Álit

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. janúar 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun sveitarstjórnar X frá 7. júlí 2022 um ráðningu aðstoðarskólastjóra við Y. A var önnur tveggja umsækjenda um starfið og lýtur kvörtunin að því að ekki hafi farið fram fullnægjandi samanburður á hæfni umsækjendanna.

Að fengnum skýringum sveitarfélagsins ákvað umboðsmaður að afmarka athugun sína við tillögu skólastjóra Y um ráðninguna og hvort sveitarstjórnin hefði, í ljósi þess hvernig hún var sett fram, tryggt að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir um starfshæfni beggja umsækjenda áður en hún tók ákvörðun um ráðninguna.                                                                                                                                                                       

II Málavextir

Á fundi sveitarstjórnar X 12. júní 2022 var samþykkt að fela sveitarstjóra að auglýsa starf aðstoðarskólastjóra Y. Í kjölfar þessa var starfið var auglýst og var umsóknarfrestur til 27. sama mánaðar. Menntunar- og hæfnikröfur voru sem hér segir: 

• Leyfisbréf sem grunnskólakennari og kennslureynsla í grunnskóla
• Framhaldsmenntun á sviði stjórnunar eða uppeldis- og menntunarfræða er æskileg
• Farsæl stjórnunar- og eða kennslureynsla
• Góð samskiptafærni
• Góðir skipulagshæfileikar
• Vilji til að leita nýrra leiða í skólastarfi og áhugi á skólaþróun

Auk A sótti B um starfið. Sveitarstjóri X sendi skólastjóra Y tölvubréf þriðjudaginn 28. sama mánaðar með upplýsingum um umsækjendurna og síðar þann dag brást skólastjóri við með þessum orðum í tölvubréfi til sveitarstjóra: „Ég legg til að [B] verði ráðin aðstoðarskólastjóri [Y].“ Í framhaldinu sendi sveitarstjóri tölvubréf til starfsmanns ráðgjafarfyrirtækisins Attentus - mannauður og ráðgjöf ehf. með eftirfarandi erindi:

Hefur þú tök á að vinna álit á þessum tveimur umsækjendum fyrir vikulok? [C] skólastjóri leggur til að [B] verði ráðin vegna reynslunnar og samstarfsins. Fékk ekki meiri rök en það. Sveitarstjórn tekur ákvörðun um ráðninguna að feng[nu] áliti skólastjóra og umsögn fræðslunefndar.

Attentus tók verkið að sér og skilaði 1. júlí 2022 mati á hæfni umsækjenda sem byggðist á umsóknargögnum. Matið tók til eftirfarandi fjögurra þátta: 1) Leyfisbréf grunnskólakennara og kennslureynsla í grunnskóla, 2) farsæl stjórnunar- og/eða kennslureynsla, 3) framhaldsmenntun á sviði stjórnunar eða uppeldis- og menntunarfræða æskileg, 4) umsóknargögn. Tekið var fram að erfitt væri út frá umsóknargögnum að meta færni er lytu að samskiptum, skipulagshæfileikum, vilja til að leita nýrra leiða í skólastarfi sem og áhuga á skólaþróun. Enn fremur að gott væri að fá betri innsýn í þekkingu og reynslu hvað stjórnun og rekstur varðaði og að viðtöl við umsækjendur, verkefni og umsagnir gætu varpað frekara ljósi á þá þætti. Í niðurlagi mats Attentus sagði að væri litið til þeirra þátta sem metnir voru út frá umsóknargögnum stæði B framar í ljósi yfirgripsmeiri kennslureynslu, sem gerð hefði verið að skilyrði í auglýsingu, auk þess að hafa reynslu af teymisstjórn og leiða verkefni. A hefði lokið framhaldsmenntun sem ætla mætti að nýttist í auglýstu starfi en kennslureynsla hennar væri minni og yrði ekki séð af umsóknargögnum að hún byggi yfir reynslu af stjórnun teymis eða sérverkefna.  

Fræðslunefnd fjallaði um ráðningu aðstoðarskólastjóra á fundi sínum 4. júlí 2022 og var eftirfarandi bókað í fundargerð: 

Tvær umsóknir bárust: frá [A] og [B].

Nefndin fór yfir kynningargögn umsækjenda og hafði einnig til hliðsjónar mat frá Attentus (mannauður og ráðgjöf).

Eftir talsverðar umræður lögðu tveir nefndarmanna til að [A] yrði ráðin sem aðstoðarskólastjóri en í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga treystu þrír nefndarmanna sér ekki til að taka ákvörðun um hvorn umsækjandanna ætti að velja og sátu því hjá.

Ráðning aðstoðarskólastjóra var meðal efna á fundi sveitarstjórnar 7. sama mánaðar og í fundargerð kemur eftirfarandi fram undir þeim dagskrárlið: 

Það liggur fyrir bókun frá fundi fræðslunefndar dagsett 4. júlí 2022, umsögn frá Attentus og umsögn frá skólastjóra [Y] varðandi ráðningu á aðstoðarskólastjóra [Y].

Eftirfarandi tillaga liggur fyrir fundinum: Sveitarstjórn [X] samþykkir tillögu skólastjóra [Y] um að ráða [B] sem aðstoðarskólastjóra [Y] frá 1. ágúst 2022. Sveitarstjóra er falið að ganga frá ráðningunni og upplýsa umsækjendur.

Tillagan er borin upp til samþykktar.

Samþykkt samhljóða.

Í rökstuðningi ákvörðunarinnar, sem A var síðar veittur að hennar ósk, var ráðningarferlinu lýst og hvernig B uppfyllti menntunar- og hæfnikröfur auglýsingar. Gerð var grein fyrir niðurstöðunni með þessum hætti:

[B] mætir mjög vel þeim hæfnikröfum sem gerðar eru að skilyrði í auglýsingu um starfið, gildum skólans um virðingu, ábyrgð og vellíðan, stefnu skólans og þeim áherslum sem fram undan eru í skólastarfinu.

Sveitarstjórn ákvað, að fenginni umsögn og tillögu skólastjóra [Y] sem þekkir til starfa beggja umsækjenda, eðli[s] starfsins og til þarfa skólans og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram komu í ofangreindu hæfnimati Attentus, að ráða [B] í stöðu aðstoðarskólastjóra [Y].

Umsögn skólastjóra sem vísað er til bæði í rökstuðningnum og fundargerð sveitarstjórnar var munnleg en í tengslum við rökstuðninginn vann skólastjóri skjal, sem er án dagsetningar og hefur fyrirsögnina „Umsögn [C], skólastjóra [Y] um [B], umsækjanda um stöðu aðstoðarskólastjóra Y.“ Upphaf skjalsins er svofellt: 

Báðir umsækjendur um starf aðstoðarskólastjóra [Y] uppfylltu þær hæfniskröfur sem tilgreinar voru í auglýsingu um starfið. Eftirfarandi er umsögn mín um [B], annars umsækjenda, og byggir hún á kynnum undirritaðrar af henni sem samstarfsmanni og farsælu samstarfi okkar við skólann.

Í þessari umsögn er ég ekki að bera þessa tvo umsækjendur saman, heldur eingöngu að segja hvaða styrkleika [B] hefur og rökstyðja ráðninguna.

  

III Samskipti umboðsmanns og X

Með bréfi til X 23. janúar 2023 óskaði umboðsmaður eftir gögnum málsins og upplýsingum um hvort og þá hvernig umsækjendur hefðu verið bornir saman með tilliti til samskiptahæfni, skipulagshæfileika og vilja til að leita nýrra leiða í skólastarfi og áhuga á skólaþróun svo og að skýrt yrði hvernig heildstæðum samanburði á hæfni umsækjenda hefði verið háttað. Þá óskaði hann nánari upplýsinga um umsögn skólastjóra ásamt því hvort og þá með hvaða hætti sveitarstjórn hefði kynnt sér og lagt sjálfstætt mat á gögn málsins áður en hún tók ákvörðun. 

Í svarbréfi sveitarfélagsins 17. febrúar 2023 segir að í ljósi þess að skólastjóri hafi unnið með báðum umsækjendum hafi sveitarstjórnin metið það svo að í skrifegri tillögu og munnlegri umsögn hans fælist mat á hæfni umsækjenda hvað varðaði samskiptahæfni, skipulagshæfileika og áhuga á skólastarfi og skólaþróun. Skólastjóri hafi þannig byggt tillögu sína og afstöðu til umsókna á eigin reynslu af báðum umsækjendum sem starfsmönnum og haft haldbæra vitneskju um þá persónulegu eiginleika sem einkum skiptu máli fyrir starfið. Enn fremur segir í svarbréfinu:

Þá var útvegað hæfnismat til að bera saman hæfni umsækjenda út frá fyrirliggjandi umsóknum með tilliti til menntunar- og hæfniskrafna. Að framkomnu hæfnismati Attentus stóð til að boða báða umsækjendur í viðtöl  en eftir umræður á fundi sveitarstjórnar var það mat sveitarstjórnar að þess væri ekki þörf enda veittu þau gögn sem lágu fyrir, þ.e. umsóknir og fylgigögn þeirra, tillaga skólastjóra og hæfnismat Attentus, nægar upplýsingar að mati sveitarstjórnar svo unnt væri að taka ákvörðun um ráðningu út frá heildstæðum samanburði og að ekki væru forsendur til að víkja frá tillögu skólastjóra sem hafði mikið vægi við val í starfið þar sem samvinna skólastjóra og aðstoðarskólastjóra er grundvöllur þess að vel takist við dagleg störf, rekstur og framþróun skólans.

Fram kom í bréfinu að skólastjóri hefði rökstutt tillögu sína munnlega og hefði síðar, í tilefni óskar A um rökstuðning, verið beðinn um að „skrá niður umsögn sína og frekari rökstuðning fyrir tillögunni“. Um sjálfstætt mat sveitarstjórnar sagði að fyrir fund hennar 7. júlí 2022 hefði legið tillaga skólastjóra, hæfnimat Attentus, þar sem ítarlega hefði verið gerð grein fyrir upplýsingum í umsóknum, og bókun fræðslunefndar. Þessi gögn hefðu verið send með fundarboði tveimur sólarhringum fyrir fundinn og hefði mönnum þar með gefist færi á kynna sér gögnin fyrir hann. Í bréfinu viðurkenndi sveitarstjórn þá vankanta á málsmeðferðinni að hafa ekki aflað umsagnar fræðslunefndar og skráningu munnlegra upplýsinga hefði verið ábótavant. Þessa yrði gætt framvegis. Kvaðst sveitarstjórnin engu að síður vera einhuga í þeirri afstöðu að fram hefði farið heildstæður samanburður umsækjenda og sá sem ráðinn var hefði verið hæfastur með tilliti auglýstra hæfniþátta.  

Athugasemdir af hálfu A við framgreint bréf bárust umboðsmanni 10. mars 2023.  

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Hlutverk og ábyrgð sveitarstjórnar á ráðningarmálinu

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 95/2019, um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, ræður sveitarstjórn eða sá sem hún felur umboð sitt, eða aðrir rekstraraðilar, skólastjórnendur við grunnskóla í samræmi við lögin, fyrirmæli laga um grunnskóla og ákvæði sveitarstjórnarlaga. Þá segir í 11. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, að um ráðningu skólastjóra og starfsfólks grunnskóla fari eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags eftir því sem við eigi.

Í 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veiti þeim lausn frá starfi. Um ráðningu annarra starfsmanna annist framkvæmdastjóri enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum. Í 45. gr. samþykktar um stjórn X nr. 585/2019 er kveðið á um fastanefndir, aðrar nefndir, stjórnir og ráð sem sveitarfélagið eigi aðild að. Þegar ráðning aðstoðarskólastjórans fór fram, þ.e. fyrir þá breytingu á þessari grein samþykktarinnar sem staðfest var af innviðaráðuneytinu og auglýst í B-deild stjórnartíðinda 25. júlí 2022, sbr. auglýsingu nr. 877/2022, var fimm manna fræðslunefnd meðal fastanefnda sveitarfélagsins. Í 21. gr. samþykktar sveitarstjórnar X fyrir fræðslunefnd frá árinu 2010 sagði m.a. að sveitarstjórn réði aðstoðarskólastjóra að fenginni tillögu viðkomandi skólastjóra og umsögn fræðslunefndar.

Samkvæmt framanröktum lagareglum og samþykktum sveitarfélagsins var ákvörðunarvald til að ráða í starf aðstoðarskólastjóra við Y í höndum sveitarstjórnar X að fenginni umsögn fræðslunefndar og tillögu skólastjóra. Ákvörðun sveitarstjórnar um ráðningu í starf aðstoðarskólastjóra 7. júlí 2022 var því tekin af til þess bærum aðila. Hins vegar verður að líta til þess að sveitarstjórninni bar ekki aðeins að taka téða ákvörðun að formi til heldur hafði hún einnig það hlutverk, sem veitingarvaldshafi, að sjá til þess að lokaákvörðun hennar byggðist á nægjanlega traustum undirbúningi og meðferð málsins hefði að öðru leyti verið í samræmi við lög þannig að réttindi allra umsækjenda væru virt, sbr. t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 25. september 2013 í máli nr. 7100/2012.

Í fyrrgreindum lögum nr. 95/2019 er að vissu marki mælt fyrir um hvernig haga skuli málsmeðferð við ráðningar, í m.a. stjórnunarstörf í grunnskóla, og á hvaða sjónarmiðum slík ákvörðun skuli byggjast. Auk þess hefur Menntamálastofnun gefið út leiðbeiningar um verklag við ráðningar kennara og stjórnenda í samræmi við 3. mgr. 13. gr. þeirra laga. Að öðru leyti ber að hafa í huga að ráðning í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun og um hana gilda málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, svo og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Af þeim leiðir að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi. Því hefur verið lagt til grundvallar að veitingarvaldshafi verði að geta sýnt fram á að heildstætt mat og samanburður á umsækjendum hafi farið fram með tilliti til væntan­legrar frammistöðu þeirra í starfinu og þá á grundvelli þeirra málefnalegu sjónarmiða sem við eiga. Forsenda þessa er að veitingarvaldshafi hafi aflað fullnægjandi upplýsinga um þá umsækjendur sem til greina koma með hliðsjón af þeim atriðum og sjónarmiðum sem ákvörðun byggist á.

Fyrir liggur að sveitarstjórn X fól sveitarsjóra að auglýsa eftir aðstoðarskólastjóra. Einnig tók hann við umsóknum, leitaði eftir tillögu skólastjóra og hlutaðist til um aðkomu ráðgjafarfyrirtækis. Í þessu sambandi athugast að sveitarfélag getur falið starfsmönnum sínum undirbúning ákvörðunar sveitarstjórnar í ráðningarmáli. Jafnframt hefur því verið slegið föstu í framkvæmd umboðsmanns að í sjálfu sér sé heimilt að leita til utanaðkomandi aðila um sérfræðiaðstoð við undirbúning slíkra mála. Hins vegar ber að hafa í huga að ýmsar ákvarðanir, sem teknar eru við undirbúning ráðningarmáls, geta í reynd ráðið úrslitum um stöðu einstakra umsækjenda. Þetta á m.a. við um ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp þeirra enda leiða þær jafnan til þess að tilteknir umsækjendur koma ekki til frekari álita. Í ljósi lögmælts hlutverks sveitarstjórnar við meðferð mála af þessu tagi verða slíkar ákvarðanir því almennt ekki teknar nema af henni sjálfri, bæði að formi og efni til, sbr. t.d. fyrrnefnt álit frá 25. september 2013 í máli nr. 7100/2012.

Af framangreindu leiðir að aðkoma annarra aðila, s.s. mannauðsráðgjafa eða annarra álitsgjafa, haggar ekki þeirri ábyrgð sveitarstjórnar að tryggja að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir henni um þau atriði, sem talin eru hafa þýðingu við samanburð umsækjenda, þannig að henni sé unnt að taka efnislega afstöðu á fullnægjandi grundvelli. Sömuleiðis verður málsmeðferð sveitarstjórnar að bera með sér að svo hafi verið gert í reynd. Þannig þarf sveitarstjórnin í máli þessu að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda um starf aðstoðarskólastjóra og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem hún lagði til grundvallar.

Þar sem sveitarstjórnin hafði í samræmi við reglur sveitarfélagsins leitað eftir tillögu skólastjóra bar henni einnig að kanna hvort sú tillaga uppfyllti þær kröfur sem gerðar eru til forms og efnis slíkra umsagna áður en hún tók ákvörðun sína.

  

2 Tillaga skólastjóra til sveitarstjórnar

Þegar bundið er í lög og reglur að stjórnvald, sem veitir starf, skuli taka ákvörðun um ráðningu að fenginni tillögu eða umsögn ákveðins aðila verður að horfa til þess að um er að ræða ákveðinn þátt í meðferð stjórnsýslumáls sem lýtur, sem slíkur, reglum stjórnsýsluréttar um efni sitt og málsmeðferð. Verður þá einnig að hafa í huga að markmið slíkrar lögbundinnar álitsumleitunar er gjarnan að upplýsa mál og varpa ljósi á þau málefnalegu sjónarmið sem taka þarf tillit til við ákvörðun um lyktir málsins, einkum vegna sérþekkingar eða annarrar sérstakrar stöðu þess aðila sem veitir álit eða færir fram tillögu. Í slíkum tilvikum hefur því verið lagt til grundvallar að lögbundnar umsagnir eða tillögur þurfi að byggjast á viðhlítandi rannsókn og þær beri að rökstyðja, enda kemur það jafnan stjórnvaldi að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa ef henni fylgja engar upplýsingar um það hvaða sjónarmið og rök hafi leitt til þeirrar niðurstöðu, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993, 5. febrúar 2002 í máli nr. 3245/2001 og 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006.

Í framkvæmd sinni hefur umboðsmaður gengið út frá því að framangreind sjónarmið um lögbundna álitsumleitan eigi við þegar aðila er falið að gera „tillögu“ um lyktir ráðningarmáls. Markmið slíks álitsgjafa þarf þannig að meginstefnu að vera hið sama og veitingarvaldshafa, þ.e. að rannsaka hver umsækjenda sé hæfastur til að gegna starfi, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem við geta átt, og taka afstöðu til ráðningarmálsins á þeim grunni. Hefur umboðsmaður einnig talið að álitsgjafa beri að gera grein fyrir hvernig hann komst að niðurstöðu sinni, a.m.k. hvaða sjónarmið hafi ráðið úrslitum um að tiltekinn umsækjandi eða umsækjendur séu taldir hæfastir til starfsins, sbr. t.d. álit frá 8. maí 2009 í máli nr. 5408/2008 og, til hliðsjónar, frá 18. júní 2012 í máli nr. 6137/2010. Í fyrrnefnda álitinu var enn fremur bent á að í ljósi þess að umsagnir og tillögur álitsgjafa skyldu að jafnaði vera rökstuddar, og þar sem aðilar ættu almennt rétt til aðgangs að þeim, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, væri meginreglan sú að slíkar upplýsingar skyldu settar fram skriflega. Það ræðst hins vegar af nánari lagagrundvelli og atvikum máls hverju sinni hvort slíkum álitsgjafa ber, í skriflegum rökstuðningi, að gera grein fyrir mati sínu á öðrum umsækjendum en þeim sem tillaga er gerð um. 

Svo sem áður greinir var í skýringum sveitarfélagsins til umboðsmanns m.a. vísað til þess mats sem hefði falist í skriflegri tillögu og munnlegri umsögn af hálfu skólastjóra Y. Í samþykktum sveitarfélagsins er ekki fjallað nánar um hvers efnis tillaga skólastjóra skuli vera eða um undirbúning hennar. Skólastjóri er meðal æðstu stjórnenda sveitarfélags og hafði í þessu tilviki starfað með báðum umsækjendum um starf aðstoðarskólastjóra. Því má gera ráð fyrir að hann hafi m.a. haft þekkingu á því hvernig þeir fullnægðu þeim huglægu hæfnikröfum sem mat Attentus tók ekki til og áður greinir. Hins vegar liggur ekki annað fyrir um efni þeirrar umsagnar en fram kemur í skriflegri umsögn skólastjóra sem var veitt eftir að ákvörðun um ráðningu lá fyrir vegna beiðni A um rökstuðning. Verður því að miða við að hin munnlega umsögn fyrir sveitarstjórninni hafi ekki innihaldið frekari efnisatriði eða rök en fram koma í þeirri skriflegu umsögn sem samin var eftir lyktir ráðningarmálsins.

Í þeirri skriflegu umsögn sem skólastjórinn veitti í tengslum við fyrrgreinda beiðni A um rökstuðning kemur fram að hún feli ekki sér samanburð á starfshæfni umsækjendanna. Gefur yfirskrift skjalsins og til kynna að hún fjalli aðeins um B. Þar er heldur ekkert vikið að hæfni A umfram það að hún uppfylli hæfnikröfur samkvæmt auglýsingu. Við ráðningu í opinbert starf verður að gera þá kröfu til rökstuðnings stjórnvalds samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga að útskýrt sé hvers vegna það hefur orðið niðurstaða þess að ráða tiltekinn einstakling úr hópi umsækjenda. Í því sambandi athugast þó að í þessu felst ekki skylda stjórnvalds til að færa fyrir því sérstök rök hvers vegna sá sem óskaði rökstuðnings hafi ekki orðið fyrir valinu. Þótt umsögn skólastjórans hafi ekki fjallað sérstaklega um hæfni A til að gegna starfinu er því í sjálfu sér ekki tilefni til athugasemda að því leyti. Eins og umsögnin var úr garði gerð getur sveitarfélagið hins vegar ekki vísað til hennar um að heildstætt mat hafi farið fram á báðum umsækjendum.

Líkt og áður greinir fylgdi enginn skriflegur rökstuðningur tillögu skólastjóra þegar málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 7. júlí 2022. Var þar af leiðandi að þessu leyti annmarki á tillögunni. Þá verður ekki ráðið af fyrirliggjandi upplýsingum um umsögn skólastjórans að hún hafi falið í sér heildstæðan samanburð á starfshæfni umsækjenda með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram komu í auglýsingu um starfið eða gátu að öðru leyti átt við. Án tillits til þess hvort að þessu leyti var einnig um að ræða annmarka á tillögunni bar sveitarstjórninni að haga áframhaldandi meðferð málsins með hliðsjón af því að rökstuddur heildarsamanburður á starfshæfni umsækjenda lá ekki fyrir að svo búnu. Athugast í því sambandi að ef það var mat sveitarstjórnar að tillaga skólastjóra væri ekki fullnægjandi að þessu leyti hefði henni verið rétt að óska eftir nýrri tillögu eða frekari rökstuðningi skólastjóra fyrir henni þannig að málið væri fullrannsakað þegar það kæmi til afgreiðslu stjórnarinnar. Ákveddi sveitarstjórnin hins vegar að ljúka meðferð málsins án slíkrar frekari upplýsingaöflunar bar henni að tryggja að fyrir lægju fullnægjandi gögn um mat á starfshæfni beggja umsækjenda þannig að heildarsamanburður á þeim gæti allt að einu farið fram áður en hún tæki ákvörðun um ráðningu.

  

3 Var lagður fullnægjandi grundvöllur að ákvörðun sveitarstjórnar?

Sem fyrr segir var í rökstuðningi ákvörðunar sveitarstjórnar um ráðninguna vísað til þeirra meginsjónarmiða sem hæfnikröfur í auglýsingu gáfu til kynna. Í skýringum til umboðsmannns kemur fram að sveitarstjórnin hafi í ljósi fyrirliggjandi gagna, þ.e. umsókna og fylgigagna, tillögu skólastjóra og mats Attentus, ekki þótt ástæða til að víkja frá þeirri tillögu sem skólastjórinn gerði. Er þar jafnframt tiltekið að samvinna skólastjóra og aðstoðarskólastjóra sé grundvöllur þess að vel takist við dagleg störf, rekstur og framþróun skólans og því hafi tillagan haft mikið vægi við val í starfið.

Fyrir liggur að mat Attentus á umsækjendum, sem lá fyrir sveitarstjórninni, byggðist á samanburði sem tók aðeins til hluta þeirra hæfnikrafna sem tilgreindar voru í auglýsingunni. Gat það mat, eitt og sér, því aldrei falið í sér viðhlítandi heildstæðan samanburð umsækjenda. Þá er fram komið að samkvæmt bókun fræðslunefndar, sem fjallaði um málið, komst hún ekki að niðurstöðu og sendi því enga umsögn til sveitarstjórnarinnar svo sem henni hefði þó borið samkvæmt áðurnefndri sveitarstjórnarsamþykkt.

Í sjálfu sér er ekki ástæða til að gera athugasemdir við þá afstöðu sveitastjórnarinnar að gefa tillögu skólastjóra verulegt vægi við ákvörðun um ráðningu í starfið. Er þá haft í huga að um var að ræða ráðningu í starf náins samstarfsmanns skólastjórans sem hafði auk þess sérstaka innsýn í þær þarfir skólans sem ráðningunni var ætlað að uppfylla. Að öðru óbreyttu gat slík afstaða sveitarstjórnarinnar þó einungis komið til greina við þær aðstæður að tillagan væri í samræmi við lög og hún hefði undir höndum nægar upplýsingar að öðru leyti til að leggja mat á umsóknirnar og önnur gögn málsins. Þar ber að hafa í huga að aðstaðan hér er önnur en þegar gera má ráð fyrir því að sveitarstjórn þekki af eigin raun til starfa umsækjenda. Þótt skólastjórinn hafi þannig verið starfsmaður sveitarfélagsins og grunnskólinn hluti af stjórnkerfi þess var veitingarvaldið engu að síður í höndum sveitarstjórnarinnar sjálfrar lögum samkvæmt. Af því leiðir að sveitarstjórnarfulltrúar urðu sjálfir að hafa undir höndum fullnægjandi upplýsingar um hæfni umsækjenda þegar þeir tóku ákvörðun sína.

Svo sem áður greinir var tillaga skólastjórans ekki rökstudd. Gat sveitarstjórnin því ekki lagt hana til grundvallar án þess bætt hefði verið úr þeim annmarka. Í skýringum sveitarfélagsins hefur verið vísað til þess að skólastjóri hafi rökstutt tillögu sína munnlega fyrir sveitarstjóra en sá rökstuðningur hafi ekki verið skráður í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt fundargerð frá 7. júlí 2022 var skólastjóri ekki viðstaddur fund sveitarstjórnar þegar ákvörðun var tekin um ráðninguna og ekki liggja fyrir önnur samtímagögn sem bera með sér með hvaða hætti tillagan var útskýrð eða rökstudd fyrir sveitarstjórnarfulltrúum. Svo sem áður greinir hefur sveitarfélagið hins vegar vísað til þess að skólastjóri hafi síðar skráð umsögn sína niður í tilefni af beiðni A um rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Áður er þó rakið að ekkert verður ráðið af þeirri umsögn um nánari samanburð umsækjendanna að öðru leyti en því að hún taldi B hæfari.

Samkvæmt þessu liggur ekki fyrir að sveitarstjórnin hafi leitast við að bæta úr þeim annmörkum sem voru á meðferð málsins af hálfu skólastjóra eða, ef því var að skipta, tryggt með öðrum hætti að fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um hæfni beggja umsækjenda með tilliti til allra auglýstra hæfnikrafna eða annarra sjónarmiða sem hér gátu haft þýðingu. Án tillits til þess hvort skólastjóra bar í umsögn sinni að gera heildstæðan samanburð á umsækjendum til stuðnings tillögu sinni bera gögn málsins því ekki með sér að við ákvörðun sveitarstjórnar X um ráðninguna 7. júlí 2022 hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar að þessu leyti.

Með vísan til alls framangreinds er það álit mitt að við meðferð ráðningarmálsins hafi ekki verið fullnægt þeim reglum sveitarfélagsins, sem mæltu fyrir um að við ráðningu í starfið skyldi afla umsagnar fræðslunefndar og tillögu skólastjóra. Er þá haft í huga hvernig skýra ber þessar reglur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum um lögbundna álitsumleitan sem áður greinir. Þá tel ég ekki fram komið að sveitarstjórnin hafi bætt úr þessum annmörkum við meðferð sína á ráðningarmálinu eða sjálf aflað frekari uppýsinga um starfshæfni beggja umsækjenda þannig að fullnægjandi grundvöllur væri lagður að ákvörðun um ráðninguna. Við meðferð málsins í heild og lokaákvörðun þess skorti því á að fram hefði farið heildstæður samanburður á hæfni umsækjenda þannig að fullnægt væri kröfum rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.   

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð sveitarstjórnar X við ákvörðun um ráðningu aðstoðarskólastjóra Y 7. júlí 2022 hafi brotið í bága við reglur sveitarfélagsins um meðferð málsins og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þrátt fyrir þessa annmarka tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á ráðningunni, einkum vegna hagsmuna þess sem var ráðinn. Allt að einu eru það tilmæli mín að sveitarfélagið leiti leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif áðurlýstra annmarka við meðferð málsins, kjósi A að fara þá leið.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til sveitarfélagsins að það hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.