Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 3. október sl. yfir úrskurði matvælaráðuneytisins 5. september 2022 þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu 26. apríl s.á. um úthlutun byggðakvóta fyrir fisveiðiárið 2021/2022 til bátsins [...]. Af kvörtun yðar verður ráðið að hún lúti jafnframt að afgreiðslu ráðuneytisins á tiltekinni tillögu sveitarstjórnar X um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta sem ráðuneytið féllst ekki á.

Í kvörtun yðar kemur m.a. fram að þér teljið að með synjun ráðuneytisins við tillögu sveitarfélagsins hafi sérhagsmunir einnar útgerðar verið teknir fram yfir heildarhagsmuni sveitarfélagsins. Þá hafi jafnræðis ekki verið gætt við ákvörðunartökuna enda séu dæmi þess að sambærileg tillaga hafi verið samþykkt frá öðrum sveitarfélögum.

Með bréfi til matvælaráðuneytisins 4. nóvember sl. var óskað eftir afriti af gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Svör og gögn bárust með bréfi ráðuneytisins 27. janúar sl. Með bréfi 31. þess mánaðar var yður sent afrit af svarbréfi ráðuneytisins og bárust athugasemdir yðar 13. febrúar sl.

II

1

Svo sem vikið er að hér að framan hafnaði matvælaráðuneytið því að staðfesta tillögu sveitarstjórnar X um að víkja skyldi frá ákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, að því er varðaði úthlutun byggðakvóta til X, sbr. auglýsingu nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskveiðiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Ákvæði reglugerðarinnar er svofellt:

Heimilt er að úthluta aflamarki byggðarlaga til fiskiskipa, sem uppfylla skilyrði a- og b-liðar og eru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í öðru byggðarlagi en umsókn um byggðakvóta beinist að, ef þeir stunda einnig útgerð með skip sem skráð eru í því byggðarlagi sem þeir hafa heimilisfang í.

Um úthlutun byggðakvóta er fjallað í 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þar segir m.a. að ráðherra geti heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga, sbr. 4. málslið 5. mgr. 10. gr., sbr. einnig 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Þá er í 5. málslið sömu greinar gert ráð fyrir ráðherra birti slíkar tillögur sem berast frá sveitarstjórnum, eigi síðar en sjö dögum áður en tekin er afstaða til þeirra.

Í staðfestingarhlutverki ráðherra samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum felst að honum ber að leggja mat á og taka endanlega afstöðu til þess hvort málefnalegar og staðbundnar ástæður teljast vera til staðar í einstöku byggðarlagi og hvort tillögur sveitarstjórnar séu í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags. Ráðherra getur við heildarmat sitt litið bæði til tillagna sveitarstjórnar en einnig sjónarmiða og forsendna einstaklinga og lögaðila sem kunna að hafa lögvarða hagsmuni af því að reglurnar séu ekki settar eða eigi að vera með öðrum hætti, sbr. nánar álit setts umboðsmanns Alþingis 6. maí 2010 í máli nr. 5197/2007.

Í greinargerð sveitarstjórnar með fyrrgreindri tillögu sagði að markmið með úthlutun sérstaks byggðakvóta væri að efla og styrkja viðkomandi byggðir og teldi sveitarstjórn því eðlilegt að binda úthlutanir við skip í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila sem væru með lögheimili í sveitarfélaginu. Forsendur matvælaráðuneytisins fyrir því að hafna tillögu sveitarfélagsins eru raktar í bréfi þess til sveitarfélagsins 15. júní 2022 og skýringum til umboðsmanns 27. janúar sl. Þar kemur m.a. fram að eftir yfirferð athugasemda við tillögu sveitarfélagsins í heild sinni, sem því bárust frá tilteknum hagsmunaaðila, sem gert hafi út frá sveitarfélaginu frá árinu 2003 og landað þar og mat á áhrifum tillagnanna, hafi ráðuneytið talið að tillagan um að víkja frá 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 væri ekki byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum eða í samræmi við hagsmuni byggðarlagsins.

Sú regla sem hér um ræðir mun hafa staðið óslitið frá því reglugerð var sett um byggðakvóta á grundvelli gildandi laga árið 2007. Um nánari rök fyrir þessu mati vísaði ráðuneytið m.a til þess að ákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 fæli í sé almenna meginreglu sem gilti fyrir allt landið og allar undanþágur þar frá bæri að skýra þröngt. Tiltók ráðuneytið enn fremur að engin vinnsla væri í sveitarfélaginu X og úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu styddi því ekki við markmið og tilgang laga og stjórnvaldsfyrirmæla um byggðakvóta. Kvað ráðuneytið sveitarstjórnina ekki hafa sýnt fram á að málefnalegar og staðbundnar ástæður væru fyrir þeirri tillögu að sú sérregla gilti fyrir sveitarfélagið X að ákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 gilti ekki um úthlutun byggðakvóta þar. 

Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum mat um tiltekin atriði, eins gert er með 4. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, beinist athugun umboðsmanns fyrst og fremst að því að kanna hvort stjórnvald hafi lagt fullnægjandi grundvöll að máli, hvort það hafi byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum og dregið forsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins auk þess að það hafi gætt að réttum málsmeðferðarreglum að öðru leyti. Athugun umboðsmanns felur í slíkum tilvikum hins vegar ekki í sér að leggja nýtt eða sjálfstætt mat á málið. Ráðuneytið hefur því nokkurt svigrúm til að útfæra almenn efnisskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 4. málslið 5. mgr. 10. gr. laganna.

Eftir að hafa kynnt mér úrskurð ráðuneytisins, skýringar þess til mín og gögn málsins og að teknu tilliti til framangreinds svigrúms ráðuneytisins tel ég mig ekki hafa forsendur til að draga í efa að það hafi lagt efnislegt mat á hvort uppfyllt hafi verið skil­yrði 4. málsliðar 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 til að fallast á til­lögur sveitarfélagsins X um setningu sérreglna vegna úthlutunar byggða­kvóta þar. Þá tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við að ráðuneytið hafi við mat á umræddum tillögum sveitarfélagsins m.a. litið til athugasemda sem færðar voru fram af hálfu tiltekins útgerðarfélags og þeirra afleiðinga sem umrædd breyting kynni að hafa haft í för með sér fyrir hagsmuni þess, sbr. m.a. þau sjónarmið sem fram koma í fyrrgreindu áliti umboðsmanns. Í þessu sambandi hef ég einnig í huga að samkvæmt þeim gögnum sem mér bárust frá ráðuneytinu hefðu þær breytingar sem lagðar voru til af hálfu sveitarfélagsins í reynd leitt til þess að tiltekin útgerð sem gert hefur út frá sveitarfélaginu á undanförnum árum og fengið úthlutað byggðakvóta þar myndi ekki lengur teljast uppfylla kröfur til úthlutunar.

Þá tel ég ekki tilefni til að fjalla um athugasemdir yðar er lúta að því að ekki hafi verið gætt jafnræðis við afgreiðslu ráðuneytisins á tillögu sveitarfélagsins þar sem sambærilegar tillögur hafi verið samþykktar í tilviki annarra sveitarfélaga. Hef ég þá m.a. huga að miðað við það eðli og markmið byggðakvótans að styrkja og efla útgerð og fiskvinnslu í sjávarbyggðum er ljóst að þar er verið að mæta aðstæðum sem kunna að vera mismunandi milli sveitar­félaga og þar með getur verið fullt tilefni til þess að skilyrði við úthlutun byggðakvótans séu breytileg milli þeirra.

Með vísan til þessa tel ég að ekki séu forsendur til athugasemda við þá afstöðu ráðuneytisins að fallast ekki á umrædda tillögu sveitarstjórnar X.

2

Auglýsing matvælaráðherra 30. mars 2022, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, var í samræmi við þá afstöðu gagnvart tillögu sveitarstjórnar X sem að framan greinir. Þar með er ljóst að Fiskistofu, sem annast úthlutun þeirra aflaheimilda er um ræðir, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, var ekki heimilt að miða úthlutun byggðakvóta við að hið almenna undanþáguákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 gilti ekki um X. Verður ekki annað séð en að staðfesting ráðuneytisins á ákvörðun Fiskistofu hafi að þessu leyti verið í samræmi við þær reglur sem auglýstar höfðu verið og Fiskistofu bar að leggja til grundvallar, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Að því virtu og eftir að hafa kynnt mér úrskurð matvælaráðuneytisins 5. september 2022 vegna stjórnsýslukæru yðar tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu ráðuneytisins að staðfesta hina kærðu ákvörðun eða við meðferð kærumálsins sem til hennar leiddi.

III

Með vísan til alls framangreinds er athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.