I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 1. nóvember 2021 leitaði B lögmaður til umboðsmanns Alþingis f.h. A og kvartaði yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins 12. mars þess árs í máli nr. DMR20070103/11.10.13. Með úrskurðinum var staðfest að nýju ákvörðun forstöðumanns Fangelsisins Litla-Hrauni 10. júlí 2020 um að A skyldi sæta flutningi á öryggisdeild fangelsisins frá dagsetningu ákvörðunarinnar til 8. október þess árs.
Kvörtunin laut að ýmsum atriðum, þ. á m. því að lagagrundvöllur vistunar A á öryggisdeildinni hefði hvorki verið fullnægjandi né heldur aðbúnaður hans í vistuninni eða eftirlit með ástandi hans meðan á henni stóð, m.a. í ljósi tímalengdar og einveru hans á deildinni. Þá voru jafnframt gerðar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins. Athugun umboðsmanns hefur einkum lotið að því hvort rannsókn ráðuneytisins á aðstæðum A og aðbúnaði í vistuninni hafi verið fullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II Málavextir
Forstöðumaður Fangelsisins Litla-Hrauni ákvað 10. júlí 2020 að A skyldi vistast á öryggisdeild fangelsisins í þrjá mánuði, frá birtingu ákvörðunarinnar kl. 11:45 þann sama dag til kl. 12:00 8. október þess árs. Ákvörðunin byggðist á því að A hefði gerst sekur um alvarleg og ítrekuð agabrot og gæti því ekki vistast með öðrum föngum vegna hegðunar sinnar, sbr. 5. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, og 3. gr. reglugerðar nr. 240/2018, um fullnustu refsinga. Í framangreindum ákvæðum laga og reglugerðar er m.a. kveðið á um heimild forstöðumanns til að flytja fanga milli deilda, þ. á m. í öryggisskyni vegna ítrekaðra agabrota.
A kærði ákvörðunina til dómsmálaráðuneytisins með bréfi 15. júlí 2020. Í kærunni voru m.a. gerðar athugasemdir við lagagrundvöll vistunarinnar, með vísan til þess að hann veitti ekki heimild til að aðskilja A frá öðrum föngum og vista hann á öryggisdeild, og ekki hefði verið vikið að meðalhófi í ákvörðuninni.
Með úrskurði ráðuneytisins 5. ágúst 2020 var hin kærða ákvörðun staðfest. Af því tilefni leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun 10. sama mánaðar. Umboðsmaður ritaði ráðuneytinu tvö fyrirspurnarbréf 28. ágúst og 20. nóvember 2020 er lutu einkum að rannsókn málsins af hálfu þess. Meðal annars var óskað upplýsinga um hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið hefði rannsakað hvort A hefði notið lágmarks mannlegra samskipta meðan hann vistaðist á öryggisdeildinni, sbr. a-lið gr. 53A evrópsku fangelsisreglnanna frá 11. janúar 2006 (Recommendation Rec(2006)2), hvort aðkoma heilbrigðisstarfsfólks að vistuninni hefði verið í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 240/2018 og hvort ráðuneytið hefði lagt mat á aðbúnað og aðstæður hans að öðru leyti. Ráðuneytið svaraði með bréfum 25. september og 4. desember þess árs. Í síðara svarbréfi ráðuneytisins kom fram að það hefði ákveðið að endurupptaka mál A. Líkt og síðar kom fram í úrskurði ráðuneytisins 12. mars 2021 var það gert með vísan til ágalla á málsmeðferð þess í tengslum við rannsókn málsins. Í ljósi þessa lét umboðsmaður athugun sinni á málinu lokið.
Með úrskurðinum 12. mars 2021 staðfesti dómsmálaráðuneytið að nýju ákvörðun forstöðumanns um vistun A á öryggisdeild umrætt sinn. Í úrskurðinum voru m.a. rakin ákvæði laga nr. 15/2016 og reglugerðar nr. 240/2018 um grundvöll ákvörðunar forstöðumanns og réttindi og skyldur fanga á öryggisdeild og jafnframt með almennum hætti vakin athygli á 1. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og evrópsku fangelsisreglunum. Þá var fjallað um afturköllun ráðuneytisins á fyrri úrskurði þess í málinu vegna ágalla á rannsókn þess og vikið að forsendum ákvörðunar forstöðumanns og fjölda þeirra agaviðurlaga og öryggisráðstafana sem A hefði sætt. Í ljósi þeirra væri það mat ráðuneytisins að tímalengd vistunarinnar hefði ekki brotið í bága við meðalhóf. Því næst sagði í úrskurðinum:
Að því er varðar heilbrigði og velferð kæranda metur ráðuneytið sérstaklega mikilvægt að m.a. geðheilsuteymi fangelsisins var gert viðvart um áform fangelsisyfirvalda og fulltrúar þess hafa á vistunartíma kæranda komið að því að veita honum viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Í ljósi tímalengdar vistunar á öryggisdeild leggur ráðuneytið ennfremur ríka áherslu á að fangelsisyfirvöld endurmeti stöðugt ástand kæranda og breyti fyrirkomulagi vistunar ef aðstæður leyfa, meðal annars komi fram upplýsingar frá heilbrigðisstarfsmanni um að frekari vistun á öryggisdeild stofni líkamlegri eða andlegri heilsu kæranda í alvarlega hættu. [...].
Ráðuneytið er meðvitað um að ákvörðun um vistun kæranda á öryggisdeild fangelsisins hefur í för með sér að íþyngjandi úrræði er beitt gagnvart kæranda þar sem kærandi er útilokaður frá félagslegu samneyti við fanga á öðrum deildum fangelsisins. Löng einangrun eða langvarandi aðskilnaður á öryggisdeild kann að vera til þess fallin[n] að hafa neikvæð áhrif á líkamlegt og andlegt heilbrigði fanga sem og félagsleg samskipti og færni fanga til samskipta. Ráðuneytið hefur gengið úr skugga um að í þeim tilgangi að sporna gegn neikvæðum áhrifum á kæranda vegna skerðingar á umhverfislegri og félagslegri örvun hefur kærandi aðgang að íþróttahúsi eða æfingasal í að lágmarki 30 mínútur alla daga vikunnar. Kærandi hefur einnig haft að eigin vild aðgang að útivistargarði við öryggisgang. Kærandi hefur gjaldfrjálst og ótakmarkað aðgengi að síma og er þannig gert kle[i]ft að að eiga í mannlegum samskiptum við fjölskyldu, vini og aðra aðila utan fangelsisins. Kærandi hefur sjónvarp, útvarp og hljómborð á klefa [og] getur með því móti nýtt afþreyingarefni og fylgst með gangi þjóðmála. Fangaverðir hafa ennfremur átt í daglegum samskiptum við kæranda. [...]. Læknar og hjúkrunarfræðingar voru einnig upplýst fyrirfram um ákvörðun fangelsisyfirvalda og hafa verið kölluð til að ósk kæranda og hafi fangaverðir talið ástæðu til. Læknir og hjúkrunarfræðingur fangelsisins hafa átt í samstarfi við fulltrúa geðheilbrigðisteymis fangelsisins. Sálfræðingur og meðferðar-fulltrúi fangelsisins hafa átt samtöl við kæranda. Hafa fangelsisyfirvöld þannig viðhaft virkt eftirlit með heilbrigði og velferð kæranda.
III Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda vegna málsins
Í tilefni af nýrri kvörtun A var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf 14. mars 2022. Í bréfinu var m.a. óskað eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það teldi að vistun A á öryggisdeild hefði falið í sér aðskilnað eða einangrun í skilningi laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, einkum þar sem óumdeilt væri að hann hefði vistast einn á deildinni umrætt sinn. Teldi ráðuneytið að vistunin hefði falið í sér aðskilnað og/eða einangrun var þess óskað að það upplýsti umboðsmann um hvort það teldi að ákvæðum laga nr. 15/2016 og evrópsku fangelsisreglnanna hefði verið fylgt, m.a. í ljósi takmarkana á heimsóknum til fanga og viðveru stoðþjónustuaðila í fangelsinu í kórónuveirufaraldrinum. Af hálfu umboðsmanns var í þessu sambandi haft í huga mat ráðuneytisins á aðstæðum og fyrirliggjandi gögnum um ástand A fyrir og við upphaf vistunar á deildinni sem og meðan á henni stóð, s.s. dagbókarskráningum. Var þá einkum vísað til þess sem fram kom í kvörtun A um að hann hefði ekki notið lágmarksréttinda sem einstaklingum, sem sæta aðskilnaði frá öðrum föngum eða einangrun, skuli tryggð. Þess var jafnframt óskað að ráðuneytið afhenti umboðsmanni öll gögn málsins.
Umboðsmanni barst svarbréf dómsmálaráðuneytisins ásamt gögnum málsins 7. júní 2022. Í svarbréfinu kom fram að ráðstöfun fangelsismálayfirvalda hefði verið byggð á þeim grundvelli að öðrum föngum stafaði hætta af umgengni við A. Hins vegar hefði ekki verið um að ræða ákvörðun um einangrun sem agaviðurlög skv. 74. gr. laga nr. 15/2016, eða aðskilnað í skamman tíma til að afstýra skyndilegu og einangruðu tilviki um yfirgang A gagnvart öðrum föngum, sbr. 75. gr. sömu laga. Þá var í bréfinu vikið að áðurröktum ráðstöfunum sem gripið hefði verið til í þeim tilgangi að sporna við neikvæðum áhrifum vistunarinnar á A. Því næst sagði í bréfinu:
[...] í kjölfar endurupptöku ráðuneytisins á kærumáli [A] óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá forstöðumanni fangelsisins um aðbúnað [A] í fangelsinu og aðkomu lækna og annarra heilbrigðisstarfsmanna að málefnum hans á vistunartíma. Ráðuneytið óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um til hvaða ráðstafana hefði verið gripið til að sporna gegn neikvæðum áhrifum sem [A] kynni að verða fyrir vegna skorts á félagslegum samskiptum við aðra fanga. Ráðuneytið vísar til umfjöllunar í forsendum úrskurðar en ráðuneytið horfði við úrlausn málsins til skriflegra og munnlegra upplýsinga frá forstöðumanni fangelsisins. Við athugun ráðuneytisins kom hins vegar í ljós að nokkur vanhöld voru á skipulegri dagbókarskráningu á upplýsingum á öryggisdeild fangelsisins. Hefur ráðuneytið hér einkum í huga skráningu á því hvort lækni hafi verið tilkynnt um fyrirhugaða ákvörðun um vistun [A] á öryggisgangi og upplýsingar um tíðni þjónustu lækna og heilbrigðisstarfsfólks á meðan á vistun varði. Sérstaklega átti það við um skráningar um viðtöl [A] við lækna, hjúkrunarfræðinga og sálfræðinga. Ráðuneytið eins og áður greinir lagði til grundvallar upplýsingar sem því bárust frá forstöðumanni. Í tölvubréfi ráðuneytisins til forstöðumanns og samtölum ráðuneytisins við forstöðumann var þeirri afstöðu ráðuneytisins komið á framfæri að nauðsynlegt væri að fangelsisyfirvöld myndu ráða bót á þessu með því að taka upp skipulega skráningu upplýsinga um fanga vistaða á öryggisdeild. Einnig lagði ráðuneytið fyrir forstöðumann að slíkar upplýsingar skyldu ávallt fylgja sem gögn máls þegar ákvörðun um vistun á öryggisgangi kæmi til umfjöllunar í ráðuneytinu eða til að svara fyrirspurnum ráðuneytisins af öðru tilefni.
Um heimsóknartakmarkanir og takmarkanir á þjónustu í fangelsinu í kórónuveirufaraldrinum var í svarbréfi ráðuneytisins vísað til viðbragðsáætlunar fangelsanna og neyðarstigs almannavarna. Engar takmarkanir hefðu þó verið á aðgangi A að heilbrigðisstarfsfólki en því hefði verið ætlað að taka ábyrgð á eigin persónulegu sóttvörnum.
Athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins bárust umboðsmanni með bréfi 20. júní 2022. Í bréfinu kom m.a. fram að upplýsingar í Excel-skjali um heimsóknir heilbrigðisstarfsfólks til A á tímabilinu 20. júlí til 28. september 2020 stönguðust á við það sem fram hefði komið í svari ráðuneytisins um aðkomu heilbrigðisstarfsfólks að vistun hans og virkt eftirlit fangelsisyfirvalda með heilbrigði hans. Þá hefði aðgangur A að æfingasal fangelsisins verið bundinn við virka daga en ekki alla daga vikunnar líkt og fram hefði komið í svörum ráðuneytisins.
Umboðsmaður ritaði ráðuneytinu bréf að nýju 7. október 2022 vegna málsins. Í bréfinu var þess óskað að ráðuneytið, eftir atvikum með atbeina Fangelsismálastofnunar eða Fangelsisins Litla-Hrauni, gerði heildstæðan samanburð á annars vegar aðbúnaði, réttindum og skyldum A meðan á vistun hans á öryggisdeildinni stóð og hins vegar fanga sem sættu einangrun eða aðskilnaði á sama tíma, sbr. 74. eða 75. gr. laga nr. 15/2016. Var óskað eftir samanburði á aðgangi að iðju, útiveru, líkamsrækt og/eða annarri afþreyingu, upplýsingum um félagsleg samskipti og aðgang að heilbrigðisþjónustu og annarri stoðþjónustu. Þá var þess óskað að við samanburðinn yrði litið til þeirra takmarkana sem gripið hefði verið til á tímabilinu vegna heimsfaraldurs. Í svarbréfi ráðuneytisins 25. nóvember þess árs sagði eftirfarandi:
[...] Eftirfarandi umfjöllun byggist á upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað frá Fangelsinu Litla-Hrauni.
Meðan á vistun [A] á öryggisgangi stóð var klefi hans opnaður kl. 8:00 að morgni og honum lokað um kl. 21:30 að kvöldi. [A] hafði ekki félagsskap af öðrum föngum en var aftur á móti ekki innilokaður á klefa sínum stærstan hluta dags eins og á við um fanga sem vistaðir eru í einangrun eða aðskilnaði. [A] hafði aðgang að íþróttahúsi og æfingasal í hið minnsta 30 mínútur alla virka daga og að auki var honum heimilt að hafa opið í útivistargarð við öryggisdeild nánast að eigin vild og gat því fengið sér ferskt loft stærstan hluta dags. Þá hafði hann ótakmarkaðan aðgang að síma sér að kostnaðarlausu sem og að Skype-samtölum í tölvu í eigu fangelsisins sem hann nýtti jafnframt til að fara á internetið. Hvað varðar afþreyingu að öðru leyti þá hafði [A] hjá sér sjónvarp og hljómborð.
Þrátt fyrir að hafa ekki fengið heimsóknir þá sætti [A] ekki sérstökum heimsóknartakmörkunum á öryggisdeild. Almennt geta fangar á öryggisdeild fengið heimsóknir sækist þeir eftir slíku. Hvað varðar þjónustu við [A] þá fékk hann reglulegar heimsóknir frá þriggja manna hópi frá AA-samtökunum svo hann gæti sinnt meðferðarstarfi auk þess sem meðferðarsvið Fangelsismálastofnunar og geðheilbrigðisteymi fanga voru til taks og veittu honum regluleg viðtöl.
Því næst sagði í bréfinu að fangar sem vistuðust í einangrun eða aðskilnaði á grundvelli 74. og 75. gr. laga nr. 15/2016 væru þar yfirleitt í stutta stund. Þar ættu fangar kost á útivist í a.m.k. klukkustund á dag en dveldu annars í klefa sínum. Þeir ættu ekki kost á því að fá heimsóknir frá vinum eða ættingjum en ættu rétt á símtölum við einn náinn aðstandanda einu sinni á dag. Þá gætu þeir lesið bækur og fengið ferðageislaspilara til að horfa á kvikmyndir og sjónvarpsþætti.
Um ráðstafanir fangelsismálayfirvalda á tímum heimsfaraldursins sagði eftirfarandi í svarbréfinu:
Ráðuneytið tekur að endingu fram að á tímum heimsfaraldurs voru talsverðar takmarkanir á samskiptum og þjónustu vegna Covid-19, sem fólu í sér heimsóknartakmarkanir og skerta viðveru allra stoðþjónustuaðila. Sannarlega var þar um að ræða íþyngjandi aðstæður fyrir fanga en það er ekki unnt að greina að fangar sem vistuðust á öryggisgangi hafi sætt frekari takmörkunum að þessu leyti heldur en fangar á almennum gangi.
Athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins bárust með bréfi 12. desember 2022.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Nánari afmörkun athugunar
Um lögmæti vistana fanga á öryggisdeild Fangelsisins Litla-Hrauni hefur áður verið fjallað í tveimur dómum Landsréttar, frá 18. desember 2020 í máli nr. 835/2019 og 4. mars 2022 í máli nr. 149/2021. Í þeim málum var um að ræða vistanir sem ákveðnar voru á grundvelli ákvæðis í eldri lögum nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, samhljóða ákvæði 21. gr. núgildandi laga um sama efni nr. 15/2016.
Af dómunum má ráða að fullnægjandi lagaheimild standi almennt til þess að vista fanga á öryggisdeild að því gefnu að aðstæður réttlæti slíka ákvörðunartöku í hverju tilviki. Með vísan til þessa hefur skoðun umboðsmanns ekki lotið að því hvort vistun A á öryggisdeild hafi byggst á viðhlítandi lagaheimild. Með vísan til fyrirliggjandi gagna um hegðun A í fangelsinu í aðdraganda vistunar hans á öryggisdeild er það jafnframt mat umboðsmanns að ekki séu forsendur til að gera athugasemdir við það mat fangelsisyfirvalda að nauðsynlegt hafi verið að grípa til tiltekinna öryggisráðstafana gagnvart honum.
Undirbúningur ákvörðunartöku um vistun fanga á öryggisdeild, m.a. m.t.t. meðalhófs, takmarkast þó ekki við að upplýsa og leggja mat á hvort hegðun fanga hafi verið með þeim hætti að vistun hans á deildinni og/eða tímalengd hennar sé eða hafi talist nauðsynleg. Jafnframt þarf að taka til skoðunar og leggja atviksbundið mat á aðstæður fanga og aðbúnað hans á deildinni þannig að gætt sé að réttindum hans og velferð, sbr. fyrrgreindan dóm Landsréttar frá 18. desember 2020. Þetta leiðir jafnframt af grundvallarreglum og fjölþjóðlegum viðmiðum sem nánar er vikið að hér á eftir. Með hliðsjón af því er tilefni til að árétta að umboðsmaður hefur í úrlausnum sínum, þ. á m. á grundvelli OPCAT-eftirlits með stöðum þar sem frelsissviptir einstaklingar dvelja, beint ábendingum til ráðherra dómsmála um hvort tilefni sé til að búa vistun fanga á öryggisdeild tryggari og vandaðri umgjörð í lögum (sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 21. október 2016 í máli nr. 7590/2013 og skýrslu umboðsmanns Alþingis frá 3. nóvember 2021 vegna heimsóknar á öryggisdeild Fangelsisins Litla-Hrauni 28. og 29. janúar þess árs).
Með vísan til alls framangreinds hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við að kanna hvort ráðuneytið hafi lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni í málinu með hliðsjón af aðstæðum A, aðbúnaði hans á öryggisdeildinni og mögulegum áhrifum vistunarinnar á hann, einkum með tilliti sjónarmiða um meðalhóf, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2 Lagagrundvöllur málsins
2.1 Grundvallarréttindi og fjölþjóðleg viðmið
Í 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, er kveðið á um bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri/ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu felur 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki í sér bann við beitingu einangrunarvistunar af öryggisástæðum eða vegna agabrota, enda þótt langvarandi einangrun þyki almennt óæskileg (sjá dóm í máli nr. 46221/99, Öcalan gegn Tyrklandi, frá 12. maí 2005). Við mat á því hvort slík ráðstöfun feli í sér brot gegn ákvæðinu þurfi að taka mið af öllum aðstæðum, þ. á m. hversu íþyngjandi úrræðið er, hversu lengi það varir, markmiðinu sem að er stefnt og áhrifum á þann sem fyrir verður (sjá t.d. dóm í máli nr. 69332/01, Rohde gegn Danmörku, frá 21. júlí 2005 og til hliðsjónar Róbert R. Spanó: Stjórnarskráin, mannréttindasáttmáli Evrópu og meginreglur refsiréttar. Reykjavík, 2012, bls. 63-64). Lögfesting mannréttindasáttmálans felur í sér skuldbindingu af hálfu íslenska ríkisins til að haga löggjöf og stjórnsýslu þannig að réttindi samkvæmt honum séu virt. Ber stjórnvöldum því að haga refsifullnustu sinni þannig að gætt sé að líkamlegri og andlegri velferð fanga og þeim tryggð viðeigandi læknisþjónusta (sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2000 í máli nr. 2426/1998).
Í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er kveðið á um rétt manna til friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu má ráða að fangar njóti almennt allra þeirra réttinda sem sáttmálinn verndar utan þeirra sem skerðast eðli máls samkvæmt vegna varðhalds eða fangelsisvistunar (sjá t.d. dóm í máli nr. 2235/02, Klibisz gegn Póllandi, frá 4. október 2016). Almennt er gengið út frá því að vistun fanga á öryggisdeild feli í sér íþyngjandi ráðstöfun sem hafi í för með sér takmarkanir á friðhelgi einkalífs hlutaðeigandi fanga (sjá fyrrnefndan dóm Landsréttar 18. desember 2020). Slík íhlutun hefur þó verið talin heimil að því gefnu að hún byggist á lagaheimild, stefni að lögmætu markmiði og gangi ekki lengra en nauðsyn ber til, sbr. 2. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmálans (sjá t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 74912/01, Enea gegn Ítalíu, frá 17. september 2009).
Evrópsku fangelsisreglurnar frá 11. janúar 2006 fela í sér lágmarksvernd til handa föngum. Þótt reglurnar feli ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti hafa íslensk stjórnvöld ekki gert neinn fyrirvara að því er þær snertir. Í samræmi við framangreint hefur af hálfu umboðsmanns verið byggt á því að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að gæta að ákvæðum reglnanna í störfum sínum og huga að efni þeirra við túlkun á íslenskum lagareglum (sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1506/1995 frá 20. nóvember 1996 og í máli nr. 2805/1999 frá 27. nóvember 2001).
Í gr. 53A reglnanna er fjallað um aðskilnað fanga frá öðrum föngum af öryggisástæðum. Í stafliðum a til j í greininni er vikið að ýmsum atriðum sem fangelsisyfirvöldum ber að tryggja við ákvarðanatöku, aðbúnað og eftirlit með fanga við slíkar aðstæður. Í a-lið er t.a.m. kveðið á um að tryggja skuli föngum í aðskilnaði innihaldsrík mannleg samskipti (e. meaningful human contact) í a.m.k. tvær klukkustundir á dag. Samkvæmt sambærilegu orðalagi í stöðluðum lágmarksreglum Sameinuðu þjóðanna um meðferð fanga (Nelson Mandela-reglunum) er með innihaldsríkum samskiptum átt við samskipti augliti til auglitis og þá ekki einungis tilfallandi boðskipti s.s. vegna nauðsynlegrar þjónustu í fangelsi (sjá til hliðsjónar skýrslu umboðs norska þjóðþingsins vegna heimsóknar í Oslóarfangelsi 19. til 22. nóvember 2018, bls. 26-27). Í g-lið greinarinnar er m.a. kveðið á um aðgang fanga að líkamsrækt í eina klukkustund á dag, sbr. einnig gr. 27.1 og 27.2 reglnanna.
2.2 Lög um fullnustu refsinga
Í lögum nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, er ekki kveðið með beinum hætti á um vistun fanga á sérstakri öryggisdeild en samkvæmt 18. gr. þeirra er heimilt að hafa fangelsi deildaskipt. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum kemur fram að tilefni ákvæðisins hafi verið ábendingar umboðsmanns Alþingis til ráðuneytis dómsmála um að heimildir hefði skort til að deildaskipta fangelsum, þá sér í lagi vegna stofnunar öryggisdeildar (sjá II. kafla almennra athugasemda svo og athugasemdir við 18. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, þskj. 399 á 145. löggjafarþingi, 2015-2016).
Í 21. gr. laga nr. 15/2016 er fjallað um ákvörðun um vistunarstað fanga en ákvörðun forstöðumanns Fangelsisins Litla-Hrauni í máli A var byggð á 5. mgr. greinarinnar um flutning fanga á milli deilda og klefa. Ákvæðið hljóðar svo:
Forstöðumaður fangelsis getur í öryggisskyni eða vegna sérstakra aðstæðna tekið ákvörðun um að flytja fanga á milli deilda og klefa. Ekki er skylt að gefa fanga kost á að tjá sig áður en slík ákvörðun er tekin en gæta skal hagsmuna fangans í því sambandi.
Samkvæmt þessu er stjórnvöldum með ákvæðinu fengið ákveðið svigrúm til mats. Þegar stjórnvöld beita matskenndum reglum við töku ákvarðana fellur það í þeirra hlut að meta hvernig atvik og aðstæður þess máls, sem fyrir þeim liggur, fellur að þeirri reglu sem um er að ræða. Við það mat er þeim rétt og skylt að líta til reglugerðarákvæða sem útfæra nánar hina matskenndu lagareglu sem og þeirra málefnalegu sjónarmiða sem við eiga. Þar má sem dæmi nefna sjónarmið sem leiða af lögum, lögskýringargögnum og markmiðum laga svo og sjónarmið sem leiða af mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar og ákvæðum fjölþjóðlegra mannréttindasáttmála. Af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga leiðir jafnframt að ákvörðun verður að þjóna þeim lögmætu markmiðum sem að er stefnt og þegar stjórnvöld hafa val um fleiri en eina leið ber þeim að velja það úrræði sem vægast er og að gagni getur komið.
Samkvæmt framangreindu þarf fullnægjandi rannsókn á atvikum og aðstæðum að fara fram áður en ákvörðun um vistun á öryggisdeild er tekin og þá m.a. m.t.t. til meðalhófssjónarmiða. Þótt í tilviki A sé um að ræða ákvörðun um vistun á öryggisdeild á grundvelli 21. gr. laga nr. 15/2016, en ekki ákvörðun um einangrun eða aðskilnað í skilningi 74. eða 75. gr. sömu laga, er óumdeilt að hann vistaðist einn á deildinni til lengri tíma og fékk ekki heimsóknir. Í þessu ljósi verður m.a. að horfa til þeirra viðmiða sem gilda um úrræði sem fela í sér langvarandi félagslega einangrun, þ. á m. reglna um skoðun læknis þegar slík vistun er ákveðin og eftir atvikum daglega læknisskoðun, sbr. til hliðsjónar 77. gr. laga nr. 15/2016. Er þá einnig haft í huga að lagt sé á það reglubundið mat hvort þörf sé á endurskoðun á vistun eða fyrirkomulagi hennar.
2.3 Nánari reglur um vistun á öryggisdeild
Um öryggisdeild fangelsis er nánar fjallað í 3. til 6. gr. reglugerðar nr. 240/2018, um fullnustu refsinga, sem sett er með heimild í 98. gr. laga nr. 15/2016. Greinar reglugerðarinnar hljóða svo:
Á öryggisdeild er unnt að vista fanga sem gerst hafa sekir um alvarleg eða ítrekuð agabrot, eru taldir stefna öryggi fangelsisins í hættu eða geta ekki vistast með öðrum föngum vegna hegðunar sinnar. [3. gr.]
Forstöðumaður viðkomandi fangelsis tekur ákvörðun um að vista skuli fanga á öryggisdeild, sbr. 5. mgr. 21. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 15/2016. Slíka ákvörðun skal rökstyðja skriflega og bóka. Vistun á öryggisdeild má ekki ákvarða í lengri tíma en þrjá mánuði í senn. [4. gr.]
Stundi fangi sem vistaður er á öryggisdeild vinnu eða nám skal sú starfsemi að jafnaði fara fram þar. Útivera og tómstundir fanga á öryggisdeild skulu að jafnaði fara fram á öðrum tíma en útivera og tómstundir annarra fanga. Samskipti við fanga utan öryggisdeildar eru ekki heimil nema með sérstöku leyfi forstöðumanns. Skulu þau þá að jafnaði fara fram í gegnum bréfaskipti.
Að öðru leyti fer um réttindi og skyldur fanga sem vistaður er á öryggisdeild eftir lögum um fullnustu refsinga, reglugerðum og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra. [5. gr.]
Þegar fangi er vistaður á öryggisdeild skal tilkynna lækni um vistunina. Læknir eða annar heilbrigðisstarfsmaður, s.s. sálfræðingur eða hjúkrunarfræðingur, hefur reglulegt eftirlit með fanganum. [6. gr.]
Um vistun fanga á öryggisdeild Fangelsisins Litla-Hrauni er fjallað í samnefndum reglum Fangelsismálastofnunar nr. 1172/2021, sem einnig eru settar á grundvelli 98. gr. laga nr. 15/2016. Fyrri hluti reglnanna, sem m.a. fjallar um grundvöll og skilyrði vistunar á öryggisdeild og form slíkrar ákvörðunar, er að mestu samhljóða ákvæðum reglugerðar nr. 240/2018. Í 7. gr. reglnanna segir að fangi sem vistaður er á öryggisdeild eigi rétt á útiveru og til að iðka tómstundastörf, líkamsrækt og íþróttir í frítíma eftir því sem aðstæður í fangelsi leyfi í að minnsta kosti eina og hálfa klukkustund á dag nema það sé ósamrýmanlegt góðri reglu og öryggi í fangelsi. Útivera og tómstundir fanga á öryggisdeild skuli að jafnaði fara fram á öðrum tíma en útivera og tómstundir annarra fanga. Í 8. gr. reglnanna segir að forstöðumaður geti leyft fanga sem vistast á deildinni að hafa sjónvarpstæki, útvarpstæki og leikjatölvu án nettengingar í klefa sínum og aðgang að nettengdri tölvu í sameiginlegu rými deildarinnar. Þá getur forstöðumaður, samkvæmt 9. gr. reglnanna, ákveðið að klefar fanga sem vistast á deildinni séu ekki opnir á sama tíma ef nauðsynlegt þykir vegna öryggis í fangelsinu.
3. Var lagður viðhlítandi grundvöllur að niðurstöðu ráðuneytisins í málinu?
Í 10. gr. stjórnsýslulaga felst sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að atvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo rannsókn þess teljist fullnægjandi. Þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á matskenndum lagagrundvelli, líkt og hér um ræðir, verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að hægt sé að beita þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Svo sem áður greinir var í fyrri úrskurði ráðuneytisins 5. ágúst 2020 á því byggt að þótt vistun á öryggisdeild gæti verið fanga afar þungbær fæli hún hvorki í sér agaviðurlög né einangrun enda væri markmið hennar að tryggja reglu og öryggi í fangelsi. Þegar horft væri til fjölda agabrota A og alvarleika þeirra féllist ráðuneytið á að skilyrði reglna um vistun á öryggisdeild væru uppfyllt og hann gæti ekki vistast með öðrum föngum. Fyrirliggjandi gögn samkvæmt úrskurðinum voru 14 ákvarðanir um agaviðurlög A og þrjár ákvarðanir um vistanir hans í öryggisklefa. Af gögnunum varð þannig ekki ráðið að við meðferð málsins hefði verið lagt sérstakt mat á aðbúnað eða aðstæður A á öryggisdeild eða áhrif vistunarinnar á hann. Sem fyrr segir afturkallaði ráðuneytið þennan úrskurð sinn í málinu í kjölfar fyrirspurna umboðsmanns vegna annmarka á rannsókn þess og tók málið á ný til úrskurðar 12. mars 2021.
Úrskurður ráðuneytisins 12. mars 2021 bar með sér að aðstæður A á öryggisdeildinni hefðu að einhverju marki verið teknar til skoðunar við endurupptöku málsins. Samkvæmt úrskurðinum voru fyrirliggjandi gögn þau sömu og við fyrri úrskurð, þ.e. 14 ákvarðanir um agaviðurlög og þrjár ákvarðanir um vistanir í öryggisklefa. Af gögnum sem umboðsmanni bárust verður þó ráðið að ráðuneytið hafi einnig verið í tölvupóstssamskiptum við forstöðumann fangelsisins í því skyni að afla upplýsinga um aðbúnað og heilbrigðisþjónustu við A á vistunartímanum. Í málinu liggur þannig fyrir skriflegt svar frá forstöðumanni um framangreind atriði auk Excel-skjals, dags. 20. júlí til 28. september, þar sem búið er að merkja inn hvaða daga A fékk tiltekna þjónustu, þ. á m. heilbrigðisþjónustu og aðgang að virkni eða afþreyingu. Af skjalinu verður þó ekki að fullu ráðið hvaða gögn liggja að baki þessum upplýsingum, s.s. vaktaskýrslur og/eða dagbókarfærslur fangelsisins eða munnlegar upplýsingar. Í skjalinu er m.a. merkt við þjónustu geðheilsuteymis fanga og sálfræðinga Fangelsismálastofnunar en ekkert kemur fram um heimsóknir eða símtöl heilbrigðisstarfsfólks Heilbrigðisstofnunar Suðurlands (HSU) sem þjónustar fanga Litla-Hrauns.
Í gögnum málsins liggja enn fremur fyrir tölvupóstssamskipti milli forstöðumanns og yfirlæknis á HSU 15. og 16. mars 2021, þ.e. eftir að síðari úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp, um aðkomu heilbrigðisstarfsfólks stofnunarinnar að vistun A. Þar kemur fram að 13 færslur hafi verið skráðar um þjónustu við hann meðan hann vistaðist á öryggisdeild, að hluta færslur án þess að heilbrigðisstarfsfólk hafi hitt hann en megnið þó færslur um viðtöl. Í tölvupóstssamskiptum ráðuneytisins við forstöðumann kemur fram að samkvæmt minnispunktum hans hefðu bæði læknir og hjúkrunarfræðingur setið fund með A 9. júlí 2020, þar sem ákvörðun hefði verið tekin um vistun hans á öryggisgangi.
Hins vegar verður ekki séð að fyrir liggi gögn um tilkynningu til læknis vegna vistunar A á öryggisdeild, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 240/2018. Engin gögn liggja heldur fyrir um líkamlegt og andlegt ástand hans fyrir vistunina og meðan á henni stóð, m.a. með tilliti til þess hvort hann væri í stakk búinn til að þola svo langa vistun einsamall við þá tilhögun og aðbúnað sem hann bjó við. Áður hefur komið fram að samkvæmt skýringum ráðuneytisins voru vanskráningar á upplýsingum í dagbók á öryggisdeild, þ. á m. um tilkynningu til lækna og þjónustu heilbrigðisstarfsfólks. Samkvæmt ráðuneytinu voru því lagðar til grundvallar við úrlausn málsins upplýsingar sem fengust frá forstöðumanni fangelsisins um þessi atriði.
Samkvæmt fyrirliggjandi Excel-skjali vantar allar upplýsingar um þjónustu við A hluta vistunartímans, þ. á m. tíu fyrstu dagana. Í málinu liggja heldur ekki fyrir neinar skráningar frá fangelsinu á borð við vaktaskýrslur eða dagbókarfærslur sem sýna fram á aðbúnað og atlæti A á öryggisdeild, þ. á m. dagleg mannleg samskipti, tímalengd þeirra og eðli. Jafnframt verður ekki ráðið af fyrirliggjandi gögnum að aðstæður A hafi verið skoðaðar sérstaklega m.t.t. heimsóknarbanns sem fangar sættu almennt á þessum tíma vegna kórónuveirufaraldursins.
Í téðum úrskurði ráðuneytisins kom fram að A hefði haft aðgang að íþróttasal fangelsisins a.m.k. 30 mínútur í senn alla daga vikunnar en samkvæmt framangreindu Excel-skjali var sá aðgangur bundinn við virka daga. Fær það stoð í 5. gr. húsreglna fyrir öryggisdeild Fangelsisins Litla-Hrauni þar sem fram kemur að útivist í íþróttasal sé virka daga frá 12:10-12:45. Þá kemur fram í úrskurðinum að A hafi haft aðgang að útivistargarði við öryggisgang fangelsisins að eigin vild. Í úrskurðinum kemur að öðru leyti lítið fram um efnislegan aðbúnað A á öryggisdeildinni.
Í þessu sambandi er rétt að nefna að umboðsmaður Alþingis heimsótti Fangelsið Litla-Hrauni 28. og 29. janúar 2021 á grundvelli OPCAT-eftirlits með stöðum þar sem frelsissviptir einstaklingar dvelja. Í skýrslu umboðsmanns vegna heimsóknarinnar 3. nóvember 2021 kemur m.a. fram að aðstaða í íþróttahúsi fangelsisins sé nútímaleg og vel við haldið. Um aðbúnað á öryggisdeildinni segir hins vegar í skýrslunni að heildaryfirbragð deildarinnar sé fremur fábrotið. Í sameiginlega rýminu sé hátt til lofts, gluggar ofarlega á veggjum og loftræsting ekki góð. Þá dvelji fangar sem vistist á deildinni oft langtímum saman inni á klefa þar sem ekkert sé við að vera í sameiginlegum rýmum, hvorki innan- né utandyra. Þegar heimsókn umboðsmanns fór fram var engin afþreying á innisvæðinu, s.s. sjónvarp, spil eða bækur og engir munir til að lífga upp á umhverfið. Þá var útisvæðið autt, engin útihúsgögn eða æfingatæki og ekkert útsýni. Það var jafnframt farið að láta verulega á sjá, málning á veggjunum flögnuð og ryðtaumar úr hurðum og gluggum. Í samtölum við stoðþjónustuaðila og starfsfólk kom fram að það teldi aðbúnað eitt helsta vandamálið á deildinni þar sem aðstaðan yki á íþyngjandi eðli vistunarinnar. Jafnframt kom fram í skýrslunni að þótt ekki yrði annað séð en að samskipti við fangaverði væru almennt til fyrirmyndar virtust þeir verja takmörkuðum tíma inni á öryggisdeildinni m.a. vegna mönnunar vaktherbergis og annarra þátta (sjá skýrslu umboðsmanns Alþingis frá 3. nóvember 2021 vegna heimsóknar í Fangelsið Litla-Hrauni 28. og 29. janúar 2021, bls. 19-25, 28 og 30-31).
Í gögnum málsins kemur ítrekað fram að A hafi haft áhyggjur af geðheilsu sinni meðan hann vistaðist á öryggisdeildinni og vistunin hafi haft skaðleg áhrif á hann. Í bréfi hans til umboðsmanns kom einnig fram að hann hefði verið þunglyndur, varla vitað hvaða dagur væri og allt hefði runnið saman. Af atvikaskýrslum dagsettum fyrir vistunina, sem eru meðal gagna málsins, verður jafnframt ráðið að dæmi voru um sjálfsskaða.
Svo sem áður greinir kom fram í svörum ráðuneytisins til umboðsmanns 7. júní 2022 að skráningum m.a. um aðkomu lækna og hjúkrunarfólks að vistun A hefði verið ábótavant. Að mati umboðsmanns er óhjákvæmilegt að þetta sé haft í huga þegar metnar eru framangreindar fullyrðingar A um að vistunin hafi haft skaðleg áhrif á hann og athugasemdir hans um að ekki hafi verið greint rétt frá þjónustu og stuðningi við hann meðan á vistuninni stóð, s.s. af hálfu lækna og hjúkrunarfólks, geðheilbrigðisteymis, sálfræðinga, meðferðarfulltrúa og AA-samtakanna.
Áður er fram komið að í lögum er gert ráð fyrir að nauðsynlegt kunni að vera að aðskilja fanga frá öðrum föngum m.t.t. öryggis. Svo sem einnig er áður komið fram er það mat umboðsmanns að ekki séu forsendur til að gera athugasemdir við mat fangelsisyfirvalda á nauðsyn þess að gripið var til ráðstafana vegna hegðunar A í fangelsinu. Nauðsyn slíkra ráðstafana leysa stjórnvöld þó ekki undan ábyrgð á því að gæta þess, sem endranær, að réttur þeirra sem slíkar íþyngjandi ákvarðanir beinast að sé tryggður, ekki síst þegar um er að einstaklinga sem eru frelsissviptir fyrir tilstilli yfirvalda og á ábyrgð og undir eftirliti þeirra.
Samkvæmt framangreindu tel ég að við mat á því hvort A yrði vistaður á öryggisdeild fangelsisins hafi ekki einungis átt að taka mið af sjónarmiðum um öryggi heldur einnig að horfa til heilsu hans og velferðar við þær aðstæður sem voru uppi. Bendi ég á að forsenda þessa var m.a. sú að læknir eða annar heilbrigðisstarfsmaður legði mat á ástand hans og fylgdist með áframhaldandi líðan. Hef ég þá einkum í huga hvort í einhverjum atriðum hefði verið mögulegt að beita minna íþyngjandi úrræðum við vistunina til að draga úr neikvæðum áhrifum hennar við þær aðstæður að andleg eða líkamleg heilsa hans hefði verið metin bágborin, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, s.s. með auknum möguleikum á félagslegum samskiptum, útiveru, líkamsrækt eða annarri iðju.
Af fyrri úrskurði ráðuneytisins 5. ágúst 2020, meðan vistun A á deildinni stóð enn, verður ráðið að athugun þess á málinu hafi takmarkast við að leggja mat á hegðun hans m.t.t. öryggis og þá án þess að litið hafi verið til aðbúnaðar eða aðstæðna hans á deildinni svo og mögulegra neikvæðra áhrifa vistunarinnar á hann í því ljósi. Með vísan til alls framangreinds, svo og ákvörðunar ráðuneytisins um afturköllun þess úrskurðar, verður gengið út frá því að rannsókn málsins hafi ekki fullnægt kröfum rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Þótt leitast hafi verið við að bæta úr annmörkum á rannsókn málsins í framhaldi af endurupptöku þess hjá ráðuneytinu verður ekki hjá því litið að ekki lá fyrir fullnægjandi skráning um mikilvæg atriði við vistunina þannig að fullnægt væri kröfum 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá var einnig langt um liðið frá því atvik málsins gerðust og því erfiðleikum bundið að upplýsa þau eftir öðrum leiðum. Að öllu virtu tel ég því að ráðuneytið hafi ekki haft fullnægjandi forsendur til að taka afstöðu til þess hvort A hefði við vistun á öryggisdeild notið þeirra réttinda sem lög og reglur áskilja, þ. á m. eftirlits heilbrigðisstarfsfólks, eða hvort meðalhófs hefði verið gætt við tilhögun vistunarinnar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Eins og málið liggur fyrir verður þar af leiðandi að líta svo á að það hafi ekki verið nægjanlega upplýst og ráðuneytið þannig ekki lagt viðhlítandi grundvöll að niðurstöðu sinni þannig að fullnægt væri kröfum rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að rannsókn dómsmálaráðuneytisins við meðferð máls A hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá ábyrgð sem hvíldi á ráðuneytinu sem eftirlitsaðila gagnvart Fangelsismálastofnun í málefnum fanga.
Sökum þess að langt er um liðið frá því að ráðstöfunin sem um ræðir leið undir lok eru ekki efni til að mælast til þess að ráðuneytið fjalli efnislega um málið á nýjan leik. Hins vegar beini ég því til ráðuneytisins að metið verði hvort unnt sé að rétta hlut A með öðrum hætti. Ég tek þó fram að með þeim tilmælum hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort A kunni að eiga rétt til skaðabóta enda yrði það að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíka kröfu, kysi hann að fara þá leið.
Loks tel ég óhjákvæmilegt í ljósi atvika þessa máls að ítreka við ráðuneytið fyrri ábendingar, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á þá leið að taka til skoðunar hvort tilefni sé til að búa vistun fanga á öryggisdeild tryggari og vandaðri umgjörð í lögum en nú er gert. Þá mælist ég til þess að ráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
Fangelsismálastofnun er til upplýsingar sent afrit álitsins.