I.
Hinn 10. október 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að rafvirkjameistarar, sem hafa fengið eða áttu rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989, öðlist ekki rétt til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefndum samkvæmt 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eins og aðrir meistarar í viðkomandi iðngreinum, þótt þeir hafi sótt námskeið samkvæmt 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum. A lítur svo á að þessi afstaða umhverfisráðuneytisins, sem einnig kemur fram hjá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu og Löggildingarstofu, eigi sér ekki stoð í framangreindu ákvæði til bráðabirgða. Þá leiði hún til óréttlætanlegrar mismununar milli þeirra sem hafa fengið útgefið meistarabréf í rafvirkjun fyrir 1. janúar 1989 eftir að hafa lokið sveinsprófi og iðnmeistara í öðrum iðngreinum sem hafi fengið útgefið meistarabréf fyrir sama tímamark.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. júní 2002.
II.
Atvik málsins eru þau að með bréfi, dags. 25. febrúar 2001, leitaði A ásamt þremur öðrum rafvirkjameisturum til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins. Í bréfi þeirra kom fram að Menntafélag byggingariðnaðarins hefði tekið að sér að halda námskeiðið „Löggilding iðnmeistara“ að beiðni umhverfisráðuneytisins. Hafi námskeiðið verið ætlað iðnmeisturum sem hafi lokið námi fyrir 1. janúar 1989 en ekki lokið meistaraskóla. Bentu þeir á að rafvirkjameistarar virtust ekki öðlast sömu réttindi og aðrir iðnmeistarar með þátttöku í námskeiðinu og vísuðu bréfritarar til þess að í meistarabréfi þeirra komi fram að „rafvirkjameistari [hafi] rétt til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi í iðngreininni og, að lögmæltum skilyrðum uppfylltum, að taka nemendur í henni“.
Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið óskaði umsagnar Löggildingarstofu og umhverfisráðuneytisins um erindi rafvirkjameistaranna með bréfum, dags. 28. febrúar 2001. Í umsögn Löggildingarstofu, dags. 13. mars 2001, sagði m.a. svo:
„Í 52. gr. skipulags- og byggingarlaga kemur fram að eitt þeirra skilyrða sem sett eru fyrir löggildingu umhverfisráðuneytisins sé að iðnmeistarar séu starfandi sem meistarar í iðn sinni. Það er sameiginlegur skilningur Löggildingarstofu og umhverfisráðuneytisins, staðfestur í bréfi dags. 11. janúar 1999, að í þessu felist hvað rafverktaka varðar að þeir séu löggiltir af Löggildingarstofu. Þessi skilningur var staðfestur á fundi þeim sem vísað er til í bréfi yðar.
A.m.k. frá árinu 1968 hefur verið farið fram á sérstakt nám vegna löggildingar, meistaraskóla eða löggildingarnám í samræmi við gildandi kröfur á hverjum tíma, jafnvel þó ekki væri farið fram á slíkt vegna meistarabréfs. Nám þetta hefur tekið ýmsum breytingum í gegnum tíðina og má nefna að árið 1986 var gefin út reglugerð nr. 372/1986 um námskrá fyrir rafverktakanám, þar sem löggildingarnám var 30 einingar (840 kennslustundir) og inntökuskilyrði allt að 36. einingar. Réttur sem hin svokölluðu gömlu sveinsprófsréttindi veita þeim sem luku sveinsprófi fyrir árið 1989 hefur því ekki breyst hvað löggildingu varðar, a.m.k. frá árinu 1968.
Rafmagnsöryggislög hafa um áratuga skeið takmarkað rétt rafvirkjameistara til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi á grundvelli iðnaðarlaga, enda um sérlög að ræða. Ljóst er að skv. rafmagnsöryggislögum er þeim einum sem löggiltir eru af Löggildingarstofu heimilt að taka að sér í eigin nafni verk sem falla undir reglugerð um raforkuvirki.“
Afstaða umhverfisráðuneytisins kom hins vegar fram í skjali sem bar yfirskriftina „Upplýsingablað fyrir rafvirkja vegna námskeiða um löggildingu iðnmeistara“ og fylgdi það bréfi Menntafélags byggingariðnaðarins, dags. 23. mars 2001. Í upplýsingablaðinu sagði m.a. eftirfarandi:
„II. Rafvirkjar sem ekki hafa B-löggildingu né hafa lokið meistaraskóla.
Er heimilt að sækja námskeið um löggildingu iðnmeistara sbr. reglugerð nr. 168/2000 sbr. reglugerð nr. 188/2001. Að loknu námskeiði geta þeir sótt um löggildingu til umhverfisráðuneytisins. Slík löggilding veitir hins vegar ekki rétt á að bera ábyrgð á verkþáttum rafvirkjameistara fyrir byggingarnefnd heldur einungis rétt til að vera byggingarstjóri sbr. 2. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ástæða þess er sú að samkvæmt 6. gr. laga um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga skal Löggildingarstofa annast löggildingu rafverktaka. Samkvæmt reglugerð um raforkuvirki nr. 264/1971 með síðari breytingum skal sá sem í eigin nafni annast rafverktöku við lágspennuvirki og/eða annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði hafa hlotið B-löggildingu.“
Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið svaraði erindi rafvirkjameistaranna með bréfi, dags. 3. maí 2001. Þar sagði m.a. svo:
„Af gögnum þeim er fyrir liggja er ljóst að aðrir iðnmeistarar en rafvirkjameistarar geti öðlast víðtækari rétt en rafvirkjameistarar með þátttöku í námskeiðum umhverfisráðuneytisins, þ.e. ekki einungis rétt til byggingarstjórnar heldur einnig rétt til að veita forstöðu störfum í viðkomandi iðngrein í byggingu. Í þessu sambandi vísar Löggildingarstofa í 52. gr. hjálagðra skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem fram kemur að eitt skilyrða fyrir löggildingu umhverfisráðuneytisins samkvæmt skipulags- og byggingarlögum sé að iðnmeistarar séu starfandi sem meistarar í iðn sinni. Segir í bréfinu að það sé sameiginlegur skilningur Löggildingarstofu og umhverfisráðuneytisins að í þessu felist hvað rafverktaka varðar að þeir séu löggiltir af Löggildingarstofu. Iðnaðarráðuneytið sér ekki ástæðu til að véfengja þennan skilning á skipulags- og byggingarlögum.
Strangari kröfur um rafvirkjameistara en aðra iðnmeistara eru byggðar á rafmagnsöryggislögum, þ.e. hjálagðra laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og reglugerð um raforkuvirki á grundvelli þeirra laga en á þá reglugerð reynir m.a. í tengslum við byggingar. Samkvæmt þessum lögum er þeim einum, sem löggiltir eru af Löggildingarstofu á grundvelli rafmagnsöryggislaga, heimilt að taka að sér í eigin nafni verk sem falla undir reglugerðina. Fram kemur í bréfi Löggildingarstofunnar að rafmagnsöryggislög hafi um áratuga skeið takmarkað rétt rafvirkjameistara til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi á grundvelli iðnaðarlaga og er bent á að rafmagnsöryggislögin séu sérlög en þau ganga framar almennum lögum, í þessu tilviki iðnaðarlögum. Ákvæði rafmagnsöryggislaganna hljóta að byggjast á því að rétt sé talið að gera strangar kröfur á þessu sviði um menntun, vinnuaðstöðu, öryggisstjórnunarkerfi og því um líkt.
Það er mikilvægt sem kemur fram í bréfi Löggildingarstofunnar að farið hafi verið fram á það a.m.k. frá árinu 1968 að menn réðust í sérstakt nám vegna löggildingar, þ.e. meistaraskóla eða löggildingarnám í samræmi við gildandi kröfur á hverjum tíma, þótt ekki væri farið fram á slíkt vegna meistarabréfs. Þeir sem hafa meistarabréf en hafa ekki lagt stund á hið sérstaka nám vegna löggildingar hafa því mátt vita að starfsréttindi á grundvelli meistarabréfs takmörkuðust af kröfum rafmagnsöryggislaganna. Verður og ekki séð að fram hafi komið fullnægjandi rök til að slaka á kröfum samkvæmt rafmagnsöryggislögum enda hefur sú gagnrýni komið fram að sum ákvæði laganna væru jafnvel of lin nú. Eins og áður segir er heldur ekki talin ástæða til að gagnrýna túlkun Löggildingarstofu og umhverfisráðuneytisins á skilyrði 52. gr. skipulags- og byggingarlaga um það að rafvirkjameistarar þurfi að vera löggiltir sem rafverktakar af Löggildingarstofunni til að teljast starfandi sem meistarar í iðn sinni. Önnur túlkun myndi fela í sér að ýmsir rafvirkjameistarar gætu öðlast sömu réttindi á námskeiði umhverfisráðuneytisins og í löngu námi vegna löggildingar svo sem nánar er lýst í bréfi Löggildingarstofu. Tekið skal fram að námskeið þessi hafa sem kunnugt er verið talsvert gagnrýnd, svo sem sjá má m.a. í hjálögðu bréfi Meistarafélags húsasmiða, dags. 27. apríl sl., til umhverfisnefndar Alþingis.“
Rafvirkjameistararnir beindu erindi á ný til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins með bréfi, dags. 22. ágúst 2001, þar sem þeir töldu sig ekki hafa fengið fullnægjandi svör með fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði þeim með bréfi, dags. 1. október 2001. Þar ítrekaði ráðuneytið að það teldi ekki í sínum verkahring að túlka skipulags- og byggingarlög þar sem þau væru á starfssviði umhverfisráðuneytisins. Hefði það því ekki séð ástæðu til að véfengja sameiginlegan skilning umhverfisráðuneytisins og Löggildingarstofu um skilyrði löggildingar samkvæmt þeim lögum. Í niðurlagi bréfsins segir svohljóðandi:
„Þrátt fyrir framangreinda skoðun ráðuneytisins mun það vegna erindis yðar senda gögn málsins til umsagnar nokkurra aðila og beina til þeirra spurningum. Verður yður sent samrit af því bréfi.“
III.
Í ljósi niðurlags seinna bréfs iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 1. október 2001, óskaði ég með bréfi, dags. 15. október 2001, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði ritað bréf og óskað svara við spurningum vegna atvinnuréttinda þeirra rafvirkjameistara sem væru í sömu aðstöðu og A eins og boðað hefði verið í áðurnefndu bréfi. Ef svo væri óskaði ég eftir afriti af þeim bréfum og enn fremur að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það hefði endanlega lokið umfjöllun sinni um erindi A og þriggja annarra rafvirkjameistara með því að óska frekari upplýsinga um málið.
Með bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 12. nóvember 2001, barst mér afrit af bréfi þess, dags. 4. október 2001, þar sem leitað er umsagnar Löggildingarstofu, umhverfisráðuneytis, menntamálaráðuneytis, Samtaka iðnaðarins, Rafiðnaðarsambands Íslands, Landssambands íslenskra rafverktaka, Pósts og síma, umsýslusviði og Samorku um málið. Í svarbréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins til mín kemur fram að það sé ekki á valdsviði ráðuneytisins að túlka ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 varðandi námskeið fyrir iðnmeistara og möguleika þeirra til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd heldur fari umhverfisráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum. Þá kom fram að hugsanlegt væri að fengnum umsögnum ofangreindra aðila að umhverfisráðuneytið tæki reglur um réttindi rafverktaka samkvæmt lögum nr. 73/1997 til endurskoðunar síðar, endanleg ákvörðun þar um heyrði þó að sjálfsögðu undir umhverfisráðuneytið. Að fengnum upplýsingum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins taldi ég ekki ástæðu til að kanna frekar aðkomu þess að málinu.
Með bréfi, dags. 3. desember 2001, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að umhverfisráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði hvernig túlkun ráðuneytisins samkvæmt upplýsingablaði þess fyrir rafvirkja samrýmdist 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum, eins og það hljóðaði eftir að 19. gr. laga nr. 170/2000 breytti því ákvæði, og 1. gr. reglugerðar nr. 168/2000, sbr. reglugerð nr. 188/2001.
Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 15. janúar 2002. Eftirfarandi segir m.a. í bréfinu:
„Samkvæmt 10. tl. í ákvæðum til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum, sbr. lög um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 117/1999, eiga þeir iðnmeistarar sem fengu útgefið eða áttu rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989 og ekki hafa lokið meistaraskóla, rétt á löggildingu til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd skv. 2. mgr. 52. gr. laganna enda hafi þeir sótt námskeið sem umhverfisráðuneytið stendur fyrir í samvinnu við prófnefnd skipulags- og byggingarmála og Samtök iðnaðarins. Frestur til að sækja um að fara á námskeiðið rann út 1. júlí síðastliðinn skv. lögum um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 74/2001. Í greinargerð með lögum um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, nr. 117/1999 sem kváðu á um námskeið þessi kemur fram að þeim var ætlað að skapa sátt um réttindi iðnmeistara. Með því að ljúka námskeiðinu getur iðnmeistari hlotið réttindi sem gilda um allt land. Heimildin gildir varðandi alla iðnmeistara á mannvirkjasviði en nær eingöngu til þess hóps sem fékk útgefið eða átti rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989.
Um löggildingar rafvirkjameistara gilda annars vegar lög um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, nr. 146/1996 og hins vegar skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, með síðari breytingum. Samkvæmt 6. gr. laga um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, nr. 146/1996, annast Löggildingarstofa eftirlit með öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Hlutverk Löggildingarstofu er skv. 2. mgr. sömu greinar m.a. að annast löggildingu rafverktaka sbr. og reglugerð um raforkuvirki, nr. 264/1971, með síðari breytingum. Með skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997 var kveðið á um það í 52. gr. að þeir iðnmeistarar einir gætu borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við byggingarframkvæmdir sem hlotið hefðu til þess leyfi umhverfisráðherra. Iðnmeistarar sem hafa meistarabréf og hafa lokið prófi frá meistaraskóla eða hafa a.m.k. sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði geta hlotið slíka löggildingu enda séu þeir starfandi í iðn sinni. Löggilding þessi gildir um allt land. Fram til 1. janúar 1998, er lögin tóku gildi, höfðu iðnmeistarar sótt um viðurkenningu til að bera ábyrgð á verkþáttum við byggingarframkvæmdir í hverju byggingarnefndarumdæmi fyrir sig sbr. gr. 2.4.7. og IV. kafla áðurgildandi byggingarreglugerðar, nr. 177/1992. Samkvæmt 5. tölulið ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum halda slíkar viðurkenningar gildi sínu áfram sbr. einnig 37. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Af framansögðu leiðir að rafvirkjameisturum sem hyggjast taka að sér ábyrgð á verkþáttum við byggingarframkvæmdir ber að afla sér löggildingar bæði hjá Löggildingarstofu og umhverfisráðherra. Í erindi yðar er getið um bréf umhverfisráðuneytisins frá 11. janúar 1999 varðandi löggildingar rafvirkjameistara þar sem fram kemur að við verði miðað að rafvirkjameistarar hafi fengið löggildingu Löggildingarstofu áður en þeim er veitt löggilding umhverfisráðherra. Tekið skal fram að eftir að það bréf var sent hefur verið horfið frá þeirri túlkun sem þar kemur fram þar sem fram hefur komið að rafvirkjameistarar sem hlotið hafa löggildingu Löggildingarstofu hafa ekki í öllum tilvikum lokið meistaraskóla eða sambærilegu námi. Hafi rafvirkjameistari sem hlotið hefur löggildingu Löggildingarstofu ekki lokið meistaraskóla er því metið í hverju tilfelli fyrir sig hvort nám hans telst sambærilegt meistaraskóla sbr. 52. gr. skiplags- og byggingarlaga. Ekki er hins vegar heimild í framangreindum 10. tl. ákvæða til bráðabirgða til að meta önnur námskeið sambærileg því námskeiði sem þar greinir.“
Að því er snerti það atriði sem fyrirspurn mín beindist sérstaklega að segir svo í bréfi ráðuneytisins:
„Með erindi yðar fylgdi afrit af minnisblaði umhverfisráðuneytisins til rafvirkjameistara varðandi framangreind námskeið. Þar er vísað til framangreindra laga varðandi þau réttindi sem námskeiðið veitir rafvirkjameisturum. Að gefnu tilefni skal áréttað að ljúki rafvirkjameistari námskeiði samkvæmt 10. tl. á hann rétt á löggildingu sömu tegundar og aðrir iðnmeistarar á mannvirkjasviði sem sækja námskeiðið en vegna þess lagaumhverfis sem rafvirkjameistarar búa við og að framan er gerð grein fyrir lítur umhverfisráðuneytið svo á að löggilding umhverfisráðherra veiti þeim ekki ein og sér heimild til að bera ábyrgð á verkþáttum fyrir byggingarnefnd.
Ráðuneytið lítur svo á að námskeið samkvæmt 10. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum hafi breytt réttarstöðu rafvirkjameistara sérstaklega enda var þeim komið á fót eftir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gilda um alla iðnmeistara á mannvirkjasviði sem 52. gr. laganna gerir einnig. Hins vegar kann að vera ástæða til að taka til skoðunar hvort unnt er að einfalda útgáfu löggildinga rafvirkjameistara frá því sem nú er. Slíkar breytingar kalla að öllum líkindum á lagabreytingar. Nokkur bréfaskipti hafa átt sér stað milli tiltekinna rafvirkjameistara annars vegar iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Löggildingarstofu og umhverfisráðuneytisins hins vegar. Ráðuneytið áformar að funda með viðkomandi aðilum um löggildingar rafvirkjameistara vegna þessa.“
Með bréfi, dags. 16. janúar 2002, óskaði ég eftir að A sendi mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi umhverfisráðuneytisins til mín. Athugasemdir A bárust mér 29. sama mánaðar.
Hinn 27. maí sl. átti ég í tilefni af þessu máli fund með starfsmönnum Löggildingarstofu þar sem þeir skýrðu framkvæmd við löggildingu rafvirkjameistara af hálfu Löggildingarstofu. Jafnframt afhentu þeir mér skriflega samantekt um þessi mál ásamt fylgiskjölum.
IV.
1.
Kvörtun A lýtur eins og að framan greinir að því að rafvirkjameistarar, sem hafa fengið eða átt rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989, öðlist ekki rétt til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefndum samkvæmt 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eins og aðrir meistarar í viðkomandi iðngreinum, þótt þeir hafi sótt námskeið samkvæmt 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum.
Umhverfisráðuneytið áréttar í skýringum sínum frá 15. janúar 2002 þá afstöðu sína að rafvirkjameistari sem ljúki námskeiði samkvæmt 10. tl. eigi rétt á löggildingu sömu tegundar og aðrir iðnmeistarar sem sæki námskeiðið en vegna þess lagaumhverfis sem rafvirkjameistarar búi við líti ráðuneytið svo á að löggilding umhverfisráðherra veiti þeim ekki ein og sér heimild til að bera ábyrgð á verkþáttum fyrir byggingarnefnd. Lagaumhverfi það sem ráðuneytið vísar til eru lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki. Þá tekur ráðuneytið fram að það líti svo á að námskeið samkvæmt 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum hafi „breytt réttarstöðu rafvirkjameistara sérstaklega“ enda hafi þeim verið komið á fót eftir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gildi um alla iðnmeistara á mannvirkjasviði sem 52. gr. laganna geri einnig.
Mál A snýst efnislega um réttaráhrif þess að uppfylla lögbundin skilyrði 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Álitaefnið lýtur að því hvaða réttindi löggilding umhverfisráðherra samkvæmt nefndu ákvæði veiti honum og hvort rétt sé að túlka lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga og reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, þannig að þau takmarki réttindin með þeim hætti að einnig þurfi löggildingu Löggildingarstofu til að A geti borið ábyrgð á verkþáttum við byggingarframkvæmdir fyrir byggingarnefnd samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.
2.
Úrlausn álitaefnis þess sem hér er uppi veltur aðallega á túlkun og skýringu þeirra ákvæða skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sem fjalla um löggildingu iðnmeistara og ákvæða um löggildingu rafverktaka sem er að finna í lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og reglugerð um raforkuvirki nr. 264/1971.
Með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 voru þær reglur sem skipulagslög nr. 19/1964 og byggingarlög nr. 54/1978 fjölluðu áður um sameinaðar í ein lög og aukið við þau að ýmsu leyti. Eitt af nýmælum skipulags- og byggingarlaga frá fyrri lögum er að finna í 52. gr. þeirra en þar er fjallað um ábyrgð iðnmeistara gagnvart eiganda byggingarframkvæmda og byggingarfulltrúa. Hljóða 1. og 2. mgr. lagagreinarinnar svo:
„Iðnmeistari ber ábyrgð gagnvart byggingarstjóra og eiganda byggingarframkvæmda á að þeir verkþættir, sem hann tekur að sér að hafa umsjón með, séu unnir í samræmi við viðurkennda verkhætti, samþykkta uppdrætti og lög og reglugerðir. Skal hann áður en hann kemur til verksins staðfesta ábyrgð sína fyrir byggingarfulltrúa.
Þeir iðnmeistarar einir geta borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við byggingarframkvæmdir sem hlotið hafa til þess leyfi ráðherra. Iðnmeistarar, sem hafa meistarabréf og hafa lokið prófi frá meistaraskóla eða hafa a.m.k. sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði, geta hlotið slíka löggildingu, enda séu þeir starfandi sem meistarar í iðn sinni. Áður en leyfi er veitt skal leita umsagnar Samtaka iðnaðarins. Nánar skal kveðið á um menntun, starfsreynslu, réttindi og skyldur iðnmeistara í byggingarreglugerð.
[...]“
Í lagagreininni koma fram skilyrði þess að fá löggildingu ráðherra til að geta borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við byggingarframkvæmdir. Í upphafi var ekki gert ráð fyrir undantekningum frá þeim skilyrðum laganna að iðnmeistari hefði fullgilt meistarabréf og hefði lokið prófi frá meistaraskóla. Með 16. gr. laga nr. 170/2000, um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, var skilyrði um meistaraskólapróf gert valkvætt með því að bæta við orðunum „eða hafa a.m.k. sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði“ þar sem ekki þótti ástæða til að útiloka aðra aðila með sambærilega eða meiri menntun á hlutaðeigandi sviði, t.d. verkfræðinga, tæknifræðinga eða iðnfræðinga, frá því að hljóta löggildingu ráðherra, sbr. athugasemdir með 16. gr. frumvarps til þeirra laga. (Alþt. 2000-2001, A-deild, bls. 1057-1058.)
Fyrir ofangreinda breytingu hafði 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða hins vegar verið bætt inn í skipulags- og byggingarlög með lögum nr. 117/1999, um breytingu á skipulags-og byggingarlögum nr. 73/1997, með síðari breytingum, en það ákvæði hljóðar svo:
„Þeir einstaklingar sem fengu útgefið eða áttu rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989 og ekki hafa lokið meistaraskóla eiga rétt á löggildingu til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd skv. 2. mgr. 52. gr., enda hafi þeir sótt námskeið sem umhverfisráðuneytið stendur fyrir í samvinnu við prófnefnd skipulags- og byggingarmála og Samtök iðnaðarins. Heimilt er að taka gjald vegna kostnaðar við námskeiðahald. Gjöld skulu aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu. Ráðherra setur reglugerð um nánari framkvæmd þessa ákvæðis en heimild þessi gildir til 1. júlí 2002, en sækja skal um að fara á námskeið samkvæmt þessu ákvæði fyrir 1. júlí 2001.“
Samkvæmt orðalagi sínu veitir 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða tímabundna heimild til að veita þeim sem uppfylla kröfur ákvæðisins undanþágu frá því skilyrði að hafa fullgilt meistarabréf og hafa lokið prófi frá meistaraskóla til að hljóta löggildingu til að bera ábyrgð á einstökum verkþáttum við byggingarframkvæmdir samkvæmt 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að ofangreindum breytingarlögum nr. 117/1999, en frumvarpið var lagt fram af umhverfisnefnd Alþingis á 125. löggjafarþingi, kemur fram að styr hafi staðið um starfsleyfi iðnmeistara og var því lagt til að lögfesta 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða og skyldi heimildin vera tímabundin. Þá segir að mjög brýnt sé að ljúka þessum málum í eitt skipti fyrir öll. (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 2664-2665.)
Umhverfisráðherra hefur sett reglugerð nr. 168/2000, um skilyrði fyrir löggildingu iðnmeistara samkvæmt 10. tölul. í ákvæði til bráðabirgða laga nr. 73/1997, með síðari breytingum. Er 1. gr. reglugerðarinnar efnislega samhljóða framangreindum 10 tölul.:
„Þeir einstaklingar sem fengu útgefið eða áttu rétt á að fá útgefið meistarabréf fyrir 1. janúar 1989 og ekki hafa lokið meistaraskóla eiga rétt á löggildingu til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd eftir að hafa sótt námskeið eins og greinir í reglugerð þessari, enda sæki þeir um slíka löggildingu fyrir 1. september 2001.“
Að öðru leyti fjallar reglugerðin ekki um skilyrði löggildingar samkvæmt 10. tölul. heldur um framkvæmd námskeiðsins og efnisinnihald.
Lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, leystu af hólmi lög nr. 60/1979, um Rafmagnseftirlit ríkisins. Markmið nýrrar lagasetningar var einkum aðlögun lagaákvæða um rafmagnsöryggismál að breyttum tímum og tók Löggildingarstofa þá við því hlutverki og þeim verkefnum sem Rafmagnseftirlit ríkisins hafði áður, þ.á m. löggildingu rafverktaka, en að öðru leyti voru efnisatriði laganna að mestu óbreytt.
Í 3. gr. laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, segir að löggiltur rafverktaki sé: „Sá sem hlotið hefur löggildingu Löggildingarstofu til rafvirkjunarstarfa.“ Þá segir í 2. mgr. 6. gr. laganna að hlutverk Löggildingarstofu á sviði rafmagnsöryggis skuli m.a. vera að annast löggildingu rafverktaka. Loks segir í 13. gr. að ráðherra setji reglugerð um raforkuvirki og að í henni skuli m.a. setja ákvæði um löggildingu rafverktaka og um skilyrði sem fullnægja þurfi. Að öðru leyti er ekki í lögunum kveðið á um hvaða starfsréttindi felist í því að vera löggiltur rafverktaki og þar með réttindi umfram aðra og skilyrði til að hljóta slíka löggildingu.
Í núgildandi reglugerð um raforkuvirki nr. 264/1971, með síðari breytingum, eru tilgreindar þær kröfur sem gerðar eru til að fá löggildingu Löggildingarstofu í hverjum flokki fyrir sig. Eins og áður hefur komið fram hefur það verið skilningur umhverfisráðuneytisins að svokallaða B-löggildingu þurfi ásamt löggildingu ráðuneytisins til að geta borið ábyrgð á verkþáttum rafvirkjameistara fyrir byggingarnefnd, sbr. upplýsingablað þess til rafvirkja. Samkvæmt ákvæði 1.4.6. í reglugerðinni er B-löggilding „löggilding til rafvirkjunarstarfa við lágspennuvirki og til viðgerða á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði“. Þá kemur fram að „B-löggildingu skulu þeir hafa hlotið sem í eigin nafni annast rafverktöku við lágspennuvirki og/eða annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði“.
3.
Svo sem áður er rakið lítur umhverfisráðuneytið svo á að vegna þess sérstaka lagaumhverfis sem rafvirkjameistarar búi við þurfi þeir einnig löggildingu Löggildingarstofu til að bera ábyrgð á verkþáttum rafvirkjameistara fyrir byggingarnefnd. Þessi afstaða ráðuneytisins byggir á því að ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fari ekki að öllu leyti saman við ákvæði laga nr. 146/1996, um öryggi rafvirkja, neysluveitna og raffanga.
Í kaflanum hér að framan hef ég stuttlega rakið efni og bakgrunn gildandi réttarreglna á þessu sviði. Af þeim er ljóst að krafist er löggildingar rafvirkjameistara í tvenns konar tilvikum.
Löggildingu umhverfisráðuneytisins þarf sá að hafa sem ber ábyrgð fyrir byggingarnefnd á einstökum verkþáttum, s.s. rafverkþáttum, við byggingarframkvæmdir. Skilyrði löggildingarinnar eru þau að viðkomandi iðnmeistari hafi meistarabréf og hafi lokið prófi frá meistaraskóla eða hafi sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði og að hann sé starfandi sem meistari í iðn sinni, sbr. 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eða hann falli undir 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða sömu laga. Ábyrgð fyrir byggingarnefnd felur í sér að verkþáttur sá sem viðkomandi iðnmeistari er ábyrgur fyrir sé unninn í samræmi við viðurkennda verkhætti, samþykkta uppdrætti og lög og reglugerðir, sbr. 1. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í 41. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er nánar tilgreint í hverju ábyrgð rafvirkjameistara er fólgin en það er m.a. ábyrgð á pípum fyrir heimtaugar, sökkulskauti og raflagnir, staðsetningu dósa og taflna, tengingum og endafrágangi raflagna, uppsetningu kynditækja og eldvarnarbúnaðar á hans starfssviði, uppsetning og tenging stýritækja á hans starfssviði, uppsetningu og tengingu á rafbúnaði og að reyndaruppdrætti sé skilað til byggingarfulltrúa að verki loknu. Sá sem ekki hefur þessa löggildingu getur því ekki borið ábyrgð á ofangreindum atriðum.
Sérstaka löggildingu Löggildingarstofu þarf síðan til rafvirkjunarstarfa á eigin ábyrgð, A-, B- eða C-löggildingu. Eitt af valkvæðum skilyrðum B-löggildingar, sem einkum reynir á hér, er að viðkomandi hafi sveinsbréf í rafvirkjun og hafi lokið prófi í meistaranámi rafiðna (sterkstraumssviði) frá viðurkenndum skóla og hafa að auki tveggja ára reynslu að loknu sveinsprófi við störf sem lúta að hönnun og/eða setningu lágspennuvirkja, sbr. 4. tölul. ákvæðis 1.4.8. í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, með síðari breytingum. Þessa löggildingu, þ.e. B-löggildingu, skulu þeir hafa hlotið sem í eigin nafni annast rafverktöku við lágspennuvirki og/eða annast viðgerðir á hvers konar rafföngum á lágspennusviði á almennum markaði, sbr. ákvæði 1.4.6. áðurnefndrar reglugerðar. Þar kemur einnig fram að fyrirtæki sem starfa við þetta skuli hafa í þjónustu sinni starfsmann sem hefur B-löggildingu og sé hann þá ábyrgur fyrir vinnu sem unnin er við lágspennuvirki í nafni fyrirtækisins. Sá sem ekki hefur þessa löggildingu getur því ekki tekið að sér verk við lágspennuvirki í eigin nafni og/eða annast viðgerðir á rafföngum á lágspennusviði.
Skilyrði þessara tveggja tegunda löggildinga eru um margt sambærileg. Annars vegar er gert að skilyrði að hafa lokið prófi frá meistaraskóla (eða hafa sambærilega menntun) og hins vegar að hafa lokið prófi í meistaranámi rafiðna (sterkstraumssviði) frá viðurkenndum skóla. Þó eru réttindin sem þau veita ólík, þ.e. annars vegar réttur til að bera ábyrgð fyrir byggingarnefnd á rafverkþáttum við byggingarframkvæmdir en hins vegar réttur til rafvirkjunarstarfa í eigin nafni við lágspennuvirki. Sá sem hefur einungis löggildingu umhverfisráðherra getur því ekki unnið að rafvirkjun í eigin nafni við lágspennuvirki rétt eins og sá sem hefur einungis B-löggildingu Löggildingarstofu getur ekki borið ábyrgð fyrir byggingarnefnd á verkþáttum rafvirkjameistara við bygggingarframkvæmdir.
Ég fæ því ekki annað séð en að lögum sé þarna um að ræða tvær sjálfstæðar löggildingar og það sé viðfangsefni sitthvorrar stofnunarinnar að veita þær. Ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og síðari breytingar á þeim, meðal annars 10. tölul. í ákvæði til bráðabirgða, högguðu ekki við ákvæðum laga nr. 146/1996 um löggildingu til rafvirkjunarstarfa og rafverktöku. Eins og mál þetta er lagt fyrir mig reynir á hvort sú afstaða umhverfisráðuneytisins að löggilding þess á þeim rafvirkjum sem uppfylla skilyrði 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum „veiti þeim ekki ein og sér heimild til að bera ábyrgð á verkþáttum fyrir byggingarnefnd.“
Samkvæmt þeim upplýsingum sem starfsmenn Löggildingarstofu veittu mér á fundi 27. maí sl. er af hálfu Löggildingarstofu litið svo á að ákvæðum laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og reglugerða settum samkvæmt þeim, sé fullnægt ef sá rafvirkjameistari sem ber ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd samkvæmt 2. mgr. 52. gr. byggingar- og skipulagslaga hefur séð til þess að raflagnir og önnur vinna við rafmagn í viðkomandi verki hafi verið unnin af aðila sem hefur fengið löggildingu Löggildingarstofu til rafvirkjunarstarfa. Af þessu leiði að rafvirkjameistari sem hefur fengið löggildingu umhverfisráðuneytisins á grundvelli þess að hann hafi lokið námskeiði samkvæmt 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum en ekki löggildingu Löggildingarstofu til rafverktöku þurfi við þá framkvæmd sem hann ætlar að bera ábyrgð á fyrir bygginganefnd, sbr. 2. mgr. 52. gr. sömu laga, að hafa í þjónustu sinni eða kaupa vinnu einstaklings sem fengið hefur löggildingu Löggildingarstofu til rafvirkjunarstarfa á eigin ábyrgð. Aðkoma þess einstaklings að verkinu leiði þannig til þess að fullnægt sé hinum sérstöku kröfum laga nr. 146/1996. Það komi síðan í hlut byggingarnefndar að hafa eftirlit með því hverju sinni að þeir rafvirkjameistarar sem ætla að bera ábyrgð á verki gagnvart nefndinni hafi annað hvort sjálfir fengið löggildingu Löggildingarstofunnar eða annar maður með slíka löggildingu hafi sinnt rafvirkjunarstörfum á eigin ábyrgð við verkið.
Ákvæði 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum kveður skýrt á um að þeir sem uppfylla þau skilyrði sem þar eru greind eigi „rétt á löggildingu til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd skv. 2. mgr. 52. gr.“ laganna. Í þessu ákvæði til bráðabirgða er ekki vikið sérstaklega að því skilyrði 2. mgr. 52. gr. að til þess að fá löggildingu þurfi viðkomandi að vera starfandi meistari í iðn sinni. Á fyrri stigum þessa máls hafði komið fram að það væri á grundvelli þessa skilyrðis sem umhverfisráðuneytið gerði kröfu um að þeir sem lokið hefðu námskeiði samkvæmt 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða þyrftu jafnframt að hafa fengið löggildingu Löggildingarstofu til rafverktöku til að umhverfisráðuneytið löggilti þá sem rafvirkjameistara.
Ég ítreka það sem áður sagði um að lögum samkvæmt er hér um að ræða tvær sjálfstæðar löggildingar. Af lögskýringargögnum um tilurð 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum verður ráðið að því ákvæði var af hálfu löggjafans ætlað að veita þeim einstaklingum sem uppfylltu þau skilyrði sem þar greinir möguleika á því að öðlast þau starfsréttindi iðnmeistara sem skipulags- og byggingarlög kveða á um, þótt þeir hefðu ekki lokið meistaraskóla. Þessi sérstaka undanþága breytti hins vegar engu um kröfur sem þessir einstaklingar þurfa að uppfylla samkvæmt öðrum lögum til að mega sinna ákveðnum verkefnum. Það fær ekki breytt þessari stöðu að lögum þótt það nám sem talið er fullnægjandi til meistararéttinda samkvæmt hinni almennu reglu 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga kunni að einhverju leyti eða öllu að falla saman við þær kröfur sem áskildar eru t.d. af Löggildingarstofunni til að fá löggildingu til rafverktöku.
Eins og orðalagi 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum er háttað og með hliðsjón af því sem fram kemur í lögskýringargögnum er það niðurstaða mín að umhverfisráðherra hafi borið að haga framkvæmd löggildingar þeirra rafvirkjameistara sem falla undir umrætt ákvæði þannig að þeir geti á grundvelli þeirrar löggildingar borið „ábyrgð á verkframkvæmdum fyrir byggingarnefnd skv. 2. mgr. 52. gr.“ skipulags- og byggingarlaga og það sé síðan hlutaðeigandi byggingarnefndar og Löggildingarstofu að hafa eftirlit með því að einstaklingur með löggildingu Löggildingarstofu til rafvirkjunarstarfa á eigin ábyrgð hafi komið að viðkomandi verki.
V.
Niðurstaða.
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú afstaða umhverfisráðuneytisins að rafvirkjar sem uppfylla skilyrði 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum til löggildingar umhverfisráðherra þurfi einnig að hafa B-löggildingu Löggildingarstofu til þess að geta borið ábyrgð fyrir byggingarnefnd á verkþáttum rafvirkjameistara sé ekki í samræmi við lög. Ég beini því þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að hlutur A og annarra rafvirkjameistara sem kunna að uppfylla kröfur áðurnefnds 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum verði réttur í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.
VI.
Í tilefni af áliti mínu barst mér bréf frá umhverfisráðuneytinu, dags. 6. janúar 2003, þar sem segir meðal annars svo:
„Ráðuneytið hefur rætt við [A], gert honum grein fyrir stöðu málsins og vilja ráðuneytisins til þess að leggja til breytingar á skipulags- og byggingarlögum þannig að hlutaðeigandi rafvirkjar gætu sótt námskeið sbr. áður 10. tölul. ákvæðis til bráðabirgða [í skipulags- og byggingarlögum]. Hann lýsti því hins vegar yfir að það væri ekki fullnægjandi niðurstaða og að hann muni ekki sækja slíkt námskeið. Hann óski eftir að hljóta full réttindi skv. lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga jafnframt réttindum samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.
Ráðuneytið tók málið upp óformlega við iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið og benti á þann möguleika að viðkomandi aðilum yrði gert kleift að sækja námskeið á þess vegum þannig að þeir gætu fengið svokallaða B-löggildingu. Fengju þeir hana þyrftu þeir ekki að sækja námskeið því að henni fenginni ættu þeir jafnframt rétt á löggildingu skv. skipulags- og byggingarlögum. Ráðuneytinu barst í afriti meðfylgjandi bréf iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins frá 4. júlí sl., sem tengist málinu, þar sem hafnað er beiðni þar að lútandi.
Ráðuneytið telur því að svo stöddu ekki tilefni til frekari ráðstafana vegna máls þessa.“