ítreka að nefnd lögskýringargögn að baki stjórnarskrárákvæðinu benda með skýrum hætti til þess að tilvist skyldu til að „greiða framlög“ til tiltekins félags verði talin hafa þýðingu við mat á því hvort um sé að ræða slíka aðstöðu að lögum. Ég legg á það áherslu að enda þótt orðalagið „skylda til aðildar“ í fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. virðist við fyrstu sýn, a.m.k. í þröngum skilningi, vera takmarkað við að mönnum sé gert skylt að vera meðlimir í félagi verður sú ályktun dregin af samhengi ákvæðisins við síðari málsl. sömu greinar og af framangreindum lögskýringargögnum að það kunni að stríða gegn þeirri grundvallarreglu sem ákvæðið hefur að geyma og tilgangi hennar ef mönnum er með lögum gert að „greiða framlög“ til tiltekins félags enda þótt þeim sé ekki jafnframt beinlínis skylt að vera meðlimir í því félagi. Verður ekki annað séð en að Hæstiréttur hafi í framangreindum dómi H 1998:4406 lagt slíkan skilning til grundvallar. Við þetta mat verður þá m.a. að hafa í huga tengsl réttar manna til að standa utan félaga og skoðanafrelsis, sbr. framangreind ummæli í greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Einnig verður að líta til þess hvort með slíku fyrirkomulagi sé vegið að rétti manna til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi, eins og það er orðað í athugasemdum greinargerðar að baki 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, með því að skylda þá til að greiða til ákveðinna félaga sem þeir ef til vill kjósa ekki að styðja eða vera þátttakendur í. Þessari ályktun til frekari stuðnings minni ég á að rök standa til þess að hafa hér hliðsjón af þeim reglum þjóðarréttar um félagafrelsi sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að undirgangast við skýringu á 74. gr. stjórnarskrárinnar.

Áður er rakið að í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi frá 30. júní 1993 var vísað til samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, við afmörkun á efni 11. gr. mannréttindasáttmálans. Þá hefur af hálfu fræðimanna verið bent á það á undanförnum árum að nánast öll ríki heims séu nú aðilar að Alþjóðavinnumálastofnuninni sem stofnuð var árið 1919. Samþykkt stofnunarinnar nr. 87 frá 1948 er ein af átta grundvallarsamþykktum hennar og felur þannig í sér meginviðmið sem Alþjóðavinnumálastofnunin byggir starf sitt á. Hafa fræðimenn auk þess litið svo á að samþykkt þessi, sem fullgilt var af Íslands hálfu árið 1950, sbr. auglýsing nr. 86/1950, feli nú í sér almennar meginreglur eða grunnviðmið (common standards) um félagafrelsi sem taka beri tillit til við skýringu og túlkun nýrri ákvæða landslaga á þessu sviði, sjá hér John Hendy: The Human Rights Act, Article 11, and the Right to Strike, European Human Rights Law Review, 5. tbl. 1998, bls. 598-599 og til hliðsjónar Lars Adam Rehof og Tyge Trier: Menneskeret, Kaupmannahöfn 1990, bls. 292-293.

Í ákvæði 2. tölul. 8. gr. samþykktar ILO nr. 87 segir að „landslögum [megi] ekki vera á þann veg háttað, að þau skerði ákvæði samþykktar þessarar, né heldur má framkvæma þau á þann hátt“. Ákvæði 2. gr. sem hér skiptir máli er svohljóðandi:

„Verkamenn og vinnuveitendur skulu án undantekningar hafa rétt til þess að stofna og ganga í félög að eigin geðþótta án undangengis leyfis, og séu þeir aðeins háðir reglum hlutaðeigandi félags um inngöngu í það.”

Nefnd Alþjóðavinnumálastofnunarinnar um félagafrelsi hefur í störfum sínum komist að þeirri niðurstöðu að lögbundin skylda til greiðslu gjalds til ákveðins stéttarfélags brjóti í bága við tilvitnaða 2. gr. samþykktar ILO nr. 87, sjá t.d. General Survey, Freedom of Association and Collective Bargaining: Right of workers and employers to establish and join organizations, Report III Part 4B, liðir 102–103, Genf 1994. Hefur nefndin komist svo að orði um þetta atriði:

„The power to impose an obligation on all the workers in the category concerned to pay contributions to the single national trade union, the establishment of which is permitted by branch of industry and by region, is not compatible with the principle that workers should have the right to join organisations „of their own choosing“. In these circumstances, it would seem that a legal obligation to pay contributions to that monopoly trade union, whether workers are members or not, represents a further consecration and strengthening of that monopoly.“ (Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 4. útg., Genf 1996, bls. 63, 293. mgr.)

Í tilvitnuðu orðalagi felst sú afstaða nefndarinnar að lögbundin skylda launafólks til að greiða framlög til tiltekins stéttarfélags samrýmist ekki þeirri reglu 2. gr. samþykktar ILO nr. 87 að launafólk skuli hafa rétt til þess að stofna og ganga í félög að eigin vali og gildi þá einu hvort hlutaðeigandi teljist meðlimir í stéttarfélaginu. Ég tek fram að enda þótt þessi afstaða nefndar ILO um félagafrelsi byggist á ákvæði samþykktar ILO nr. 87, sem felur samkvæmt orðanna hljóðan aðeins í sér rétt manna til að stofna og ganga í félög að eigin vali en mælir ekki fyrir um rétt til að standa utan félaga, er að mínu áliti ekki vafi um að hún hafi þýðingu við mat á inntaki fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Byggi ég þá afstöðu mína á því að ákvæði 2. mgr. 74. gr. gengur lengra en framangreint ákvæði samþykktar ILO nr. 87 og reyndar lengra en nokkur alþjóðasamningur sem íslenska ríkið hefur gerst aðili að með því að mæla beinlínis fyrir um að engan megi skylda til aðildar að félagi.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að ganga verði út frá því við skýringu á fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 að virtu orðalagi ákvæðisins, lögskýringargögnum, dómi Hæstaréttar H 1998:4406, og þjóðréttarreglum um félagafrelsi, sbr. 2. gr. samþykktar ILO nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, eins og það hefur verið túlkað í framkvæmd, að mæli lög fyrir um skyldu afmarkaðs hóps manna til að inna af hendi fjárframlag til tiltekins hagsmunafélags, enda þótt að greiðendum sé ekki gert skylt að gerast meðlimir í því félagi, kunni slík lögbundin gjaldskylda að ganga gegn þeirri meginreglu sem leiðir af ákvæði fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Slík tilhögun að lögum er þannig óheimil í stjórnskipulegu tilliti nema talið verði að hún fullnægi að öðru leyti, eins og fyrr greinir, þeim skilyrðum sem fram koma í síðari málsl. 2. mgr. 74. gr.

4.

Með lögum nr. 24/1986 voru gerðar umfangsmiklar breytingar á fjárhagslegu skipulagi sjávarútvegsins. Um greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins er fjallað í II. kafla laganna. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 24/1986 segir um ákvæði II. kafla að með þeim séu m.a. sett í lög ákvæði um greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins þar sem rétt og nauðsynlegt þyki að tryggja öruggar heimtur á vátryggingariðgjöldum fiskiskipa, vöxtum og afborgunum af stofnlánum sjávarútvegsins og „framlögum til samtaka sjómanna og útvegsmanna“. (Alþt. 1985-1986, A-deild, bls. 3082.)

Ákvæði 6. gr. laga nr. 24/1986 er svohljóðandi:

„Framleiðendur sjávarafurða og aðrir fiskkaupendur svo og þeir sem taka sjávarafurðir í umboðssölu skulu greiða 8,4% af samanlögðu hráefnisverði þess afla, sem þeir taka við af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum, inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta hjá Lífeyrissjóði sjómanna eftir sömu reglum og greinir í 5. gr., eftir því sem við getur átt.“

Í 8. gr. laganna segir síðan svo:

„Fé því, sem safnast á greiðslumiðlunarreikning smábáta skv. 6. gr., skal skipta mánaðarlega og færa til tekna á bankareikninga í þessum hlutföllum:

1. Til lífeyrissjóðs sjómanna 37,5%

2. Til greiðslu iðgjalda af slysa- og örorkutryggingu skipverja, [...], svo og af vátryggingu báts [...] 56,5%

3. Til Landssambands smábátaeigenda, þar með vegna grásleppuveiða 6%“

Samkvæmt orðalagi tilvitnaðra ákvæða laga nr. 24/1986 er þar mælt fyrir um lögbundna skyldu þeirra sem taka til vinnslu og sölu sjávarafurðir af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum, sbr. 6. gr. laganna, til að greiða hlutfall af samanlögðu hráefnisverði þess afla sem þeir taka við af smábátum inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta. Í 8. gr. laganna er síðan kveðið á um skiptingu þessa fjár eftir tilgreindum hlutföllum, m.a. með þeim hætti að því fé sem safnast inn á umræddan greiðslumiðlunarreikning skuli skipt mánaðarlega og 6% af því fært á bankareikning til Landssambands smábátaeigenda. Ég tek fram að hvergi í lögum nr. 24/1986 eða öðrum lögum er mælt fyrir um að þeim hópum manna, sem eru seljendur þess sjávarafla er 6. gr. laga nr. 24/1986 tekur til, sé beinlínis skylt að vera félagar í Landssambandi smábátaeigenda. Því er ekki í sjálfu sér um að ræða þvingaða félagsskyldu að því tagi sem m.a. var fjallað um í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 30. júní 1993 í máli Sigurðar Sigurjónssonar gegn Íslandi.

Ég legg á það áherslu að ekki verður séð að eðlismunur sé á framangreindu fyrirkomulagi laga nr. 24/1986 og ákveðinni lögbundinni tilhögun þar sem umræddum hópi manna væri gert að greiða tiltekið fé beint til landssambandsins, sjá hér til hliðsjónar framangreindan dóm Hæstaréttar H 1998:4406. Ég ítreka að með lagaskyldu 6. gr. laga nr. 24/1986 er afmörkuðum hópi manna í raun gert skylt að lögum að greiða Landssambandi smábátaeigenda tiltekið fjárframlag hvort sem hugur þeirra stendur til þess að eiga aðild að því eða að styðja félagið eða ekki. Eðlilegt er að draga þá ályktun af þessu að með þessu fyrirkomulagi sé í raun vegið að stjórnskipulegum rétti umræddra manna til þess að taka þá ákvörðun af fúsum og frjálsum vilja að vera ekki þátttakendur, með beinum eða óbeinum hætti, í störfum eða rekstri Landssambands smábátaeigenda, sbr. meginreglu fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Tel ég að tilhögun laga nr. 24/1986 kunni þannig í raun að takmarka möguleika þeirra, sem gjaldskyldir eru samkvæmt 6. gr. laga nr. 24/1986, til að stofna annað félag í þeim tilgangi að gæta hagsmuna sinna, sjá hér rök að baki undantekningarreglu síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sem rakin eru í lögskýringargögnum, sbr. kafli III.2 hér að ofan. Þá vísa ég hér til þeirra forsendna sem byggt hefur verið á af hálfu nefndar ILO um félagafrelsi við túlkun á samþykkt nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, sjá Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 4. útg., Genf 1996, bls. 59, 271. mgr., þar sem fram kemur að réttindi samkvæmt 2. gr. samþykktarinnar geti ekki talist vera fyrir hendi nema þau séu að fullu virt í löggjöf og framkvæmd hjá aðildarríkjunum. Að mínu áliti fæ ég samkvæmt þessu ekki annað séð en að slík lögbundin tilhögun um greiðslu fjárframlags til ákveðins hagsmunafélags, eins og leiðir af 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, kunni að ganga gegn meginreglu fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar enda þótt ekki sé um það að ræða að umræddum hópi manna sé beinlínis gert skylt að lögum að vera meðlimir í félaginu.

Í ljósi þessarar niðurstöðu mun ég hér á eftir fjalla um og draga fram þau sjónarmið sem koma til álita við mat á því hvort framangreint fyrirkomulag laga nr. 24/1986 kunni þrátt fyrir þessa aðstöðu að uppfylla skilyrði síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. og vera því stjórnskipulega heimil.

5.

Samkvæmt síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að skylda mann til aðildar að félagi ef það er gert með „lögum“ og ef það er talið „nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra“. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 kemur fram, eins og áður segir, að lagt sé til að ákvæði 2. mgr. 74. gr. um rétt manna til að standa utan félaga verði sett fram með þeim hætti að í byrjun sé mælt fyrir um þá meginreglu að engan megi skylda til aðildar að félagi en í kjölfarið verði nefndar tvenns konar undantekningar frá meginreglunni. Þá segir m.a. svo:

„Samkvæmt orðalagi ákvæðisins yrði heimildin til undantekninga í báðum tilvikum háð þeim skilyrðum að um hana yrði að vera mælt í lögum og skyldan til félagsaðildar yrði að vera nauðsynleg til að viðkomandi félag gæti sinnt hlutverki sem því væri ákveðið með lögum. Að fullnægðum þessum almennu skilyrðum mætti annars vegar skylda mann til aðildar að félagi vegna almannahagsmuna. […] Hins vegar er ráðgert að skylda til félagsaðildar geti að fullnægðum fyrrnefndum skilyrðum verið felld á menn vegna réttinda annarra.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2107.)

Í framsöguræðu fyrsta flutningsmanns frumvarpsins sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 á 63. þingfundi, 19. desember 1994, sagði m.a. svo:

Ég vek athygli á því sem segir í 2. mgr. 12. gr. Þar segir, með leyfi forseta:

„Engan má skylda til aðildar að félagi. Með lögum má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.“

Félagaskyldu verður samkvæmt þessu eingöngu hægt að binda við félög sem hafa lögmæltu hlutverki að gegna í þágu almannahagsmuna eða félög sem til er stofnað vegna sameiginlegra réttinda manna sem mælt er fyrir um í lögum. Eru þar t.d. höfð í huga húsfélög, veiðifélög og annar sambærilegur félagsskapur.

Því er við að bæta að þegar skylda til aðildar að félagi kann að verða lögð á menn skv. 2. mgr. 12. gr. frv. er vitaskuld þýðingarmikið að tryggt sé með lögum að félagið sinni eingöngu þeim verkefnum sem talin eru réttlæta félagsskylduna. Svo dæmi séu tekin þarf að tryggja að veiðifélög sinni aðeins verkefnum sem varða nýtingu þeirra veiðiréttinda sem eru grundvöllur félagsskyldunnar og húsfélag fjalli aðeins um málefni sem varða sameign í húsi. Þessum félögum má ekki vera heimilt að starfa á öðrum sviðum þar sem menn njóta félagafrelsis. Það fengi t.d. ekki staðist að húsfélag gerði ályktanir um stjórnmál. Í þessu samhengi þarf að hafa í huga að það er þýðingarmikill þáttur í félagafrelsi að geta sagt sig úr félagi ef félag vinnur að málefnum sem viðkomandi félagsmaður hvorki vill né þarf skv. lögum að taka þátt í. Sé rétturinn til úrsagnar tekinn af mönnum hlýtur það að fela í sér takmarkanir á því hvaða málefnum félag megi sinna. Orðalagi 2. mgr. 12. gr. frv. er ætlað að tryggja þetta.“ (Alþt. 1994-1995, B-deild, dálk. 3125.)

Orðalag síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og tilvitnuð lögskýringargögn benda til þess að þrjú skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að heimilt sé að skylda mann til aðildar að félagi samkvæmt fyrri málsl. ákvæðisins. Í fyrsta lagi þarf skyldan að vera lögbundin. Í öðru lagi þarf slík skylda að vera nauðsynleg til þess að félag geti sinnt ákveðnu hlutverki í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra. Loks þarf þetta hlutverk félagsins að vera „lögmælt“.

Ég tek í fyrsta lagi fram að hér þarf ekki að taka afstöðu til þess hvort það sé fortakslaust skilyrði samkvæmt síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar að mælt sé fyrir um skyldu til aðildar að félagi í settum lögum frá Alþingi. Ljóst er að kveðið er á um það í lögum nr. 24/1986, þ.e. 6. og 8. gr., að taka skuli ákveðinn hundraðshluta af hráefnisverði þeirra sem koma með sjávarafurðir smábáta til sölu inn á greiðslumiðlunarreikning smábáta sem síðan er skipt þannig að hluti þess fer til Landssambands smábátaeigenda.

Eins og nánar verður rakið síðar skiptir það hins vegar máli hér að taka afstöðu til þess hvert sé efnisinntak þess skilyrðis í síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. að hlutverk félags, sem aðildarskylda er að samkvæmt lögum, sé „lögmælt“. Ég minni í því sambandi á að í athugasemdum greinargerðar að baki 12. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 er áréttað að heimildin til undantekninga sé háð því að skyldan til félagsaðildar sé nauðsynleg til að viðkomandi félag geti sinnt hlutverki sem því sé „ákveðið með lögum“. Þá er í tilvitnaðri framsöguræðu flutningsmanns frumvarpsins á Alþingi einnig lögð á það áhersla að þegar skylda til aðildar að félagi kann að verða lögð á menn sé vitaskuld þýðingarmikið að „tryggt sé með lögum“ að félagið sinni eingöngu þeim verkefnum sem talin eru réttlæta félagsskylduna. Er í þessu sambandi tekin sem dæmi húsfélög og veiðifélög en verkefni og hlutverk þessara félaga eru skýrlega afmörkuð í settum lögum frá Alþingi, þ.e. lögum nr. 26/1994, um fjöleignarhús, og lögum nr. 70/1976, um lax og silungsveiði.

Ég tel í þessu efni rétt að líta til túlkunar dómstóla á lagaáskilnaðarreglum í öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar, s.s. 3. málsl. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um skerðingu á eignarétti á grundvelli „lagafyrirmæla“ og síðari málsl. 1. mgr. 75. gr. um skerðingu á atvinnufrelsi með „lögum“, en orðalag þessara ákvæða er nokkuð sambærilegt að uppbyggingu og ákvæði 2. mgr. 74. gr. sem hér er fjallað um. Að því er varðar 75. gr. stjórnarskrárinnar skal t.d. bent á dóma Hæstaréttar frá 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (H 1988:1532), frá 10. október 1996 í máli nr. 110/1995 (H 1996:2956) og frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000. Hefur í dómaframkvæmd verið miðað við að ákveðnar meginreglur þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar á atvinnufrelsi sem talin er nauðsynleg vegna almannahagsmuna verði að koma fram í settum lögum, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Lagaáskilnaðarregla atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar, Líndæla, Afmælisrit Sigurðar Líndal, Reykjavík 2001, bls. 399-421. Ég bendi loks á að við túlkun á því skilyrði síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar að hlutverk félags, sem aðildarskylt er samkvæmt lögum, sé „lögmælt“ verður að hafa í huga að gert er ráð fyrir því í ákvæðinu að þetta hlutverk félagsins sé „nauðsynlegt“ í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra. Almennt verður að ganga út frá því að mat um það hvort slík nauðsyn sé til staðar sé í höndum löggjafans sem endurspeglast skuli í settum lögum. Vísa ég hér til þeirra sjónarmiða sem talin eru leiða af efni 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar og komið hafa fram í dómum Hæstaréttar og skrifum fræðimanna, sjá hér framangreinda dóma um ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar og Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, Reykjavík 1969, bls. 36-37.

Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að ganga verði almennt út frá því að í skilyrði síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar að hlutverk félags í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra skuli vera „lögmælt“ komi fram áskilnaður um að mælt verði a.m.k. fyrir um megingrundvöll og afmörkun á hlutverki slíks félags í settum lögum frá Alþingi. Að virtri þessari afstöðu minni mun ég hér á eftir fjalla um hvort og þá hvernig lög nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, eða eftir atvikum önnur ákvæði settra laga, mæli fyrir um hlutverk Landssambands smábátaeigenda í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra, sem þá kunna eftir atvikum að réttlæta að fyrirkomulag það, sem leiðir af gjaldskyldu 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, gangi gegn þeirri meginreglu sem leiðir af ákvæði fyrri málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar

6.

Í lögum nr. 24/1986 er ekki að finna ákvæði sem felur í sér megingrundvöll eða lagalega afmörkun á sérstöku hlutverki Landssambands smábátaeigenda. Þá fæ ég ekki séð að löggjafinn hafi í öðrum lagaákvæðum tekið með beinum hætti afstöðu til þess að landssambandið skuli gegna tilteknu hlutverki í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.

Af lögskýringargögnum má þó ráða að ætlun löggjafans með því að gera umræddum hópi manna, sem mælt er fyrir um í 6. gr. laga nr. 24/1986, að greiða ákveðið hlutfall af hráefnisverði afla inn á greiðslumiðlunarreikning, sem síðan væri ráðstafað til Landssambands smábátaeigenda, sbr. 8. gr., hafi fyrst og fremst verið að sjá til þess að hinu nýstofnaða landssambandi væri tryggt „starfsfé frá sínum eigin félagsmönnum á sama hátt og önnur samtök útvegsmanna og sjómanna, en án þess að fé [yrði] fært á milli aðila í innheimtukerfinu“. (Alþt. 1985-1986, A-deild, bls. 3086.) Vek ég hér athygli á eftirfarandi ummælum framsögumanns frumvarps þess, er varð að lögum nr. 24/1986, á Alþingi:

„Landssamband smábátaeigenda var stofnað í desember s.l. og það hefur sýnt sig að víðtæk samstaða er innan samtakanna þó að þau séu ekki komin enn á fullt skrið, m.a. vegna þess að þau hafa ekki enn þá fengið það fjármagn sem þau þurfa til starfsemi sinnar. Það átti að tryggja félaginu þetta fjármagn með útflutningsgjaldi af sjávarafurðum með lagabreytingu sem enn er í meðförum Alþingis. Með þessu frv. er lagt til að þau lög falli úr gildi, eða lögin um útflutningsgjald, og þar sem búast má við því að samkomulag geti orðið um hjá þessum aðilum, þessum samtökum um sameiginlega hagsmuni, félagsmálastarfsemi og fleira, þá þykir rétt að hækka framlag til Landssambands smábátaeigenda úr 3% í 5% og taka það beinlínis fram í greininni að grásleppuveiðar heyri þar undir og taka þar með af allan vafa.”

Af lögskýringargögnum að baki lögum nr. 24/1986, og einnig þegar litið er til eldri lagaákvæða á þessu sviði, sbr. t.d. lög nr. 4/1966, útflutningsgjald af sjávarafurðum, sbr. lög nr. 38/1967, verður dregin sú ályktun að æskilegt hafi verið talið að stjórnvöld gætu haft samskipti við heildarsamtök vegna ýmissa mála er vörðuðu sjávarútveginn. Hefur áherslan almennt verið lögð á það í löggjöfinni að fjárframlagi sé ætlað að renna til heildarsamtaka í viðkomandi atvinnugrein hvort sem um samtök atvinnurekenda eða launafólks er að ræða. Ákvörðun um að binda umrædd framlög við tiltekin samtök öðrum fremur eða stuðla að sameiningu þeirra er byggð á þessu sjónarmiði. Almennt hefur verið lagt til grundvallar að innan nefndra samtaka sé að finna yfirgnæfandi meirihluta þeirra sem starfa innan tiltekinnar atvinnugreinar.

Af þessu tilefni vek ég athygli á því að við túlkun á ofangreindri samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess, hefur nefndin talið að ívilnun til handa tilteknu félagi innan atvinnugreinar, s.s. í formi lögbundinnar gjaldskyldu afmarkaðs hóps manna sem starfa innan þeirrar greinar, brjóti í bága við grundvallarreglu samþykktarinnar um félagafrelsi. Hefur nefndin því í störfum sínum mælst til þess að aðildarríkin forðuðust íhlutun sem takmarkað gæti þann rétt einstaklinga sem felst í samþykktinni enda geri hún ráð fyrir því að sá möguleiki skuli standa mönnum opinn að stofna til fleiri stéttarfélaga ef þeir svo óska. Beri aðildarríkjum að vernda þennan rétt manna sem óska ekki eftir aðild að stéttarfélagi eða landssambandi sem þegar hefur verið stofnað til og þá m.a. með því að forðast það að styrkja tiltekið félag eða heildarsamtök umfram önnur.

Hafa verður í huga að lög nr. 24/1986 voru sett áður en gerðar voru breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Áður er rakið að ákvæði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar var nýmæli þegar það var sett enda hafði í dómaframkvæmd hér á landi verið gengið út frá því að félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar, þá 73. gr., takmarkaði ekki möguleika löggjafans á því að skylda menn til aðildar að félögum, sbr. dóm Hæstaréttar frá 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (H 1988:1532). Aðstaðan í stjórnskipulegu tilliti hefur því efnislega breyst verulega frá því lög nr. 24/1986 voru sett þannig að nú gerir 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, eins og áður segir, þá kröfu að ef skylda á mann til aðildar að félagi með lögum þurfi hlutverk þess félags í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra að vera lögmælt. Með því er leitast við að tryggja eftir mætti að afstaða löggjafans til nauðsynjar slíkrar skylduaðildar í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra komi, a.m.k. að meginstefnu til, fram í lögum með efnislegri afmörkun á slíku hlutverki félags. Í því sambandi bendi ég á dóm Hæstaréttar frá 19. febrúar 1998 í máli nr. 259/1997 (H 1998:718) þar sem skylduaðild að Lögmannafélagi Íslands, sem gegnir lögum samkvæmt stjórnsýslu- og úrskurðarhlutverki, var ekki talin heimila stjórn félagsins að krefja félagsmenn um önnur gjöld en þau sem þurfti til að sinna hinu lögboðna hlutverki þess.

Áður er rakið að ekki verður séð að löggjafinn hafi tekið afstöðu til þess í lögum nr. 24/1986, eða eftir atvikum í öðrum lögum, hvort og þá hver eigi að vera megingrundvöllur og afmörkun á sérstöku hlutverki Landssambands smábátaeigenda í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Ég legg á það áherslu að enda þótt gert sé ráð fyrir því í löggjöfinni, sbr. ákvæði laga nr. 6/1996, um Siglingamálastofnun Íslands og laga nr. 46/1997, um Tryggingasjóð sjálfstætt starfandi einstaklinga, að landssambandið tilnefni menn til setu í nefndum og ráðum á vegum hins opinbera, geta slík lagaákvæði ekki ein og sér að mínu áliti falið í sér afstöðu löggjafans til þess að félagið gegni tilteknu hlutverki í þágu almannahagsmuna eða réttinda annarra sem fullnægir skilyrðum síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar.

Ég tel rétt að minna hér á að af forsendum Hæstaréttar í dómi H 1998:4406 verður ekki annað ráðið en að það hafi m.a. haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins að löggjafinn hafi í ákvæði 3. gr. laga nr. 134/1993, um iðnaðarmálagjald, mælt með skýrum hætti fyrir um tiltekna afmörkun á því hvernig umræddu iðnaðarmálagjaldi skyldi varið af hálfu Samtaka iðnaðarins, þ.e. til þess að vinna að eflingu iðnaðar og iðnþróunar í landinu. Ég legg því á það áherslu að sú aðstaða sem hér hefur verið til umfjöllunar er að þessu leyti ólík þeirri sem á reyndi í ofangreindum dómi Hæstaréttar frá 1998 um stjórnskipulegt gildi iðnaðarmálagjalds samkvæmt lögum nr. 134/1993. Ég tek fram að enda þótt hugsanlega megi ráða af forsögu laga nr. 134/1993 að sambærileg sjónarmið hafi þar að einhverju leyti legið að baki ákvörðun löggjafans um að iðnaðarmálagjaldinu skyldi ráðstafa til Samtaka iðnaðarins og framangreindra sjónarmiða að baki tilhögun laga nr. 24/1986 stendur eftir sá grundvallarmunur að hvorki lög nr. 24/1986 né önnur taka nokkra afstöðu til þess hvernig þeim fjármunum, sem fara til Landssambands smábátaeigenda á grundvelli 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, skuli varið.

Með vísan til þessa og þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan er það niðurstaða mín að verulegur vafi leiki nú á því hvort tilhögun 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986 uppfylli þær kröfur sem ákvæði síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar gerir. Verður ekki hjá því komist að leggja til grundvallar, að virtum síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, að nauðsynlegt sé að taka umrædda tilhögun laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, til endurskoðunar. Í ljósi þessa hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis og sjávarútvegsráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þessu áliti mínu og beina þeim tilmælum til þeirra að kannað verði hvort og þá hvernig huga þurfi að endurskoðun á lögum nr. 24/1986 að virtum þeim sjónarmiðum sem ég hef rakið í þessu áliti.

Ég tel loks rétt að ítreka það sem rakið er í upphafi þessa álits að í 5., 7. og 9. gr. laga nr. 24/1986 er að finna samsvarandi fyrirkomulag og mælt er fyrir um í 6. og 8. gr. laganna að því er varðar skyldu til að inna af hendi fjárframlag inn á greiðslumiðlunarreikning fiskiskipa. Er síðan ákveðið hlutfall þess fengið tilgreindum hagsmunafélögum innan sjávarútvegsins. Ég legg á það áherslu að athugasemdir mínar í þessu áliti kunna einnig að eiga við um þá tilhögun að breyttu breytanda.

IV.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að verulegur vafi leiki nú á því hvort tilhögun ákvæða 6. og 8. gr. laga nr. 24/1986, um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins, fullnægi þeim kröfum sem síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar gerir. Hef ég því ákveðið að vekja athygli Alþingis og sjávarútvegsráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þessu áliti mínu og beina þeim tilmælum til þeirra að kannað verði hvort og þá með hvaða hætti þurfi að endurskoða lög nr. 24/1986 að virtum þeim sjónarmiðum sem ég hef rakið í þessu áliti. Ég hef hér að framan bent á að í 5., 7. og 9. gr. laga nr. 24/1986 er að finna samsvarandi fyrirkomulag og mælt er fyrir um í 6. og 8. gr. laganna að því er varðar skyldu til að inna af hendi fjárframlag inn á greiðslumiðlunarreikning fiskiskipa. Er síðan ákveðið hlutfall þess fengið tilgreindum hagsmunafélögum innan sjávarútvegsins. Ég legg á það áherslu að athugasemdir mínar í þessu áliti kunna einnig að eiga við um þá tilhögun að breyttu breytanda.

V.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort eitthvað hefði verið aðhafst af hálfu ráðuneytisins í tilefni af tilmælum þeim sem ég setti fram í áliti mínu og þá í hverju þær aðgerðir hefðu verið fólgnar. Í svari sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 25. mars 2003, segir m.a.:

„Á fundi ríkisstjórnarinnar þ. 19. apríl 2002, lagði forsætisráðherra fram álit umboðsmanns Alþingis dags. 12. apríl 2002 varðandi framangreint úrlausnarefni.

Jafnframt kynnti forsætisráðherra ríkisstjórninni það álit sitt að álit umboðsmanns Alþingis gæfi fullt tilefni til að endurskoða hin tilgreindu ákvæði laga nr. 24/1986, en að jafnframt yrði ekki hjá því komist að taka sams konar gjaldtöku í þágu félagasamtaka í öðrum atvinnugreinum til endurskoðunar.

Forsætisráðherra lagði til að framangreind endurskoðun færi fram í starfshópi sem skipaður yrði tilnefndum fulltrúum iðnaðarráðherra, landbúnaðarráðherra og sjávarútvegsráðherra undir forystu fulltrúa forsætisráðherra. Jafnframt taldi hann rétt að fjármálaráðherra tilnefndi fulltrúa í hópinn, enda bæri gjaldtaka af þessu tagi öll einkenni skattheimtu.

Ríkisstjórnin samþykkti tillögu forsætisráðherra. Samkvæmt upplýsingum úr forsætisráðuneytinu hefur dregist að starfshópurinn taki til starfa, þar sem enn skortir tilnefningar í hópinn.“

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til sjávarútvegsráðherra, dags. 20. febrúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvað liði störfum starfshóps þess sem ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum 19. apríl 2002 að setja á fót til að endurskoða m.a. tiltekin ákvæði laga nr. 24/1986 um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í kjölfar vinnu hópsins. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 12. mars 2004, segir m.a. eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 25. mars 2003, taldi ríkisstjórnin að taka þyrfti alla gjaldtöku í þágu félagasamtaka til heildarendurskoðunar, en ekki einungis þá gjaldtöku sem byggðist á lögum nr. 24/1986 um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Í framhaldi af því var óskað eftir tilnefningum iðnaðarráðherra, landbúnaðarráðherra og sjávarútvegsráðherra, auk fjármálaráðherra, á fulltrúum sínum í þennan starfshóp.

Sjávarútvegsráðherra hefur tilnefnt fulltrúa sinn í þennan starfshóp. Samkvæmt upplýsingum frá forsætisráðuneytinu hafa hins vegar ekki borist tilnefningar frá öllum hlutaðeigandi og hefur starfshópurinn því ekki tekið til starfa enn þá og þar af leiðandi hafa ekki verið gerðar neinar tillögur um breytingu á núverandi fyrirkomulagi.“

VII.

Fjallað er um framvindu þessa máls í ársskýrslu minni fyrir árið 2003, bls. 234. Mér barst bréf frá forsætisráðuneytinu 4. júlí 2005 þar sem skýrt er frá því að starfshópur til að endurskoða gjaldtöku í þágu hagsmunasamtaka í atvinnulífinu hafi verið skipaður og stefni hann að því að skila af sér skýrslu á komandi hausti þar sem fram kæmu hugmyndir um lagabreytingar í kjölfar álits míns.

VIII.

Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslum mínum fyrir árið 2002, bls. 164, skýrslu fyrir árið 2003, bls. 234 og fyrir árið 2004, bls. 181. Með bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 26. september 2006, var mér tilkynnt að starfshópur sem skipaður hefði verið 23. febrúar 2005 til að endurskoða gjaldtöku í þágu hagsmunasamtaka í atvinnulífinu væri við það að ljúka störfum og væri verið að ganga frá lokaskýrslu. Skýrsla starfshópsins liggur nú fyrir, og hefur verið birt á heimasíðu forsætisráðuneytisins. (Forsætisráðuneytið: Lögbundin greiðsluskylda til hagsmunasamtaka og félagsfrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Desember 2006.) Samkvæmt upplýsingum frá forsætisráðuneytinu var skýrslan sérstaklega send til viðeigandi ráðuneyta þar sem hún mun nú vera til umfjöllunar.