I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 13. mars 2023 leitaði C lögmaður til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði Persónuverndar [...]. Með úrskurðinum komst Persónuvernd að þeirri niðurstöðu að vinnsla landlæknis á persónuupplýsingum um A, sem fólst í miðlun persónuupplýsinga um hann til B í kjölfar ábendinga samtakanna um ætlaða illa meðferð sjúklinga á Y-deild [sjúkrahússins] X, þar sem hann var [...], hefði samrýmst ákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Lutu upplýsingarnar að því að A væri kominn í ótímabundið leyfi frá störfum og annar væri tekinn við starfi hans.
Í niðurstöðu Persónuverndar var m.a. lagt til grundvallar að samtökin B hefðu átt aðild að stjórnsýslumáli hjá landlækni og með miðlun upplýsinganna hefði hann leitast við að virða lögbundinn upplýsingarétt þeirra samkvæmt stjórnsýslulögum. Því hefði vinnslan verið heimil á grundvelli ákvæðis í persónuverndarlöggjöfinni sem mælir fyrir um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila.
Athugun umboðsmanns á kvörtuninni hefur beinst að því hvort sú forsenda fyrir niðurstöðu Persónuverndar, að B hafi átt aðild að stjórnsýslumáli hjá embætti landlæknis, og þar af leiðandi hafi embættinu borið skylda á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga til að veita samtökunum upplýsingar um A, hafi verið í samræmi við lög.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins barst embætti landlæknis erindi frá B 27. nóvember 2020 þar sem fram komu ábendingar um ætlaða illa meðferð sjúklinga á Y-deild X þar sem A starfaði sem [...]. Í bréfi landlæknis til B 31. maí 2021 kom fram að þar sem um nafnlausar ábendingar væri að ræða hefði meðal annars verið unnið úr erindinu í samvinnu við stjórnendur X. Haldnir hefðu verið reglulegir stöðufundir embættisins og stjórnenda á X til að fylgjast með upplýsingasöfnun og framgangi úrbóta á [tiltekinni þjónustu sjúkrahússins]. Þá hefðu fulltrúar embættisins jafnframt farið í vettvangsheimsóknir á þær deildir sem ábendingarnar hefðu beinst að. Embættið hefði lagt áherslu á að skoða þau atriði úr erindi samtakanna er tengdust gæðum heilbrigðisþjónustu sem veitt væri á deildunum. Í bréfinu kom jafnframt eftirfarandi fram:
[X] hefur nú skilað tveimur greinargerðum til embættisins sem svar við þeim atriðum sem embættið beindi til hans. Að mati embættisins hafa stjórnendur [X] unnið vel úr þessum málum og lagt fram áætlun um úrbætur þar sem það á við. [starfsheiti A] er nú kominn í ótímabundið leyfi og annar tekinn við starfi hans. Embættið mun fylgja málinu frekar eftir gagnvart [X] og fylgjast með framvindu mála á deildinni og umbótavinnu.
Embættinu er kunnugt um reglulega fundi [B] og forstöðumanns [... X] og fagnar því samstarfi. Í umbótavinnu í heilbrigðisþjónustu er samvinna þjónustuþega og veitenda mjög mikilvæg til að efla gæði þjónustunnar. Í því samhengi vill embættið benda á að sjúklingar og aðstandendur séu upplýstir um rétt sinn til að bera fram kvörtun til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar, sbr. 28. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga og að leyfilegt sé að gera athugasemdir við þjónustu. Jafnframt er heimilt að beina formlegri kvörtun til landlæknis ef talið er að vanræksla eða mistök hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustu eða framkoma heilbrigðisstarfsmanna hafi verið ótilhlýðileg við sama tilefni, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.
Í kjölfar bréfs landlæknis leitaði A til Persónuverndar með kvörtun 2. nóvember 2021 þar sem þess var óskað að stofnunin úrskurðaði hvort embætti landlæknis hefði brotið gegn lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, með miðlun persónuupplýsinga um hann til B.
Í skýringum landlæknis til Persónuverndar 19. september 2022 var vísað til þess að embættið hefði brugðist við bréfi B með því að leita skýringa hjá X og funda með stjórnendum og starfsmönnum [sjúkrahússins], sbr. heimildir og skyldu embættisins samkvæmt 7. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Í kjölfar ítrekaðra fyrirspurna B um stöðu mála hefði bréf verið sent til samtakanna þar sem gerð hefði verið grein fyrir stöðu málsins og þess jafnframt getið að [starfsheiti A] væri kominn í ótímabundið leyfi. Að mati embættisins væri það ekki sett fram á þann hátt að um úrræði væri að ræða sem gripið hefði verið til gagnvart umræddum stjórnanda. Bréfið hefði eingöngu verið ritað til að upplýsa B um stöðu mála þar sem talið væri að samtökin kæmu fram í umboði félagsmanna sinna sem notenda [heilbrigðisþjónustu] eða starfsmanna. Hefði embætti landlæknis því talið að B, fyrir hönd sinna félagsmanna, hefði hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.
Í skýringum landlæknis kom jafnframt fram að þótt embættið hefði upplýst B um að sjúklingum væri unnt að beina kvörtun til þess lögum samkvæmt hefði það að mati landlæknis ekki áhrif á skyldu embættisins til að bregðast við framkomnum upplýsingum sem gæfu til kynna að heilbrigðisþjónusta af einhverju tagi uppfyllti ekki kröfur um gæði, aðbúnað eða annað sem kveðið væri á um í heilbrigðislöggjöf. Þar sem embættið hefði talið rétt að bregðast við með eftirlitsmáli í tilefni af bréfi B hefði það einnig talið rétt að upplýsa samtökin um stöðu málsins, sérstaklega í ljósi þess að félagið hefði komið þar fram fyrir hönd félagsmanna, þ.e. notenda og starfsmanna innan [heilbrigðisþjónustu], sem taldir hefðu verið í viðkvæmri stöðu gagnvart þjónustuveitanda sínum eða vinnuveitanda.
Hvað varðaði þá vinnsluheimild sem vinnsla persónuupplýsinganna styddist við og hvernig hún samrýmdist meginreglum laga nr. 90/2018 vísaði landlæknir til þess að embættið bæri lagaskyldu til að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og færi með opinbert vald í þeim tilgangi, sbr. II. kafla laga nr. 41/2007. Leiða mætti samskiptin við B af reglum stjórnsýslulaga um upplýsingarétt og leiðbeiningarskyldu. Þar sem kvartanir notenda og starfsmanna hefðu að stórum hluta beinst að stjórnun Y-deildar hefði verið óhjákvæmilegt að upplýsingar um stjórnendur yrðu unnar við meðferð málsins.
Með úrskurði Persónuverndar [...] var komist að þeirri niðurstöðu að vinnsla landlæknis á persónuupplýsingum um A, sem falist hefði í miðlun persónuupplýsinga um hann til B, hefði samrýmst ákvæðum laga nr. 90/2018, sbr. reglugerð (ESB) 2016/679. Í umfjöllun Persónuverndar um lögmæti vinnslunnar kom fram að í málinu kæmi helst til skoðunar að heimild til vinnslunnar gæti byggst á 3. tölulið 9. gr. laganna þar sem kveðið væri á um að vinna mætti persónuupplýsingar væri það nauðsynlegt til að fullnægja lagaskyldu sem hvíldi á ábyrgðaraðila. Við mat á þeirri heimild þyrfti að líta til ákvæða annarra laga sem við gætu átt hverju sinni og var þar rakið hlutverk landlæknis samkvæmt lögum nr. 41/2007 og heimild hans samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laganna til vinnslu persónuupplýsinga til að sinna lögbundnum skyldum samkvæmt lögunum, að uppfylltum nánari skilyrðum laga nr. 90/2018. Því næst sagði eftirfarandi:
Kemur næst til skoðunar hvort ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi jafnframt við í tengslum við mat á vinnsluheimild, einkum hvort [B] hafi átt rétt á upplýsingum um umrætt eftirlitsmál á grundvelli 15. gr. laganna. Ber í því samhengi að gæta þess að lög nr. 90/2018 takmarka ekki þann rétt til aðgangs [að gögnum] sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018. [...]
Af hálfu kvartanda er á því byggt að [B] hafi ekki komið fram fyrir hönd tiltekins sjúklings og hafi heldur ekki átt aðild að því eftirlitsmáli sem var til meðferðar hjá embætti landlæknis. Af hálfu embættis landlæknis hefur á hinn bóginn komið fram að embættið hafi talið [B] koma fram gagnvart embættinu í umboði félagsmanna sinna, sem séu notendur eða starfsmenn [heilbrigðisþjónustu] og hafi embættið álitið þá geta átt hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Embættið hafi jafnframt leiðbeint samtökunum um að einstakir félagsmenn gætu borið fram kvörtun.
Um aðild að stjórnsýslumáli fer eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins en samkvæmt þeim getur eingöngu sá átt aðild að máli sem á beinna, einstaklegra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Félagasamtök geta komið fram fyrir hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt umboði en auk þess er viðurkennt að félagasamtök geti átt sjálfstæða aðild vegna félagsmanna sinna, ef umtalsverður hluti þeirra hefur einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og gæsla þessara hagsmuna telst til yfirlýst tilgangs samtakanna. [..]
Þegar málatilbúnaður embættis landlæknis er skoðaður heildstætt er að mati Persónuverndar ekki unnt að líta svo á að hann sé reistur á því að einstakir félagsmenn [X] hafi veitt samtökunum eiginlegt umboð til að koma á framfæri ábendingu til embættisins. Fremur virðist embættið hafa játað samtökunum aðild að eftirlitmálinu á grundvelli sambærilegra sjónarmiða og rakin eru hér að framan. Eins og hér háttar til telur Persónuvernd ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu. Af því leiðir að [B] naut réttinda samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er því nauðsynlegt að líta til ákvæða þeirra laga, eftir því sem við á, við mat á heimild samkvæmt lögum nr. 90/2018 og reglugerð (ESB) 2016/679.
Að mati Persónuverndar vörðuðu þær upplýsingar sem kvörtun þessi nær til, og fram komu í bréfi embættis landlæknis til [B], það eftirlitsmál sem var til meðferðar hjá embættinu og það taldi jafnframt að samtökin ættu aðild að, eins og að framan greinir.
Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Hefur verið litið svo á að í þessari reglu felist að aðili máls á rétt á að kynna sér öll gögn máls, óháð því á hvaða formi gögnin eru og hvort þau stafi frá stjórnvaldinu sjálfu eða öðrum.
Að mati Persónuverndar verður ekki annað séð en að umræddu bréfi hafi verið ætlað að taka saman efni fyrirliggjandi málsgagna. Með því hafi embætti landlæknis leitast við að virða lögbundinn upplýsingarétt [B], án þess þó að láta samtökunum afrit gagnanna beinlínis í té.
Með vísan til framangreinds telur Persónuvernd að vinnslan hafi verið nauðsynleg í því skyni að ábyrgðaraðili gæti fullnægt lagaskyldu sem á honum hvíldi samkvæmt framangreindum ákvæðum. Því hafi vinnslan verið heimil á grundvelli 3. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sbr. c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679.
III Samskipti umboðsmanns og Persónuverndar
Með bréfi til Persónuverndar 27. mars 2023 var þess óskað að stofnunin veitti þær skýringar sem hún teldi að kvörtunin gæfi efni til. Í bréfinu var m.a. bent á að með hugtakinu stjórnsýslumál væri átt við mál sem væri eða hefði verið til meðferðar í stjórnsýslunni og lokið hefði verið eða til greina kæmi að ljúka með ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga. Var þess sérstaklega óskað að Persónuvernd gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sem fram kæmi í úrskurði hennar að athugun landlæknis í kjölfar ábendinga B hefði talist stjórnsýslumál sem samtökin hefðu talist aðili að og gerði í því sambandi grein fyrir því hvort og þá hvernig kannað hefði verið á hvaða lagagrundvelli ábending samtakanna hefði verið afgreidd af hálfu landlæknis. Hefði það ekki verið gert var þess óskað að stofnunin gerði grein fyrir því hvernig það samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svarbréfi Persónuverndar til umboðsmanns 28. apríl 2023 kom fram að lögbundið hlutverk stofnunarinnar væri að annast eftirlit með framkvæmd laga nr. 90/2018 og reglugerðar (ESB) 2016/679 og gæti stofnunin þurft að líta til annarra laga og réttarreglna við mat á lögmæti vinnslu persónuupplýsinga, þ. á m. stjórnsýslulaga og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um aðild. Gæti Persónuvernd því þurft að taka afstöðu til aðildar að stjórnsýslumálum í þágu þess að leggja mat á það hvort vinnsla persónuupplýsinga samrýmdist persónuverndarlöggjöfinni og rækja þannig lögbundið hlutverk sitt. Það félli hins vegar utan valdsviðs stofnunarinnar að fjalla um málsmeðferð annarra stjórnvalda að öðru leyti. Í ljósi þessa gætti Persónuvernd varfærni við endurskoðun ákvarðana um aðild að stjórnsýslumálum. Rannsókn stofnunarinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, hefði tekið mið af þessu og ekki þótt ástæða til að kalla eftir frekari upplýsingum frá embætti landlæknis um aðild B umfram þau svör sem embættið hefði þegar veitt.
Í bréfi Persónuverndar sagði jafnframt að stofnunin hefði talið ljóst af svörum landlæknis, einkum tilvísana þeirra til hagsmuna B af úrlausn málsins og lagaákvæðis sem eingöngu málsaðilar gætu byggt rétt sinn á, að embættið hefði játað félaginu aðild að eftirlitsmáli sem rekið hefði verið samkvæmt lögum nr. 41/2007 og hefði Persónuvernd ekki talið ástæðu til að gera athugasemdir við þá afstöðu. Í því sambandi hefði verið litið til þess að félagasamtök gætu komið fram fyrir hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt umboði, en auk þess væri viðurkennt að félagasamtök gætu átt sjálfstæða aðild vegna félagsmanna sinna, ef umtalsverður hluti þeirra hefði einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og gæsla þeirra hagsmuna teldist til yfirlýsts tilgangs samtakanna. Með hliðsjón af þeim yfirlýsta tilgangi B að vinna að [heilbrigðisþjónustu] og bæta hag þeirra sem ættu við [heilbrigðistengd] vandamál að stríða, svo og milligöngu samtakanna við að koma á framfæri ábendingum til landlæknis frá félagsmönnum sem álitnir væru í viðkvæmri stöðu gagnvart X, hefði Persónuvernd talið ljóst að B gæti átt aðild að umræddu eftirlitsmáli samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins.
Að lokum kom fram í bréfinu að Persónuvernd hefði talið hina almennu reglu stjórnsýsluréttarins, þess efnis að sá sem kæmi ábendingu á framfæri við eftirlitsstjórnvald öðlaðist ekki sjálfkrafa aðild að málinu, ekki standa í vegi fyrir því að landlækni hefði verið heimilt að játa B aðild að málinu. Þá hefði ekkert annað í gögnum málsins bent til þess að aðild félagsins ætti ekki við rök að styðjast.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, er markmið þeirra að stuðla að því að með persónuupplýsingar sé farið í samræmi við grundvallarsjónarmið og reglur um persónuvernd og friðhelgi einkalífs og tryggja áreiðanleika og gæði slíkra upplýsinga og frjálst flæði þeirra á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins.
Í 1. mgr. 4. gr. laganna segir að þau gildi um vinnslu persónuupplýsinga sem sé sjálfvirk að hluta eða í heild og um vinnslu með öðrum aðferðum en sjálfvirkum á persónuupplýsingum sem eru eða eiga að verða hluti af skrá. Samkvæmt 4. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna telst vinnsla í skilningi þeirra aðgerð eða röð aðgerða þar sem persónuupplýsingar eru unnar, hvort sem vinnslan er sjálfvirk eða ekki, til að mynda miðlun með framsendingu, dreifing eða aðrar aðferðir til að gera upplýsingar tiltækar.
Í 2. mgr. 5. gr. laganna er sérstakt ákvæði um gildissvið þeirra gagnvart upplýsingarétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum en þar segir að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 90/2018 kemur fram að í IV. kafla stjórnsýslulaga sé að finna sérákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins haldi þessi ákvæði stjórnsýslulaga gildi sínu óháð frumvarpinu (sjá þskj. 1029 á 148. löggjafarþingi 2017-2018, bls. 68).
Í II. kafla laga nr. 90/2018 er að finna almennar reglur um vinnslu persónuupplýsinga. Samkvæmt 9. gr. þeirra er vinnsla persónuupplýsinga því aðeins heimil að einhverjir þeirra þátta sem taldir eru upp í greininni, sbr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2016/679, séu fyrir hendi. Í 3. tölulið 9. gr. laganna og c-lið 6. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að vinnsla persónuupplýsinga sé heimil sé hún nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvílir á ábyrgðaraðila. Er ljóst að þetta getur m.a. átt við skyldur sem leiða af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að því gefnu að ákvæði þeirra laga eigi við.
2 Eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum
Um hlutverk landlæknis er fjallað í 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Er hlutverk landlæknis m.a. að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og sinna kvörtunum almennings vegna heilbrigðisþjónustu, sbr. e- og j-lið 1. mgr. greinarinnar. Þá ber honum að sinna öðrum verkefnum sem honum eru falin samkvæmt öðrum lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra, sbr. o-lið sömu málsgreinar.
Nánar er fjallað um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu í II. kafla laga nr. 41/2007. Þar er t.a.m. í 6. gr. laganna fjallað um faglegar kröfur til reksturs heilbrigðisþjónustu. Í 1. mgr. 7. gr. laganna, sem vísað var til í skýringum landlæknis til Persónuverndar 19. september 2022, segir að landlæknir skuli hafa reglubundið eftirlit með því að heilbrigðisþjónusta sem veitt sé hér á landi uppfylli faglegar kröfur og ákvæði heilbrigðislöggjafar á hverjum tíma. Þá hafi landlæknir heimild til að krefja heilbrigðisstarfsmenn, heilbrigðisstofnanir og aðra sem veiti heilbrigðisþjónustu um upplýsingar og gögn sem hann telji nauðsynleg til að sinna eftirlitshlutverki sínu og er þeim skylt að verða við slíkri kröfu. Jafnframt skuli landlæknir eiga greiðan aðgang að heilbrigðisstofnunum og starfsstofum heilbrigðisstarfsmanna til eftirlits samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að telji landlæknir að heilbrigðisþjónusta uppfylli ekki faglegar kröfur samkvæmt 6. gr. laganna eða önnur skilyrði í heilbrigðislöggjöf skuli hann beina tilmælum um úrbætur til rekstraraðila. Verði hann ekki við slíkum tilmælum ber landlækni að skýra ráðherra frá málinu og gera tillögur um hvað gera skuli. Getur ráðherra þá tekið ákvörðun um að stöðva rekstur tímabundið, þar til bætt hefur verið úr annmörkum, eða stöðva rekstur að fullu.
Samkvæmt 12. gr. laga nr. 41/2007 er landlækni jafnframt skylt að sinna erindum er varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu og leiðbeina þeim sem til hans leita um málefni hennar. Í greininni er einnig að finna heimild til að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg. Í greininni er því næst mælt nánar fyrir um meðferð landlæknis á þessum formlegum kvörtunum en þar kemur m.a. fram að um meðferð þeirra gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Ætla verður að ástæða þess að mælt er fyrir um gildissvið stjórnsýslulaga með þessum hætti sé sú að niðurstöður landlæknis á þessum grundvelli eru ekki settar fram í formi stjórnvaldsákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber landlækni þannig að ljúka meðferð slíkra mála með því að gefa skriflegt álit þar sem hann skal tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni, sbr. 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Í athugasemdum við ákvæði 12. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/2007 segir m.a. í þessu tilliti að gerður sé greinarmunur á almennum erindum annars vegar og skyldu landlæknis til að sinna þeim og formlegum kvörtunum hins vegar. Skilgreint sé nánar en áður vegna hvaða atriða í samskiptum almennings við heilbrigðisþjónustuna unnt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1389).
Í III. kafla laga nr. 41/2007 er kveðið á um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og úrræði af því tilefni. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna hefur landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með því að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafarinnar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Á grundvelli þessa eftirlits hefur landlæknir m.a. heimildir til að krefjast þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga, veita starfsmanni áminningu og svipta hann starfsleyfi, að tilteknum skilyrðum uppfylltum.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið gera lög nr. 41/2007 greinarmun á eftirliti landlæknis m.t.t. þess hvort það lýtur að faglegum kröfum til heilbrigðisþjónustu og skilyrðum heilbrigðislöggjafar til hennar, almennum erindum vegna samskipta við veitendur heilbrigðisþjónustu, formlegum kvörtunum eða eftirliti með heilbrigðisstarfsmönnum á grundvelli III. kafla laganna. Þá er víða annars staðar í lögum fjallað um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu. Má þar nefna ákvæði laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, og laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Löggjafinn hefur því mælt fyrir um nokkuð víðtækt lögbundið eftirlit embættisins með það fyrir augum að tryggja öryggi og gæði í heilbrigðisþjónustu og í störfum heilbrigðisstarfsmanna. Ræðst það af lagagrundvelli þess eftirlits, sem fram fer hverju sinni, hvaða reglur gilda um málsmeðferð embættisins og hvaða skyldur hvíla á því í því sambandi.
3 Var niðurstaða Persónuverndar í samræmi við lög?
Sem fyrr greinir var það niðurstaða Persónuverndar að vinnsla landlæknis á persónuupplýsingum um A hefði verið heimil á grundvelli 3. töluliðar 9. gr. laga nr. 90/2018, sbr. c-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB)2016/679, þar sem hún hefði verið nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem hvíldi á landlækni. Byggðist sú niðurstaða á því að B hefði verið aðili að stjórnsýslumáli hjá landlækni og að með miðlun persónuupplýsinganna hefði embættið þannig leitast við að virða lögbundinn upplýsingarétt samtakanna samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Líkt og áður greinir takmarka lög nr. 90/2018 ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. fyrrnefndu laganna. Ákvæði stjórnsýslulaga fjalla að meginstefnu um réttarstöðu aðila stjórnsýslumáls og þau réttindi sem honum eru sérstaklega tryggð í þágu réttaröryggis hans við meðferð þess. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna gilda þau að meginstefnu þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ.e. svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir. Aðild að stjórnsýslumáli ræðst af mati á hagsmunum og tengslum einstaklings eða lögaðila við úrlausnarefni málsins nema annað leiði af lögum. Án tillits til álitaefna sem kunna að vakna við slíkt mat verður þó eðli máls samkvæmt að liggja fyrir að um eiginlegt stjórnsýslumál sé að ræða svo að viðkomandi njóti þeirrar réttarstöðu sem af slíkri aðild leiðir.
Með hugtakinu stjórnsýslumál er átt við mál sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni og lokið hefur eða til greina kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun. Stjórnsýslulögin hafa ekki að geyma almennar reglur um upphaf stjórnsýslumáls en af því leiðir að líta verður til almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og óskráðra, til að leysa úr því hvenær mál telst hafið, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 31. desember 2019 í máli nr. 9989/2019. Hefur verið litið svo á að mál teljist stjórnsýslumál í þessum skilningi frá því tímamarki þegar til greina kemur að ljúka því með stjórnvaldsákvörðun (sjá Trausti Fannar Valsson: „Upphaf stjórnsýslumála“, bls. 424). Sé stjórnsýslumál hafið er stjórnvaldinu sem um ræðir jafnframt skylt að ljúka því með formlegum hætti. Er það almennt gert með stjórnvaldsákvörðun, annaðhvort um efni málsins eða með frávísun þess (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 411-412).
Af ákvæðum laga nr. 41/2007 er ljóst að landlækni er ætlað að hafa almennt eftirlit með veitingu heilbrigðisþjónustu og hefur á grundvelli þess eftirlits víðtækar heimildir til að krefjast upplýsinga, gagna og aðgangs að heilbrigðisstofnunum og starfsstofum heilbrigðisstarfsmanna. Leggja verður til grundvallar að slíkt almennt eftirlit landlæknis teljist ekki til stjórnsýslumála. Við það kunna hins vegar að koma fram upplýsingar sem gefa tilefni til þess að embættið hefji sérstakt stjórnsýslumál þar sem til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun. Í því sambandi athugast að af óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. almennri skyldu stjórnvalds til rannsóknar, leiðir að rétt kann að vera að láta fara fram frumathugun á atvikum máls og taka afstöðu til þess hvort fyrirliggjandi upplýsingar gefi tilefni til þess að hefja mál, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 10. maí 2022 í máli nr. 10979/2021.
Svo sem áður greinir verður ráðið af 12. gr. laga nr. 41/2007 að greint er á milli erinda sem beint er til landlæknis með formlegri kvörtun og almennra erinda sem varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu. Undir hið síðargreinda geta þá einnig fallið ábendingar um að þörf sé á að landlæknir beiti almennum eftirlitsheimildum sínum án þess að uppfyllt séu skilyrði til að bera fram formlega kvörtun. Falli erindi sem landlækni berst undir fyrri flokkinn leiðir af þeim réttarreglum sem gilda um meðferð slíks máls að hann þarf að ljúka því með formlegri afgreiðslu og þá eftir atvikum áliti gagnvart þeim sem borið hefur fram kvörtunina. Í síðara tilvikinu er það háð mati landlæknis hvort og þá hvaða úrræða hann telur rétt að grípa til. Þótt á honum hvíli ekki skylda til að ljúka slíku máli í tilteknu formi gagnvart þeim sem sendi ábendinguna eða erindið verður sem endranær að gæta að reglum um svör við skriflegum erindum og vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 15. apríl 2013 í máli nr. 6767/2011 og 5. maí 2014 í málum nr. 7092/2012, 7126/2012 og 7127/2012, kafla 3.2.
Eftirlitsmálum landlæknis á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007 getur lyktað með töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar gagnvart viðkomandi heilbrigðisstarfsmanni. Fara ber með undirbúning og meðferð slíkra mála í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga en þeir sem beina kvörtunum eða ábendingum til landlæknis, sem verða til þess að ákvörðun er tekin um að hefja slíkt mál, eiga hins vegar ekki aðild að því. Í þessu sambandi athugast að ekkert liggur fyrir um að hjá landlækni hafi verið til meðferðar mál á þessum grundvelli gagnvart A.
Samkvæmt framangreindu hafði það grundvallarþýðingu fyrir úrlausn Persónuverndar í máli A að fyrir lægi á hvaða lagagrundvelli landlæknir hafði farið með ábendingar B, t.a.m. hvort litið hefði verið á þær sem formlega kvörtun samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 eða hvort málið hefði verið lagt í þann farveg að til greina hafi komið að ljúka því með stjórnvaldsákvörðun. Í fyrirspurn umboðsmanns til Persónuverndar var þess sérstaklega óskað að stofnunin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að athugun landlæknis hefði talist stjórnsýslumál sem B hefði talist aðili að og upplýsti um hvort og þá hvernig kannað hefði verið á hvaða lagagrundvelli ábending samtakanna hefði verið afgreidd. Að virtum svörum og úrskurði Persónuverndar verður ekki annað ráðið en að athugun á málinu hafi fyrst og fremst lotið að því hvort B hefði talist aðili að eftirlitsmáli landlæknis. Verður og ekki annað séð en að gengið hafi verið út frá því með vísan til fyrirliggjandi gagna og skýringa landlæknis að um væri að ræða stjórnsýslumál og þá án þess að nánari athugun hefði farið fram á því á hvaða lagagrundvelli ábendingar B voru afgreiddar.
Samkvæmt skýringum landlæknis til Persónuverndar brást landlæknir við ábendingum B með því að leita skýringa hjá X og funda með stjórnendum og starfsmönnum [sjúkrahússins] samkvæmt heimildum og skyldu embættisins samkvæmt 7. gr. laga nr. 41/2007. Þá hafi það verið mat landlæknis að þar sem embættið hefði talið rétt að bregðast við ábendingunum með eftirlitsmáli hefði það einnig talið rétt, vegna ítrekaðra fyrirspurna B um stöðu málsins, að upplýsa samtökin um stöðu þess, sérstaklega í ljósi þess að þau kæmu þar fram fyrir hönd félagsmanna, þ.e. notenda og starfsmanna innan [heilbrigðisþjónustu]. Að öðru leyti verður ekki fyllilega ráðið á hvaða lagagrundvelli ábendingar B voru afgreiddar eða hvort og þá hvers konar stjórnvaldsákvörðun hafi komið til greina af hálfu landlæknis á því tímamarki þegar landlæknir veitti samtökunum hinnar umdeildu persónuupplýsingar.
Ég tek fram í þessu sambandi að sú ákvörðun að senda A í ótímabundið leyfi frá störfum var tekin af vinnuveitanda hans, X. Þá er tilvísun í skýringum landlæknis um að samskiptin við B megi leiða „af reglum stjórnsýslulaga um upplýsingarétt og leiðbeiningarskyldu“ almenn og ekki studd nánari rökum. Er þannig í skýringunum einkum vísað til þess að B hafi haft, fyrir hönd sinna félagsmanna, „hagsmuna að gæta“. Hins vegar verður ekki ráðið af gögnum málsins að litið hafi verið svo á að B teldist eiga aðild að máli hjá landlækni með öllum þeim réttindum sem af því leiðir, s.s. rétti til að tjá sig um efni máls, óska eftir frestun á afgreiðslu þess til að geta kynnt sér gögn eða til að krefjast rökstuðnings.
Að þessu virtu lágu ekki fullnægjandi upplýsingar fyrir Persónuvernd til að slá því föstu að téð athugun landlæknis hefði talist stjórnsýslumál eða mál sem lyti ákvæðum stjórnsýslulaga þannig að um meðferð þess giltu nánari reglur þeirra laga. Þar sem Persónuvernd kannaði þetta atriði ekki nánar er það álit mitt að meðferð málsins af hálfu stofnunarinnar hafi ekki verið í samræmi rannsóknarskyldu hennar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að úrskurður Persónuverndar var ekki reistur reistur á fullnægjandi grundvelli m.t.t. rannsóknar málsins. Með því hef ég þó ekki tekið afstöðu til þess hvort miðlun umræddra persónuupplýsinga um A hafi verið í samræmi við lög nr. 90/2018.
Að lokum tek ég fram að það vakti athygli mína að fyrrgreint bréf landlæknis til B 31. maí 2021 var ekki meðal þeirra gagna sem Persónuvernd afhenti umboðsmanni. Í samskiptum umboðsmanns við Persónuvernd af því tilefni kom fram að þótt bréfið hefði verið tilgreint meðal fylgigagna með kvörtun A virtist það ekki liggja fyrir hjá stofnuninni og ekki hefði verið talin ástæða til að kalla sérstaklega eftir því. Í bréfinu komu fram þær persónuupplýsingar um A sem hann taldi óheimilt að miðla um sig og það samhengi sem þær voru settar fram í. Að mínu mati er aðfinnsluvert að bréfið hafi ekki legið fyrir þegar leyst var úr málinu og getur í því efni engu skipt að ekki virðist sérstaklega deilt um hvað í því hafi komið fram um A. Í ljósi niðurstöðu minnar í málinu tel ég þó ekki tilefni til að fjalla nánar um þetta atriði.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að úrskurður Persónuverndar [...] hafi ekki verið reistur á fullnægjandi grundvelli m.t.t. rannsóknarskyldu Persónuverndar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Það eru tilmæli mín til Persónuverndar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til stofnunarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem hér hafa komið fram.