Álit

I.

Hinn 15. mars 2000 leituðu Náttúruverndarsamtök Íslands til mín og kvörtuðu yfir því að samgönguráðherra hafi verið vanhæfur til að staðfesta, að beiðni Vegagerðarinnar, lagningu nýs vegar nr. 56 yfir Vatnaheiði á Snæfellsnesi. Í kvörtun samtakanna er annars vegar vísað til þess að samgönguráðherra hafi haft afskipti af málinu á meðan á lögformlegu matsferli stóð. Hafi hann lýst eindreginni afstöðu gegn því að leiðin um Kerlingarskarð yrði endurbætt áður en niðurstaða var fengin hjá Skipulagsstofnun. Hins vegar er vísað til þess að eiginkona samgönguráðherra sé fædd og uppalin á Hjarðarfelli í Eyja- og Miklaholtshreppi og að mágar hans búi á jörðinni. Hafi ábúendur og landeigendur að Hjarðarfelli talið að endurbætur á Kerlingarskarðsleið, sem liggur um land jarðarinnar, myndi leiða til jarðrasks og að þær rýrðu notagildi landsins. Af þessum sökum telja samtökin að samgönguráðherra hafi verið vanhæfur til að taka ákvörðun í málinu með vísan til 2., 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. júlí 2002.

II.

Málsatvik eru þau að Vegagerðin hóf hönnun og undirbúning að lagningu vegar yfir Vatnaheiði á árinu 1998. Unnin var skýrsla um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdanna sem kom út í mars 1999 og var sú skýrsla lögð fyrir skipulagsstjóra með vísan til þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum. Við frumathugun skipulagsstjóra á málinu var leitað umsagnar Náttúruverndar ríkisins. Niðurstaða hennar var að æskilegast væri miðað við fyrirliggjandi gögn að lagfæra veginn yfir Kerlingarskarð. Taldi Náttúruvernd ríkisins að fyrirhugaður vegur yfir Vatnaheiði myndi raska merkum náttúruminjum og að ekki væri unnt að fallast á framkvæmdina vegna þeirra neikvæðu umhverfisáhrifa sem hún myndi hafa í för með sér.

Í kvörtun Náttúruverndarsamtaka Íslands kemur fram að all nokkur umfjöllun hafi orðið um málið í fjölmiðlum á þessum tíma. Í viðtali fréttamanns Ríkisútvarpsins í hádegisfréttum 31. maí 1999 hafi samgönguráðherra meðal annars sagt að hann teldi enga hættu stafa af fyrirhuguðum framkvæmdum við vegalagningu yfir Vatnaheiði og að hann sæi ekki fyrir sér að harðvítugar deilur væru í uppsiglingu. Í viðtali við DV 1. júní sama ár var samgönguráðherra enn fremur spurður hvort hann væri fylgjandi því að vegurinn yrði lagður yfir Vatnaheiði. Því svaraði hann játandi og vísaði jafnframt til þess að Alþingi hefði tekið afstöðu til þessa atriðis í vegáætlun. Í viðtali sem birtist í héraðsfréttablaðinu Skessuhorni hinn 3. júní sama ár kom einnig fram sú afstaða samgönguráðherra að rétt væri að leggja veg um Vatnaheiði.

Frumathugun skipulagsstjóra ríkisins vegna mats á lagningu vegarins lauk með úrskurði skipulagsstjóra, dags. 4. júní 1999. Þar var farið fram á frekara mat þar sem gerð yrði grein fyrir áhrifum endurbætts vegar um Kerlingarskarð á umferðaröryggi, náttúrufar, landnotkun og menningarminjar borið saman við núverandi veg og veg yfir Vatnaheiði. Í kjölfarið lagði Vegagerðin fram matsskýrslu þar sem annars vegar var lýst umhverfisáhrifum vegalagningar yfir Vatnaheiði og hins vegar áhrifum nauðsynlegra endurbóta á veginum um Kerlingarskarð. Ábúendur og eigendur jarðarinnar Hjarðarfells gerðu athugasemdir við áform um endurbætur á veginum um Kerlingarskarð í bréfi, dags. 2. september 1999, til skipulagsstjóra. Í bréfinu voru áréttaðar athugasemdir sem annar eigenda Hjarðarfells hafði sent ráðgjafarfyrirtæki sem annaðist mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna. Þar var enn fremur talið að endurbætur á veginum myndu valda frekari landspjöllum og rýra landið mikið til sauðfjárbeitar.

Í niðurstöðu úrskurðar skipulagsstjóra, dags. 24. september 1999, sagði meðal annars eftirfarandi:

„Að mati skipulagsstjóra ríkisins er hvorugur þeirra kosta sem kynntir hafa verið góður með tilliti til áhrifa þeirra á umhverfi og samfélag.

Vegur yfir Vatnaheiði liggur um 90 m neðar miðað við hæð yfir sjó heldur en endurbættur vegur yfir Kerlingarskarð. Hann er vegtæknilega öruggari og ódýrari í framkvæmd. Á móti kemur að hann mun hafa töluverð áhrif á umhverfið sem ekki er hægt að mæta nema að hluta til með mótvægisaðgerðum, þ.e. endurheimt votlendis.

Endurbættur vegur um Kerlingarskarð hefur ótvíræða kosti umfram nýjan veg yfir Vatnaheiði með tilliti til áhrifa á náttúrufar. Á móti kemur að hann liggur hærra yfir sjó, hann er ekki eins öruggur og hann er dýrari. Þá hafa sveitarstjórnir á svæðinu eindregið mælt gegn því að vegurinn verði lagður um Kerlingarskarð. Ekki er að mati skipulagsstjóra ríkisins hægt með óvéfengjanlegum hætti að sýna fram á að með endurbótum á vegi um Kerlingarskarð sé hægt að ná því markmiði framkvæmdarinnar á ásættanlegan hátt að auka umferðaröryggi og tryggja greiðari samgöngur.“

Niðurstaða skipulagsstjóra varð sú að hvorki endurbætur á veginum um Kerlingarskarð á Snæfellsnesi né lagning nýs vegar yfir Vatnaheiði myndu hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir eða samfélag, enda yrði farið að tilmælum og skilyrðum sem tilgreind voru í úrskurðarorði. Þessi niðurstaða skipulagsstjóra var kærð til umhverfisráðherra af ýmsum sem gert höfðu athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir. Þeirra á meðal voru landeigendur á Hjarðarfelli og Náttúruverndarsamtök Íslands. Í úrskurði umhverfisráðherra er kæru landeigendanna lýst með eftirfarandi hætti:

„Kærendur kæra úrskurð skipulagsstjóra ríkisins varðandi það að fallist sé á endurbættan veg um Kerlingarskarð og vísa kærendur til þess að sá vegur hafi í för með sér landspjöll á landi þeirra og hafi óheppileg áhrif á nýtingu landsins til sauðfjárbúskapar. Þannig sé hætt við að endurbyggður vegur hindri eðlilega dreifingu fjárins um beitilandið jafnvel þótt göng yrðu gerð undir veginn. Kærendur gagnrýna að í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins séu áhrif vegar á landnotkun alfarið miðuð við útivist og aðgengi fólks á svæðinu en ekki nýtingu landsins til sauðfjárbúskapar. Kærendur telja jafnframt að ekki séu rök til þess að velja endurbættan veg yfir Kerlingarskarð þar sem sá kostur sé skammtímalausn.“

Í úrskurði umhverfisráðherra var úrskurður skipulagsstjóra frá 24. september 1999 staðfestur með nokkrum breytingum á þeim skilyrðum sem Vegagerðin þurfti að uppfylla við vegalagninguna. Hinn 5. janúar 2000 ritaði vegamálastjóri samgönguráðuneytinu svohljóðandi bréf:

„Með bréfi dags. 30. desember s.l. sendi umhverfisráðuneytið úrskurð sinn um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á vegi nr. 56 um Vatnaheiði eða Kerlingarskarð.

Niðurstaða ráðuneytisins er sú að staðfestur er úrskurður Skipulagsstjóra ríkisins um sama mál, þess efnis að bæði er fallist á lagningu vegar yfir Vatnaheiði og endurbætur vegar um Kerlingarskarð. Ráðuneytið setur þrjú skilyrði fyrir samþykki sínu við Vatnaheiði, og verður leitast við að fullnægja þeim.

Frá upphafi hefur það verið tillaga Vegagerðarinnar að leggja veginn um Vatnaheiði, enda hefur nýr vegur þar ótvíræða yfirburði gagnvart endurbættum vegi um Kerlingarskarð. Þetta sjónarmið hefur einnig fengið ótvíræðan stuðning heimamanna, sem mest eiga undir góðum vegasamgöngum.

Í samræmi við þetta vinnur Vegagerðin að lokaundirbúningi vegalagningar um Vatnaheiði, þannig að framkvæmdir geti hafist í vor. Með bréfi þessu óskar Vegagerðin eftir staðfestingu samgönguráðherra á leiðavalinu og þeim fyrirætlunum, sem hér er lýst.“

Samgönguráðherra svaraði Vegagerðinni með bréfi, dags. 17. janúar 2000, og var það svohljóðandi:

„Með bréfi dags. 05.01.2000 óskar Vegagerðin staðfestingar samgönguráðherra á þeim fyrirætlunum sínum að leggja veg nr. 56 um Vatnaheiði og bjóða út nú í vetur þannig að framkvæmdir geti hafist í vor.

Á vegum ráðuneytisins hefur verið farið yfir öll gögn málsins sem legið hafa til grundvallar þeim tillögum sem nú eru gerðar.

Við undirbúning þessa máls hefur það ítrekað komið fram að þingmenn Vesturlands styðja leiðarval um Vatnaheiði frekar en Kerlingarskarð. Sveitarstjórnir báðum megin á Snæfellsnesi hafa tekið í sama streng og lýst yfir eindregnum stuðningi við Vatnaheiði. Þau meginrök sem færð hafa verið fram eru að vegur um Vatnaheiði hafi marga og ótvíræða kosti fram yfir veg um Kerlingarskarð sem er erfiður fjallvegur og því beri að velja Vatnaheiði sem framtíðarveg yfir fjallgarðinn.

Vegur um Vatnaheiði liggur í mun minni hæð en vegur um Kerlingarskarð (um 90 m). Það ásamt því að veðurmælingar sýna minni vind leiðir til þess að vetrarumferð verður auðveldari og öruggari. Vegalengdir til og frá Stykkishólmi verða óbreyttar, en leiðir út á Snæfellsnes styttast um nálægt 2 km. Minni hæð og heildarstytting akstursleiða þýða sparnað fyrir umferðina. Þessi atriði leiða þá einnig til minni losunar á koltvísýringi. Að mati hönnuða verður lega vegar bæði í láréttum og lóðréttum fleti mun betri. Því verður umferðaröryggi talið meira á Vatnaheiði en á Kerlingarskarði.

Hér eru dregnir fram helstu kostir fyrir umferðina sem Vatnaheiði hefur fram yfir Kerlingarskarð. Í ljósi þessa er hér með staðfest leiðaval Vegagerðarinnar fyrir nýjan veg um Vatnaheiði yfir Snæfellsnesfjallgarð.

Í úrskurðum um mat á umhverfisáhrifum hefur komið fram það álit úrskurðaraðila að fara þurfi með gát við framkvæmdirnar á nokkrum stöðum. Lögð er áhersla á að svo verði gert og ber Vegagerðinni að búa mál í hendur verktaka í samræmi við það og fylgja því síðan eftir að ekki verði óþarfa rask við framkvæmdirnar.

Í ljósi þeirra tafa sem orðið hafa á því að koma þessu verki af stað er nauðsynlegt að undirbúa útboð með það í huga að framkvæmdir hefjist sem fyrst í vor. Skal miða við að vegurinn verði tilbúinn til umferðar haustið 2001. Fjármál framkvæmdarinnar verða tekin til umræðu í tengslum við endurskoðun vegáætlunar, enda liggur þá fyrir endanleg kostnaðaráætlun um verkið.“

Vegagerðin ritaði annars vegar Helgafellssveit og hins vegar Eyja- og Miklaholtshreppi bréf í mars 2000 þar sem farið var fram á framkvæmdaleyfi vegna lagningar vegarins. Samkvæmt gögnum málsins féllust sveitarfélögin á að veita Vegagerðinni umbeðin framkvæmdaleyfi með bréfum, dags. 3. apríl og 7. apríl sama ár. Eins og kunnugt er hefur nýr vegur nú verið lagður yfir Vatnaheiði.

III.

Með bréfi til samgönguráðherra, dags. 10. maí 2000, óskaði ég með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um það á hvaða lagagrundvelli staðfesting samgönguráðherra hefði byggst. Svarbréf samgönguráðherra barst mér 19. júní 2000 og er það svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 10. maí 2000, þar sem óskað er skýringa samgönguráðuneytisins á hvaða lagagrundvelli staðfesting samgönguráðherra á lagningu vegar nr. 56 yfir Vatnaheiði á Snæfellsnesi var byggð.

Eins og fram kemur í meðfylgjandi bréfi Vegagerðarinnar dags. 5. janúar 2000 staðfesti umhverfisráðuneytið úrskurð skipulagsstjóra ríkisins, þar sem fallist var á lagningu vegar yfir Vatnaheiði eða endurbætur á vegi um Kerlingarskarð. Jafnframt kemur fram í bréfinu að tillaga Vegagerðarinnar hafi frá upphafi verið að leggja veginn um Vatnaheiði þar sem nýr vegur hafi ótvíræða yfirburði gagnvart endurbættum vegi um Kerlingarskarð. Hafi þetta sjónarmið fengið ótvíræðan stuðning heimamanna, sem mest eigi undir góðum vegasamgöngum. Vegagerðin óskaði eftir staðfestingu samgönguráðherra á leiðavalinu og þeim fyrirætlunum sem í bréfinu var lýst.

Með meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins dags. 17. janúar 2000 staðfesti samgönguráðherra leiðaval Vegagerðarinnar fyrir nýjan veg um Vatnaheiði yfir Snæfellsnesfjallgarð með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem nánar eru tilgreind í bréfinu. Jafnframt lagði ráðuneytið á það áherslu við Vegagerðina að framkvæmdirnar yrðu með þeim hætti að gætt yrði þeirra sjónarmiða sem fram koma í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum.

Engin ákvæði eru í lögum sem kveða á um að samgönguráðherra eigi að taka ákvarðanir um legu vega eða að Vegagerðin eigi að leita staðfestingar samgönguráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdavalds í vegamálum í því efni. Í 3. gr. vegalaga nr. 45/1994 með síðari breytingum segir að þegar lega vegar er ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti, eða á annan hátt af þar til bærum skipulagsyfirvöldum, skuli ákvæði vegalaga taka gildi um vegalagninguna. Í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum var fallist á lagningu vegar yfir Vatnaheiði eða endurbætur á vegi um Kerlingarskarð og það lagt í hendur framkvæmdaaðila að ákveða hvor leiðin yrði fyrir valinu. Í ljósi þessa var talið rétt og með hliðsjón af 4. gr. vegalaga að samgönguráðherra sem fer með yfirstjórn vegamála staðfesti tillögu Vegagerðarinnar um hvor leiðin yrði fyrir valinu.“

Með bréfi, dags. 20. júní 2000, gaf ég Náttúruverndarsamtökum Íslands kost á því að koma að athugasemdum sínum við bréf samgönguráðherra. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 4. september 2000.

Ég ritaði samgönguráðherra bréf, dags. 21. maí 2001, þar sem ég óskaði eftir því að hann skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Náttúruverndarsamtaka Íslands með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svarbréf hans barst mér 15. febrúar sl. Þar er lýst forsögu málsins og aðdraganda að lagningu vegar um Vatnaheiði. Lögð er áhersla á að ákvörðun um að leggja veginn hafi í raun verið tekin með samþykkt vegáætlunar fyrir tímabilið 1998 til 2002 sem lögð var fyrir Alþingi þegar fyrrverandi samgönguráðherra gegndi embættinu. Þá hafi Vegagerðin hafið hönnun og undirbúning verksins á árinu 1998. Í bréfinu eru færð rök fyrir því að staðfesting samgönguráðherra hafi ekki verið ákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga eins og haldið er fram í kvörtun náttúruverndarsamtakanna. Þar segir eftirfarandi:

„Í vegalögum nr. 45/1994, er ekki gert ráð fyrir því að samgönguráðherra taki ákvörðun um legu vega né staðfesti slíkar ákvarðanir Vegagerðarinnar. 4. gr. laganna segir að ráðherra sá, er fer með samgöngumál, hafi yfirstjórn vegamála. Til að stjórna framkvæmdum í þessum málum skipar ráðherra vegamálastjóra til fimm ára í senn og veitir hann Vegagerðinni forstöðu. Í frumvarpsathugasemdum við greinina segir m.a. að embætti vegamálastjóra fari með samskipti við æðri stjórnvöld. Þegar ákvörðunarvald heyrir beint undir ráðherra, leitar hann tillagna og meðmæla vegamálastjóra, þegar það er áskilið, sbr. til dæmis 11., 18. og 25. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. vegalaga nr. 45/1994, skal ráðherra að fengnum tillögum vegamálastjóra, leggja fram tillögu til þingsályktunar um vegáætlun fyrir Alþingi. Við meðferð tillögunnar fyrir Alþingi skal ákveða skiptingu útgjalda til einstakra framkvæmdaliða og skal tillagan afgreidd í endanlegu formi sem þingsályktun um vegáætlun fyrir fjögurra ára tímabil. Í 4. mgr. 18. gr. segir að vegáætlun öðlist gildi þegar Alþingi hefur samþykkt hana.

Ekki verður ráðist í aðrar framkvæmdir en þær sem samþykktar hafa verið af Alþingi í vegáætlun. Samkvæmt 25. gr. laganna er heimild fyrir ráðherra í neyðartilvikum til að samþykkja framkvæmdir sem ekki er gert ráð fyrir í vegáætlun en það er ef tjón hefur orðið á vegum vegna náttúruhamfara. Það er því ljóst að ráðherra hefur ekkert ákvörðunarvald eða mat varðandi framkvæmdir sem hafa verið ákveðnar í gildandi vegáætlun og Alþingi hefur samþykkt.

Ráðherra skal leggja fram nýja vegáætlun á tveggja ára fresti skv. vegalögum. Þar getur ráðherra vissulega lagt til að hætta við framkvæmdir, sem áður var búið að samþykkja á vegáætlun, þeim frestað eða breytt. Slíkar breytingar, sem væru að fengnum tillögum vegamálastjóra, eru þá samt sem áður háðar samþykki Alþingis á vegáætlun þeirri er ráðherra leggur fram í formi þingsályktunar.

Í 3. gr. vegalaga segir að þegar lega vegar er ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti, eða á annan hátt af þar til bærum skipulagsyfirvöldum, skulu ákvæði laga þessara taka gildi um vegalagninguna. Athugasemdir við 3. gr. í frumvarpi til vegalaga eru á þá leið að gildandi ákvæði þyki ekki vera í fullu samræmi við skipulagslöggjöf. Er því lögð til sú breyting, að ákvæði laganna gildi um vegagerð, þegar lega vegar er ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti eða á annan hátt af þar til bærum skipulagsyfirvöldum. Gert er ráð fyrir að haft sé samráð við Vegagerðina við skipulagsákvarðanir sem snerta vegamál.

Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Þær fjalla um leyfisumsóknir, veita byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi og annast byggingareftirlit með atbeina kjörinna nefnda og sérhæfðra starfsmanna sbr. 3. gr. laganna. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 ásamt síðari breytingum segir í 6. mgr. greinar 3.2.: „Samráð skal haft við Vegagerðina um val á legu þjóðvega og tengingar við þá, sbr. ákvæði vegalaga.“ Í 1. mgr. 27. gr. sömu laga segir að meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þegar það á við.

Þegar ofangreind laga- og reglugerðarákvæði eru skoðuð í heild, má sjá að samgönguráðherra kemur hvergi að ákvörðun um legu vega. Ákvörðunarferlið og endanleg ákvarðanataka er í höndum Alþingis, skipulagsyfirvalda þ.m.t. umhverfisráðherra og Vegagerðarinnar. Eins og skýrt kemur fram í 4. gr. vegalaga er það vegamálastjóri sem stjórnar framkvæmdum vegamála og 3. gr. laganna verður ekki skilin á annan veg en svo að ákvörðun um legu vegar sé tekin af viðkomandi skipulagsyfirvöldum þ.m.t. umhverfisráðherra og Vegagerðinni. Enga lagaskyldu er að finna fyrir því að við slíkar aðstæður skuli Vegagerðin leita álits eða samþykkis ráðherra.

Eins og fram kemur í gögnum málsins óskaði vegamálastjóri eftir staðfestingu samgönguráðherra á þeim fyrirætlunum sínum að leggja veg nr. 56 um Vatnaheiði og bjóða hann út þannig að framkvæmdir gætu hafist vorið 2000. Af hálfu samgönguráðuneytisins er litið svo á að Vegagerðin hafi ekki þurft að leita sérstakrar staðfestingar á framkvæmdinni. Aðstæður voru hins vegar þær að vegáætlun var á þessum tíma í endurskoðun í samgönguráðuneytinu og því eðlilegt að leita eftir staðfestingu ráðherra þó það væri ekki skylt samkvæmt lögum enda hefði slíkt í för með sér að tillagna væri að vænta um fjárveitingar til verksins, sem síðan voru lagðar fyrir Alþingi til samþykktar. Ákvörðunarvaldið um vegalagninguna var ekki hjá ráðherra enda nánast engin fordæmi fyrir því að slíkar ákvarðanir Vegagerðarinnar séu bornar undir ráðherra til staðfestingar.“

Í bréfinu segir síðan að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi ekki um málið. Þrátt fyrir það er vikið að hæfi ráðherra samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga og vísað til þess að almenn ólögfest hæfisregla, „sem geri vægari kröfur um hæfi“, geti átt við þótt stjórnsýslulögin gildi ekki. Í bréfinu er því lýst að tveir bræður eiginkonu ráðherra eigi jörðina Hjarðarfell og stundi þar búrekstur. Gerðu þeir athugasemdir við mat á umhverfisáhrifum endurbóta á veginum um Kerlingarskarð og kærðu enn fremur úrskurð skipulagsstjóra til umhverfisráðuneytisins. Þá segir eftirfarandi í bréfi ráðherra:

„Kemur þá til skoðunar hvort um vanhæfi hafi getað verið að ræða skv. 2., 3. eða 5. tl. 1. mgr. 3. gr. ssl. Í öllum þessum tilvikum er þó ekki sjálfgefið að starfsmaður sé vanhæfur þó einhver eða öll ákvæðin eigi við um hann, heldur verður ávallt að leggja sjálfstætt mat á það hvort þeir hagsmunir sem mál snýst um eru það smávægilegir eða eðli máls með þeim hætti að ekki sé talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun í málinu.

Eins og að framan er getið er það afstaða samgönguráðuneytisins að Vegagerðin hafi ekki þurft sérstakt leyfi frá samgönguráðherra til þess að hefja framkvæmdir við veginn um Vatnaheiði. Að halda því fram, að hætta hafi verið á að samgönguráðherra gæti verið að ganga erinda mága sinna er fjarri öllu lagi. Staðfesting samgönguráðherra var ekki skilyrði að lögum og leiddi eingöngu til þess að tryggt væri að fé væri á vegáætlun til framkvæmda.

Nýr vegur um Kerlingarskarð í landi Hjarðarfells hefði ekki valdið umtalsverðum landspjöllum en einhverri skerðingu á beitilandi. Vegurinn lá þegar um landið og því gátu hagsmunir landeigenda aldrei verið miklir samanborið við hagsmuni þeirra sem bjuggu við ósnortið landsvæði enda sauðfjárrækt á landinu þrátt fyrir veginn. Færa má fullgild rök fyrir því að Hjarðarfellsbændur hefðu fengið bætur fyrir landið sem hefði farið undir veginn hefði hann verið endurbyggður um Kerlingarskarðið. Að þessu virtu má sjá að hagsmunir þessara aðila gátu ekki talist miklir eða umtalsverðir af því að vegurinn yrði lagður um Vatnaheiði og hagsmunirnir því ekki til þess fallnir að valda vanhæfi.

Því er haldið fram að þau sjónarmið sem lágu til grundvallar við staðfestingu leiðarvals Vegagerðarinnar í samræmi við gildandi vegáætlun hafi verið málefnaleg. Að byggja ákvörðun á þeirri forsendu að hún leiði til meira umferðaröryggis og bættra samgangna getur aldrei talist vera ómálefnalegt sjónarmið. Þó að hagsmunir aðila vensluðum samgönguráðherra hafi farið saman við þá málefnalegu hagsmuni sem litið var til, getur það eitt út af fyrir sig ekki leitt til þess að þá hljóti alltaf að vera hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðun vegna venslanna. Ekki hefur verið sýnt fram á það og eins er því haldið fram að hagsmunir Hjarðarfellsbænda hafi verið mjög smávægilegir og því af þeim sökum ekki um meint vanhæfi að ræða.

Rétt er að benda á að því er haldið fram að þingmennska fyrir Vesturland og þar með hagsmunagæsla fyrir íbúa á Snæfellsnesi leiði ekki til skilyrðislauss vanhæfis í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. ssl. Þó að samgönguráðherra hafi tjáð skoðun sína á málinu og fært fyrir því málefnaleg rök, er ekki hægt eingöngu með vísan til þess að draga óhlutdrægni ráðherra í efa. Fyrir því þarf að færa rök og benda á einhver atriði sem teljast megi ómálefnaleg og hafi mótað afstöðuna. Því er ekki til að dreifa enda ekki bent á það af hálfu kvartanda. Í því sambandi mætti velta því fyrir sér hvort þingmenn ættu þar með alltaf að verða vanhæfir sem ráðherrar, til að gera tillögur um margskonar framfaramál í kjördæmum sínum, sem þeir hafa áður beitt sér fyrir sem þingmenn. Er dregið í efa að slík sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við setningu stjórnsýslulaga. Almennt verður að ætla ráðherrum rýmri heimildir til að tjá sig um pólitísk málefni á opinberum vettvangi, án þess að það valdi vanhæfi þeirra síðar meir til að taka ákvörðun.

Hvað varðar það að samgönguráðherra hafi tjáð sig um málið eftir að hann tók við embætti ráðherra er það að segja að samgönguráðuneytið og þar með samgönguráðherra fór ekki með meðferð málsins þ.e. hvort heimilt væri að leggja veg um Vatnaheiði, í skilningi stjórnsýslulaga. Málið fór lögbundna leið í mat á umhverfisáhrifum hjá embætti Skipulagsstjóra ríkisins sem komst að þeirri niðurstöðu að veglagningin væri heimil. Sú ákvörðun var kærð til umhverfisráðuneytis, sem staðfesti hina kærðu ákvörðun. Þau sjónarmið um að þeir aðilar sem fara með úrskurðarvald á stjórnsýslustigi geti valdið því að þeir verði vanhæfir til meðferðar máls ef þeir tjá sig um mál áður eða meðan þeir hafa mál til meðferðar á einfaldlega ekki við í þessu tilviki.

[...]

Til að meta það hvort um vanhæfi í skilningi stjórnsýslulaga geti verið að ræða, skal ávallt leggja sjálfstætt mat á það hvort þeir hagsmunir sem mál snýst um eru það smávægilegir, eðli máls með þeim hætti eða þáttur hlutaðeigandi starfsmanns í meðferð málsins það smávægilegur að ekki sé talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun í málinu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna.

Í athugasemdum við 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins sem varð að stjórnsýslulögum segir að sú efnisregla sem felst í 2. mgr. 3. gr. sé að starfsmaður teljist aðeins vanhæfur í þeim tilvikum þar sem almennt er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls.

Þá segir einnig í athugasemdum að eðli þess máls, sem til úrlausnar er, kunni að vera með þeim hætti að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á við um þau mál þar sem lagaskilyrði ákvörðunar eru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat er eftirlátið starfsmanninum. Er því haldið fram að eðli málsins samkvæmt hafi í þessu tilviki verið með tvennum hætti þannig að ekki hafi getað verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif við staðfestingu leiðarvals.

Eins og fram hefur komið og gögn málsins bera með sér, var mikill einhugur í nærliggjandi byggðarlögum um vegalagningu um Vatnaheiði. Öll sveitarfélögin, sem áttu hagsmuna að gæta, voru fylgjandi vegalagningunni og lögðu til grundvallar málefnaleg sjónarmið svo sem bætt umferðaröryggi, samgöngur og mannlíf fyrir byggð á Snæfellsnesi. Íbúar á svæðinu töldu vegalagningu um Vatnaheiði í stað Kerlingarskarðs vera mikla samgöngubót og kom það skýrt fram á borgarafundi um málið auk undirskriftarlista 770 íbúa. Vegagerðin hafði unnið úttekt sem talin var sýna fram á að umferðaröryggi yrði bætt með slíkri vegalagningu og hafði af þeim sökum mælt með því frá árinu 1998 og gert ráð fyrir þeim vegi inn á vegaáætlun 1998-2002. Fjórir landeigendur áttu lönd að leiðinni um Vatnaheiði og þar af voru þrír þeirra samþykkir vegalagningunni.

Ákvörðun skipulagsyfirvalda og Vegagerðarinnar um lagningu vegar nr. 56 yfir Vatnaheiði á Snæfellsnesi var metin samkvæmt þágildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993. Komst Skipulagsstjóri ríkisins að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum þann 24. september 1999 að bæði væri fallist á endurbætur á vegi um Kerlingarskarð á Snæfellsnesi og lagningu vegar yfir Vatnaheiði með skilyrðum. Úrskurðurinn var kærður til umhverfisráðuneytisins, sem staðfesti úrskurð Skipulagsstjóra ríkisins.

Upphafleg tillaga Vegagerðarinnar var að leggja veg nr. 56 um Vatnaheiði en ekki að fara í endurbætur á veginum um Kerlingarskarð. Þegar niðurstaða umhverfisráðuneytisins lá fyrir, kom ekki annað til greina en að leiðin yfir Vatnaheiði yrði valin af Vegagerðinni. Var það í samræmi við samþykkta vegáætlun árin 1999-2002 og fyrri ákvarðanir Vegagerðarinnar sem höfðu metið þessa leið mun betri kost en að endurbæta leiðina yfir Kerlingarskarð, löngu áður en sá samgönguráðherra er nú gegnir embætti tók við því.

Slíkar ákvarðanir eru samkvæmt vegalögum hvorki háðar samþykki eða synjun ráðherra hverju sinni, heldur alfarið ákvörðun Vegagerðarinnar svo framarlega sem vegalagningin hefur verið samþykkt á gildandi vegáætlun. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 30.12.1999 var fallist á tvo framkvæmdakosti. Gert var ráð fyrir öðrum þeirra í gildandi vegáætlun þ.e. veglagning um Vatnaheiði en hinum ekki.

Vegagerðin tók fram í bréfi sínu dags. 5. janúar 2000, að frá upphafi hafi það verið tillaga Vegagerðarinnar að leggja veginn um Vatnaheiði enda hafi nýr vegur það ótvíræða yfirburði gagnvart endurbættum vegi um Kerlingarskarð. Þetta sjónarmið hafi einnig fengið ótvíræðan stuðning heimamanna, sem mest eiga undir góðum vegasamgöngum. Í samræmi við þetta vinni Vegagerðin að lokaundirbúningi vegalagningar um Vatnaheiði, þannig að vegaframkvæmdir geti hafist þá um vorið. Með bréfinu óskaði Vegagerðin eftir staðfestingu ráðherra á leiðarvalinu og þeim fyrirætlunum sem þar var lýst. Ákvörðun Vegagerðarinnar byggði á því að samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra var fallist á veglagningu vegar nr. 56 um Vatnaheiði. Gildi þeirrar ákvörðunar var hins vegar á engan hátt háð samþykki eða staðfestingu samgönguráðherra.

Lagaskilyrði ákvörðunarinnar voru því lögbundin samkvæmt þessu og ekkert mat eftirlátið ráðherra. Þáttur samgönguráðherra í meðferð málsins var auk þess enginn, í það minnsta það lítilfjörlegur að ekki verður talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á staðfestingu á framkvæmdinni.

Það er því afstaða ráðuneytisins að staðfesting ráðherra á leiðarvali í samræmi við gildandi vegáætlun, úrskurð umhverfisráðherra og ákvarðanir Vegagerðarinnar, hafi ekki verið stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Þar af leiðandi eigi ákvæði stjórnsýslulaga um vanhæfi ekki við. Verði ekki fallist á það sjónarmið ráðuneytisins er það mat ráðuneytisins að staðfesting ráðherra hafi ekki verið þörf að lögum, auk þess sem þáttur ráðherra í meðferð málsins hafi verið svo lítilfjörlegur og eðli máls með þeim hætti að ekki hafi verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á staðfestinguna. Af þeim sökum var ráðherra ekki vanhæfur og því á kvörtun Náttúruverndarsamtaka Íslands ekki við rök að styðjast.“

Með bréfi, dags. 15. febrúar 2002, gaf ég Náttúruverndarsamtökum Íslands kost á því að gera þær athugasemdir við bréf ráðherra sem samtökin teldu tilefni til að gera. Í samtali við starfsmann minn 30. apríl s.l. kom fram að samtökin teldu ekki sérstakt tilefni til athugasemda við framangreindar skýringar en óskuðu eftir því að umboðsmaður tæki málið til athugunar með vísan til þess sem fram kæmi í kvörtun þeirra.

IV.

1.

Í kvörtun sinni telja Náttúruverndarsamtök Íslands að samgönguráðherra hafi verið vanhæfur til að ákveða að leggja nýjan veg um Vatnaheiði í stað þess að grípa til annarra nærtækra úrræða, s.s. að endurbæta veginn um Kerlingarskarð. Ljóst er að ráðherra getur almennt aðeins orðið vanhæfur í málum þar sem hann fer með stjórnsýsluvald af einhverju tagi. Byggir kvörtunin á þeirri forsendu að ráðherra hafi haft vald til að ákveða staðsetningu nýs vegar yfir fjallgarðinn á austanverðu Snæfellsnesi.

Hér að framan var vísað til bréfs ráðherra sem barst mér 15. febrúar 2002. Kemur þar fram að ekki sé gert ráð fyrir því í vegalögum að samgönguráðherra taki ákvörðun um legu vega eða að hann staðfesti slíkar ákvarðanir Vegagerðarinnar. Þá er í bréfi ráðherra gerð grein fyrir ákvæðum vegalaga sem mæla fyrir um að ráðherra skuli að fengnum tillögum vegamálastjóra leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um vegáætlun. Enn fremur er í bréfinu vísað til 3. gr. vegalaga nr. 45/1994 en þar segir að þegar lega vegar sé ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti, eða á annan hátt af þar til bærum skipulagsyfirvöldum, skuli ákvæði vegalaga taka gildi um vegalagninguna. Þá er þar vísað til ákvæða skipulags- og byggingarlaga og 6. mgr. greinar 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem fram kemur að haft skuli samráð við Vegagerðina um val á legu þjóðvega og tengingar við þá, sbr. ákvæði vegalaga. Af framangreindum lagaákvæðum er síðan dregin sú ályktun að samgönguráðherra komi hvergi að ákvörðun um legu vega. Ákvörðunarferlið „og endanleg ákvarðanataka [sé] í höndum Alþingis, skipulagsyfirvalda þ.m.t. umhverfisráðherra og Vegagerðarinnar“. Hins vegar sé ekki að finna neina „lagaskyldu [...] fyrir því að við slíkar aðstæður skuli Vegagerðin leita álits eða samþykkis ráðherra“.

Í bréfi ráðherra kemur og fram að samgönguráðuneytið líti svo á að Vegagerðin hafi ekki þurft að leita sérstakrar staðfestingar á framkvæmdinni. Hins vegar var talið eðlilegt að leita eftir slíkri staðfestingu þar sem vegáætlun var á þessum tíma í endurskoðun hjá ráðuneytinu. Staðfesting ráðherra hefði haft þá þýðingu að tillagna hans væri að vænta um fjárveitingar til verksins. Þá er ítrekað að ákvörðunarvaldið um vegalagninguna hafi ekki verið hjá ráðherra „enda nánast engin fordæmi fyrir því að slíkar ákvarðanir Vegagerðarinnar séu bornar undir ráðherra til staðfestingar“.

Ég skil framangreindar athugasemdir samgönguráðherra svo að í raun hafi staðfesting hans á fyrirhuguðum framkvæmdum ekki haft aðra þýðingu en að með henni hafi verið tryggður atbeini ráðherra til að afla fjárveitingar til verksins. Hann hafi hins vegar ekki haft ákvörðunarvald um lagningu vegarins, þ.m.t. legu hans, og hvort hefja skyldi framkvæmdir heldur hafi hann í því efni verið bundinn af ákvörðun Alþingis og skipulagsyfirvalda.

Þar sem kvörtun Náttúruverndarsamtaka Íslands byggir, eins og að framan greinir, á þeirri forsendu að ráðherra hafi haft vald til að ákveða staðsetningu hins nýja vegar yfir austanvert Snæfellsnes er nauðsynlegt að víkja að hugsanlegum valdheimildum samgönguráðherra í þessu efni og þá hvernig líta verði á staðfestingu ráðherra í tilefni af erindi vegamálastjóra með hliðsjón af reglum stjórnsýsluréttar.

2.

Í 29. gr. vegalaga nr. 45/1994 er kveðið á um að vegir skuli lagðir í samræmi við skipulag. Kemur þar fram að við gerð skipulags skuli haft samráð við Vegagerðina um val á legu þjóðvega og tengingar við þá. Síðan segir í ákvæðinu að ef þjóðvegur sé að ósk sveitarstjórnar valinn annar staður en Vegagerðin telur æskilegt og það leiðir til aukins kostnaðar sé heimilt að krefja viðkomandi sveitarfélag um kostnaðarmuninn. Í niðurlagi 29. gr. laganna kemur síðan fram að ef ágreiningur rís um réttmæti slíkrar kröfu eða um fjárhæð skuli málinu skotið til ráðherra til úrskurðar.

Eftir setningu vegalaga nr. 45/1994 hafa verið gerðar breytingar á lagareglum um skipulag einkum með nýjum skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Framangreint ákvæði 29. gr. vegalaga nr. 45/1994 er þó enn óbreytt og sama á við um 31. og 32. gr. laganna sem taka til aðstæðna þar sem skipulag er ekki fyrir hendi. Þannig verður sú ályktun dregin af ákvæði 32. gr. vegalaga að við setningu laganna árið 1994 hafi verið gert ráð fyrir að unnt væri að leggja veg um landsvæði sem ekki hefði verið skipulagt í samræmi við þágildandi skipulagslög. Er þar kveðið á um rétt landeiganda til aðgangs að vegi ef vegur hefur verið lagður í gegnum land þar sem skipulag er ekki fyrir hendi. Þá er Vegagerðinni fengin heimild í 31. gr. vegalaga til að banna að hús verði reist eða önnur mannvirki innan marka fyrirhugaðs vegar, sem mælt hefur verið fyrir og markað, ef skipulag er ekki fyrir hendi. Í sama ákvæði er kveðið á um að Vegagerðinni sé heimilt að óska eftir því við „skipulagsstjórn ríkisins“ að fyrirhugað vegarstæði sé auglýst sem skipulag.

Mælt er fyrir um gerð skipulagsáætlana í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Þar er kveðið á um það í 9. gr. að skylt sé að skipuleggja allt landið í samræmi við lögin og skulu byggingar húsa og annarra mannvirkja ofan jarðar og neðan og aðrar framkvæmdir og aðgerðir sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Ákvæði þetta var nýmæli en áður var ekki gert ráð fyrir að allt landið væri skipulagsskylt, sbr. 4. gr. laga nr. 19/1964, sbr. 1. gr. laga nr. 31/1978. Sveitarstjórnir annast almennt gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana, sbr. 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. enn fremur III. kafla laganna. Í 15. gr. laganna er þó kveðið á um að heimilt sé að beita sérstakri svæðisskipulagsmeðferð vegna fyrirhugaðra mannvirkja, svo sem þjóðvega, og óskar þá sá aðili sem ábyrgð ber á viðkomandi áætlun eða framkvæmd, eftir því við Skipulagsstofnun að lega mannvirkisins eða áætlunarinnar fái sérstaka svæðisskipulagsmeðferð. Í ákvæðinu er síðan mælt fyrir um það hvernig slíkri meðferð skuli háttað þ. á m. hvernig samráði við viðkomandi sveitarstjórnir skuli hagað. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 15. gr. laganna gerir Skipulagsstofnun síðan tillögu til umhverfisráðherra um lokaafgreiðslu á slíku svæðisskipulagi og þegar ráðherra hefur staðfest skipulagið er það auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.

Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum virðist ljóst að stjórnvöld skuli almennt nota þau stjórntæki sem kveðið er á um í III. kafla skipulags- og byggingarlaga þegar staðsetning vega er ákveðin. Má draga þessa ályktun að nokkru leyti af ákvæðum vegalaga nr. 45/1994. Sú meginregla að staðsetning vega skuli ákveðin í skipulagsáætlunum var síðan lögfest með skýrari hætti við setningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 enda þar gert ráð fyrir því að þróun landnotkunar skuli framvegis almennt vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, og að allt landið sé skipulagsskylt eins og að framan greinir. Með heimild 15. gr. skipulags- og byggingarlaga er enn fremur gert kleift að mannvirkjagerð, eins og lagning þjóðvegar, sem fyrirhugað er að leggja um tvö eða fleiri sveitarfélög, hljóti sérstaka svæðisskipulagsmeðferð án þess að sveitarfélögin annist gerð sameiginlegrar skipulagsáætlunar.

Í 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga kemur fram að meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við. Er óheimilt að hefja slíkar framkvæmdir, sem ekki eru háðar byggingarleyfi, fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. skipulags- og byggingarlaga eru vegir og brýr, aðrar en göngubrýr í þéttbýli, sem gerðar eru á vegum Vegagerðarinnar undanþegnar byggingarleyfi. Í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum er sveitarfélögum veittur almennur 10 ára frestur frá gildistöku laganna til að gera aðalskipulag. Eftir gildistöku þeirra getur sveitarstjórn leyft einstakar framkvæmdir, sem um kann að verða sótt, án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag en þó aðeins að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða.

Af þeim skýringum sem fyrir mig hafa verið lagðar verður ráðið að Vegagerðin hóf undirbúning vegalagningar um Vatnaheiði á árinu 1998. Eftir að matsferli samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum lauk leitaði vegamálastjóri til samgönguráðuneytisins í því skyni að fá staðfestingu samgönguráðherra „á leiðavalinu og þeim fyrirætlunum“ að leggja nýjan veg yfir Vatnaheiði. Með bréfi ráðherra til Vegagerðarinnar, sem orðrétt er tekið upp í kafla II hér að framan, var fallist á fyrirhugaðar framkvæmdir og afstaða ráðherra rökstudd sérstaklega.

Vegurinn um Vatnaheiði liggur innan umdæmismarka tveggja sveitarfélaga, Helgafellssveitar og Eyja- og Miklaholtshrepps. Í kjölfar staðfestingar ráðherra leitaði Vegagerðin til sveitarfélaganna eftir framkvæmdaleyfum vegna fyrirhugaðrar vegalagningar. Þau leyfi voru veitt með bréfum, dags. 3. og 7. apríl 2000, og liggur ekki annað fyrir en að það hafi verið gert á grundvelli 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum.

Af þeim gögnum sem ég hef aflað í tilefni af athugun minni verður ráðið að sveitarstjórnir Helgafellssveitar og Eyja- og Miklaholtshrepps leituðu ekki meðmæla Skipulagsstofnunar áður en framangreind framkvæmdaleyfi voru veitt. Skipulagsstofnun ritaði sveitarfélögunum hins vegar bréf, dags. 17. maí 2000, þar sem bent var á þann áskilnað í 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum að leita meðmæla Skipulagsstofnunar við slíka leyfisveitingu þegar staðfest aðalskipulag lægi ekki fyrir. Þar var þó tekið fram að stofnunin gerði ekki athugasemd við veitingu umræddra framkvæmdaleyfa.

Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir mig tel ég ekki tilefni til þess að fjalla nánar um þátt skipulagsyfirvalda við ákvörðun um staðsetningu nýs vegar yfir austanvert Snæfellsnes. Þó er ljóst að ekkert staðfest aðalskipulag framangreindra sveitarfélaga var í gildi þegar ákvörðun var tekin um að leggja veg yfir Vatnaheiði. Þá verður ekki séð að staðsetning vegarins hafi verið ákveðin með sérstakri svæðisskipulagsmeðferð samkvæmt 15. gr. skipulags- og byggingarlaga eða að Vegagerðin freistaði þess að neita þess úrræðis sem getið er í niðurlagi 31. gr. vegalaga þannig að fyrirhugað vegarstæði væri auglýst sem skipulag. Af þessum sökum varð sá aðili sem ábyrgð bar á framkvæmdinni að taka afstöðu til staðsetningar fyrirhugaðs vegar yfir austanvert Snæfellsnes áður en leitað var til viðkomandi sveitarfélaga með ósk um framkvæmdaleyfi á grundvelli 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum. Bar viðkomandi sveitarstjórnum síðan að ákveða hvort leyfi skyldi veitt til að leggja veginn á þeim stað sem umsókn hljóðaði um. Ljóst er að með bréfi ráðherra til vegamálastjóra, dags. 17. janúar 2000, tók samgönguráðherra þátt í meðferð málsins áður en leitað var til viðkomandi sveitarfélaga. Verður að taka afstöðu til þess hvort þessi þátttaka ráðherra hafi verið þess eðlis að hæfisreglur stjórnsýsluréttar ættu við.

3.

Eins og framan greinir vísar samgönguráðherra til þess að staðfesting hans á fyrirhuguðum framkvæmdum við lagningu vegar nr. 56 yfir Snæfellsnes hafi ekki haft aðra þýðingu en að með henni hafi verið tryggður atbeini ráðherra til að afla fjárveitinga til verksins. Hann hafi hins vegar ekki haft ákvörðunarvald um lagningu vegarins, þ.m.t. legu hans. Hér að framan gat ég þess að eins og atvikum væri háttað í máli því sem hér er til umfjöllunar hafi sá aðili er bar ábyrgð á vegalagningunni þurft að taka afstöðu til staðsetningar vegarins fyrir sitt leyti áður en sótt var um framkvæmdaleyfi til viðkomandi sveitarfélaga.

Í II. kafla vegalaga nr. 45/1994 er kveðið á um það hvaða stjórnvöld fari með stjórn vegamála og veghald. Í 4. gr. laganna segir að sá ráðherra er fari með samgöngumál hafi yfirstjórn vegamála. Í ákvæðinu er síðan kveðið á um að ráðherra skipi vegamálastjóra til „að stjórna framkvæmdum í þessum málum“ og veitir hann sérstakri stofnun, Vegagerðinni, forstöðu. Samkvæmt 5. gr. laganna er Vegagerðin svokallaður veghaldari þjóðvega eins og þeir eru skilgreindir í III. kafla laganna.

Í vissum tilvikum fer ráðherra með þær heimildir og verkefni sem lögin kveða á um. Á það t.d. við um ákvörðun um að ráðast skuli í framkvæmdir sem ekki er gert ráð fyrir í vegáætlun samkvæmt 25. gr. vegalaga. Almennt virðist þó gert ráð fyrir því að Vegagerðin fari með þau verkefni sem lögin fela stjórnvöldum að annast að því marki sem þau verkefni falla ekki undir skipulagsyfirvöld. Til dæmis skal við gerð skipulagsáætlana haft samráð við Vegagerðina um val á legu þjóðvega og tengingar við þá, sbr. 29. gr. vegalaga.

Almennt verður að ganga út frá því að sérstaka lagaheimild þurfi til þess að framsenda einstök mál, sem lúta ákvörðunarvaldi lægra setts stjórnvalds samkvæmt lögum, til æðra stjórnvalds á viðkomandi sviði ef stjórnvald vill af einhverjum ástæðum ekki taka málið til umfjöllunar. Byggist þessi meginregla meðal annars á því sjónarmiði að með slíkri framsendingu sé aðila máls gert ókleift að nýta sér heimild sem hann almennt hefur til málskots til æðra stjórnvalds. Leiðir það til þess að mál hans kemur ekki til afgreiðslu á tveimur stjórnsýslustigum eins og hann hefði ella átt kost á, sjá t.d. Juridisk Grundbog. 4. Forvaltningen. Kaupmannahöfn 1989, bls. 64. Í vegalögum er ekki að finna almenna eða sérstaka heimild fyrir vegamálastjóra til að senda einstök mál til samgönguráðherra til afgreiðslu.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar eru aðstæður að ýmsu leyti sérstakar. Áður hefur komið fram að almennt sé gert ráð fyrir því að staðsetning vega skuli ákveðin í skipulagsáætlun af þar til bærum skipulagsyfirvöldum. Ekki var ráðist í gerð sérstakrar svæðisskipulagsáætlunar vegna lagningar nýs vegar nr. 56 yfir Snæfellsnes. Hins vegar var leitað eftir framkvæmdaleyfum til viðkomandi sveitarfélaga á grundvelli 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum eftir að afstaða hafði verið tekin til þess að vegurinn skyldi lagður yfir Vatnaheiði en ekki um Kerlingarskarð.

Vegalög mæla ekki skýrt fyrir um það hvort samgönguráðherra eða vegamálastjóri og Vegagerðin skuli taka afstöðu til legu vega áður en framkvæmd er lögð fyrir viðkomandi sveitarfélög á grundvelli framangreinds ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum. Með hliðsjón af ákvæðum vegalaga verður þó að ganga út frá því að vegamálastjóri sé út af fyrir sig bær til að taka slíkar ákvarðanir. Á hinn bóginn tel ég að leggja verði til grundvallar að krafa um lagaheimild til framsendingar máls frá lægra settu stjórnvaldi til æðra stjórnvalds miði fyrst og fremst við þau tilvik þar sem lög mæla með skýrum hætti fyrir um að lægra sett stjórnvald fari með ákvörðunarvald um tiltekið málefni. Þá bendi ég á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna leiddi til þess að tvær afgerandi leiðir voru færar fyrir yfirvöld vegamála til þess að ná markmiðum um bættar samgöngur yfir austanvert Snæfellsnes. Má ætla að til að komast að niðurstöðu um hvor leiðin skyldi verða fyrir valinu hafi verið nauðsynlegt að meta kosti og galla þeirra með hliðsjón af ólíkum forsendum, sem toguðust á í málinu en byggðust ekki nema öðrum þræði á vegtæknilegum sjónarmiðum. Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég að leggja verði til grundvallar að vegamálastjóra hafi, eins og atvikum var háttað og með vísan til ákvæða vegalaga, verið heimilt að framsenda málið til samgönguráðherra.

Vegamálastjóri ritaði samgönguráðuneytinu bréf sem orðrétt er tekið upp í kafla II hér að framan. Þar er gerð grein fyrir því að í úrskurði um umhverfisáhrif hafi bæði verið fallist á lagningu vegar yfir Vatnaheiði og lagningu endurbætts vegar yfir Kerlingarskarð. Þá kemur þar fram að það hafi frá upphafi verið „tillaga Vegagerðarinnar“ að leggja veginn um Vatnaheiði. Í niðurlagi bréfsins segir eftirfarandi:

„Í samræmi við þetta vinnur Vegagerðin að lokaundirbúningi vegalagningar um Vatnaheiði, þannig að framkvæmdir geti hafist í vor. Með bréfi þessu óskar Vegagerðin eftir staðfestingu samgönguráðherra á leiðavalinu og þeim fyrirætlunum, sem hér er lýst.“

Ég fæ ekki betur séð en að með þessu bréfi hafi vegamálastjóri framsent endanlegt ákvörðunarvald um það hvaða leið skyldi verða fyrir valinu af hálfu Vegagerðarinnar. Vísa ég í því sambandi til þess að þótt Vegagerðin hafi þá þegar hafið undirbúning að lagningu nýs vegar yfir Vatnaheiði ber bréfið með sér að endanleg ákvörðun í kjölfar úrskurðar um umhverfisáhrif framkvæmdanna hafi þá ekki enn verið tekin. Þá óskar vegamálastjóri eftir því í bréfinu að ráðherra staðfesti bæði leiðarvalið og þær fyrirætlanir sem lýst er í bréfinu. Virðist erindið byggja á þeirri forsendu að vegamálastjóra hafi verið heimilt að fela ráðherra að taka afstöðu til framangreindra atriða og að vegamálastjóri yrði bundinn af ákvörðun ráðherra að því marki sem hann tók endanlega afstöðu til erindisins.

Í svarbréfi ráðherra til vegamálastjóra, dags. 17. janúar 2000, tók ráðherra efnislega afstöðu til þess hvar nýr vegur yfir austanvert Snæfellsnes skyldi liggja. Í bréfinu voru dregnir fram helstu kostir fyrirhugaðrar vegalagningar yfir Vatnaheiði að mati ráðherra og í ljósi þeirrar afstöðu var leiðarvalið staðfest. Hins vegar verður ekki ráðið af svarbréfi samgönguráðherra að umrædd staðfesting hafi aðeins falið í sér að ráðherra myndi veita atbeina sinn við að tryggja fjármögnun framkvæmdanna. Verður því að leggja til grundvallar að staðfesting ráðherra hafi byggst á þeirri forsendu að ráðherra hefði vald til þess að taka afstöðu til þess hvaða leið yrði lögð til grundvallar við framhald málsins af hálfu Vegagerðarinnar. Ég tel að slík ákvörðun um lagningu þjóðvegar sé þess eðlis að sérstakar hæfisreglur stjórnsýsluréttar eigi almennt við um hæfi þess starfsmanns sem hana tekur. Þar sem leggja verður til grundvallar að samgönguráðherra hafi verið heimilt að taka afstöðu til erindis vegamálastjóra með þeim hætti sem hann gerði verður ekki undan því vikist að taka afstöðu til þess hvort ráðherra hafi verið vanhæfur þegar hann tók umrædda ákvörðun fyrir hönd ríkisins sem lögbundins framkvæmdaraðila.

4.

Í kvörtun Náttúruverndarsamtaka Íslands er vísað til 2., 3., 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um vanhæfi samgönguráðherra. Stjórnsýslulögin gilda þegar stjórnvöld taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Með orðinu „ákvarðanir“ er vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana. Það er stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Með framangreindri ákvörðun ráðherra var ekki kveðið á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila þótt líklega hafi verið nauðsynlegt að fylgja henni eftir með töku slíkra ákvarðana eða gerð einkaréttarlegra samninga. Því tel ég að ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga um vanhæfi starfsmanna stjórnsýslunnar hafi ekki gilt um staðfestingu ráðherra á umræddum áformum Vegagerðarinnar.

Áður er rakið að gert er ráð fyrir því í lögum að staðsetning vega sé almennt ákveðin í skipulagsáætlun. Óskráð meginregla um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar gildir við gerð slíkra skipulagsáætlana, sbr. úrlausn umboðsmanns Alþingis frá 12. mars 1996 í máli nr. 1453/1995. Verður að leggja til grundvallar að sú regla gildi enn fremur um yfirvöld vegamála þegar þau fjalla um staðsetningu vega á óskipulögðum svæðum, sbr. það sem að framan greinir.

Á grundvelli óskráðrar meginreglu um sérstakt hæfi er starfsmanni stjórnsýslunnar óheimilt að taka þátt í meðferð máls ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt megi ætla að hætta sé á því að áhrif hafi á afstöðu hans til úrlausnarefnisins. Verður í því sambandi að meta aðstæður í hverju máli með tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi eru og tengsla viðkomandi starfsmanns við málið. Þótt starfsmaður tengist máli með þeim hætti að almennt leiði til vanhæfis getur þátttaka hans í málsmeðferðinni þó verið svo lítilfjörleg að ekki verði talin hætta á því að áhrif hafi á niðurstöðu málsins. Leiðir það þá ekki til vanhæfis viðkomandi starfsmanns.

Til þess að starfsmaður verði talinn vanhæfur til þess að taka þátt í samningu eða samþykkt skipulagsáætlunar verða hagsmunirnir af niðurstöðunni að varða hann eða nákomna vandamenn hans sérstaklega og verulega umfram aðra þá sem skipulagsáætlunin gildir um. Ég tel að sömu sjónarmið gildi þegar yfirvöld vegamála taka afstöðu til staðsetningar vegar á landsvæði, sem engin skipulagsáætlun gildir um, sem síðan er lögð til grundvallar umsókn um framkvæmdaleyfi til sveitarfélaga. Starfsmaður verður því ekki vanhæfur til að taka þátt í slíkri ákvarðanatöku nema að hún hafi í för með sér sérstakt og verulegt hagræði eða óhagræði fyrir hann eða nákomna vandamenn hans umfram aðra sem ákvörðunin snertir.

Vegur nr. 56 um Kerlingarskarð lá að verulegu leyti um land Hjarðarfells í Eyja- og Miklaholtshreppi en upplýst er að tveir bræður eiginkonu samgönguráðherra eigi jörðina og stundi þar búrekstur. Vegurinn yfir Vatnaheiði fylgir gamla veginum á kafla frá vegamótum Snæfellsnesvegar nr. 54 að bænum Dal. Þar sveigir vegurinn hins vegar upp með Straumfjarðará og liggur ekki um land Hjarðarfells. Í mati á umhverfisáhrifum endurbætts vegar um Kerlingarskarð var hins vegar gert ráð fyrir að vegstæðið fylgdi gamla veginum að mestu. Hann skyldi því að verulegu leyti áfram liggja um land Hjarðarfells. Með hliðsjón af þessu verður að telja að ákvörðun um fyrirhugað vegstæði hafi snert hagsmuni eigenda Hjarðarfells sérstaklega og verulega umfram aðra landeigendur á svæðinu.

Verður þá að taka afstöðu til þess hvort þeir hagsmunir sem eigendur Harðarfells höfðu af því að nýr vegur yrði lagður yfir Vatnaheiði í stað þess að vegur nr. 56 lægi áfram um land jarðarinnar hafi leitt til þess að almennt verði talin hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á afstöðu samgönguráðherra til málsins með hliðsjón af tengslum hans við eigendur jarðarinnar.

Fyrir liggur að eigendur Hjarðarfells lögðust sérstaklega gegn hugsanlegum endurbótum á veginum um Kerlingarskarð. Þannig ritaði annar eigenda jarðarinnar bréf til ráðgjafarfyrirtækis, sem annaðist mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem athugasemdir voru gerðar um áform um endurbætur vegarins. Þá gerðu eigendur jarðarinnar athugasemdir við matsskýrslu Vegagerðarinnar í samræmi við rétt sinn og voru þær athugasemdir sendar skipulagsstjóra. Að lokum kærðu eigendur jarðarinnar úrskurð skipulagsstjóra til umhverfisráðherra þar sem annars vegar var fallist á fyrirhugaða lagningu nýs vegar yfir Vatnaheiði og hins vegar á endurbætur gamla vegarins yfir Kerlingarskarð.

Bæði í athugasemdum landeigenda til skipulagsstjóra og í kæru þeirra til umhverfisráðherra var vísað til fyrrgreindra athugasemda eiganda jarðarinnar til ráðgjafafyrirtækisins. Í þeim er sérstaklega vikið að óhagræði landeigenda jarðarinnar af legu gamla vegarins. Þar er meðal annars vísað til þess að vegurinn sé ógirtur og liggi um aðalbeitiland jarðarinnar. Árlega hafi því orðið töluvert tjón á sauðfé vegna umferðarinnar. Þá hafi nokkurt ónæði hlotist af því þegar fólk lenti í hrakningum í Kerlingarskarði og hefðu eigendur jarðarinnar farið margar ferðir til að aðstoða fólk í nauðum. Í bréfinu eru síðan færð rök fyrir því að frá veðurfarslegu og búskaparlegu sjónarmiði sé vegur um Vatnaheiði betri kostur en vegur um Kerlingarskarð. Í athugasemdum eigenda jarðarinnar til skipulagsstjóra og kæru þeirra til umhverfisráðherra er enn fremur byggt á því að endurbættur vegur um Kerlingarskarð myndi valda enn frekari landspjöllum á landareigninni og að hann myndi hafa óheppileg áhrif á nýtingu jarðarinnar til sauðfjárbúskapar.

Eigendur jarðarinnar Hjarðarfells töldu samkvæmt þessu að þeir ættu ekki óverulega hagsmuni af því að gamli vegurinn um Kerlingarskarð yrði tekinn úr notkun og enn fremur að ekki yrði ráðist í endurbætur á þeim vegi. Þá verður almennt að telja að þegar landeigandi, sem á sérstakra hagsmuna að gæta af staðsetningu fyrirhugaðs þjóðvegar, nýtir sér þau formlegu úrræði sem hann hefur til að koma sjónarmiðum sínum um þá framkvæmd á framfæri, sé hann í svipaðri aðstöðu og aðili máls við töku stjórnvaldsákvörðunar þegar staðsetningin er endanlega ákveðin. Skiptir þá ekki máli þótt þeim úrræðum hafi verið beitt gagnvart öðru stjórnvaldi en því sem ákveður legu vegarins.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eru tengsl á grundvelli mægða lögð að jöfnu við skyldleika. Sé starfsmaður þannig mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar er hann vanhæfur til meðferðar máls þar sem taka á ákvörðun í skilningi laganna. Starfsmaður er því vanhæfur í máli sem bróðir eða systir maka hans á aðild að. Eins og atvikum er háttað tel ég rétt að taka mið af þessari stefnumörkun löggjafans við mat á hæfi samgönguráðherra samkvæmt óskráðri meginreglu í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Áður er rakið að leggja verði til grundvallar að ráðherra hafi með bréfi sínu til vegamálastjóra tekið afstöðu til þess fyrir hönd ríkisins sem lögbundins framkvæmdaraðila hvaða leið yrði lögð til grundvallar frekari meðferð málsins af hálfu Vegagerðarinnar. Í skýringum ráðherra til mín kemur þó fram sú afstaða að ráðherra hafi í raun verið bundinn af ákvörðun Alþingis samkvæmt gildandi vegáætlun þegar hann tók afstöðu til staðsetningar vegar nr. 56. Þá hafi þátttaka hans í málsmeðferðinni verið svo lítilfjörleg að ekki hafi verið hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun um legu vegarins.

Ég vek athygli á því að ráðuneytið fór ekki þá leið í tilefni af erindi vegamálastjóra að vísa málinu á ný til hans á grundvelli þess að það væri hlutverk Vegagerðarinnar að taka afstöðu til þess hvar vegurinn skyldi lagður og þá með tilliti til þeirrar afstöðu sem Alþingi hefði tekið til málsins í vegáætlun. Í bréfi samgönguráðherra til vegamálastjóra, dags. 17. janúar 2000, var fjallað um ýmis rök með og á móti þeim valkostum sem uppi voru eftir að úrskurður skipulagsstjóra var kveðinn upp. Varð það niðurstaða ráðherra að staðfesta leiðarval Vegagerðarinnar um vegalagningu um Vatnaheiði eins og áður segir. Þegar tekið er mið af framangreindri afstöðu samgönguráðherra í bréfi hans til mín legg ég á það áherslu að í bréfi hans til vegamálastjóra var hvergi á það minnst að vald ráðherra að þessu leyti væri takmarkað af fyrirliggjandi vegáætlun. Aðeins kemur fram að „fjármál framkvæmdarinnar [yrðu] tekin til umræðu í tengslum við endurskoðun vegáætlunar, enda [lægi þá] fyrir endanleg kostnaðaráætlun um verkið“.

Vikið er að aðdraganda þeirrar ákvörðunar að leggja nýjan veg um Vatnaheiði í bréfi samgönguráðherra til mín, dags. 14. febrúar 2002. Þar kemur fram að fyrrverandi samgönguráðherra hafi lagt fram tillögur til þingsályktunar á 122. löggjafarþingi um vegáætlun fyrir tímabilið 1998 til 2002 og um langtímaáætlun í vegagerð árin 1999 til 2010. Þessar tillögur voru samþykktar á Alþingi 2. júní 1998 og var vegáætlun birt í A-deild Stjórnartíðinda sem auglýsing nr. 101/1998. Í II. kafla vegáætlunarinnar var fjallað um skiptingu útgjalda til vegamála og þar var meðal annars gerð grein fyrir fyrirhuguðum útgjöldum til nýrra þjóðvega eftir tegund þeirra. Undir liðnum stofnvegir var í vegáætluninni gert ráð fyrir sérstökum fjárframlögum til vegheitisins „Vatnaheiði“.

Lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. núgildandi lög um sama efni nr. 106/2000, gera ráð fyrir því að ekki sé veitt leyfi fyrir eða ráðist í framkvæmdir sem falla undir lögin fyrr en fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum þeirra. Fellur lagning vegar af því tagi sem um er fjallað í áliti þessu undir slíkar framkvæmdir, sbr. 9. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 63/1993. Mat á umhverfisáhrifum vegalagningar um Vatnaheiði lá ekki fyrir þegar Alþingi fjallaði um tillögu til þingsályktunar um vegáætlun fyrir árin 1998 til 2002. Þá er ljóst að núgildandi vegalög gera beinlínis ráð fyrir því að endanleg staðsetning vega sé ákveðin í skipulagsáætlunum en ekki í vegáætlun í formi þingsályktunar frá Alþingi. Eðli málsins samkvæmt verður nýr vegur almennt ekki lagður nema skipulagsyfirvöld hafi ákveðið staðsetningu hans. Þá verður vegur ekki heldur lagður nema fjármunir séu veittir til framkvæmdanna samkvæmt vegáætlun eða fjármögnun hans tryggð með öðrum hætti. Hér er um tvær ákvarðanir að ræða sem annars vegar eru teknar af Alþingi, ef um þjóðvegagerð er að ræða, og hins vegar af þar til bærum stjórnvöldum. Með hliðsjón af þessu fæ ég ekki séð að með framangreindri samþykkt Alþingis á vegaáætlun árið 1998 hafi Alþingi bundið hendur skipulagsyfirvalda um endanlega staðsetningu vegar nr. 56 um austanvert Snæfellsnes. Aðkoma samgönguráðherra að því máli sem hér er fjallað um var liður í ákvarðanatöku framkvæmdaaðila vegarins um hvaða leið hann kysi að fara að fengnu umhverfismati. Ég tel að við þá ákvörðun hafi einstök vegheiti í vegáætlun sem samþykkt hafði verið árið 1998 ekki falið í sér slíka afmörkun á endanlegu vegarstæði að yfirvöld samgöngumála hafi verið bundin af því með svo afgerandi hætti sem samgönguráðuneytið heldur fram í skýringum sínum til mín. Ég bendi þar jafnframt á það sem áður sagði um að í bréfi samgönguráðherra til Vegagerðarinnar 17. janúar 2000 var ekki byggt á þessu atriði.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu og með vísan til þess sem fram kemur í kafla IV.3 hér að framan verður að telja að þátttaka ráðherra í umræddri ákvarðanatöku um hvor leiðin yrði fyrir valinu hafi ekki verið svo lítilfjörleg að engin hætta hafi verið á því að ómálefnaleg sjónarmið, eins og afmarka verður þá hættu í þessu máli, hefðu áhrif á ákvörðun um það hvar vegurinn skyldi lagður. Hér að framan hef ég komist að þeirri niðurstöðu að eigendur og ábúendur jarðarinnar Hjarðarfells hafi ekki átt óverulega hagsmuni af því hvar nýr vegur yfir austanvert Snæfellsnes yrði lagður. Með því að gera athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir voru þeir í svipaðri aðstöðu og aðili máls við töku stjórnvaldsákvörðunar þegar endanleg afstaða var tekin til staðsetningar vegar nr. 56 yfir austanvert Snæfellsnes. Með vísan til tengsla samgönguráðherra við þá tel ég að samgönguráðherra hafi á grundvelli óskráðrar meginreglu um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar verið vanhæfur til að staðfesta áform Vegagerðarinnar um lagningu vegarins yfir Vatnaheiði.

5.

Eins og lýst er í kafla III hér að framan óskaði ég eftir því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Náttúruverndarsamtaka Íslands í bréfi, dags. 21. maí 2001. Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 16. júlí 2001, kom fram að erindi mínu yrði svarað í byrjun ágústmánaðar. Svar ráðherra hafði ekki borist í byrjun október og af því tilefni ritaði ég ráðuneyti hans bréf, dags. 8. október 2001 þar sem erindi mitt var ítrekað. Þá átti ég og starfsmaður minn fjölda samtala við starfsmenn samgönguráðuneytisins þar sem framangreint erindi var ítrekað. Skýringar ráðherra bárust mér loks með bréfi, dags. 14. febrúar 2002, eða tæpum níu mánuðum eftir að óskað hafði verið eftir efnislegri afstöðu ráðuneytisins til kvörtunar samtakanna.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni einnig víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að um slíkt er beiðið er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tel að sá dráttur sem varð á því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans svaraði erindi mínu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Eru það tilmæli mín til samgönguráðherra að þess verði gætt við skipulagningu starfa í ráðuneyti hans að svörum við erindum sem umboðsmaður sendir því í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að samgönguráðherra hafi verið vanhæfur til þess að staðfesta, að beiðni vegamálastjóra, áform Vegagerðar ríkisins um lagningu nýs þjóðvegar nr. 56 yfir austanvert Snæfellsnes á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi starfsmanna við stjórnsýslu. Ég hef hins vegar ekki fjallað um það í áliti þessu hvaða áhrif þátttaka ráðherra í umræddri ákvarðanatöku eigi að hafa að lögum. Þá tel ég ekki forsendur til þess, eins og atvikum er nú háttað og þar sem umræddur vegur hefur verið lagður, að beina sérstökum tilmælum til samgönguráðherra í tilefni af þessari niðurstöðu.

Ég tel að sá dráttur sem varð á því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans svaraði erindi mínu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggja á. Beini ég því þeim tilmælum til samgönguráðherra að þess verði gætt við skipulagningu starfa í ráðuneyti hans að svörum við erindum umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.