Álit

      

I Tildrög og afmörkun athugunar

Eftir fréttaflutning af sölu fjármála- og efnahagsráðherra, fyrir hönd íslenska ríkisins, á 22,5% hlut í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022, þar sem m.a. kom fram að einkahlutafélag í eigu föður hans, Hafsilfur ehf., hefði verið einn kaupenda, bárust umboðsmanni ýmis erindi frá almenningi þar sem þess var óskað að embættið tæki söluna til athugunar. Ýmsir þættir sölunnar voru á þessum tíma til umfjöllunar hjá Alþingi án þess þó að ljóst væri í hvaða farveg það myndi beina málinu. Í framhaldi af beiðni ráðherra þar að lútandi ákvað Ríkisendurskoðun hins vegar 8. apríl þess árs að gera stjórnsýsluúttekt á því hvort salan hefði samrýmst lögum og góðum stjórnsýsluháttum.

Samkvæmt a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, falla störf Alþingis og stofnana þess almennt utan starfssviðs embættisins. Með hliðsjón af því að Ríkisendurskoðun hafði tekið söluna til skoðunar taldi ég þar af leiðandi ekki rétt að fjalla um málefni tengd henni að svo stöddu og birti fréttatilkynningu þess efnis 2. maí 2022. Af hálfu embættisins var þó áfram fylgst með málinu.

Skýrsla Ríkisendurskoðunar lá fyrir í nóvember 2022 en þá tók við umfjöllun um hana í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis sem lauk í lok febrúar 2023 (sbr. fundargerð 38. fundar nefndarinnar á 153. löggjafarþingi 27. febrúar 2023). Í skýrslu Ríkisendurskoðunar var ekki fjallað sérstaklega um sölu á hlutum í Íslandsbanka hf. til Hafsilfurs ehf. eða álitamál um hæfi ráðherra í því sambandi. Í því ljósi gat ég ekki séð að með umfjöllun sinni um skýrsluna hefði stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekið rökstudda afstöðu til álitaefna þessu tengdu. Þá lá ekkert fyrir um að Alþingi hygðist láta fara fram frekari athugun á slíkum atriðum. Að svo komnu máli taldi ég því aðstæður með þeim hætti að þessi þáttur sölunnar gæti komið til athugunar umboðsmanns. 

Umboðsmaður hefur litið svo á að beiting heimildar hans til að taka upp mál að eigin frumkvæði samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 eigi ekki síst við þegar um er að ræða málefni þar sem af einhverjum ástæðum er erfiðleikum bundið fyrir borgarana að leggja fram kvartanir sem fullnægja skilyrðum til efnismeðferðar. Þá hefur í framkvæmd umboðsmanns ítrekað verið vísað til mikilvægis þess að traust ríki um málefni stjórnsýslunnar, ekki síst þegar um er að ræða ráðstöfun stjórnvalda á eignum eða öðrum takmörkuðum gæðum, svo sem hér átti við. Í þessu ljósi taldi ég tilefni til að nýta téða heimild til að taka álitaefni um hæfi fjármála- og efnahagsráðherra við söluna til skoðunar og ritaði honum fyrirspurnarbréf 2. mars 2023 svo sem nánar er rakið síðar.

Samkvæmt framangreindu hefur athugun mín ekki beinst að framkvæmd umræddrar sölu í heild sinni eða þeim atriðum sem fjallað er um í fyrrgreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar. Hefur athugunin þannig verið afmörkuð við álitaefni um sérstakt hæfi fjármála- og efnahagsráðherra til að taka ákvörðun um sölu téðs hlutar í Íslandsbanka hf. við þær aðstæður að einkahlutafélag í eigu föður hans var einn kaupenda. Í því sambandi hef ég þó einnig talið nauðsynlegt að víkja að því hvort, og þá með hvaða hætti, undirbúningi sölumeðferðarinnar var hagað m.t.t. reglna stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi svo og lagalegrar og stjórnskipulegrar ábyrgðar ráðherra á því að söluferlið færi fram í samræmi við lög, einkum umræddar reglur stjórnsýsluréttar. Utan athugunar minnar hafa hins vegar fallið mögulegar einkaréttarlegar afleiðingar hugsanlegra brota gegn þeim reglum sem hér um ræðir.

Í upphafi tel ég rétt að taka fram að í svörum fjármála- og efnahagsráðherra til mín hefur komið fram að ekki verði ráðist í frekari sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka hf. að sinni og í því sambandi vísað til þess að af hálfu ráðuneytisins sé unnið að nýju regluverki um ráðstöfun ríkisins á hlutum í fjármálafyrirtækjum. Í þeirri vinnu sé m.a. til skoðunar hvernig aðkomu ráðherra verði best háttað við ráðstöfun á borð við þá sem hér um ræðir og þá að fenginni reynslu og þeim lærdómi sem dreginn verði af henni. Þótt hugsanlega megi skilja þessi svör ráðherra á þá leið að hann telji þau atvik óheppileg sem upp komu við söluna 22. mars 2022, þ.e. að meðal kaupenda hafi reynst vera félag í  eigu föður hans, og tryggt verði til framtíðar að sambærileg aðstaða komi ekki upp tel ég engu að síður rétt að ljúka málinu með áliti samkvæmt b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

   

II Málavextir

Aðdraganda, undirbúningi og framkvæmd sölunnar á eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka hf. er lýst í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar auk þess sem gerð er grein fyrir atvikum í svörum fjármála- og efnahagsráðherra, svo og minnisblaði Bankasýslunnar, sem síðar eru reifuð. Í því ljósi tel ég ekki þörf á að rekja atvik við söluna með ítarlegum hætti heldur læt nægja, samhengisins vegna, að gera stutta grein fyrir þeim og vísa að öðru leyti til þeirra í niðurstöðum mínum að því marki sem þýðingu hefur fyrir úrlausnarefni málsins.

Í bréfi ráðherra til mín 24. mars 2023 kemur fram að söluferlið hafi í stuttu máli farið þannig fram að Bankasýslan og ráðgjafar hennar hafi byrjað á að kanna markaðsaðstæður. Eftir markaðsþreifingar hafi Bankasýslan metið það svo að eftirspurn væri á markaði eftir hlutum í bankanum og líklegt væri að ásættanlegt verð fengist. Í framhaldi af því mati hafi Bankasýslan falið söluráðgjöfum að safna skráningum fyrir hlutum til þess að staðreyna betur vilja fjárfestanna til viðskipta, þ.e. fá nánari upplýsingar um það verð og magn (fjölda hluta) sem aðilar hefðu vilja til að kaupa. Skráningar hafi ekki verið bindandi og skuldbinding í söluferlinu ekki orðið til fyrr en endanleg ákvörðun ráðherra um magn og verð lægi fyrir. Hin óskuldbindandi skráning hafi við þetta fyrirkomulag getað falið í sér yfirlýsingu um áhuga á kaupum á mismunandi verði og í mismunandi magni frá sama aðila eða jafnvel eingöngu magni. Í bréfinu er lögð áhersla á að á því tímabili sem skráningum var safnað hafi ekki legið fyrir skuldbinding af hálfu ríkisins um að selja og þeir sem skráðu sig fyrir hlutum, eða lýstu vilja til kaupa, hafi vitað að þessar upplýsingar yrðu nýttar til að leggja mat á það hvort og þá á hvaða verði hlutir yrðu boðnir til sölu.

Því er lýst í bréfi ráðherra að í tilkynningu Bankasýslunnar 22. mars 2022 um að söluferlið væri hafið hafi komið fram að ráðist yrði í sölu á a.m.k. 20% útistandandi hlutafjár Íslandsbanka hf. sem jafngilti 400 milljón hlutum með möguleika á að stækka útboðið og auka við fjölda seldra hluta. Þá hafi komið fram hverjir yrðu umsjónaraðilar útboðsins, söluráðgjafar og söluaðilar, sem og hverjir væru lögfræðilegir ráðgjafar. Í tilkynningunni hafi jafnframt sagt eftirfarandi: 

Ákvörðun um útboðsgengi og endanlegan fjölda seldra hluta verður rökstudd af Bankasýslu ríkisins en endanleg ákvörðun er í höndum fjármála- og efnahagsráðherra. Þessi ákvörðun verður tekin þegar áætlaðar niðurstöður úr söluferlinu liggja fyrir og að teknu tilliti til meðal annars eftirfarandi þátta, dagslokagengis hlutabréfa Íslandsbanka á aðalmarkaði Nasdaq Iceland, markaðsaðstæðna, eftirspurnar ásamt öðrum þáttum. 

Tilkynnt verður um útboðsgengi og endanlegan fjölda seldra hluta í sérstakri tilkynningu.

Gert er ráð fyrir að úthlutun fari fram að viðskiptum loknum og úthlutun hluta til þeirra fjárfesta sem sækjast eftir að taka þátt í viðskiptunum verður ákveðin af Bankasýslu ríkisins í samráði við umsjónaraðilana.

Söfnun tilboða hefst þegar í stað og getur lokið hvenær sem er með skömmum fyrirvara. Gert er ráð fyrir að niðurstöður söluferlisins verði birtar fyrir opnun markaða þann 23. mars 2022 kl. 9:30. Uppgjör viðskiptanna fer fram þann 28. mars 2022.

Samkvæmt minnisblaði Bankasýslunnar, sem fylgdi svörum ráðherra til umboðsmanns, var stofnunin fyrst upplýst um áskriftir einstakra bjóðenda, þ. á m. Hafsilfurs ehf., í tilboðsbók sem færð var kl. 19:37 hinn 22. mars 2022 og varpað á skjá í höfuðstöðvum Íslandsbanka hf. en þar munu fulltrúar stofnunarinnar hafa verið staddir ásamt starfsmönnum fjármálaráðgjafa stofnunarinnar, STJ Advisors Group Ltd. Samkvæmt minnisblaðinu tók tilboðsbókin stöðugum breytingum á þessum tíma enda tilboða aflað fyrir rúma 150 milljarða króna á um fimm klukkustundum. Kemur fram að fulltrúum Bankasýslunnar hafi ekki verið kunnugt um tengsl Hafsilfurs ehf. við ráðherra fyrr en stofnunin var upplýst um það nokkru eftir lyktir sölunnar eða 6. apríl þess árs. Einnig kemur fram af hálfu Bankasýslunnar að enginn fulltrúi ráðuneytisins hafi verið viðstaddur þegar tilboðsbókin var til sýnis. Eftir að áskriftartímabili lauk hafi tilboð borist frá alls 219 aðilum og hafi þá tilboð Hafsilfurs ehf. staðið óhreyft í tilboðsbók. Tilboð félagsins hafi verið á milli 116 og 122 kr. fyrir hlut og hafi úthlutun tekið mið af því með sama hætti og til sambærilegra fjárfesta.

Samkvæmt gögnum málsins sendi Bankasýslan ráðherra rökstudda tillögu sína um söluna með tölvubréfi kl. 21:40 kvöldið 22. mars 2022. Var í tillögunni gert ráð fyrir að lokaverð í útboðinu yrði 117 kr. fyrir hlut og alls 450 milljón hlutum úthlutað eða 22,5% af heildarhlutafé bankans. Klukkan 23:18 sama kvöld voru ráðherra sendar upplýsingar um stöðu tilboðsbókar þar sem fjárfestar voru flokkaðir í átta flokka eftir tegund og búsetu en ráðherra hafði áður verið kynnt staða áskrifta frá tíu stærstu aðilum sem voru nafngreindir. Mun Hafsilfur ehf. ekki hafa verið þeirra á meðal. Jafnframt var þar tekið fram að eftir væri að fara yfir áskriftarbókina m.t.t. tvítalninga á áskriftum svo og áskrifenda sem þyrftu að sæta skerðingu á hlut vegna umframeftirspurnar. Klukkan 23:27 sendi ráðherra Bankasýslunni samþykki sitt þar sem stofnuninni var veitt umboð til að ljúka sölumeðferð í samræmi við tillögu hennar, þ.m.t. úthlutun til áskrifenda. Samkvæmt minnisblaði Bankasýslunnar átti úthlutunin sér stað að viðskiptum loknum samkvæmt ákvörðun stofnunarinnar og í samráði við umsjónaraðila útboðsins eins og lagt hafði verið upp með við undirbúning málsins.

    

III Samskipti umboðsmanns og fjármála- og efnahagsráðherra

1 Bréfaskipti við fjármála- og efnahagsráðherra

Við athugun mína á málinu ritaði ég fjármála- og efnahagsráðherra tvö bréf, 2. mars og 5. maí 2023, þar sem ég óskaði eftir tilteknum upplýsingum, skýringum og gögnum um söluna, m.a. um samskipti ráðherra og ráðuneytisins við Bankasýslu ríkisins og þá einkaaðila sem komu að sölunni fyrir hönd stjórnvalda á þeim tíma sem um ræðir, frá því að söluferlið hófst og þar til úthlutun lauk. Ráðherra svaraði mér með bréfum 24. mars og 9. júní 2023, auk þess sem síðara bréfinu fylgdi m.a. bréf Bankasýslu ríkisins til ráðuneytisins 31. maí 2023, ritað í tilefni af síðari fyrirspurn minni, ásamt minnisblaði lögmannsstofunnar Logos 23. mars 2023, sem tekið var saman að beiðni Bankasýslunnar. Ég tel rétt að gera grein fyrir meginefni þessara samskipta til samræmis við nánari afmörkun mína á þessari athugun en að öðru leyti tek ég fram að bréf mín til ráðherra og svör hans af því tilefni hafa þegar verið birt opinberlega í heild sinni á vef umboðsmanns.

   

2 Um hæfi ráðherra

Í bréfi mínu til fjármála- og efnahagsráðherra 2. mars 2023 var þess óskað að ráðherra upplýsti og skýrði hvort, og þá með hvaða hætti, fullnægt hefði verið reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi að því er snerti umrædda sölu, sbr. einkum 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna, eins og þeim var breytt með 1. gr. laga nr. 49/2002.

Í bréfi ráðherra 24. mars 2023 er m.a. gerð nánari grein fyrir þeim upplýsingum sem ráðherra fékk við meðferð málsins og í aðdraganda ákvörðunar um að heimila sölu á hlutum í Íslandsbanka. Í skýringum hans er síðan vísað til þess að mikla þýðingu hafi að líta til þess hvaða reglur gildi um almenn útboð af þessu tagi, framkvæmd þeirra og hvernig aðkomu ráðherra að slíku ferli sé háttað. Jafnframt þurfi að skoða hvaða upplýsingar ráðherra fékk í reynd við þá ákvarðanatöku í ljósi þess hlutverks sem honum er markað í söluferlinu samkvæmt lögum nr. 155/2012. Um það segir nánar: 

Samkvæmt lögum nr. 155/2012 [um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum] er það ekki hlutverk ráðherra að koma að sölumeðferðinni sem slíkri, eiga í samskiptum við bjóðendur og fá upplýsingar um einstök tilboð eða bjóðendur þegar um almenn útboð er að ræða, sbr. 4. gr. laganna. Með vísan til þess verður ekki lagt til grundvallar að á ráðherra hafi hvílt skylda til að afla upplýsinga um einstaka bjóðendur, enda voru slíkar upplýsingar ekki nauðsynlegar til að hann gæti tekið ákvörðun byggða á fullnægjandi grundvelli um hvort samþykkja ætti rökstudda tillögu Bankasýslu ríkisins um verð og magn í útboðinu. 

Þegar litið er til aðkomu ráðherra að ferlinu og hvaða upplýsingar hann fékk á meðan á útboðinu stóð, telur ráðuneytið að ráðherra hafi haft fullnægjandi upplýsingar og yfirsýn yfir þróun heildareftirspurnar í tilboðsferlinu til að taka ákvörðun um sölu eignarhluta ríkisins á grundvelli tillögu Bankasýslu ríkisins, eins og nánar var rakið hér að framan.

Ráðherra fékk hins vegar ekki upplýsingar um almenna bjóðendur við meðferð málsins.

Við undirbúning málsins var ráðgert að verklagið yrði með framangreindum hætti og ekki verður séð að brugðið hafi verið út af því sem lagt var upp með í þeim gögnum sem höfðu verið birt  opinberlega fyrir útboðið eða það verklag sem lagt var upp með, sem var jafnframt í samræmi við það verklag sem viðhaft hafði verið í [frumútboði á hlutum í Íslandsbanka] í júní 2021.

Komið hefur fram opinberlega, m.a. í minnisblaði ráðuneytisins til fjárlaganefndar Alþingis sem birt var í apríl 2022, að upplýsingar hafi ekki legið fyrir í ráðuneytinu um að félagið Hafsilfur ehf. hafi verið meðal kaupenda í útboðinu og að ráðherra var ekki kunnugt um það þegar ákvörðun var tekin um verð, útboðsstærð og atriði sem skyldi taka mið af við úthlutun. Þetta varð ráðherra og ráðuneytinu fyrst ljóst þegar listi yfir kaupendur barst frá Bankasýslu ríkisins að útboði loknu.

Í minnisblaði ráðuneytisins til fjárlaganefndar segir um þetta atriði:  

Að því er varðar hæfisreglur stjórnsýsluréttar voru engar aðstæður fyrir hendi sem voru til þess fallnar að valda vanhæfi ráðherra, með vísan til þess hver aðkoma ráðherra og ráðuneytisins var að fyrirkomulaginu og þess að Bankasýsla ríkisins var framkvæmdaraðili sölunnar fyrir hönd ríkisins. Skipting á ábyrgð og verkefnum milli ráðherra og Bankasýslu ríkisins kemur skýrt fram í lögum um sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Þessari skiptingu er ætlað að tryggja að hlutlægni og jafnræði séu ráðandi við sölu á eignarhlutum. Af hálfu ráðherra var tekin ákvörðun um magn hlutabréfa sem skyldi selt, verð sem skyldi tekið og viðmið um skiptingu milli lykilflokka bjóðenda, þ.e. að horft yrði til þess að skerða langtímafjárfesta minna en skammtímafjárfesta ef umfram eftirspurn yrði í útboðinu. Ekki var tekin afstaða til tiltekinna kaupenda. Athugun á bjóðendum fór fram í fjarlægð frá ráðuneytinu og engin málefnaleg ástæða var fyrir ráðuneytið til að kanna hver væri á bak við hvert og eitt tilboð. Umgjörð söluferlisins var hönnuð til þess að koma í veg fyrir að ráðherra gæti hyglað einstökum bjóðendum á kostnað annarra og að ómálefnaleg sjónarmið gætu ráðið för. Það markmið náðist.

Eins og nánar var rakið hér að framan var hlutverk ráðherra í útboðinu að taka ákvörðun um verð og magn á grundvelli tillögu Bankasýslu ríkisins, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012. Ráðuneytið lítur svo á að þegar ráðherra tók ákvörðun þann 22. mars 2022, um að veita Bankasýslu ríkisins heimild til að selja allt að 450 milljón hluti í Íslandsbanka á genginu 117, hafi hann ekki verið að samþykkja tilboð frá einstaka fjárfestum, heldur laut ákvörðunin heildstætt að því hvaða verð ætti að bjóða umrætt sinn, með hliðsjón af fyrirkomulagi útboðsins.

Ákvörðun ráðherra um lokaverð varðaði þannig alla bjóðendur jafnt í útboðinu. Sú ákvörðun sem ráðherra tók var því almenn en laut ekki að sérstökum hagsmunum, t.a.m. ákveðnum hópi bjóðenda eða einstökum bjóðendum. Hún beindist því ekki að eða hafði áhrif á sérstaka hagsmuni Hafsilfurs ehf. umfram aðra þátttakendur í útboðinu.

Að teknu tilliti til þess hvaða reglur gilda um almenn útboð af þessu tagi, framkvæmd þeirra og hvernig aðkomu ráðherra að slíku söluferli er háttað, er það mat ráðuneytisins, að þótt eftir lok útboðsins hafi komið fram upplýsingar um að einn kaupenda í útboðinu hafi verið félagið Hafsilfur ehf., sé ekki ástæða til að ætla að ráðherra hafi verið vanhæfur, með vísan til ákvæða stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi, til að taka ákvörðun um sölu á hlutum í Íslandsbanka, á grundvelli tillögu Bankasýslu ríkisins, þann 22. mars 2022.

Með bréfi mínu til ráðherra 5. maí 2023 var óskað eftir nánari og ítarlegri skýringum vegna málsins. Meðal annars var ráðherra inntur eftir því hvort hann teldi að ákvörðun um að fallast á tillögu Bankasýslunnar 22. mars 2022 hafi verið athöfn sem hæfisreglur tóku til, hvort þeir hagsmunir sem Hafsilfur ehf. hafði af umræddu söluferli hefðu verið þess eðlis að þeir gætu valdið vanhæfi ráðherra til aðkomu að ákvörðunum tengdum söluferlinu og hvort það væri afstaða ráðherra að hann hefði einungis getað orðið vanhæfur til aðkomu að ferlinu vegna þátttöku félagsins ef hann hefði haft vitneskju um að félagið væri meðal bjóðenda.

Í svarbréfi ráðherra 9. júní 2023 er m.a. áréttuð sú afstaða ráðuneytis hans, sem kom fram í fyrra bréfi 23. mars 2023, að reglur um sérstakt hæfi „geti“ staðið í vegi fyrir því að ráðherra eða starfsmenn stjórnvalda, og eftir atvikum ráðgjafar þeirra, „komi að undirbúningi og sölu hluta í fjármálafyrirtækjum skv. lögum nr. 155/2012“. Síðan segir að „við mat á þýðingu hæfisreglna“, er ráðherra féllst 22. mars 2022 á tillögu Bankasýslunnar sama dag, og veitti umboð til að ljúka sölumeðferð í samræmi við hana, telji ráðuneytið að horfa verði til bæði inntaks og eðlis þeirrar athafnar ráðherra með hliðsjón af annars vegar hlutverki hans við sölumeðferðina og hins vegar til eðlis sölufyrirkomulagsins sem viðhaft var.

Um hlutverk ráðherra er síðan nánar vísað til 4. gr. laga nr. 155/2012, einkum 2. mgr. lagagreinarinnar þar sem fram kemur að ráðherra taki ákvörðun um hvort tilboð skuli samþykkt eða þeim hafnað og undirriti samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhlutarins. Því er síðan nánar lýst að við móttöku rökstuddrar tillögu Bankasýslunnar hafi ráðherra átt tvo kosti, annars vegar að samþykkja tillöguna eða hins vegar að hafna henni. Tillagan hafi ekki byggst á mati á hverju og einu tilboði heldur mati á heildarstöðu tilboða (tilboðsbókar) og ráðherra hafi ekki tekið afstöðu til einstakra bjóðenda. Ákvörðun ráðherra um að fallast á tillöguna hafi falið í sér heimild til að ljúka sölumeðferðinni í samræmi við tillögu Bankasýslunnar. Sú ákvörðun hafi verið almenn en ekki lotið að sérstökum hagsmunum einstakra bjóðenda. Þá hafi það verið hlutverk Bankasýslunnar að annast úthlutun en ráðuneytið hafi ekki komið að þeirri vinnu.

Um eðli sölufyrirkomulagsins og áhrif þess við mat á þýðingu hæfisreglna er vísað til þess að í almennu útboði sé ráðherra almennt ekki kunnugt um hverjir það eru sem komi til með að vera kaupendur og ekki sé gert ráð fyrir að ráðherra geti haft áhrif á það hvort til viðskipta stofnist við einstaka aðila. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 155/2012 hafi sérstaklega verið gert ráð fyrir slíku fyrirkomulagi við sölu eignarhluta. Þá séu samningar ekki undirritaðir við sölu hlutabréfa á skipulegum markaði heldur séu gefnar út rafrænar tilkynningar í samræmi við reglur og venjur á markaði.

Í svarbréfi ráðherra 9. júní 2023 segir að ekki hafi komið til þess að ráðuneytið hafi aflað sér upplýsinga eða lagt mat á það hvort hagsmunir Hafsilfurs ehf. af söluferlinu hafi verið þess eðlis að þeir gætu valdið vanhæfi ráðherra. Að öðru leyti er vísað til sjónarmiða sem koma fram í minnisblaði lögmannsstofunnar Logos til Bankasýslu ríkisins en áréttað að slíkt hagsmunamat hafi ekki farið fram í ráðuneytinu.

Í svarbréfinu kemur að lokum fram, um það hvort ráðherra telji vitneskju sína um að Hafsilfur ehf. væri meðal bjóðenda forsendu fyrir því að hann hefði getað orðið vanhæfur til aðkomu að söluferlinu, að leiða megi rök að því að slíkt hafi þýðingu við mat á því hvort eðli málsins sé með þeim hætti að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Einnig er vísað til þess að í 5. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjallað er um málsmeðferð sem fylgja ber þegar upp kemur vafi um hæfi starfsmanns, sé gert ráð fyrir að þær skyldur verði virkar þegar vitneskja um vanhæfisástæðu liggur fyrir. Þá er vísað til fyrri umfjöllunar um inntak og eðli þeirrar athafnar ráðherra sem fólst í samþykki hans á tillögu Bankasýslunnar. Tekið er fram að í skýringunum felist ekki sú afstaða að skortur á vitneskju girði fyrir að álitaefni um vanhæfi komi upp. 

    

3 Um undirbúning sölumeðferðarinnar

Í bréfi mínu til fjármála- og efnahagsráðherra 2. mars 2023 var óskað upplýsinga um hvort, og þá með hvaða hætti, undirbúningi sölumeðferðarinnar hefði verið hagað þannig að tryggt yrði að reglna II. kafla laganna um sérstakt hæfi yrði gætt þegar kæmi að ákvörðunum ráðherra um það hvort tilboð skyldu samþykkt eða þeim hafnað og undirritun samninga fyrir hönd ríkisins um sölu, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum.

Í bréfi ráðherra 24. mars 2023 er aðdraganda sölumeðferðarinnar lýst með nokkuð ítarlegum hætti og tekið fram að við undirbúning málsins hafi verið horft til hæfisreglna stjórnsýsluréttarins. Þannig hafi verið miðað við það að hæfisreglur stjórnsýslulaga giltu um þá starfsmenn stjórnsýslunnar sem kæmu að gerð samninga fyrir hönd stjórnvalda, tækju þátt í undirbúningi og samningsumleitunum eða tækju ákvörðun um hvort gengið yrði til samninga sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Það gæti einnig átt við um þá starfsmenn sem stjórnvöld fengju til ráðgjafar eða til aðstoðar. Af hálfu ráðuneytisins hafi hins vegar verið miðað við að í opnu almennu útboði væri ráðherra almennt ekki kunnugt um það hverjir það væru sem kæmu til með að vera kaupendur og ekki væri gert ráð fyrir því að ráðherra gæti haft áhrif á það hvort til viðskipta stofnaðist við einstaka aðila. Við undirbúning sölumeðferðarinnar í ráðuneytinu hafi verið unnið út frá því að vinna við að afla upplýsinga um vilja fjárfesta til kaupa á hlutum færi alfarið fram utan ráðuneytisins og af hálfu Bankasýslu ríkisins, í samræmi við verkaskiptingu laga nr. 155/2012. Miðað hafi verið við að ráðherra fengi upplýsingar um þróun eftirspurnar og verðbils og eftir atvikum upplýsingar um allra stærstu fjárfesta, innlenda og erlenda, sem sýndu áhuga á kaupum. Að öðru leyti hafi ekki verið gert ráð fyrir að ráðherra fengi upplýsingar um fjárfesta eða lista yfir aðila sem metnir hefðu verið hæfir og lýst hefðu áhuga á að kaupa hluti. Við undirbúning málsins í ráðuneytinu hefði jafnframt verið gengið út frá því að afskiptum ráðherra af viðskiptunum lyki með ákvörðun um það magn og verð sem boðið skyldi til kaups, þ.e. að ráðherra tæki ekki þátt í frágangi viðskiptanna eða hefði aðkomu að úthlutun á hlutum til kaupenda. 

Fram kemur að starfsmenn ráðuneytisins hafi verið áheyrnarfulltrúar á fundum sem Bankasýsla ríkisins hélt með ráðgjöfum og þeim verðbréfafyrirtækjum sem önnuðust samskipti við áhugasama bjóðendur eftir lokun markaða þann 22. mars 2022. Hlutverk þeirra hafi verið að fylgjast með ferlinu, þ.m.t. þróun eftirspurnar, og upplýsa ráðherra ef þeir teldu að framkvæmd sölunnar viki frá þeim almennu markmiðum sem sölunni voru sett samkvæmt þeirri heimild sem Bankasýslu ríkisins var veitt. Starfsmönnum ráðuneytisins hefði, á grundvelli ráðgjafarskyldu sinnar, sbr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, borið að upplýsa ráðherra ef fram hefðu komið upplýsingar sem kölluðu á mat á hæfi hans eða viðkomandi starfsmanna, sbr. m.a. 5. gr. stjórnsýslulaga. Þessi skylda starfsmanna stjórnvalda hefði í framkvæmd verið túlkuð rúmt, þ.e. að ef vafi væri um hæfi skyldi upplýsa um það. Komi fram upplýsingar sem gefa tilefni til að kanna hvort vanhæfi sé til staðar samkvæmt reglum um sérstakt hæfi, hvort sem er við undirbúning af hálfu stofnunar, ráðuneytisins eða ráðgjafa, leggi starfsfólk ráðuneytisins mat á mögulegt vanhæfi og afleiðingar þess. Viðræðum og annarri málsmeðferð sem áhrif geti haft á ákvarðanatöku sé í slíkum tilvikum frestað eins og kostur og þörf er á, á meðan slíkt mat fari fram. Leiði matið í ljós að um vanhæfi ráðherra sé að ræða sé ráðherra upplýstur um það. Í ákvæði 5. gr. laganna segi að yfirmaður skuli sjálfur taka ákvörðun um hvort hann víki sæti ef vafi leikur á um hæfi hans. Í þeim tilvikum þegar fela þarf öðrum ráðherra að fara með mál þurfi að koma rökstuddu erindi þar að lútandi til forsætisráðherra. 

Að fengnum þessum svörum taldi ég enn ekki fyllilega ljóst hvort ráðherra teldi að það fyrirkomulag sem viðhaft var við söluna hefði í reynd tryggt að gætt yrði hæfisreglna. Í bréfi mínu 5. maí 2023 óskaði ég þess því að ráðherra lýsti nánar því mati sem lá til grundvallar ákvörðun um tilhögun sölumeðferðar að þessu leyti, m.a. með tilliti til þeirra trausts- og öryggissjónarmiða sem hæfisreglur stjórnsýsluréttarins byggjast á. Ég óskaði þess einnig að ráðherra afhenti öll þau gögn sem varpað gætu ljósi á mat ráðuneytisins á þessu atriði. Þessu tengt óskaði ég þess að ráðherra upplýsti hvort það væri réttur skilningur að ekki hefði farið fram kerfisbundin athugun á því hvort fyrir hendi væru tengsl sem gætu valdið vanhæfi hans og að rökstudd grein yrði þá gerð fyrir því hvort það hefði verið raunhæft að ganga úr skugga um hvort bjóðendur hefðu slík tengsl. Ef það var að mati ráðherra raunhæft óskaði ég skýringa á því hvers vegna það hefði ekki verið gert. Þess var og óskað að ráðuneytið, eftir atvikum með atbeina Bankasýslunnar eða annarra sem komu að ferlinu, afhenti afrit af samningum sem gerðir voru við einkaaðila sem voru í beinum samskiptum fyrir hönd stjórnvalda við bjóðendur, sem og fyrirmælum eða leiðbeiningum sem þeim kynnu að hafa verið veittar um framkvæmdina. Þá var þess óskað að ráðuneytið afhenti upplýsingar og gögn sem lægju fyrir um tilboð og skráningu Hafsilfurs ehf. fyrir hlut í Íslandsbanka hf. Að lokum óskaði ég nánari upplýsinga sem lutu að vitneskju Bankasýslu ríkisins og starfsmanna ráðuneytisins auk þess sem ég óskaði upplýsinga um hvort ráðuneytið hefði litið svo á að það væri hlutverk Bankasýslunnar en ekki þess að fylgjast með því hvort meðal væntanlegra kaupenda væru aðilar sem kynnu mögulega að valda vanhæfi ráðherra.

Í bréfi ráðherra 9. júní 2023 er vísað til fyrra svars ráðherra um að miðað hafi verið við að í opnu almennu útboði væri ráðherra almennt ekki kunnugt um hverjir kæmu til með að vera kaupendur og hann gæti ekki haft áhrif á það hvort til viðskipta stofnaðist við einstaka aðila. Þess vegna hefði, í því fyrirkomulagi sem var viðhaft og í frumvarpi er varð að lögum nr. 155/2012, sérstaklega verið gert ráð fyrir að ráðherra framkvæmdi ekki slíka kerfisbundna athugun á öllum bjóðendum. Í því ljósi beri að horfa á þær kröfur sem hæfisreglurnar geri til athugunar á bjóðendum. Ráðuneytið telur að það hefði ekki verið í samræmi við útboð af þessu tagi ef það hefði, áður en ákvörðun var tekin, kannað eða látið kanna ítarlega deili á öllum bjóðendum í útboðunum sem fram fóru í júní 2021 og mars 2022. Eina málefnalega könnunin á öllum fjárfestum af hálfu seljanda felist í því að meta hvort þeir uppfylli almenn skilyrði útboðanna sem birt höfðu verið opinberlega. Sölufyrirkomulag á borð við þau sem notast var við í útboðunum tveimur sé til þess fallið að koma í veg fyrir að ráðherra hafi eða geti haft áhrif á hvort til viðskipta stofnist við einstaka aðila. Ráðuneytið telur framangreint í samræmi við þann megintilgang hæfisreglna að stuðla að efnislega réttri og málefnalegri niðurstöðu máls og almenningur geti treyst því að leyst hafi verið úr máli á hlutlægan hátt.

Mat ráðuneytisins á því hvort það fyrirkomulag sem viðhaft var við söluna hefði tryggt að gætt yrði hæfisreglna hafi byggst á eðli sölufyrirkomulagsins sem viðhaft hafi verið í júní 2021 og mars 2022, löggjöf og EES-reglum sem byggt hafi verið á og almennum sjónarmiðum sem af þeim verði leidd. Ekki sé um að ræða minnisblöð eða bréfasamskipti til að undirbyggja það mat sérstaklega. Engu að síður beri undirbúningsgögn og þau samskipti sem átt hafi sér stað áður en söluferlið hófst, m.a. minnisblað frá lögmannsstofunni Landslögum, með sér hvert hlutverk ráðherra sé í sölufyrirkomulagi á borð við það sem viðhaft var.

Til viðbótar öllu framangreindu telur ráðuneytið að einkum tvennt hafi þýðingu við mat á því hvernig fyrirkomulagið hafi tekið fullnægjandi tillit til hæfisreglna. Annars vegar liggi fyrir að tveir starfsmenn ráðuneytisins hafi fylgst með framkvæmd sölunnar og hefði þeim borið að upplýsa ráðherra ef fram hefðu komið upplýsingar sem kölluðu á mat á hæfi hans eða viðkomandi starfsmanna. Hins vegar liggi fyrir að athugun ráðherra á lista yfir tíu stærstu innlendu bjóðendur hafi verið gerð til að ganga úr skugga um að meginmarkmið sölunnar, eins og þau höfðu verið útlistuð, myndu ganga eftir, meðal annars um að samsetning kaupendahópsins yrði ásættanleg með tilliti til markmiða sölunnar um dreift eignarhald og fjölbreytni í hluthafahópi Íslandsbanka. Við þessa athugun hefðu getað komið fram álitaefni um hæfi ráðherra, meðal annars ef umrætt félag hefði verið á meðal stærstu bjóðenda, en svo hafi hins vegar ekki verið. Verklag og umgjörð söluferlisins hafi þannig gert ráð fyrir að upp gætu komið álitaefni um hæfi sem taka þyrfti afstöðu til í útboðsferlinu. Loks telur ráðuneytið að við mat á ofangreindu álitaefni verði að horfa til þess að hvaða marki nánari athugun á hæfi ráðherra, með hliðsjón af sölufyrirkomulaginu, hefði verið raunhæf.

Í bréfinu kemur fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið staðfesti þann skilning umboðsmanns að við mat á bjóðendum hafi ekki farið fram kerfisbundin athugun á því hvort fyrir hendi væru tengsl sem gætu valdið vanhæfi ráðherra. Með vísan til ákvæða laga nr. 155/2012 verði ekki lagt til grundvallar að á ráðherra hafi hvílt skylda til að afla upplýsinga um einstaka bjóðendur, enda hafi slíkar upplýsingar ekki verið nauðsynlegar til að hann gæti tekið ákvörðun byggða á fullnægjandi grundvelli um hvort samþykkja ætti rökstudda tillögu Bankasýslu ríkisins um verð og magn í útboðinu. Loks verði að draga í efa að slíkt inngrip af hálfu ráðherra hefði verið í samræmi við bæði sölufyrirkomulagið sem og lög nr. 155/2012 sem miði að því að skapa fjarlægð milli ráðherra og einstakra bjóðenda.

Að því er varðar hvort slík kerfisbundin athugun ráðherra, þrátt fyrir framangreint, hefði verið raunhæf miðað við það sölufyrirkomulag sem varð fyrir valinu og viðhaft var 22. mars 2022 verður að mati ráðherra að horfa til eðlis og inntaks umrædds fyrirkomulags. Í því tilliti megi vísa til minnisblaðs Bankasýslunnar til ráðherra 20. janúar 2022 en þar segi meðal annars: 

Sala með tilboðsfyrirkomulagi fer fram á einum til tveimur dögum. Til að tryggja að útboðinu ljúki á farsælan hátt er ákveðnum fjölda fagfjárfesta boðið að undirrita trúnaðaryfirlýsingar við upphaf hverrar sölu (e. wall crossed) og búa þeir þar af leiðandi tímabundið yfir innherjaupplýsingum. Er þá oftast um að ræða fjárfesta, sem annað hvort eru þegar eigendur í undirliggjandi félagi eða hafa gefið til kynna áhuga á að taka þátt í frekari sölu hluta af hálfu ráðandi eiganda. Þegar áhugi þeirra liggur fyrir um verð og magn er svo tekin ákvörðun af hálfu seljanda og ráðgjafa hans að tilkynna um almennt útboð á hlutum eftir lokun markaða til hæfra fjárfesta. Eftir það gefst þessum fjárfestum svo tími það sem eftir lifir dags til að skila inn áskriftum, en niðurstöður úthlutunar þurfa þó að liggja fyrir áður en markaðir með hlutina opna daginn eftir.

Þá er vísað í greinargerð ráðherra til Alþingis frá febrúar 2022 þar sem fram komi eftirfarandi:

Sala með tilboðsfyrirkomulagi fer fram með þeim hætti að söluráðgjafar kanna áhuga hæfra fjárfesta á einum eða tveimur dögum og afla þannig upplýsinga um vilja þeirra til að taka þátt í útboði, með svipuðu fyrirkomulagi og var gert í frumútboðinu. Á grundvelli þessara upplýsinga er svo tekin ákvörðun um hvort að ráðist verði í útboð og hversu stór hlutur verði seldur. Sú ákvörðun yrði tekin eftir lokun markaða og ákvarðast útboðsverð af lokaverði þess dags. Niðurstöður úthlutunar þurfa að liggja fyrir áður en markaðir opna daginn eftir og því gefst lítill tími til að ákveða nákvæma úthlutun. Verð er ákveðið með hliðsjón af lokaverði útboðsdags. Um er að ræða lang algengustu aðferðina sem ráðandi hluthafar nýta sér við sölu á stórum hlutum í skráðum félögum á evrópskum hlutabréfamarkaði.

Enn fremur er vísað til tilkynningar Bankasýslunnar 22. mars 2022 um að söluferlið væri hafið:

Gert er ráð fyrir að úthlutun fari fram að viðskiptum loknum og úthlutun hluta til þeirra fjárfesta sem sækjast eftir að taka þátt í viðskiptunum verður ákveðin af Bankasýslu ríkisins í samráði við umsjónaraðilana. Söfnun tilboða hefst þegar í stað og getur lokið hvenær sem er með skömmum fyrirvara. Gert er ráð fyrir að niðurstöður söluferlisins verði birtar fyrir opnun markaða þann 23. mars 2022 kl. 9:30.

Að framangreindu virtu telur ráðuneytið ljóst að kerfisbundin athugun ráðherra á bjóðendum hefði hvorki verið málefnaleg né raunhæf miðað við það sölufyrirkomulag sem viðhaft var. Slík athugun sé almennt ekki raunhæf þegar tilboðsfyrirkomulag sé viðhaft í ljósi fjölda bjóðenda sem geti skipt hundruðum eða þúsundum og þess skamma tíma sem slíku fyrirkomulagi sé ætlað að standa.

Í svarbréfinu kemur fram að Bankasýslu ríkisins hafi ekki verið kunnugt um tengsl félagsins við ráðherra við mat á tilboðum.

Um aðkomu og vitneskju starfsmanna ráðuneytisins á fundum þeirra með Bankasýslunni segir í bréfinu að þeir hafi ekki haft upplýsingar eða gögn um innkomin tilboð á fundunum. Þá hafi þeim ekki verið kunnugt um þá aðila sem sýnt höfðu vilja til að taka þátt. Eftir að ráðherra hafi fallist á tillögu Bankasýslunnar hafi tekið við endanlegur frágangur varðandi úthlutun hlutabréfa til fjárfesta sem hafi staðið yfir langt fram á nótt. Ráðuneytið hafi ekki komið að þeirri vinnu.

Loks taldi ráðuneytið rétt að árétta að til sérstakrar skoðunar sé sú ábending Ríkisendurskoðunar að tilboðsfyrirkomulagið sé að mati þeirrar stofnunar um margt óformlegt. Það beri eðli málsins samkvæmt rík einkenni starfshátta sem tíðkast á fjármálamarkaði en samrýmist síður starfsháttum opinberrar stjórnsýslu. Sú ábending gefi ótvírætt tilefni til að áréttað verði, við frekari ráðstafanir eignarhluta ríkisins, af hálfu ráðuneytisins eða þess stjórnvalds sem fari með framkvæmd sölumeðferðar, með hvaða hætti skuli gætt reglna stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Í slíkum leiðbeiningum yrði að taka afstöðu til þess að hvaða marki slíkt sé raunhæft og ekki síður hvort það sé æskilegt að fara kerfisbundið yfir eignarhald lögaðila og möguleg tengsl þeirra við aðila sem koma að meðferð sölunnar. Þá er áréttað að ráðuneytið hafi undanfarið unnið að smíði nýrrar löggjafar í tengslum við fyrirkomulag eignarhalds ríkisins á félögum og fjármálafyrirtækjum. Bréfi ráðherra fylgdu afrit af bréfum Bankasýslu ríkisins 31. maí og 7. júní 2023, samantekt af fjarfundum og yfirlit yfir stærstu erlendu bjóðendur í söluferlinu.

    

4 Um ábyrgð ráðherra á lögmæti sölumeðferðarinnar

Í bréfi mínu 2. mars 2023 óskaði ég rökstuddrar afstöðu ráðherra til þess hvort, og þá að hvaða marki, hann hefði borið lagalega og stjórnskipulega ábyrgð á því að téð söluferli færi fram í samræmi við lög, þ. á m. ákvæði fyrrnefnds kafla stjórnsýslulaga.

Í bréfi ráðherra 24. mars 2023 er m.a. vísað til þess samkvæmt 1. gr. laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins, sé stofnunin sérstök ríkisstofnun sem heyri undir ráðherra. Í störfum sínum njóti Bankasýsla ríkisins talsverðs sjálfstæðis lögum samkvæmt. Með lögum nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, hafi stofnuninni verið falið mikilvægt hlutverk við undirbúning og framkvæmd sölu á slíkum eignarhlutum. Í lögunum sé nánar kveðið á um verkaskiptingu sem skilgreini aðkomu ráðherra annars vegar og Bankasýslunnar hins vegar að hverjum og einum verkþætti við sölu á eignarhlutum ríkisins. Af framangreindu leiði að ráðherra hafi borið stjórnskipulega ábyrgð á ráðstöfunum stjórnvalda, bæði ráðuneytisins og Bankasýslunnar, í söluferlinu 22. mars 2022. Þótt ráðherra beri ábyrgð á að söluferlið fari fram í samræmi við lög þá kveði lögin sem fyrr segir á um að umsjón með og ábyrgð á einstaka þáttum ferlisins sé skipt á milli ráðuneytisins og Bankasýslu ríkisins.

Í svari sínu segir ráðherra söluna hafa farið fram í samræmi við ákvæði laga nr. 155/2012. Jafnframt hafi fyrirkomulagið verið í samræmi við niðurstöðu samráðs í ríkisstjórn, funda í ráðherranefnd og lögbundins samráðs við tvær þingnefndir. Samkvæmt lögunum skuli sölumeðferð byggjast á greinargerð ráðherra um fyrirkomulag og markmið sölunnar sem borin hafi verið undir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis. Að fengnum athugasemdum nefndanna og umsögn Seðlabanka Íslands geti ráðherra gert breytingar á einstökum þáttum í fyrirhugaðri sölumeðferð. Að loknu samráði við þingnefndirnar skuli ráðherra taka ákvörðun um hvort sölumeðferð verði hafin í samræmi við greinargerðina. Ráðherra beri þá að fela Bankasýslu ríkisins að annast framkvæmd sölunnar. Í því felist m.a. að leita tilboða, meta þau og annast samningagerð. Bankasýslunni sé þannig falið með lögum að stýra söluferlinu. Lögin kveði ekki á um frekari aðkomu ráðherra að sölumeðferðinni og geri ekki ráð fyrir frekari afskiptum af henni fyrr en komi að samþykki sölu og eftir atvikum undirritun samninga. Þetta skuli gert með því að Bankasýslan skili til ráðherra rökstuddri tillögu sem ráðherra taki afstöðu til. 

Í bréfinu segir enn fremur að þegar afstaða sé tekin til þess hvort sala fari fram samkvæmt tillögu Bankasýslunnar beri ráðherra að leggja mat á hvort söluferlið hafi samræmst forsendum sem lagt hafi verið upp með samkvæmt lögum og greinargerð. Að þessu sögðu megi vísa til og taka undir ályktun í skýrslu Ríkisendurskoðunar um ábyrgð ráðherra og almennt eftirlit með því að söluferlið sé í samræmi við það sem lagt sé upp með. Þar segi að þótt ekki sé gert ráð fyrir aðkomu ráðherra að framkvæmd sölu beri hann engu að síður ábyrgð á því að ferlið sé í samræmi við þær forsendur og þau skilyrði sem lögð hafi verið til grundvallar í greinargerð hans. Honum beri því að hafa eftirlit með söluferlinu og ganga úr skugga um að það hafi verið í samræmi við greinargerðina áður en hann taki ákvörðun um sölu. 

Um undirritun tilboða er í bréfinu vísað til svars ráðherra við fyrirspurn á Alþingi (sjá þskj. 951 á 152. löggjafarþingi 2021-2022) þar sem segi m.a. að það leiði af eðli útboða á borð við þau sem fram fóru í júní 2021 og mars 2022 að frágangur á viðskiptum við einstaka áskrifendur fari ekki fram með undirritun. Líkt og fram komi í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr.?155/2012 sé sala hluta með útboði frábrugðin beinni sölu og sé til að mynda ekki um að ræða mat á einstaka tilboðum í slíku ferli. Að sama skapi felist ekki í 2. mgr. 4. gr. laganna að undirritun eigi sér stað vegna hverrar og einnar áskriftar enda geti sá áskilnaður ekki átt við um útboð þar sem ákvörðun ráðherra um sölu taki til talsverðs fjölda tilboða á sama verði. 

Ráðuneytið hafi fylgst með ferlinu að því marki sem áskilið sé m.t.t. ábyrgðar ráðherra á því að lagalegum skilyrðum og áformum í greinargerð sé fylgt. Eftir að söluferlið hófst hafi tveir starfsmenn ráðuneytisins fylgst með framkvæmd útboðsins. Ábyrgð ráðherra á því að söluferli vegna eignarhluta Íslandsbanka í mars 2022 hafi farið fram í samræmi við lög sé sambærileg við ábyrgð ráðherra á söluferli vegna eignarhluta ríkisins í sama banka í júní 2021. Þetta eigi m.a. við um ákvæði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi.

    

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Nánari afmörkun athugunarinnar

Í upphaflegri fyrirspurn minni til fjármála- og efnahagsráðherra kom fram að athugun mín beindist að þremur atriðum vegna sölunnar á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. 22. mars 2022. Sú afmörkun málsins er óbreytt. Í fyrsta lagi tel ég þannig ástæðu til að fjalla um hvort og þá með hvaða hætti fullnægt var reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi við söluna með hliðsjón af því að einn kaupenda var einkahlutafélag í eigu föður ráðherra. Í annan stað og þessu tengt tel ég atvik málsins gefa tilefni til að kanna hvort og þá hvernig undirbúningi sölumeðferðarinnar var hagað þannig að tryggt væri eftir föngum að gætt yrði reglna um sérstakt hæfi þegar kæmi að lokaákvörðun ráðherra um söluna. Að lokum hefur athugun mín beinst að lagalegri og stjórnskipulegri ábyrgð ráðherra á því að söluferlið færi fram í samræmi við lög og þá einkum með í huga téðar reglur stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Samkvæmt þessu hefur þáttur Bankasýslu ríkisins eða samstarfsaðila hennar ekki verið til athugunar með sjálfstæðum hætti. Þá fellur einnig utan athugunarinnar umfjöllun um einkaréttarlegar afleiðingar hugsanlegra brota gegn þeim reglum sem hér um ræðir.

Af hálfu ráðherra hefur verið lögð á það áhersla að fyrirkomulagið við söluna í mars 2022 hafi ekki gert ráð fyrir því að hann fengi á nokkru stigi upplýsingar um alla bjóðendur eða tæki afstöðu til einstakra tilboða. Í samræmi við þetta hafi hvorki hann né starfsmenn ráðuneytisins haft upplýsingar um tiltekna bjóðendur, að undanskildum þeim tíu stærstu, þegar hann tók ákvörðun sína kvöldið 22. mars 2022. Hafi honum og starfsmönnum ráðuneytisins því verið ókunnugt um þátttöku Hafsilfurs ehf. í útboðinu þegar ákvörðun var tekin um söluna.

Ég tel ekkert fram komið í málinu sem gefur tilefni til þess að draga í efa staðhæfingu ráðherra um grandleysi hans umrætt kvöld um þátttöku Hafsilfurs ehf. í útboðinu. Í því sambandi tek ég einnig fram að ekkert í þeim gögnum sem ráðherra bárust frá Bankasýslunni, áður en hann tók ákvörðun sína, gaf honum eða starfsmönnum ráðuneytisins sérstakt tilefni til að ætla að fyrirtæki í eigu föður hans væri meðal bjóðenda. Þetta getur þó ekki haggað því að hvorki ég, né almenningur ef því er að skipta, hefur forsendur til að staðreyna fullyrðingu ráðherra um þetta atriði. Tekur úrlausn málsins mið af því.

   

2 Lagagrundvöllur

2.1 Reglur um Bankasýslu ríkisins

Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir ráðherra og fer með eignarhluti þess í fjármálafyrirtækjum, sbr. 1. gr. laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins eins og þeim var breytt með lögum nr. 126/2011. Samkvæmt athugasemdum við það frumvarp sem varð að fyrrnefndu lögunum er eitt meginmarkmið þeirra að ríkið sé trúverðugur eigandi fjármálafyrirtækja og hlutverk þess hafið yfir vafa um pólitísk afskipti af daglegum ákvörðunum fyrirtækjanna (166. þskj. á 137. löggjafarþingi 2009).

Um stjórn stofnunarinnar og stjórnunarheimildir ráðherra er nánar fjallað í 2. og 3. gr. laganna. Með yfirstjórn Bankasýslunnar fer þannig þriggja manna stjórn sem ráðherra skipar. Forstjóri stofnunarinnar er ráðinn af stjórn hennar. Hlutverk forstjóra er að móta helstu áherslur, verkefni og starfshætti stofnunarinnar og annast daglega stjórn hennar ásamt því að ráða starfslið. Hann ber ábyrgð gagnvart stjórninni á starfsemi og rekstri stofnunarinnar en hlutverk stjórnar er að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri. Leiðir af síðari málslið 2. mgr. 2. gr. laganna að forstjóri skal bera allar meiri háttar ákvarðanir skriflega undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Þá er í 3. mgr. greinarinnar kveðið á um heimild ráðherra í undantekningartilvikum til að beina tilmælum til stjórnar um tiltekin mál en hún geti þá tjáð ráðherra afstöðu sína til þeirra áður en við þeim er orðið. Kemur þá jafnframt fram að efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis skuli gerð grein fyrir tilmælum ráðherra og afstöðu stjórnarinnar til þeirra eins fljótt og auðið er.

Um verkefni Bankasýslunnar er fjallað í 4. gr. laganna. Meðal þeirra er að gera tillögur til ráðherra um hvort og hvenær tilteknir eignarhlutir í fjármálafyrirtækjum verða boðnir til sölu á almennum markaði með hliðsjón af markmiðum stofnunarinnar, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna, og í samræmi við gildandi lög og markmið um dreifða eingaraðild og undirbúa og vinna tillögur um sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, sbr. i- og j-liði 4. gr. þeirra.

   

2.2 Reglur um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum

Umrædd sala á eignarhluta ríkisins í Íslandsbanka hf. fór fram samkvæmt nánari ákvæðum laga nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Í 1. gr. þeirra laga er ráðherra m.a. veitt heimild, að fenginni heimild í fjárlögum og tillögum frá Bankasýslunni, til að selja að öllu leyti eða hluta eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf., sbr. 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar. Nánar er fjallað um undirbúning og ákvörðunartöku um sölu á eignarhluta ríkisins í þeim fjármálafyrirtækjum sem falla undir lögin og fyrirkomulag á henni í 2. og 3. gr. laganna. Í 1. málslið 2. gr. þeirra segir að þegar ráðherra hafi fallist á tillögu Bankasýslunnar um sölu skuli hann útbúa greinargerð um ráðgerða sölumeðferð og leggja fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis.

Um sölumeðferð eignarhluta er nánar fjallað í 4. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal Bankasýslan annast sölumeðferðina fyrir hönd ríkisins í samræmi við ákvörðun ráðherra. Þá segir í málsgreininni að stofnunin undirbúi sölu, leiti tilboða í eignarhlut, meti tilboð, hafi umsjón með samningaviðræðum við utanaðkomandi ráðgjafa og væntanlega kaupendur og annist samningagerð. Í 2. mgr. greinarinnar segir að þegar tilboð liggi fyrir í eignarhlut skuli Bankasýslan skila rökstuddu mati á þeim. Þá segir í lok málsgreinarinnar: „Ráðherra tekur ákvörðun um hvort tilboð skuli samþykkt eða þeim hafnað og undirritar samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhlutarins.“

Í athugasemdum við síðastnefnt ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 155/2012 kemur fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra taki ákvörðun um samþykki eða höfnun tilboða fyrir hönd ríkisins í framhaldi af rökstuddu mati Bankasýslunnar á tilboðum þegar þau liggja fyrir. Þá segir að ráðherra skuli sömuleiðis undirrita samninga fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhluta en gert sé ráð fyrir því að hann geti falið Bankasýslunni „að annast endanlegan frágang vegna sölu eignarhluta.“ Í athugasemdunum kemur einnig fram að ýmsar leiðir komi til greina við sölu á eignarhlutum, þ. á m. með útboði, og sé þá ekki um mat á einstökum tilboðum að ræða eða samningaviðræður við tiltekna kaupendur (þskj. 151 á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 13).

    

2.3 Reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Ákvæði II. kafla laganna um sérstakt hæfi gilda þó einnig um gerð samninga einkaréttar eðlis, sbr. 3. mgr. 1. gr., og fela að því leyti í sér rýmkun á gildissviði þeirra.

Meginmarkmið reglna um sérstakt hæfi er að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana og stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt (þskj. 505 á 116. löggjafarþingi 1992-1993, bls. 17). Með setningu stjórnsýslulaganna var leitast við að ná þessu markmiði með annars vegar nokkuð fastmótuðum ákvæðum um aðstæður sem valda vanhæfi og hins vegar almennri matskenndri reglu. Þótt þessi ákvæði væru aðallega sniðin eftir þeim reglum sem gilda um vanhæfi dómara þótti þó ekki fært að gera eins strangar kröfur til starfsmanna stjórnsýslunnar. Kemur þetta m.a. fram í því að í lögunum er að finna sveigjanlega undantekningarreglu viðvíkjandi vanhæfi svo sem nánar er vikið að síðar.

Frá fornu fari hefur vanhæfisreglum ekki síst verið ætlað að koma í veg fyrir að sá sem færi með opinbert vald, einkum á sviði dómsmála, fjallaði um málefni sjálfs síns eða náinna venslamanna enda hefur þá verið gengið út frá því að við slíkar aðstæður megi almennt megi draga óhlutdrægni í efa. Þótt þessar reglur hafi í gegnum tíðina tekið breytingum m.t.t. þess hvaða tilteknu vensl valdi vanhæfi er enn litið svo á að þau tilfinningalegu tengsl, sem að jafnaði eru á milli einstaklinga í sömu fjölskyldu, séu almennt til þess fallin að skapa hættu á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afstöðu þeirra sem í hlut eiga (sjá til hliðsjónar Pál Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 672).

Í samræmi við þetta voru með gildandi stjórnsýslulögum teknar upp fastmótaðar reglur um hvaða tilteknu fjölskyldutengsl valdi vanhæfi. Telst starfsmaður eða nefndarmaður þannig vanhæfur til meðferðar máls ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna. Samkvæmt 3. tölulið málsgreinarinnar gildir hið sama ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með sama hætti. Samkvæmt 5. tölulið málsgreinarinnar, eins og honum var breytt með 1. gr. laga nr. 49/2002, er starfsmaður eða nefndarmaður einnig vanhæfur til meðferðar máls ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans samkvæmt 2. tölulið eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Andstætt hinum fastmótuðu ákvæðum 1. til 4. töluliðar málsgreinarinnar gerir ákvæðið þannig ráð fyrir því að við þessar aðstæður þurfi við úrlausn á hæfi að fara fram mat á því hvort hagsmunir hlutaðeigandi séu „sérstakir og verulegir“.

Í 6. tölulið málsgreinarinnar kemur fram almenn og um leið matskennd regla á þá leið að um vanhæfi sé að ræða þegar „að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni [...] í efa með réttu“. Ber ákvæðið þannig með sér, líkt og fyrrgreindar athugasemdir við það frumvarp sem varð að stjórnsýslulögum, að tilgangur hæfisreglna sé ekki eingöngu að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur einnig að fyrirbyggja að upp komi þær aðstæður að með réttu megi draga óhlutdrægni starfsmanna stjórnsýslunnar í efa. Samkvæmt þessu getur starfsmaður eða nefndarmaður talist vanhæfur til meðferðar máls jafnvel þótt hin meira eða minna fastmótuðu ákvæði 1. til 5. töluliðar málsgreinarinnar eigi ekki við. Er þá litið svo á að þegar þessum tilvikum sleppi séu aðstæður svo margbreytilegar að óraunhæft sé að setja um þær fastmótaðar reglur. Sömu rök birtast einnig með öðrum hætti í undantekningarreglu 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga þar sem fram kemur að ekki sé um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um, eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur „að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun“. Svo sem áður greinir leiðir m.a. af þessari reglu að ekki eru gerðar eins strangar kröfur til starfsmanna stjórnsýslunnar og dómara.

Tekið skal fram að í íslenskum stjórnsýslurétti hefur um langt skeið verið lagt til grundvallar að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi taki til ráðherra þegar þeir koma fram sem handhafar opinbers valds, rétt eins og starfsmanna og nefndarmanna í stjórnsýslunni. Í þessu sambandi athugast að athugun umboðsmanns hefur beinst að hugsanlegu vanhæfi ráðherra í ljósi þess að einkahlutafélag í eigu föður hans, þ.e. skyldmennis í beinan legg, var meðal kaupanda í fyrrgreindu útboði. Hefur athugunin þar af leiðandi fyrst og fremst beinst að þeim ákvæðum stjórnsýslulaga sem mæla fyrir um vanhæfi vegna fjölskyldutengsla en ekki að hinni almennu vanhæfisreglu 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Nánar er fjallað um réttaráhrif vanhæfis og þá málsmeðferð sem ber að viðhafa þegar aðstæður sem kunna að valda vanhæfi koma upp í 4. til 6. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. þeirra má sá sem er vanhæfur til meðferðar máls þannig ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum var m.a. eftirfarandi tekið fram:

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn stjórnsýslumáls þar sem hann er vanhæfur. Vanhæfur starfsmaður má því ekki taka þátt í meðferð máls á neinu stigi þess. Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu. Starfsmanni, sem aðeins fæst við undirbúning máls, t.d. rannsókn máls eða úrvinnslu gagna, án þess að taka ákvörðun í málinu, ber því að víkja sæti ef hann er vanhæfur. Starfsmaður má því t.d. ekki undirbúa útboðsskilmála við opinbert útboð ef hann sjálfur eða fyrirtæki, sem hann er í fyrirsvari fyrir, ætlar að gera tilboð (þskj. nr. 505 á 116. löggjafarþingi 1992-1993, bls. 21-22).

Hæfisreglurnar gilda þannig um allar athafnir starfsmanna við undirbúning og meðferð stjórnsýslumáls, en ekki eingöngu um sjálfa ákvörðunartökuna, og má vanhæfur starfsmaður því ekki taka þátt í meðferð málsins á neinu stigi þess nema undantekningar frá hæfisreglum eigi við. Með hliðstæðum hætti hefur verið litið svo á, með vísan til 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, að hæfisreglur II. kafla þeirra taki ekki einungis til þeirra sem gera samninga einkaréttar eðlis fyrir hönd ríkis og sveitarfélaga heldur einnig þeirra sem koma að undirbúningi þeirra (Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 199).

   

3 Var ráðherra hæfur til ákvörðunar um söluna?

3.1 Áttu hæfisreglur stjórnsýslulaga við um ákvörðun ráðherra?

Svo sem áður greinir tók ráðherra ákvörðun kvöldið 22. mars 2022 um að samþykkja tillögu Bankasýslunnar um sölu tiltekins fjölda hluta ríkisins í Íslandsbanka hf. með ákveðnum kjörum. Hafði hann þá hvorki fyrirliggjandi upplýsingar um það hverjir yrðu einstakir kaupendur hlutanna (ef frá voru taldir þeir tíu stærstu) né hversu stór hluti félli hverjum og einum í skaut. Þá er ljóst að ákvörðun ráðherra var beint til Bankasýslunnar og henni falið að ganga frá úthlutun til hvers og eins kaupanda samkvæmt nánari viðmiðum þar að lútandi.

Samkvæmt þessu fól ákvörðun ráðherra í sér samþykki tillögu Bankasýslunnar um heildarráðstöfun hlutanna en með því var litið svo á að fullnægt væri áskilnaði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012 um að ráðherra hefði tekið ákvörðun um að tilboð skyldu samþykkt. Með ákvörðuninni var því gengið út frá því að fullnægt væri skilyrðum laganna svo ráðstöfun hluta til einstakra aðila, og þar með einkaréttarleg aðilaskipti að þeim, gætu orðið samkvæmt nánari ákvörðun Bankasýslunnar. Að þessu virtu get ég ekki litið svo á að með ákvörðun sinni hafi ráðherra samþykkt tilboð einstakra kaupenda eða að með henni hafi komist á samningar við þá og aðilaskipti þar með orðið að þeim hlutum sem um var að tefla.

Hvað þetta atriði málsins snertir vek ég athygli á því að athugun mín hefur ekki beinst að því hvort það umboð sem ráðherra veitti Bankasýslunni í umrætt sinn, til að ákveða endanlega úthlutun til einstakra bjóðenda og ganga frá einkaréttarlegum aðilaskiptum að hlutunum, hafi samrýmst fyrrgreindum fyrirmælum síðari málsliðar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 155/2012. Er þá m.a. haft í huga að í þeirri skýrslu Ríkisendurskoðunar sem áður er vísað til kemur fram að ákvarðanir Bankasýslunnar um úthlutun til einstakra kaupenda hafi að miklu leyti byggst á huglægum forsendum án þess beiting viðmiða væri skjalfest með kerfisbundnum hætti (Ríkisendurskoðun: „Sala á hlut ríkisins í Íslandsbanka 22. mars 2022“, nóvember 2022, bls. 68).

Hvað sem þessu líður liggur fyrir að í téðri ákvörðun ráðherra fólst undanfari ráðstöfunar hluta til einstakra kaupenda af hálfu Bankasýslunnar og var hún þar af leiðandi þáttur í einkaréttarlegum lögskiptum gagnvart þeim. Verður því að leggja til grundvallar að reglur II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi hafi gilt um ákvörðunina samkvæmt 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem áður hefur verið vísað til. Sú niðurstaða er í sjálfu sér í samræmi við svör ráðherra til mín þar sem fram hefur komið að reglur um sérstakt hæfi hafi við sölumeðferðina tekið til hans svo og starfsmanna ráðuneytisins og Bankasýslunnar.

   

3.2 Tengsl ráðherra við Hafsilfur ehf. í ljósi reglna um sérstakt hæfi

Áður er rakið að starfsmaður eða nefndarmaður telst vanhæfur til meðferðar máls ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 3. gr. núgildandi stjórnsýslulaga. Samkvæmt 3. tölulið málsgreinarinnar gildir hið sama ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með sama hætti.

Eins og áður er rakið verður að miða við að ráðherra hafi 22. mars 2022 tekið ákvörðun um sölu á hlutum í Íslandsbanka hf. sem fól í sér undanfara þess að Bankasýslan gæti gengið frá einkaréttarlegum aðilaskiptum að hlutunum við hvern og einn kaupanda. Fyrir liggur að Hafsilfur ehf. var einn bjóðenda í útboðinu og þannig með sambærilega stöðu í söluferlinu og aðili máls, ef um hefði verið að ræða eiginlegt stjórnsýslumál um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt upplýsingum fyrirtækjaskrár er faðir ráðherra stjórnarmaður Hafsilfurs ehf. og þar af leiðandi fyrirsvarsmaður félagsins. Fæ ég því ekki betur séð en að við ákvörðun ráðherra 22. mars 2022 hafi þær aðstæður verið uppi sem kveðið er á um í áðurnefndum 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga sem hér á þá við samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laganna.

Án tillits til þessa vek ég athygli á því að við mat á hagsmunum Hafsilfurs ehf. af sölunni ber að horfa til almenns hlutlægs mælikvarða. Þegar horft er til þeirra fjárhagslegu hagsmuna sem fyrirsjáanlegt var að skiptu um hendi með sölu hluta til Hafsilfurs ehf., svo og þeirra væntinga um hagnað sem alkunna er að bundnar eru við viðskipti með hlutabréf, tel ég að um hafi verið að ræða sérstaka og verulega hagsmuni félagsins. Þar sem ekki er annað komið fram en að faðir ráðherra sé einn eigandi að félaginu tel ég þar af leiðandi að ganga verði út frá því að hann hafi átt sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af sölunni fyrir sitt leyti. Ég tek fram að það getur ekki haggað þeirri niðurstöðu þótt fyrir liggi að ákveðinn fjöldi annarra bjóðenda hafi einnig átt hagsmuni af sölunni. Jafnvel þótt faðir fjármálaráðherra hefði ekki verið fyrirsvarsmaður umrædds félags, heldur einungis eigandi þess, hefði slík aðstaða því fallið undir 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna, sem áður er rakin.

  

3.3 Átti undantekningarregla 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga við um ákvörðun ráðherra?

Af hálfu ráðherra hefur verið lögð á það áhersla að söluferlinu hafi frá upphafi verið komið þannig fyrir að honum væri ekki kunnugt um einstaka kaupendur að frátöldum þeim allra stærstu. Hafi ákvörðun hans um söluna því eðli málsins samkvæmt ekki beinst að tilteknum þátttakendum í útboðinu, hvorki Hafsilfri ehf. né öðrum, heldur heildarráðstöfun hlutanna með ákveðnum kjörum. Þá er vísað til þess að Hafsilfur ehf. hafi tekið þátt í útboðinu á sömu forsendum og aðrir og jafnframt fengið í alla staði sömu meðferð m.t.t. samþykktar tilboða og endanlegrar úthlutunar. Er í þessu sambandi vísað til undantekningarreglu 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga sem áður er vikið að. Að mínu mati verður afstaða ráðherra vart skilin á aðra leið en að frá upphafi hafi legið fyrir að þáttur hans í málinu yrði þess eðlis eða svo óverulegur að ekki væri hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun hans, jafnvel þótt aðilar honum nákomnir tækju þátt í söluferlinu og þá að því gefnu að honum væri ekki um það kunnugt.  

Svo sem áður greinir kveður 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga á um að ekki sé um vanhæfi að ræða, þótt þær aðstæður sem lýst er í einstökum töluliðum 1. mgr. greinarinnar séu fyrir hendi, ef þeir hagsmunir, sem málið snýst um eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur m.a. fram að regla 2. mgr. þyki eiga rétt á sér þar sem hún komi í veg fyrir að starfsmenn víki sæti í þeim málum þar sem ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á niðurstöðu máls. Rétt sé að hafa í huga að því aðeins sé heimilt að bera hana fyrir sig að almennt teljist augljóst að aðstæður séu þær að ekki sé hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins. Við mat á því hvort skilyrði þau sem upp séu talin í 2. mgr. 3. gr. séu uppfyllt sé rétt að fara strangt í sakirnar þar sem miklir hagsmunir séu í húfi fyrir aðila en að sama skapi vægar ef málið er lítilvægt. Þá segir eftirfarandi: 

Þó að starfsmaður hafi einstaklegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls kunna hagsmunir hans að vera svo smávægilegir að engin hætta sé á að slíkt muni hafa áhrif á hann. Verður t.d. að telja að starfsmaður sé ekki vanhæfur til þess að fjalla um mál sem snertir almenningshlutafélag þótt hann eigi lítinn hlut í félaginu.

Þá kann eðli þess máls, sem til úrlausnar er, að vera með þeim hætti að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á við um þau mál þar sem lagaskilyrði ákvörðunar eru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat er eftirlátið starfsmanninum. Verður annars vegar að vera lögbundið hvaða skilyrði þurfi að uppfylla svo að taka megi ákvörðun og hins vegar hvaða efni ákvörðun eigi að hafa að geyma, að uppfylltum lagaskilyrðum. Þá verða lagaskilyrðin að vera auðskýrð eða komin fastmótuð venja á túlkun þeirra. Loks verða staðreyndir slíkra mála að vera fyllilega upplýstar svo að ekki þurfi að beita réttarreglum um sönnun.

Oft taka margir starfsmenn þátt í úrlausn stjórnsýslumáls. Stundum kann þáttur starfsmanns, sem hagsmuni kann að hafa af úrlausn máls, að vera svo lítilfjörlegur í meðferð máls eða á því sviði að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á t.d. við um þá starfsmenn sem eingöngu fást við skrifstofustörf, svo sem afgreiðslu, vélritun, skjalaskráningu eða þess háttar störf. Þessi regla á hins vegar ekki við þá starfsmenn sem fást við þá þætti málsmeðferðar þar sem raunhæfur möguleiki er á því að þeir geti haft áhrif á úrlausn málsins (þskj. nr. 505 á 116. löggjafarþingi 1992-1993, bls. 21). 

Við skýringu ákvæðisins verður jafnframt að hafa í huga markmið hinna sérstöku hæfisreglna sem áður er vikið að, ekki síst það að með þeim er ekki einungis leitast við að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.

Sem fyrr segir tel ég ekkert fram komið sem gefur tilefni til þess að draga í efa staðhæfingu ráðherra um grandleysi hans um þátttöku Hafsilfurs ehf. í útboðinu kvöldið 22. mars 2022. Á hinn bóginn verður að árétta að hvorki ég, né almenningur í landinu ef því er að skipta, hefur forsendur til að staðreyna fullyrðingu ráðherra um þetta atriði. Í því efni getur það enn fremur ekki ráðið úrslitum þótt ekkert í þeim gögnum sem ráðherra bárust frá Bankasýslunni, áður en hann tók ákvörðun sína, hafi gefið honum eða starfsmönnum ráðuneytisins sérstakt tilefni til að ætla að fyrirtæki í eigu föður hans væri meðal bjóðenda. Þegar tekin er afstaða til þess hvort atvik voru á þá leið að ekki yrði talin hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun ráðherra, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, verður að hafa þessa aðstöðu í huga.

Svo sem fram kemur í svörum ráðherra til mín gat hann, að fenginni tillögu Bankasýslunnar kvöldið 22. mars 2022, annaðhvort samþykkt tillöguna eða hafnað henni. Er og ljóst að með samþykki tillögunnar varð Hafsilfur ehf. fyrirsjáanlega kaupandi að hlutum í Íslandsbanka hf. en með því að hafna henni yrði svo ekki. Getur að mínu mati ekki farið á milli mála að einkahlutafélagið og þar með faðir ráðherra hafði þar af leiðandi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af ákvörðuninni svo sem áður er rakið. Af þessu leiðir einnig að ég tel ekki unnt að leggja til grundvallar að þeir hagsmunir sem hér voru undir hafi verið svo smávægilegir að undantekningarregla 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga gæti átt við af þeim sökum.

Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að við ákvörðun sína kvöldið 22. mars 2022 naut ráðherra verulegs svigrúms til mats m.t.t. þess hvort hann samþykkti tillögu Bankasýslunnar eða hafnaði henni en af þeirri ákvörðun hafði m.a. faðir hans hagsmuni. Get ég því ekki fallist á að þessum aðstæðum hafi mátt jafna til ákvörðunar um mál þar sem skilyrði eru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat er eftirlátið starfsmanninum, svo sem miðað er við í fyrrgreindum lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi athugast að almennt eru gerðar strangari kröfur til hæfis þeirra starfsmanna stjórnsýslunnar sem fara með matskenndar heimildir en þegar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda byggjast á fastmótuðum lagaákvæðum.

Í tilefni af svörum ráðherra, sem hefur til samanburðar vísað til sölu á 35% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. árið 2021, bendi ég á að atvik hér voru með ólíkum hætti. Sú sala mun hafa farið fram með skráningu hlutanna í kauphöll og sölu á almennum markaði. Þótt ráðherra væri formlegur seljandi hluta fyrir hönd ríkisins var þar af leiðandi ekki um að ræða neina aðkomu hans að söluferlinu eftir að því hafði verið hrundið af stað, hvorki almennt né gagnvart einstökum kaupendum. Við ákvörðun um þá sölu verður því ekki séð að ráðherra hafi verið eftirlátið mat líkt og átti við um söluna sem fram fór 22. mars 2022.

Það getur og ekki haggað niðurstöðu minni þótt í sjálfu sér megi fallast á það með ráðherra að atvik málsins í heild sinni, einkum umfang sölunnar, óverulegur þáttur Hafsilfurs ehf. í henni og það hlutverk sem Bankasýslan gegndi, geri það ólíklegra en ella að þátttaka félagsins hefði haft áhrif á afstöðu hans við þær aðstæður að honum hefði verið um hana kunnugt. Verður í þessu sambandi að árétta að eitt meginmarkmið sérstakra hæfisreglna er einmitt að fyrirbyggja að upp komi sú aðstaða að starfsmaður fjalli um mál þar sem aðstæður eru með þeim hætti að með réttu megi efast um óhlutdrægni hans og stuðla þannig að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að leyst sé úr máli á hlutlægan hátt.

Samkvæmt framangreindu get ég ekki litið svo á að atvik við téða ákvörðun ráðherra hafi verið slík að engin hætta væri á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun hans. Þvert á móti lít ég svo á að sú aðstaða hafi verið uppi að með réttu hafi mátt draga óhlutdrægni hans í efa og þá án tillits til þeirra upplýsinga um einstaka kaupendur sem honum bárust frá Bankasýslunni. Svo sem áður greinir gildir þá einu þótt í sjálfu sér megi fallast á það með ráðherra að hætta að þessu leyti væri minni en ella sökum þess hvernig sölumeðferðinni var fyrirkomið. Tel ég því ekki að undantekningarregla 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga geti átt við í málinu svo sem byggt er á af hálfu ráðherra. Leiðir af þessu að það er álit mitt að við téða ákvörðun sína 22. mars 2022 hafi ráðherra brostið hæfi samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 3. mgr. 1. gr. sömu laga.

   

4 Undirbúningur sölunnar

Áður hefur verið fjallað um það markmið sérstakra hæfisreglna að fyrirbyggja að upp komi sú aðstaða að starfsmaður fjalli um mál þar sem aðstæður eru á þá leið að efast megi með réttu um óhlutdrægni hans og stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að leyst sé úr máli á hlutlægan hátt. Í samræmi við þetta má sá sem er vanhæfur til meðferðar máls ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess, sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Forsenda þess að réttaráhrif reglunnar verði virk og starfsmanni beri að víkja sæti er hins vegar að honum, eða eftir atvikum yfirmanni hans, sé kunnugt um þær ástæður sem kunna að valda vanhæfi, sbr. nánari fyrirmæli 5. gr. stjórnsýslulaga þar að lútandi. Af þessu má þá einnig vera ljóst að ef meðferð máls er beinlínis hagað með þeim hætti að þeir, sem reglur um sérstakt hæfi taka til eða yfirmenn þeirra, fá ekki upplýsingar um þau atvik sem valdið geta vanhæfi geta þær ekki náð markmiðum sínum. Í þessu ljósi hefur athugun mín einnig beinst að því hvort og þá með hvaða hætti undirbúningur sölunnar á hlut ríkisins Íslandsbanka hf. tók mið af reglum stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi.

Svo sem fyrr segir hefur ráðherra lagt áherslu á það undir meðferð málsins fyrir umboðsmanni að söluferlinu hafi frá upphafi verið þannig hagað að hann gæti ekki dregið hlut einstakra bjóðenda. Hefur og í fjölmiðlum verið vísað til svonefndrar „armslengdar“ í þessu sambandi en það hugtak á sér raunar ekki skírskotun til löggjafar eða annarra almennt viðurkenndra heimilda íslensks réttar. Þótt ráðherra fallist á að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi hafi hér átt við verður af þessu helst ráðið að litið hafi verið svo á að fyrirkomulag sölunnar þýddi í reynd að álitamál um hæfi hans við lokaákvörðun væru að meginstefnu út úr myndinni. Ætti þetta þá jafnvel við þótt aðilar honum nátengdir kynnu að vera meðal bjóðenda enda væri honum það ekki kunnugt.

Í svörum ráðherra, svo og minnisblaði Bankasýslunnar sem þeim fylgdi, er gerð ítarleg grein fyrir undirbúningi málsins. Það hefur hins vegar vakið athygli mína að í samtímagögnum sem lögð hafa verið fram kemur hvergi skýrt fram hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið eða Bankasýslan sáu fyrir sér að tryggt yrði að gætt yrði reglna stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi, skráðra eða óskráðra, og hvaða þýðingu sjónarmiðið um „armslengd“ hefði í því tilliti. Hér vísa ég einkum til minnisblaðs Bankasýslunnar til ráðherra 20. janúar 2022 og greinargerðar hans um söluna til Alþingis í febrúar þess árs.

Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, eins og þeim var breytt með 10. gr. laga nr. 82/2015, ber stjórnvöldum að gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða. Í athugasemdum við það frumvarp sem varð að breytingalögunum nr. 82/2015 kemur fram að markmið ákvæðisins sé að unnt eigi að vera að átta sig á samhengi mála, meðferð þeirra og forsendum ákvarðana, eftir því sem við á. Í þessu sambandi tel ég rétt að rifja upp að markmiðið með stofnun Bankasýslu ríkisins með samnefndum lögum nr. 88/2009, eigendastefnu ríkisins sem sett var á grundvelli þeirra svo og lögum nr. 155/2012 var m.a. að stuðla að trausti almennings við sölu á hlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum þegar að því kæmi. Þá hefur í framkvæmd umboðsmanns ítrekað verið vísað til mikilvægis þess að traust ríki um málefni stjórnsýslunnar, ekki síst þegar um er að ræða ráðstöfun stjórnvalda á eignum eða öðrum takmörkuðum gæðum. Tel ég að þýðing reglna um sér­stakt hæfi í því tilliti þurfi ekki frekari orða við.

Samkvæmt framangreindu tel ég að það hefði verið í betra samræmi við fyrrgreinda reglu upplýsingalaga að afstaða til þess hvernig reglur um sérstakt hæfi horfðu við sölunni hefði komið fram í skriflegum gögnum við undirbúning málsins. Hef ég þá einnig í huga þær kröfur um gagnsæi stjórnsýslunnar sem leiða af viðmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Með hliðsjón af aðkomu Alþingis að málinu er það einnig álit mitt að það hefði verið í betra samræmi við kröfur að þessu leyti ef ráðherra, eftir atvikum með atbeina Bankasýslunnar, hefði tekið rökstudda afstöðu til þessa atriðis áður en kom að framkvæmd sölunnar. Hefði þá a.m.k. legið skýrt fyrir áður en til sölunnar kom að hann teldi sig hæfan til að fjalla um hana án tillits til þess hvort í hópi kaupenda væru hugsanlega aðilar honum nátengdir enda væri honum ókunnugt um þá. Hefði þá þingmönnum í nefndum Alþingis gefist kostur á að gera athugasemdir við þá afstöðu.

Af hálfu ráðherra hefur komið fram að óraunhæft hefði verið að skoða tengsl einstakra bjóðenda í útboðinu við hann þannig að unnt hefði verið að taka afstöðu til þess á þeim tíma hvort honum bæri að víkja sæti vegna vanhæfis. Er í því sambandi vísað til umfangs útboðsins, fjölda þátttakenda og þess skamma tíma sem var til stefnu til að taka ákvörðun um söluna. Þótt ég hafi ekki forsendur til að leggja mat á þessa staðhæfingu ráðherra hlýt ég að leggja áherslu á mikilvægi þess að undirbúningi mála, þ. m. t. vegna sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, sé hagað þannig að framkvæmd þeirra samrýmist lögum. Þótt í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 155/2012 sé gert ráð fyrir sölu með svonefndu tilboðsfyrirkomulagi er ekki í lögunum sjálfum eða annarri löggjöf að finna undanþágu frá reglum um sérstakt hæfi að þessu leyti.

Ég bendi á að telji stjórnvöld rök standa til þess að haga beri meðferð máls á þann hátt að reglur um sérstakt hæfi eigi ekki við um tiltekin atriði, ber þeim að leita viðeigandi leiða í því sambandi. Er ráðherra þannig við slíkar aðstæður fært að nýta sér heimild sína að stjórnlögum til að leggja fram frumvarp til lagabreytinga sem taldar eru nauðsynlegar í þessu skyni. Er það þá Alþingis að meta hvort tilteknar aðstæður, t.d. ákveðið fyrirkomulag við sölu á hlutum ríkisins í fjármálafyrirtæki sem talið er æskilegt m.t.t. almannahagsmuna, réttlæti að tilteknir eða allir þættir málsmeðferðar séu undanskildir reglum um sérstakt hæfi.

Að þessu virtu er það álit mitt að skort hafi á að í undirbúningsgögnum vegna sölunnar hafi verið gerð grein fyrir því hvort og þá hvernig reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi horfðu við þannig að fram kæmi rökstudd afstaða til þess hvernig meðferð málsins yrði í samræmi við lög að þessu leyti. Að mínu mati skapaði þetta hættu á að aðkoma ráðherra að ákvörðunartöku um verð og magn í útboðinu 22. mars 2022 samrýmdist ekki reglum stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi. Sú hætta var aftur til þess fallin að grafa undan trausti almennings á þeirri ráðstöfun eigna ríkisins sem hér um ræðir og þá í andstöðu við þau markmið sem Alþingi hefur stefnt að, bæði almennt svo og sérstaklega með löggjöf á þessu sviði.

   

5 Ábyrgð ráðherra á lögmæti sölumeðferðarinnar

Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, er nánar kveðið á um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra. Segir þar í 1. mgr. 12. gr. að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að í yfirstjórn í þessum skilningi felist m.a. að ráðherra geti gefið stjórnvaldi almenn og sérstök fyrirmæli um starfrækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna. Þá kemur fram í 1. mgr. 13. gr. laganna að ráðherra skuli hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans. Í 14. gr. laganna er mælt fyrir um ýmsar nánari heimildir ráðherra til þess að sinna stjórnunar- og eftirlitshlutverki sínu. Þá segir í 15. gr. þeirra að ráðherra skuli hafa almennt eftirlit með þeim eignum ríkisins, þar á meðal eign í einkaréttarlegum lögaðilum, sem til viðkomandi ráðherra hafi verið lagðar.

Sem fyrr segir er Bankasýsla ríkisins sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir ráðherra samkvæmt 1. gr. laga nr. 88/2009, en af h-lið 3. töluliðar 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, leiðir að stofnunin heyrir undir fjármála- og efnahagsráðuneyti. Með lögum nr. 88/2009, svo og fleiri lögum, þ. á m. lögum nr. 155/2012, er hlutverk Bankasýslunnar skilgreint nánar með ýmsum hætti. Verður og að hafa í huga að markmiðið með stofnun hennar var að stuðla að því að ríkið yrði trúverðugur eigandi fjármálafyrirtækja og koma í veg fyrir pólitísk afskipti af daglegum ákvörðunum í þessu efni. Er stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra á þessum grundvelli markaður sérstakur farvegur m.t.t. meðferðar tiltekinna mála í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 88/2009 þar sem fram kemur að í undantekningartilvikum geti ráðherra beint tilmælum til stjórnar stofnunarinnar um slík atriði og geti hún tjáð ráðherra afstöðu sína til þeirra áður en við þeim er orðið. Þótt hér sé um að ræða ákveðna takmörkun á stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra má af þessu vera ljóst að Bankasýslan nýtur ekki sjálfstæðis gagnvart ráðherra í skilningi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011.

Einnig verður að hafa í huga að ýmis ákvæði laga nr. 88/2009 og 155/2012 fela ráðherra sérstakar heimildir til stjórnunar og eftirlits með Bankasýslunni svo og til beinnar íhlutunar. Samkvæmt 8. gr. fyrrnefndu laganna ber Bankasýslunni þannig að gefa ráðherra ítarlega skýrslu um starfsemi sína fyrir 1. júní ár hvert en í framhaldi af því gefur ráðherra Alþingi skýrslu um starfsemi stofnunarinnar o.fl. Þá getur ráðherra í ákvörðun sinni um það hvort sölumeðferð verði hafin að tillögu Bankasýslunnar gert breytingar á einstökum þáttum í fyrirhugaðri sölumeðferð, m.a. að teknu tilliti til athugasemda fjárlaganefndar eða efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis við greinargerð hans til þingsins, sbr. síðari málslið 2. mgr. 2. gr. síðarnefndu laganna.

Um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart Bankasýslunni giltu því fyrrgreindar reglur laga nr. 115/2011, svo og almennar reglur stjórnlaga um ábyrgð ráðherra á stjórnarframkvæmdum öllum, eins og þessar reglur horfðu við með hliðsjón af lögákveðnu hlutverki og verkefnum stofnunarinnar. Í samræmi við almenna skyldu stjórnvalda til að virða valdmörk sín bar ráðherra þannig við afskipti sín af Bankasýslunni að virða hlutverk og verkefni stofnunarinnar eins og þetta leiddi af lögum hverju sinni. Var það t.a.m. lögbundið hlutverk Bankasýslunnar en ekki ráðherra að eiga visst frumkvæði að sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. og sjá um framkvæmd tillagna að fengnu samþykki hans. Þá bar ráðherra við möguleg tilmæli sín vegna meðferðar málsins að gæta þeirra nánari takmarkana og fyrirmæla sem leiddu af lögum. Að mínu mati haggaði þetta þó ekki almennri skyldu ráðherra til að fylgjast með því að starfræksla Bankasýslunnar væri í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti.

Samkvæmt þessu get ég ekki litið öðruvísi á en að ráðherra hafi m.a. borið að fylgjast með því eftir föngum hvort og hvernig fyrirhuguð sölumeðferð horfði við kröfum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar, s.s. með því að afla nánari upplýsinga um þetta atriði frá Bankasýslunni og jafnvel beina tilmælum til stjórnar hennar samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 88/2009. Þá var það hlutverk ráðherra að útbúa greinargerð um ráðgerða sölumeðferð og leggja fyrir fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis auk þess að afla umsagnar þar að lútandi frá Seðlabanka Íslands.

Svo sem áður greinir kemur ekkert fram í samtímagögnum málsins um að ráðuneytið hafi veitt álitamálum um sérstakt hæfi eftirtekt, svo sem með því að óska eftir rökstuddri afstöðu Bankasýslunnar til þess hvernig ráðgert fyrirkomulag við söluna horfði við að þessu leyti. Eins og málið liggur fyrir verður því að líta svo á að stjórnsýsla ráðherra hafi ekki verið í nægilega góðu samræmi við stjórnunar- og eftirlitsskyldu hans eins og hún leiddi af stjórnlögum, almennum reglum laga nr. 115/2011 og nánari fyrirmælum laga nr. 88/2009 og 155/2012.

   

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að við ákvörðun sína 22. mars 2022, um sölu á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf., hafi fjármála- og efnahagsráðherra brostið hæfi samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 3. mgr. 1. gr. sömu laga, og þá í ljósi þess að meðal kaupenda var einkahlutafélag undir fyrirsvari og í eigu föður hans.

Það er einnig álit mitt að verulega skorti á að í samtímagögnum vegna undirbúnings sölumeðferðarinnar komi nægilega fram hvort og þá hvernig reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi horfi við þannig að tryggt væri eftir föngum að lyktir málsins yrðu í samræmi við lög að þessu leyti. Annmarkar að þessu leyti leiddu ekki einungis til hættu á því að brotið yrði gegn reglum um sérstakt hæfi við lokaákvörðun ráðherra um söluna heldur var þetta einnig til þess fallið að grafa undan trausti almennings á þeirri ráðstöfun eigna ríkisins sem hér um ræðir. Þá er það niðurstaða mín að ráðherra hafi ekki nægilega gætt að stjórnunar- og eftirlitsskyldu sinni gagnvart Bankasýslunni að því er snerti undirbúning sölumeðferðarinnar m.t.t. þess hvort og þá hvernig hún samræmdist reglum um sérstakt hæfi.

Svo sem áður er fram komið er unnið að breytingum hjá ráðuneytinu á þeim reglum sem gilda um sölu ríkisins á eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum og er ekki fyrirhugað að selja frekari hluti fyrr en að þeim breytingum loknum. Það eru tilmæli mín til ráðherra að hann hafi þau sjónarmið sem fram koma í álitinu í huga við þessa endurskoðun. Án tillits til hennar beini ég því til ráðherra að hann hafi þessi sjónarmið í huga við sölu á frekari eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum. 

Ég árétta að lokum að með umfjöllun minni um málið hef ég enga afstöðu tekið til hugsanlegra einkaréttarlegra afleiðinga þeirra lagalegu annmarka sem hér um ræðir. Yrði það að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíkum álitaefnum ef málið yrði lagt í þann farveg.