Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 1. ágúst 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema 14. mars þess árs í máli nr. 4/2021 en í úrskurðinum var ekki fallist á sjónarmið hennar um vanhæfi prófdómara sem skipaður var til að endurmeta svokallað miðbikspróf sem hún þreytti við X-deild Háskóla Íslands (HÍ). Þá taldi nefndin sig ekki geta fullyrt að óheimilt hefði verið að afhenda prófdómaranum mat doktorsnefndar á miðbiksprófinu eða með því hefði hann ekki metið prófið og gefið einkunn sjálfstætt þannig að brotið hefði verið gegn reglum nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands. Að öðru leyti var það afstaða nefndarinnar að það félli, að svo stöddu, utan valdsviðs hennar að fjalla um hæfi tveggja starfsmanna háskólans sem komið höfðu að meðferð á máli A, m.a. með því að tilnefna og skipa prófdómarann, þar sem það væri enn til meðferðar hjá HÍ.

Í kvörtun A eru gerðar margvíslegar athugasemdir við meðferð máls hennar hjá háskólanum og niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar. Í ljósi þess að brot á sérstökum hæfisreglum getur leitt til þess að stjórnvald þurfi að endurskoða þær athafnir og ákvarðanir sem vanhæfur starfsmaður hefur komið að hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við það hvort áfrýjunarnefndinni hafi borið að fjalla efnislega um hæfi umræddra starfsmanna háskólans til meðferðar málsins og þar með hvort úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.

  

II Málavextir

Mál þetta á sér talsverðan aðdraganda og hefur áður verið fjallað um hluta þess af umboðsmanni Alþingis, sbr. álit 26. nóvember 2019 í máli nr. 9891/2018. Sá hluti þess sem er nú til athugunar snýr fyrst og fremst að þeirri málsmeðferð sem átti sér stað í kjölfar þess að með úrskurði 15. maí 2020 nr. 1/2020 lagði áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema fyrir HÍ að skipa prófdómara til að endurmeta miðbikspróf sem A þreytti dagana 19. til 23. júní 2017 sem hluta af doktorsnámi sínu.

Í kjölfar fyrrgreinds úrskurðar skipaði B, forseti Y-sviðs HÍ, prófdómara í máli A að fenginni tillögu frá D, sem hafði verið settur deildarforseti X-deildar í þessum tiltekna þætti málsins, þ.e. þeim sem laut að því að gera tillögu að prófdómara fyrir hönd deildarinnar. Að öðru leyti var B, auk þess að vera forseti fræðasviðsins, settur deildarforseti í máli A. A var tilkynnt um skipun prófdómara með tölvubréfi rektors 3. júlí 2020. Í kjölfar þess gerði hún athugasemdir við hæfi hans, auk þess að gera athugasemdir við hæfi þeirra sem komið hefðu að bæði tilnefningu og skipun hans.   

B upplýsti A um þá niðurstöðu prófdómara að hún hefði ekki staðist prófið með bréfi 8. september 2020. Ákvörðun um að henni væri gert að hætta doktorsnámi lá síðan fyrir 10. nóvember þess árs.     Sú ákvörðun var felld úr gildi með úrskurði háskólaráðs 6. maí 2021 í máli nr. 2020/5 og lagt fyrir doktorsnefnd að taka afstöðu til þess hvort henni yrði heimilað að endurtaka miðbiksprófið. Háskólaráð hafnaði hins vegar kröfu A um endurskipun prófdómara með vísan til þess álits kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands að aðstæður hefðu ekki verið til þess fallnar að draga óhlutdrægni skipaðs prófdómara í efa.

A kærði niðurstöðu háskólaráðs til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema. Í kæru sinni til nefndarinnar gerði hún grein fyrir þeim athugasemdum sem hún hafði komið á framfæri við málsmeðferð skólans, m.a. í tengslum við hæfi þeirra sem komið hefðu að bæði tilnefningu og skipun prófdómarans, þ.e. forseta Y-sviðs skólans og setts deildarforseta í máli hennar. Í kærunni gerði A einnig athugasemdir við að hafa enga úrlausn fengið frá rektor skólans um, annars vegar, hæfi þeirra til að tilnefna og skipa prófdómarann og, hins vegar, um hæfi prófdómarans sjálfs þótt hún hefði ítrekað óskað eftir því með vísan til þess að úrskurður rektors hefði átt að liggja fyrir um hæfi þeirra.

Í fyrrgreindum úrskurði sínum 14. mars 2022 féllst áfrýjunarnefndin ekki á sjónarmið A um vanhæfi prófdómarans. Líkt og áður greinir taldi nefndin hins vegar að á þessu stigi félli utan valdsviðs hennar að fjalla um hæfi setts deildarforseta og deildarforseta til meðferðar á máli hennar. Um það segir í úrskurðinum: 

Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006, sbr. 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 550/2020 um störf áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema, gilda ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga um málskot til áfrýjunarnefndarinnar. Þá er sérstaklega tekið fram í ákvæðinu að máli háskólanema verði ekki skotið til nefndarinnar nema fyrir liggi endanleg ákvörðun háskóla um rétt eða skyldu nemandans. Í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna almennar reglur um stjórnsýslukærur. Í 1. mgr. 26. gr. laganna segir að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds og í 2. mgr. 26. gr. kemur fram að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Í því felst að svonefndar formákvarðanir, sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins, verði ekki kærðar fyrr en máli hefur verið ráðið til lykta. Þar sem ákvörðun um hæfi starfsmanns til meðferðar máls telst formákvörðun fellur á þessu stigi utan valdsviðs áfrýjunarnefndarinnar að fjalla um hæfi setts deildarforseta og deildarforseta við meðferð málsins.

  

III Samskipti umboðsmanns og áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema

Með bréfi 29. ágúst 2022 var óskað eftir gögnum málsins frá áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema. Hluti gagna málsins barst frá nefndinni 15. september þess árs.

Með bréfi 6. janúar 2023 var óskað eftir að áfrýjunarnefndin lýsti afstöðu sinni til kvörtunar A, auk þess sem farið var fram á að nefndin veitti skýringar á nánar tilgreindum atriðum. Meðal annars var óskað eftir því að nefndin veitti nánari skýringar á þeirri afstöðu sinni að fjalla ekki um athugasemdir A við hæfi þeirra sem komið hefðu að tilnefningu og skipun prófdómara í máli hennar, þ.e. við hæfi „setts deildarforseta (forseta Y-sviðs) og þess deildarforseta sem gerði tillögu að skipuninni“, í ljósi þess að nefndin hefði talið það innan valdsviðs síns að taka til skoðunar þann þátt málsins sem laut að skipun og hæfi prófdómarans, svo og kröfu A um að skipaður yrði nýr prófdómari.

Í svarbréfi nefndarinnar 8. febrúar 2023 er tekið fram að skipan hennar sé önnur í dag og því sé erfitt að veita upplýsingar um atriði sem voru rædd og tekin afstaða til á vettvangi nefndarinnar við úrlausn málsins. Um framangreint atriði segir eftirfarandi: 

Eins og ráða má af úrskurðinum var það afstaða nefndarmanna að hæfi deildarforsetanna væri ekki kæranlegt eitt og sér. Byggði sú niðurstaða á 2. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006, sbr. 1. gr. reglna um störf nefndarinnar, og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af úrskurðinum virðist jafnframt mega ráða að nefndin hafi talið umfjöllun um endurskipun prófdómara hafi hins vegar verið á valdsviði nefndarinnar enda laut kvörtun [A] til nefndarinnar beinlínis að þeirri niðurstöðu háskólaráðs Háskóla Íslands að hafna þessari kröfu [hennar].

Við athugun málsins hjá umboðsmanni kom í ljós að svo virtist sem umboðsmanni hefðu ekki borist öll gögn málsins, þrátt fyrir beiðni þar um 29. ágúst 2022, auk þess sem fyrir lá að fundur hefði verið haldinn með málsaðilum, sbr. 5. gr. reglna nr. 550/2020, um störf áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema, án þess að nánar kæmi fram í fyrirliggjandi gögnum hvað farið hefði fram á þeim fundi. Í téðu bréfi nefndarinnar 8. febrúar 2023 segir um þetta: 

Í tilefni af erindi umboðsmanns sendi formaður nefndarinnar fyrrum formanni erindi. Í kjölfarið fengust send viðbótargögn sem send voru nefndinni við meðferð málsins og eru þau meðfylgjandi.

...

Nefndin hefur leitað upplýsinga um hvort þáverandi nefnd hafi haldið fundargerð vegna fundar nefndarinnar með [A] og fulltrúa Háskóla Íslands vegna málsins. Þær upplýsingar hafa fengist að ekki hafi verið haldin sérstök fundargerð vegna þess fundar og þá hafi ekki verið skráðar aðrar munnlegar upplýsingar sem kunni að hafa skipt máli fyrir niðurstöðu málsins, sbr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Við athugun málsins vakti það jafnframt athygli umboðsmanns að í tiltekinni efnisgrein í niðurstöðukafla í úrskurði í málinu, sem var birtur á vef Stjórnarráðsins og þar dagsettur 7. mars 2022, kom fram afstaða nefndarinnar til þess að A hefðu ekki verið veittar útskýringar á mati skriflegrar úrlausnar hennar. Í undirrituðum úrskurði dagsettum 14. mars 2022, sem fylgdi kvörtun A til umboðsmanns, var þessa efnisgrein hins vegar ekki að finna. Í skýringum nefndarinnar á þessu misræmi í bréfinu 8. febrúar 2023 kom í þessu sambandi fram að umrædd efnisgrein hefði verið í fyrrgreinda úrskurðinum, þ.e. þeim sem var birtur á vef Stjórnarráðsins, fyrir mistök og líklega hefði gleymst að uppfæra dagsetningu hans við þá birtingu. Hlutast yrði til um leiðréttingu á þessu.

Athugasemdir A vegna svara nefndarinnar bárust umboðsmanni 27. febrúar sl.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Kæruheimild 20. gr. laga um háskóla

Fjallað er um áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema í 20. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. Svo sem áður greinir var sú afstaða nefndarinnar, að fjalla ekki um athugasemdir A við hæfi þeirra starfsmanna HÍ sem komu að skipun og tilnefningu prófdómara í máli hennar, byggð á 2. mgr. 20. gr. laganna. Þar segir að um málskot til nefndarinnar gildi ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga og máli háskólanema verði þannig ekki skotið til nefndarinnar nema fyrir liggi endanleg ákvörðun háskóla um rétt eða skyldu hans. Nemanda sé þó heimilt að bera undir nefndina hvort málsmeðferð háskóla á skriflegu erindi hans hafi verið í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti og skuli nefndin veita álit sitt um það efni. Í 3. mgr. greinarinnar er tekið fram að nefndin endurmeti ekki prófúrlausnir eða faglega niðurstöðu kennara, dómnefnda eða prófdómara. Í lögskýringargögnum að baki greininni kemur fram að með því að vísa sérstaklega til VII. kafla stjórnsýslulaga sé tekinn af allur vafi sem hafi þótt leika á í framkvæmd um málefni áfrýjunarnefndarinnar (þskj. 1041 á 132. löggjafarþingi 2005-2006, bls. 3). Mun greininni að þessu leyti og hafa verið ætlað að vera í samræmi við tillögu samkvæmt umsögn Háskóla Íslands 2. mars 2006 um frumvarp það er varð að lögunum.

Nánar er fjallað um hlutverk áfrýjunarnefndarinnar í reglum nr. 550/2020, um störf áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema. Kemur þar m.a. fram að nefndin úrskurði í málum háskólanema sem telji brotið á rétti sínum, m.a. vegna framkvæmdar prófa og námsmats, þ.m.t. skipunar prófdómara, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. reglnanna.

Með 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem er að finna í áðurnefndum VII. kafla laganna, var lögfest áður óskráð regla um að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds að því gefnu að slíku æðra stjórnvaldi sé til að dreifa. Þannig segir í 1. mgr. greinarinnar að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að ákvörðun, sem ekki bindi enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið leitt til lykta. Er þar vísað til ákvarðana um meðferð stjórnsýslumáls, svonefndra formákvarðana, sem fela ekki í sér lyktir þess heldur eru liður í því að leggja grunn að efnislegri niðurstöðu þess.

Í lögskýringargögnum kemur fram að ástæða framangreindrar takmörkunar á hinni almennu kæruheimild sé að meðferð mála á fyrsta stjórnsýslustigi taki almennt mjög skamman tíma og því sé talið óheppilegt að þau séu dregin á langinn með því að heimilt sé að kæra slíkar ákvarðanir. Nægjanlegt öryggi eigi að felast í því að hægt sé að kæra slíkar ákvarðanir eftir að efnisákvörðun hafi verið tekin. Hins vegar kemur fram að á sviðum þar sem afgreiðsla lægra settra stjórnvalda taki almennt langan tíma sé eðlilegt að taka afstöðu til þess við setningu sérlaga hvort ekki beri að rýmka kæruheimild vegna sumra formákvarðana. Eru í því sambandi sérstaklega nefndar ákvarðanir um það hvort starfsmanni beri að víkja sæti við meðferð máls (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3307).

Um málsmeðferð sem ber að fylgja þegar upp kemur vafi um hæfi starfsmanns er fjallað í 5. gr. stjórnsýslulaga. Þar er ekki sérstaklega kveðið á um hvort eða með hvaða hætti málsaðili getur krafist þess að starfsmaður víki sæti við meðferð máls. Engu að síður hefur verið litið svo á að málsaðili eigi rétt á því að tekin sé afstaða til hæfis þeirra sem taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls hans, komi upp aðstæður sem gefi tilefni til þess. Starfsmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, skal án tafar vekja athygli yfirmanns stofnunar á þeim samkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Í 2. mgr. greinarinnar segir að yfirmaður stofnunar ákveði hvort starfsmanni hennar beri að víkja sæti en komi upp vafi um hæfi yfirmanns stofnunar taki hann um þetta sjálfur ákvörðun. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir m.a. eftirfarandi um ákvörðunartöku um hæfi starfsmanns:  

Ákvörðun um hæfi starfsmanns er ekki stjórnsýsluákvörðun um réttindi og skyldur manna í skilningi 1. gr. Af því leiðir að ekki er skylt að rökstyðja slíkar ákvarðanir. Þá er hvorki skylda til að gera aðila máls viðvart um það álitamál hvort starfsmaður sé hæfur né gefa honum kost á að tjá sig um það. Hins vegar kann í sumum tilvikum að vera nauðsynlegt að leita eftir upplýsingum frá aðila um ástæður þær er valdið geta vanhæfi svo að málið verði nægjanlega vel upplýst, sbr. meginreglu þá sem 10. gr. er byggð á. Hafi aðili vakið máls á því hvort starfsmaður sé hæfur til meðferðar máls er eðlilegt að tilkynna aðila um niðurstöðu ákvörðunar um hæfi starfsmanns. Ákvörðun um hæfi manns verður ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en eftir að málið hefur verið til lykta leitt, nema fyrir hendi sé sérstök kæruheimild (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3291-92).

2 Bar áfrýjunarnefndinni að taka afstöðu til hæfis þeirra sem komu að tilnefningu og skipun prófdómarans?

Af 5. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, leiðir að stjórn HÍ er í höndum háskólaráðs og rektors samkvæmt nánari ákvæðum þeirra laga svo og almennum reglum fyrrgreindra laga nr. 63/2006 eftir því sem við á. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 85/2008 skal háskólaráð setja reglur um prófhald. Vilji nemandi, sem ekki hefur staðist próf, ekki una mati kennara á skriflegri úrlausn getur hann snúið sér til viðkomandi forseta og skal þá prófdómari skipaður í hverju tilviki, sbr. 2. og 3. málslið 3. mgr. greinarinnar.

Í V. kafla reglna nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, sem samkvæmt 136. gr. þeirra eru settar á grundvelli laga nr. 85/2008, er m.a. að finna umfjöllun um námsmat og próf, þ. á m. um prófdómara, rétt stúdenta til að fá útskýringar, prófverkefni og mat úrlausna. Um skipun prófdómara er fjallað í 59. gr. reglnanna. Þar segir í 3. mgr. að forseti fræðasviðs skipi prófdómara að fengnum tillögum háskóladeildar. Þá eina megi skipa prófdómara sem lokið hafi viðurkenndu háskólaprófi í þeirri grein sem dæma skuli og njóti viðurkenningar á starfssviði sínu.    

Með fyrrnefndum úrskurði í máli A 15. maí 2020 lagði áfrýjunarnefndin til grundvallar að með vísan til 3. mgr. 21. gr. laga nr. 85/2008 og 59. gr. reglna nr. 569/2009 ættu nemendur við HÍ „lögbundinn og óskilyrtan rétt“ til að fá skipaðan prófdómara hefði viðkomandi ekki staðist próf, nema þegar um inntökupróf væri að ræða. Ákvörðun háskólaráðs um að hafna ósk A um að fá skipaðan prófdómara var því felld úr gildi. Verður af þessu ráðið að nefndin hafi litið svo á að ákvörðun háskólaráðs um hvort A ætti rétt á skipun prófdómara fæli í sér endanlega ákvörðun um rétt hennar að þessu leyti í skilningi 2. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006. Í framhaldi af þessu var skipaður prófdómari til að fara yfir prófið en A gerði athugasemdir við hæfi hans, sem og þeirra starfsmanna háskólans sem komu að skipun hans og tilnefningu. Með erindi til háskólaráðs 7. júlí 2020 gerði hún einnig kröfu um endurskipun prófdómara en líta verður svo á að í reynd hafi hún með því krafist að skipaður prófdómari viki sæti og annar yrði skipaður í hans stað.

Eins og áður er rakið eru ákvarðanir um hvort starfsmanni ber að víkja sæti vegna vanhæfis þáttur í málsmeðferð stjórnsýslumáls og því almennt ekki kæranlegar fyrr en mál hefur verið leitt til lykta. Í þeim úrskurði sem hér er til umfjöllunar, þ.e. úrskurði nefndarinnar 14. mars 2022, tók hún engu að síður afstöðu til sjónarmiða A um hæfi prófdómarans og komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri uppi réttmætur vafi um óhlutdrægni hans. Nefndin hefur hins vegar aðeins veitt takmarkaðar skýringar á þeim greinarmun sem hún gerði á heimildum sínum að þessu leyti og til að fjalla um hæfi þeirra starfsmanna sem komu að skipun og tilnefningu prófdómarans. Þannig verður ekki ráðið af úrskurðinum hvort og þá hvernig nefndin taldi ákvörðun háskólaráðs, um að hafna því að prófdómarinn viki sæti, falla að efnisskilyrðum stjórnvaldsákvörðunar. Ekki verður heldur afdráttarlaust ráðið af forsendum nefndarinnar hvort hún taldi þá faglegu niðurstöðu prófdómarans, sem lá fyrir þegar úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp, fela í sér endanlega ákvörðun um rétt eða skyldu A þannig að heimilt væri að fjalla um hæfi hans. Í ljósi þess að nefndin tók efnislega afstöðu til kröfu A um að skipaður yrði nýr prófdómari í máli hennar verður þó að leggja til grundvallar að nefndin hafi litið svo á að þeim tiltekna þætti þess væri lokið og nefndin þar af leiðandi bær til að taka það atriði þegar í stað sjálfstætt til skoðunar og úrskurða um það samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006 og 1. gr. reglna nr. 550/2020.

Að þessu virtu tel ég að nefndinni hafi, í framhaldi af niðurstöðu sinni um hæfi prófdómarans, einnig borið að taka afstöðu til þess hvort sú málsmeðferð sem leiddi til tilnefningar og skipunar hans væri í samræmi við lög. Hef ég þar einkum í huga áðurlýstar athugasemdir A við hæfi þeirra starfsmanna sem komu að tilnefningu og skipun prófdómarans. Af sömu ástæðum er það álit mitt að nefndinni hafi borið að láta í ljós afstöðu sína til þess hvort úrlausn rektors ætti að liggja fyrir um annars vegar hæfi umræddra starfsmanna og hins vegar hæfi prófdómarans.

  

3 Um meðferð gagna hjá nefndinni

Í VI. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 er fjallað um skráningu mála o.fl. Í 26. gr. laganna er tekið fram um skráningu mála að um hana, skjalaskrár og aðra vistun gagna og upplýsinga fari að ákvæðum laga um opinber skjalasöfn. Af ákvæðum þeirra laga, nr. 77/2014, leiðir að stjórnvöldum er skylt að varðveita og afhenda opinberu skjalasafni skjöl og önnur gögn sem hafa þýðingu fyrir stjórnsýslu eða hagsmuni og réttindi borgaranna eða hafa sögulegt gildi og ber að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við settar reglur, sbr. 1. tölulið 13. gr. og 2. mgr. 23. gr. laganna. Í 6. gr. fyrrgreindra reglna nr. 550/2020 kemur einnig fram að áfrýjunarnefndin haldi gögnum í sérstöku skjalavörslukerfi auk þess sem áréttað er að um skráningu og vistun gagna og upplýsinga fari samkvæmt ákvæðum laga um opinber skjalasöfn.

Í 1. mgr. 27. gr. laga nr. 140/2012 segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum þess. Á þessi skylda að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í máli svo mögulegt sé að kynna sér þær upplýsingar sem liggja til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist er að. Í 2. mgr. 27. gr. laganna kemur m.a. fram að stjórnvöld skuli að öðru leyti gæta þess að mikilvægum upplýsingum sé haldið til haga, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða.

Skráning og varðveisla gagna í samræmi við framangreindar reglur er forsenda þess að upplýsingaréttur, bæði almennings og aðila máls, geti orðið virkur. Með sama hætti er ljóst að slík skráning og varðveisla gagna er forsenda þess að eftirlitsaðili geti í reynd endurskoðað mál þannig að réttaröryggi borgaranna sé tryggt með þeim hætti sem lög gera ráð fyrir. Skráning og varðveisla gagna er einnig til þess fallin að tryggja samfellu í störfum stjórnvalda án tillits til breytinga á starfsliði hennar og er þar af leiðandi mikilvægur þáttur í vönduðum stjórnsýsluháttum.

Þeim sem sitja í kæru- og úrskurðarnefndum í stjórnsýslunni, sem og þeim ráðherra sem ber ábyrgð á viðkomandi málaflokki gagnvart Alþingi, ber að gæta að því að starfshættir nefnda séu að þessu leyti vandaðir og fullnægi, í öllu falli, þeim lágmarkskröfum sem leiða af lögum. Verður skráningu og varðveislu gagna því að haga með þeim hætti að síðar sé unnt að gera skilmerkilega grein fyrir meðferð og gögnum máls, svo sem hvar og hvenær það hafi verið tekið fyrir, hverjir hafi setið fundi eða mætt til þeirra og hvað þar hafi farið fram ef þýðingu hefur fyrir áframhaldandi meðferð eða niðurstöðu málsins. Þá á ekki að fara á milli mála hvað teljist til gagna stjórnsýslumáls og hvaða skjal feli í sér lokaákvörðun þess.

Af bréfaskiptum við áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema er ljóst að hún hafði ekki öll gögn máls A undir höndum og þurfti að afla þeirra sérstaklega frá fyrrverandi nefndarformanni í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns. Af samskiptum við nefndina verður jafnframt ráðið að henni hafi ekki verið ljóst að hún hefði gögnin ekki undir höndum fyrr en gagnabeiðni umboðsmanns var áréttuð. Þá hefur komið fram að ekki var haldin sérstök fundargerð vegna fundar sem haldinn var með málsaðilum undir meðferð málsins. Í því sambandi athugast einnig að ekki verður séð að umboðsmanni hafi borist gagn sem A segir í athugasemdum sínum að aðili, sem var viðstaddur fundinn með henni, hafi lagt þar fram. Að lokum hefur komið fram af hálfu nefndarinnar að ekki hafi verið skráðar aðrar munnlegar upplýsingar sem kynnu að hafa skipt máli fyrir niðurstöðu málsins í samræmi við fyrirmæli 27. gr. laga nr. 140/2012.

Svo sem áður greinir gat nefndin ekki veitt nema takmarkaðar skýringar á því hvaða lagasjónarmið voru lögð til grundvallar túlkun á úrskurðarvaldi hennar í umræddu máli og vísaði þar til þess að skipan hennar væri ekki sú sama og þegar úrskurður í máli A var kveðinn upp. Enn fremur er ljóst af þeim gögnum sem umboðsmaður hefur fengið afhent að fyrrverandi nefndarformaður notaði netfang lögmannsstofu sem hann starfaði á í samskiptum vegna meðferðar málsins. Sendi hann m.a. úr því netfangi fyrirspurn til háskólans vegna þess og móttók skýringar og gögn í málinu með sama hætti. Að lokum er ljóst að misræmi er á milli þess skjals sem var birt á vef Stjórnarráðsins sem úrskurður í málinu og samsvarandi undirritaðs skjals sem birt var A. Er þar ekki einungis um misræmi í dagsetningu að ræða heldur er efnislegur munur á niðurstöðukafla skjalanna. Þetta misræmi hefur nefndin enn ekki leiðrétt þrátt fyrir að athygli hennar hafi verið á því vakin.

Samkvæmt framangreindu er óhjákvæmilegt að líta svo á að verulega hafi skort á að meðferð máls A hafi verið í samræmi við áðurgreindar kröfur 26. og 27. gr. laga nr. 140/2012 og þær nánari reglur sem giltu um störf nefndarinnar að þessu leyti. Að þessu slepptu tel ég að fyrrgreind notkun nefndarformanns á netfangi lögmannsstofu í samskiptum fyrir hönd nefndarinnar gefi tilefni til spurninga um hvort gögn málsins hafi verið nægilega aðgreind og varðveitt m.t.t. trúnaðar- og þagnarskyldureglna.

Það athugast að með bréfi 6. desember 2016 í máli nr. 9025/2016 vakti umboðsmaður athygli þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra á því að varsla og almennt utanumhald nefndarinnar á gögnum hefði ekki verið með fullægjandi hætti og benti honum á að tilefni kynni að vera til þess að ráðuneytið hugaði nánar að því. Af því tilefni bárust m.a. upplýsingar frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu með bréfi 30. apríl 2020 um að gert hefði verið samkomulag til eins árs við Umbru, þjónustumiðstöð Stjórnarráðsins, um að sinna skjalavörslu fyrir nefndina, ásamt uppsetningu á vefsvæði fyrir hana og miðstöðin myndi veita aðstoð við skjalavörslu og innköllun gagna hennar. Í þessu ljósi er ráðherra háskólamála sent afrit af áliti þessu til upplýsingar og minnt á stjórnarfarslega ábyrgð hans á málefnum nefndarinnar.

     

V Niðurstaða

Það er álit mitt að afstaða áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema í fyrrgreindu máli A, á þá leið að það félli að svo stöddu ekki undir valdsvið hennar að taka afstöðu til hæfis þeirra starfsmanna sem komið hefðu að tilnefningu og skipun prófdómara í máli hennar, hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég tel jafnframt að málsmeðferð nefndarinnar í téðu máli hafi ekki verið í nægjanlega góðu samræmi við 26. og 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og þær nánari reglur sem giltu um störf nefndarinnar.

Það eru því tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum og ábendingum sem hér hafa komið fram.