Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. júní 2022 leitaði réttindagæslumaður fatlaðs fólks, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun nefndar um eftirlit með lögreglu 30. júní 2021 í máli nr. 39/2021 um að vísa erindi A frá nefndinni. Í erindinu höfðu m.a. verið gerðar athugasemdir við hvernig svokölluðu könnunarviðtali við A og meðferð lögreglu á rannsókn vegna áverka á honum hefði verið háttað.

Í kvörtun A til umboðsmanns eru fyrst og fremst gerðar athugasemdir við að nefnd um eftirlit með lögreglu hafi ekki lagt fullnægjandi mat á framkomnar athugasemdir hans við verklag lögreglu við rannsókn málsins. Í ljósi þeirrar niðurstöðu nefndarinnar að vísa erindi A frá hefur athugun umboðsmanns á máli hans einkum beinst að afmörkun nefndarinnar á starfssviði hennar á grundvelli lögreglulaga nr. 90/1996.

   

II Málavextir

A er með fötlun og getur samkvæmt gögnum málsins ekki tjáð sig með hefðbundnum hætti. Hinn 2. maí 2018 leitaði forstöðumaður búsetuþjónustu X fyrir fatlað fólk fyrir hans hönd til lögreglustjórans á Y eftir að skoðun á A hjá tannlækni hafði leitt í ljós áverka sem taldir voru vera eftir einhvers konar þungt högg, en ekki var vitað hvernig hann hlaut þá. Í kjölfar þessa hafði lögreglan samband við réttindagæslumann fatlaðs fólks á Z sem, ásamt yfirþroskaþjálfa á vinnustað A, tók svokallað könnunarviðtal við hann 3. maí 2018. Var upptöku af viðtalinu komið til lögreglunnar, sem í kjölfar þess ákvað að aðhafast ekki frekar í málinu, og mun hún hafa upplýst forstöðumann búsetuþjónustunnar og systur A um það munnlega.

Í tilefni af bréfi réttindagæslumanns fyrir hönd A til lögreglustjórans á Y 20. maí 2019, þar sem m.a. voru gerðar athugasemdir við hvernig téðu viðtali við hann hefði verið háttað í málinu, gerði lögreglustjórinn grein fyrir því með bréfi til réttindagæslumannsins 25. júní þess árs að það hefði verið mat embættisins í umræddu máli að rétt væri að taka svokallað könnunarviðtal við A. Nánari grein var því næst gerð fyrir því hvernig viðtalinu hefði verið háttað og áréttað að myndband af því hefði í kjölfarið verið afhent lögreglunni. Vísað var til þess að þegar atvik málsins hefðu gerst hefðu ekki verið skráðar verklagsreglur um meðferð mála þegar um fatlaðan brotaþola væri að ræða. Aftur á móti hefði ríkissaksóknari sett reglur 2. október 2018 um meðferð kynferðisbrotamála þegar um fatlaðan sakborning og/eða brotaþola væri að ræða og eftir gildistöku þeirra hefði lögreglustjóri haft þær til hliðsjónar við rannsókn annarra brota en kynferðisbrota. Þá var tekið fram að betra hefði verið ef lögregla hefði sent út skriflega tilkynningu um að rannsókn málsins hefði verið hætt, en ekki aðeins tilkynnt um það munnlega.

A var samdægurs send tilkynning um að rannsókn málsins hefði verið hætt með vísan til 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, í ljósi þess mats lögreglustjóra að ekki væru efni til frekari rannsóknar af hálfu lögreglu þar sem ekki væri til staðar grunur um refsiverða háttsemi. Ákvörðun lögreglustjóra var kærð til ríkissaksóknara 22. júlí 2019 og var jafnframt óskað eftir almennum leiðbeiningum og áliti hans á málinu til þess að „hægt [væri] að átta sig á hvernig best [væri] staðið að rannsókn slíkra mála í framtíðinni og hvort þessi rannsókn [félli] undir þær leiðbeiningar“.

Ríkissaksóknari staðfesti ákvörðun lögreglustjóra 23. október 2019. Í niðurstöðu hans kom m.a. fram að í viðtali hefði engin skýring komið fram á því hvernig A hefði hlotið umrædd meiðsli auk þess sem ekkert hefði komið fram sem benti til þess að hann hefði hlotið meiðslin vegna refsiverðrar háttsemi einhvers aðila. Í tilefni af athugasemdum í kæru A var eftirfarandi jafnframt tekið fram: 

Vegna athugasemda í kæru til ríkissaksóknara skal tekið fram að ríkissaksóknari telur á þessu stigi málsins ekki tilefni til að gera athugasemdir við meðferð málsins hjá lögreglu. Þá telur ríkissaksóknari kæru þessa máls ekki vera vettvang til að gefa almennar leiðbeiningar um rannsókn mála sem þessa. Vísar ríkissaksóknari þess í stað til fyrirmæla sinna nr. 3/2018 um meðferð kynferðisbrotamála þegar um fatlaðan sakborning og/eða brotaþola er að ræða, sem að breyttu breytanda má líta til varðandi meðferð annarra mála en kynferðisbrotamála.

Erindi af hálfu A var beint til nefndar um eftirlit með lögreglu með bréfi sem barst nefndinni 10. ágúst 2020. Voru í erindinu fyrst og fremst gerðar athugasemdir sem lutu að því að enginn lögreglumaður hefði verið viðstaddur þegar rætt var við A vegna málsins, auk þess sem lögreglan hefði ekki lagt mat á hvort grípa þyrfti til sérstakra ráðstafana vegna fötlunar hans eða undirbúið viðtal og viðbrögð sín með tilliti til hennar. Jafnframt var í erindinu vikið nánar að framkvæmd viðtalsins.

Í fyrrgreindri ákvörðun nefndarinnar vegna erindis A er m.a. gerð grein fyrir hlutverki hennar og tekið fram að það falli almennt ekki undir starfssvið hennar að endurskoða eða fjalla um almennt mat lögreglu á beitingu úrræða á grundvelli lögreglulaga eða almennt um framkvæmd rannsóknar sakamála, beitingu rannsóknarúrræða eða um ákvarðanir handhafa ákæruvalds um það hvort rétt sé að gefa út ákæru í máli. Hlutverk nefndarinnar sé hins vegar að taka afstöðu til þess hvort um sé að ræða ámælisverðar starfsaðferðir eða framkomu lögreglumanna við framkvæmd slíkra verkefna. Í niðurstöðu nefndarinnar eru atvik málsins rakin, eins og þau komu fyrir í þeim gögnum sem nefndinni bárust frá lögreglustjóranum á Y, þ. á m. hvernig viðtali við A vegna málsins hafi verið háttað og hvað hafi komið fram í því. Jafnframt er gerð grein fyrir því að ákvörðun lögreglustjórans á Y um að hætta rannsókn málsins hafi verið kærð til ríkissaksóknara sem staðfest hafi ákvörðunina og ekki talið tilefni til að gera athugasemdir við meðferð málsins hjá lögreglu. Þá tekur nefndin fram að í erindi A hafi verið gerðar athugasemdir við skýrslutöku og meðferð lögreglu á rannsókn vegna ætlaðrar líkamsárásar á A. Ljóst sé að athugasemdirnar varði starfshætti starfsmanna embættis lögreglustjórans á Y. Því næst tekur nefndin eftirfarandi fram: 

Nefnd um eftirlit með lögreglu fór ítarlega yfir erindið og þau gögn sem henni bárust frá Lögreglustjóranum á [Y]. Fyrir liggur að ríkissaksóknari tók málið til meðferðar á grundvelli kæru sem send var fyrir hönd [A] þann 22. júlí 2019. Taldi ríkissaksóknari ekki tilefni til að gera athugasemdir við meðferð málsins hjá lögreglu og staðfesti ákvörðun Lögreglustjórans á [Y] að hætta rannsókn á málinu.

Í ákvörðun nefndarinnar kemur að svo búnu fram sú niðurstaða hennar að vísa erindi A frá með vísan til þess að það varði ákvarðanir um rannsóknaraðferðir lögreglu, m.a. um hver skuli framkvæma skýrslutöku, sem falli ekki undir hlutverk nefndarinnar að fjalla um auk þess sem málið hafi þegar fengið afgreiðslu ríkissaksóknara sem fari með eftirlit með rannsókn sakamála.

  

III Samskipti umboðsmanns og nefndar um eftirlit með lögreglu

Með bréfi 21. nóvember 2022 var óskað eftir gögnum málsins frá nefnd um eftirlit með lögreglu, auk þess sem óskað var eftir því að nefndin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að það félli ekki undir lögbundið hlutverk hennar að fjalla um erindi A. Jafnframt var óskað eftir því að nefndin skýrði hvort og þá hvernig meðferð málsins hefði verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttar, sbr. til hliðsjónar 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þá sérstaklega í ljósi þess að málinu hefði að lokum verið ráðið til lykta með frávísun.

Gögn málsins bárust frá nefndinni 24. febrúar 2023 og skýringar hennar 28. mars þess árs. Í þeim áréttaði nefndin að hún hefði við meðferð málsins farið ítarlega yfir öll gögn þess. Með hliðsjón af niðurstöðu ríkissaksóknara og eðli erindisins hefði nefndin talið að vísa bæri því frá. Ákvörðun um hvort skýrslutaka færi fram eða hver tæki hana væri ákvörðun um rannsóknaraðgerð sem félli ekki undir starfssvið nefndarinnar. Hins vegar félli háttsemi starfsmanna lögreglu við framkvæmd skýrslutöku undir starfssemi hennar. Að því er laut að málshraða gerði nefndin m.a. grein fyrir því að unnið væri að því að ná málsmeðferðartíma hjá nefndinni niður, auk þess sem fyrir Alþingi lægi frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum nr. 90/1996 þar sem gert væri ráð fyrir að nefndin yrði efld. Með bréfi 29. mars 2023 var réttindagæslumanni veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum fyrir hönd A vegna skýringa nefndarinnar. Engar frekari athugasemdir bárust.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Um rannsókn sakamála

Sakamál eru þau mál sem handhafar ákæruvalds höfða til refsingar eða refsikenndra viðurlaga lögum samkvæmt, sbr. 1. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Um rannsókn sakamála er fjallað í 2. þætti laganna. Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. þeirra er rannsókn sakamála í höndum lögreglu, undir stjórn héraðssaksóknara eða lögreglustjóra, nema öðruvísi sé mælt fyrir um í lögum, sbr. einnig 1. mgr. 8. gr. lögreglulaga nr. 90/1996.

Það er markmið sakamálarannsóknar samkvæmt 1. mgr. 53. gr. laga nr. 88/2008 að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda sé fært að ákveða að henni lokinni hvort sækja skuli mann til sakar, svo og afla gagna til undirbúnings málsmeðferð fyrir dómi. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að þeir sem rannsaki sakamál skuli vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar. Ákvæðið mælir fyrir um þá skyldu þeirra sem annast rannsókn sakamála að gæta hlutlægni í hvívetna (þskj. 252 á 135. löggjafarþingi 2007-2008, bls. 118). Þetta er talið meðal grundvallaratriða í réttarríki og þáttur í mannréttindavernd borgaranna, en í því felst m.a. að rannsókn sakamála eigi að fara fram án afskipta af hálfu þeirra sem ekki eru bærir eða hæfir til þess að koma að þeim málum, þ.m.t. vegna tengsla þeirra við viðkomandi mál.

Í 1. mgr. 54. gr. laga nr. 88/2008 er fjallað um að hvaða atriðum rannsókn skuli m.a. beinast. Þar er kveðið á um að rannsaka og afla skuli allra tiltækra gagna um verknað þann sem um er að ræða, svo sem stað og stund og öll nánari atvik, sem ætla má að skipt geti máli, leita þess sem grunaður er um brot, finna sjónarvotta og aðra sem ætla má að borið geti vitni, svo og að hafa uppi á munum sem hald skal leggja á og öðrum sýnilegum sönnunargögnum. Þá skal rannsaka vettvang ef við á og yfirleitt öll ummerki sem kunna að vera eftir brot.

Meðal úrræða sem lögreglan hefur við rannsókn sakamáls er að taka skýrslu af sakborningi og vitnum meðan mál er til rannsóknar og fer um framkvæmd skýrslutökunnar samkvæmt VIII. kafla laga nr. 88/2008. Kemur þar t.a.m. fram í 58. gr. að lögregla taki skýrslu af sakborningi og vitnum meðan mál er til rannsóknar, nema í þeim tilvikum þegar skýrslutaka fer fram fyrir dómi samkvæmt 59. gr. laganna. Ef lögregla kemur á vettvang brots og ræðir þar við sjónarvotta eða önnur vitni getur hún einnig skráð skýrslu um frásögn þeirra án þess að þau staðfesti hana sérstaklega, sbr. 1. mgr. 60. gr. laganna. Á öðrum stigum rannsóknar getur lögregla með samtali við vitni aflað frásagnar þess um atriði sem tengjast ætluðu broti og gert skýrslu um efni hennar á sama hátt, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Ákvæði 63. til 65. gr. laganna gilda um slíka óformlega skýrslutöku eftir því sem við á.

Í lögum er gengið út frá að lögregla skuli fyrst og fremst annast rannsókn máls sjálf en við vissar aðstæður geti hún þó leitað aðstoðar annarra aðila, sem standa utan hennar, við að upplýsa mál og undirbúa meðferð þess fyrir dómi, sbr. t.d. 86. gr. laga nr. 88/2008. Er þá gert ráð fyrir því að þeir sem kvaddir eru til aðstoðar lögreglu gæti hlutlægni, sbr. fyrrgreinda 2. mgr. 53. gr. laga nr. 88/2008, og hafi ekki náin tengsl við neinn þeirra sem hafa sérstaka hagsmuni af því hvernig málinu lyktar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 19. maí 2004 í máli nr. 325/2003.

Samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 vísar lögregla frá kæru um brot ef ekki þykja efni til að hefja rannsókn sakamáls. Jafnframt getur lögregla, sé rannsókn hafin, hætt henni ef ekki þykir grundvöllur til að halda henni áfram, svo sem ef í ljós kemur að kæra hefur ekki verið á rökum reist eða brot er smávægilegt og fyrirsjáanlegt er að rannsóknin muni hafa í för með sér óeðlilega mikla fyrirhöfn eða kostnað.

Löggjafinn hefur samkvæmt þessu veitt lögreglu talsvert svigrúm til mats á því hvort grundvöllur sé fyrir því að hefja rannsókn sakamáls eða halda henni áfram. Er það þá einnig háð mati lögreglu að hvaða marki þörf sé á að grípa til einstakra rannsóknarúrræða til að upplýsa mál áður en tekin er ákvörðun á grundvelli 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008.

  

2 Um eftirlit með störfum lögreglu

2.1 Yfirstjórn ráðherra

Dómsmálaráðherra er æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu, sbr. 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, og fer með yfirstjórn og eftirlit með störfum hennar, sbr. IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Dómsmálaráðherra hefur jafnframt eftirlit með framkvæmd ákæruvalds og getur krafist þess að ríkissaksóknari láti í té gögn og greinargerð um meðferð einstakra mála sbr. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála.  

Á grundvelli eftirlitsheimilda ráðherra kemur það í hans hlut að hafa almennt eftirlit með því að starfshættir lögreglunnar séu í samræmi við lög og þá eftir atvikum í tilefni af athugasemdum sem komið hafa fram frá borgurunum enda ber hann stjórnarfarslega ábyrgð á þessum málaflokki, m.a. gagnvart Alþingi. Þótt af eðli sakamála og lögum sem um þau gilda leiði að takmarkanir séu á því að hvaða marki ráðherra geti haft afskipti af rannsókn einstakra mála sem lögreglan fer með á grundvelli laga nr. 88/2008, s.s. að því leyti að hann getur ekki gefið ríkissaksóknara fyrirmæli um rannsókn máls, getur þar af leiðandi komið til þess að hann fjalli um athugasemdir sem gerðar eru við starfshætti lögreglunnar við rannsókn tiltekins máls. Getur hann þá tekið til athugunar að eigin frumkvæði á almennum grundvelli hvort starfshættir hennar séu í samræmi við lög og reglur. Af því tilefni getur ráðherra brugðist við með ýmsum hætti, t.d. með því að breyta því skipulagi og reglum sem eru á hans forræði, beita úrræðum starfsmannaréttar, einkum gagnvart forstöðumönnum, og hafa frumkvæði að lagabreytingum, þ.e. ef ráðherra metur það svo að niðurstaða athugunar hans kalli á slíkt. Er í þessu sambandi til hliðsjónar vísað til álita umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar 2015 í máli nr. 8122/2014 og 10. júní 2021 í máli nr. 10521/2020.

  

2.2 Hlutverk ríkislögreglustjóra

Í 4. gr. laga nr. 90/1996 segir að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði ráðherra. Hann gerir t.a.m. tillögur til ráðherra um almenn fyrirmæli til lögreglustjóra og hefur ákveðið samræmingarhlutverk gagnvart starfsemi lögreglunnar, sbr. c- og d-liði 1. mgr. 5. gr. laganna, auk þess að hafa það hlutverk að flytja og kynna lögreglustjórum boð og ákvarðanir æðstu handhafa ríkisvaldsins sem snerta starfsemi lögreglunnar með einum eða öðrum hætti og vinna að og fylgjast með að þeim ákvörðunum verði fylgt í starfsemi lögreglunnar, sbr. a-lið sömu greinar. Ríkislögreglustjóri gegnir þannig ákveðnu eftirlitshlutverki vegna innra starfs lögreglunnar með það fyrir augum að tryggja og auka gæði löggæslu og málsmeðferðar.

  

2.3 Hlutverk ríkissaksóknara

Ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvalds, sbr. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 88/2008. Hann nýtur sjálfstæðis í starfi og tekur ekki við fyrirmælum frá öðrum stjórnvöldum um meðferð ákæruvalds nema sérstaklega sé kveðið á um það í lögum, sbr. grunnreglu 2. mgr. 18. gr. laganna.

Sú skylda hvílir á ákæruvaldinu að hlutast til um að mál séu rannsökuð og þeim lokið svo fljótt sem unnt er með viðeigandi hætti. Ríkissaksóknari hefur jafnframt eftirlits- og leiðbeiningarhlutverk í krafti stöðu sinnar sem æðsti handhafi ákæruvalds. Hann gefur t.d. út almennar reglur og fyrirmæli um meðferð ákæruvalds og fer samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 88/2008 með eftirlit með framkvæmd ákæruvalds hjá öðrum ákærendum, þ. á m. lögreglustjórum. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar getur hann einnig gefið öðrum ákærendum fyrirmæli um einstök mál sem þeim er skylt að hlíta. Hann getur kveðið á um rannsókn máls, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni. Lögreglustjóri getur jafnframt borið undir ríkissaksóknara álitaefni varðandi saksókn eða málsmeðferð að öðru leyti, sbr. 2. mgr. 24. gr. laganna.

Ríkissaksóknara er einnig falið eftirlit með lögreglu að því leyti að ákvarðanir lögreglu um að hætta rannsókn máls eða vísa frá kæru samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 eru kæranlegar til hans, sbr. 6. mgr. sömu greinar. Kemur það þar af leiðandi í hlut hans að leggja m.a. mat á hvort mál hafi verið fullrannsakað af lögreglu áður en ákvörðun um afdrif þess var tekin, þ.e. hvort tilefni sé til þess að höfða mál á hendur tilteknum aðila til refsingar eða refsikenndra viðurlaga, sem og hvort fyrirliggjandi upplýsingar og gögn gefi tilefni til þess að ætla megi að með frekari rannsókn kunni að koma fram nýjar upplýsingar sem geti leitt til saksóknar.

  

2.4 Hlutverk nefndar um eftirlit með lögreglu

Nefnd um eftirlit með lögreglu starfar á grundvelli VII. kafla laga nr. 90/1996. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og ekki er unnt að skjóta ákvörðunum hennar til æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 35. gr. laganna. Nefndinni var komið á fót með lögum nr. 62/2016, um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/1996.

Þegar erindi A var beint til nefndarinnar var í b-lið 1. mgr. 35. gr. a laganna kveðið á um að það væri hlutverk nefndarinnar að taka við kvörtunum vegna starfsaðferða lögreglu eða framkomu starfsmanns lögreglu sem færi með lögregluvald, yfirfara þær og greina, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og senda viðeigandi embætti kvörtun til meðferðar, sbr. 3. mgr. hennar. Hlutverk nefndarinnar, eins og það var afmarkað í lögum, var því fyrst og fremst að koma tilkynningum til hennar í viðeigandi farveg hjá lögregluyfirvöldum og tryggja þannig að erindi yrði tekið til viðeigandi skoðunar og meðferðar. Jafnframt skyldi nefndin senda viðeigandi embætti eða eftir atvikum öðrum stjórnvöldum athugasemdir sínar við afgreiðslu einstakra mála eða tilmæli um aðrar aðgerðir, þætti henni tilefni til þess, sbr. þágildandi 4. mgr. 35. gr. a og núgildandi 3. mgr. sömu greinar.

Á meðan mál A var til meðferðar hjá nefndinni voru gerðar breytingar á hlutverki hennar með 8. gr. laga nr. 50/2021, um breytingu á m.a. lögreglulögum. Með breytingunni varð það hlutverk nefndarinnar að taka kvartanir til meðferðar, sbr. b-lið 1. mgr. 35. gr. a laganna, og taka rökstudda afstöðu til hinnar ætluðu aðfinnsluverðu starfsaðferðar eða framkomu áður en kvörtunin væri send viðeigandi embætti til frekari meðferðar, ef tilefni væri til, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Var þessum breytingum m.a. ætlað að efla hlutverk nefndarinnar og gera störf hennar skilvirkari. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/2021 er m.a. tekið fram að til að ráða bót á m.a. skorti á heimildum nefndarinnar til að taka efnislega afstöðu til mála sé í frumvarpinu lagt til að nefndinni verði falið að taka afstöðu til þeirra kvartana sem henni berast um aðfinnsluverða framkomu eða starfsaðferðir lögreglu. Með því sé átt við að nefndin skuli láta í ljós álit sitt á því hvort þau atvik sem um ræði hverju sinni samræmist lögum og viðurkenndu verklagi og komast þannig að rökstuddri niðurstöðu í hverju máli (þskj. 457 á 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 5). Um ákvæði það sem varð að fyrrgreindri 2. mgr. 35. gr. a segir m.a. eftirfarandi í frumvarpinu: 

Sæti athafnir lögreglu aðfinnslum eða gagnrýni getur nefndin jafnframt beint almennum tilmælum til viðkomandi lögreglustjóra um mögulegar úrbætur, til að mynda um breytt verklag eða starfsaðferðir. Nefndin skal upplýsa kvartanda og viðkomandi embætti um niðurstöðu hvers máls. Sé niðurstaða nefndarinnar sú að starfsmaður lögreglu hafi viðhaft aðfinnsluverða framkomu eða starfsaðferð skal senda kvörtun til frekari meðferðar hjá viðkomandi embætti (þskj. 457 á 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 12-13).

Það er einnig hlutverk nefndarinnar að taka atvik og verklag lögreglu til skoðunar að eigin frumkvæði, þegar hún telur tilefni til, sbr. c-lið 1. mgr. 35. gr. a laga nr. 90/1996, sbr. áður d-lið sömu lagagreinar fyrir þær breytingar sem gerðar voru á lögunum með 8. gr. laga nr. 50/2021. Verður að telja að til þessa njóti hún töluverðs svigrúms, t.a.m. við mat á því við hvaða aðstæður hún telji tilefni til að taka verklag hjá lögreglu til skoðunar og þá annaðhvort með almennum hætti eða í tengslum við atvik tiltekins máls, svo sem nánar er vikið að síðar.

Nánar er kveðið á um starfsemi nefndarinnar, þ. á m. tímafresti og eftirfylgni mála, í reglum um nefndina, nr. 222/2017, sem settar hafa verið á grundvelli heimildar í VII. kafla laga nr. 90/1996. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna kemur t.a.m. fram að nefndin fari sjálf hvorki með ákæruvald, rannsókn sakamála né vald til að beita starfsmenn lögreglu viðurlögum. Nefndin skuli greina þau erindi sem henni berast og senda þau til meðferðar hjá viðeigandi stjórnvaldi, hafi slík meðferð ekki hafist, og fylgjast með afgreiðslu þeirra. Í 5. gr. reglnanna er fjallað um greiningu á tilkynningu til nefndarinnar. Kemur þar m.a. fram að nefndin skuli leggja mat á efni tilkynningar og hraða meðferð máls eftir því sem kostur er og rannsóknarhagsmunir krefjast og að jafnaði ljúka meðferð þess innan mánaðar frá móttöku tilkynningar. Telji nefndin ekki efni til að vísa tilkynningu borgara til frekari meðferðar skuli honum gerð grein fyrir því ásamt rökstuðningi, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglnanna. Nánari umfjöllun um framsendingu á tilkynningu til viðeigandi stjórnvalds og málsmeðferð hjá viðkomandi stjórnvaldi er að finna í 6. til 9. gr. reglnanna.

Í þessu sambandi tek ég fram að samkvæmt íslenskum stjórnsýslurétti eru almennt ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar á erindum borgaranna til stjórnvalda nema það leiði sérstaklega af lögum. Velkist nefndin í vafa um efni erindis, s.s. um hvort og þá hvaða þættir þess falli undir starfssvið hennar, leiðir af þeim leiðbeiningar- og rannsóknarskyldum sem á henni hvíla að henni getur borið að skýra starfssvið sitt fyrir viðkomandi og gefa honum kost á nánari skýringum eða afmörkun með tilliti til þess, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns 2. ágúst 2000 í máli nr. 2574/1998. Verður þá einnig að hafa í huga það meginmarkmið með stofnun nefndarinnar að athugasemdir borgaranna við starfshætti lögreglu sæti markvissri meðferð sem og það réttaröryggishlutverk sem hún gegnir að þessu leyti vegna starfa þeirra sem fara með lögregluvald.

  

3 Féllu athugasemdir A undir starfssvið nefndarinnar?

Í forsendum ákvörðunar sinnar í máli A tók nefnd um eftirlit með lögreglu fram að í erindi hans hefðu verið gerðar athugasemdir við „skýrslutöku og meðferð lögreglu á rannsókn vegna meintrar líkamsárásar“. Þá vísaði nefndin til þess að ljóst væri að athugasemdirnar vörðuðu „starfshætti“ starfsmanna embættis lögreglustjórans á Y. Verður lagður sá skilningur í niðurstöðu nefndarinnar að afstaða hennar hafi verið sú að athugasemdir A lytu að starfsaðferðum lögreglunnar, en í ljósi þeirra takmarkana á starfssviði nefndarinnar sem leiði af hlutverki lögreglu og ríkissaksóknara samkvæmt lögum nr. 88/2008 bæri að vísa erindinu frá. Vísaði nefndin þannig m.a. sérstaklega til þess að málið hefði þegar fengið afgreiðslu ríkissaksóknara sem færi með eftirlit með rannsókn sakamála.

Svo sem áður segir kom fram sú afstaða í ákvörðun ríkissaksóknara vegna málsins að ekki væru efni til frekari rannsóknar þess m.t.t. þess markmiðs sakamálarannsóknar sem kveðið væri á um í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 88/2008, enda væri ekki fyrir hendi grunur um refsiverða háttsemi. Að því er sneri sérstaklega að meðferð málsins hjá lögreglu var tekið fram að „á þessu stigi málsins“ væri ekki tilefni til athugasemda.

Það athugast að þótt í ákvörðun nefndarinnar sé rætt um skýrslutöku verður ekki séð að eiginleg skýrslutaka á grundvelli VIII. kafla laga nr. 88/2008 hafi farið fram í málinu. Í samræmi við þetta er í ákvörðunum lögreglustjóra og ríkissaksóknara vísað til þess að „könnunarviðtal“ hafi farið fram við rannsókn málsins.

Þótt nefnd um eftirlit með lögreglu hafi víðtækar heimildir til eftirlits með störfum lögreglu er ljóst að takmarkanir eru á því hve langt þær heimildir ná m.t.t. rannsóknar einstakra mála. Þannig leiðir af sjálfstæði ríkissaksóknara og lögbundnu eftirlitshlutverki hans og valdsviði samkvæmt ákvæðum laga nr. 88/2008 að það er ekki hlutverk nefndar um eftirlit með lögreglu að endurskoða eða fjalla um þær ákvarðanir lögreglu sem falla með skýrum hætti undir eftirlit embættisins sem æðsta handhafa ákæruvalds, s.s. um þörfina á beitingu tiltekinna rannsóknarúrræða eða hvort grundvöllur sé til að halda áfram rannsókn. Í því sambandi verður einnig að hafa í huga að slíkar ákvarðanir eru í eðli sínu matskenndar og byggðar á athugunum og mati lögreglu og ákæranda. Þá er ljóst að nefndin hefur ekki heimildir til að beina fyrirmælum til lögreglu vegna rannsóknar einstakra mála.

Athugasemdir A til nefndar um eftirlit með lögreglu lutu einkum að því að enginn lögreglumaður hefði verið viðstaddur þegar frásagnar hans var aflað vegna málsins. Verður að líta svo á að í því hafi falist sú afstaða hans að rannsókn málsins hafi í reynd ekki verið í höndum lögreglu í samræmi við 1. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008. Með því að fela starfsmanni á vinnustað A að taka viðtal við hann hafi jafnframt ekki verið tryggt að gætt yrði að hlutlægnireglu 2. mgr. 53. gr. laganna. Þá hafi lögregla ekki lagt mat á hvort grípa hefði þurft til sérstakra ráðstafana vegna fötlunar hans eða undirbúið viðtal og viðbrögð sín með tilliti til þess.

Að virtum atvikum málsins og fyrrgreindum athugasemdum A fæ ég ekki betur séð en að þær hafi m.a. lotið að starfsaðferðum og verklagi lögreglu og þá án tillits til afstöðu lögreglunnar til sakamálarannsóknarinnar. Verður þannig ráðið af kvörtun hans til nefndarinnar að hann telji að fyrrgreindar starfsaðferðir lögreglu í málinu hafi ekki verið í samræmi við lög auk þess sem verklag hennar hafi ekki verið ásættanlegt. Við þessar aðstæður tel ég ekkert hafa verið því til fyrirstöðu að nefndin tæki þessar athugasemdir til skoðunar og fjallaði þá um hvort aðferðir lögreglunnar hefðu verið í samræmi við grundvallarreglur laga eða, eftir atvikum, almennt og viðtekið verklag án þess að í því fælist endurmat á beitingu rannsóknarúrræða eða afstaða til þess hvort málið hefði átt að sæta frekari rannsókn. Hefði efnisleg umfjöllun nefndarinnar um þessi atriði þannig lotið að öðrum atriðum en þær ákvarðanir lögreglustjóra og ríkissaksóknara um rannsókn málsins sem þegar lágu fyrir.

Samkvæmt þessu get ég ekki fallist á að athugasemdir A um starfsaðferðir lögreglu í máli hans fyrir nefndinni hafi alfarið fallið utan starfssviðs hennar. Er það þar af leiðandi álit mitt að nefndin hafi verið bær til að taka erindið til efnislegrar meðferðar á grundvelli b-liðar 1. mgr. 35. gr. a laga nr. 90/1996 þótt úrlausn hennar yrði að taka mið af þeim takmörkunum á heimildum hennar sem leiða af lögum og áður er vikið að. Í því sambandi athugast að umfjöllun mín hefur verið afmörkuð við afgreiðslu nefndarinnar á kvörtun A. Ég hef því enga afstöðu tekið til ákvörðunar ríkissaksóknara 23. október 2019 um að staðfesta ákvörðun lögreglustjóra um að hætta rannsókn á því hvernig áverkar A voru tilkomnir. Þá hef ég ekki tekið neina efnislega afstöðu til þeirra athugasemda sem A gerði í erindi sínu til nefndarinnar.

Hvað sem þessu líður bendi ég á að nefnd um eftirlit með lögreglu hefur jafnframt víðtæka heimild til að taka atvik og verklag lögreglu til skoðunar að eigin frumkvæði, sbr. c-lið 1. mgr. 35. gr. a laga nr. 90/1996, og þá eftir atvikum án þess að sá sem hefur komið athugasemdum eða ábendingum á framfæri við nefndina hafi frekari aðkomu að því máli. Kunna slíkar athuganir t.d. að leiða til þess að nefndin komi á framfæri ábendingum við ráðherra eða ríkislögreglustjóra sem geta þá brugðist við á grundvelli þeirra heimilda sem þeim eru fengnar með lögum.

Við mat á því hvort kvörtun sem er lögð fram hjá nefndinni gefi henni tilefni til að hefja slíka frumkvæðisathugun nýtur hún samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar verulegs svigrúms. Í þessu sambandi verður þó að leggja á það áherslu að það eftirlitskerfi sem komið hefur verið á fót með störfum lögreglu og áður er gerð heildstæð grein fyrir styðst við þau rök að mismunandi einingar þess vinni saman að því markmiði að starfsemi lögreglu samrýmist lögum og fullnægi að öðru leyti þeim kröfum sem verður að gera til vandaðrar stjórnsýslu.

Eftir að atvik þessa máls gerðust setti ríkissaksóknari fyrirmæli nr. 3/2018, um meðferð kynferðisbrotamála þegar um fatlaðan sakborning og/eða brotaþola er að ræða, sem litið hefur verið á að eigi við að breyttu breytanda í öðrum tegundum mála. Verður ekki annað ráðið en að í þeim sé að mörgu leyti fjallað um þau atriði sem athugasemdir A lutu að. Meðal annars er tekið fram að mikilvægt sé að laga rannsókn að hverju máli fyrir sig með hliðsjón af því að fatlað fólk sé margbreytilegur hópur og þarfir hvers og eins mismunandi. Þá er lögð áhersla á að við rannsókn mála þurfi að afla ítarlegra upplýsinga um fötlun viðkomandi og í kjölfar þess meta hvort hún kalli á sérstakar ráðstafanir af hálfu lögreglu, t.a.m. við skýrslutöku.

Í ljósi þessarar breyttu stöðu tel ég ekki tilefni til að beina sérstökum tilmælum til nefndarinnar um að taka mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég beini hins vegar þeim almennu tilmælum til nefndarinnar að þess verði framvegis gætt í störfum hennar að haga meðferð mála í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu. Er þá einkum haft í huga að nefndin kanni að eigin frumkvæði hvort og að hvaða marki kvörtun beinist efnislega að starfsaðferðum og verklagi lögreglunnar sem nefndin er bær til að fjalla um, hvort sem er almennt eða í einstöku tilfelli, á grundvelli b- eða c-liðar 1. mg. 35. gr. a laga nr. 90/1996 og þá án þess að í því felist endurskoðun eða mat á ákvörðunum um rannsókn máls.

Ég minni að lokum á það almenna hlutverk við eftirlit með störfum lögreglu sem nefndinni er falið með lögum nr. 90/1996 og þá samverkan sem nefndinni er ætlað við aðra eftirlitsaðila innan kerfisins, m.a. á grundvelli frumkvæðisheimildar sinnar. Tel ég að við meðferð kvartana sem beint er til nefndarinnar beri nefndinni að hafa þetta hlutverk sitt og stöðu að öðru leyti í huga þegar hún leggur mat á hvort erindi sem beint er til hennar kunni að einhverju leyti að lúta að atriðum sem heyra undir starfssvið hennar.

  

4 Málshraði hjá nefnd um eftirlit með lögreglu

Erindi A barst nefnd um eftirlit með lögreglu 10. ágúst 2020. Upplýsti nefndin við móttöku þess að vegna anna hjá nefndinni væri málsmeðferðartími um fjórir mánuðir frá því að öll gögn bærust henni. Nefndin óskaði eftir gögnum frá lögreglustjóranum á Y 12. sama mánaðar og bárust nefndinni umbeðin gögn 1. september þess árs. Með tölvubréfi 28. janúar 2021 gerði nefndin grein fyrir því að málið yrði tekið til umfjöllunar á fundi í mars, auk þess sem beðist var velvirðingar á töfum sem hefðu orðið á afgreiðslu þess og tekið fram að þær skýrðust af önnum. Óskaði nefndin eftir frekari gögnum frá lögreglustjóranum á Y 1. júní 2021 sem bárust nefndinni degi síðar. Úrlausn nefndarinnar lá fyrir 30. sama mánaðar eins og áður segir.

Áður hefur verið vikið að skýringum nefndarinnar á þá leið að málsmeðferðartími hennar hefði lengst umtalsvert með fjölgun mála og unnið væri að því að ná honum niður, auk þess sem fyrir Alþingi lægi frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 90/1996 þar sem gert væri ráð fyrir að nefndin yrði efld.

Samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um málshraða skulu ákvarðanir teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enn fremur segir í reglum nr. 222/2017, um nefnd um eftirlit með lögreglu, sem dómsmálaráðherra setti með heimild í VII. kafla laga nr. 90/1996, að nefndin skuli hraða meðferð máls eftir því sem kostur er og rannsóknarhagsmunir krefjast og að jafnaði ljúka meðferð þess innan mánaðar frá móttöku tilkynningar, sbr. 5. gr. reglnanna.

Af framangreindu leiðir að stjórnvöldum er almennt skylt að haga afgreiðslu mála í samræmi við meginregluna um hraða málsmeðferð og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd eins fljótt og unnt er. Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími máls verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt og líta til umfangs og atvika hverju sinni.

Af gögnum þessa máls verður ráðið að það hafi fyrst verið tekið fyrir á fundi nefndarinnar í mars 2021, rúmum sex mánuðum eftir að umbeðin gögn frá lögreglu bárust nefndinni. Um þremur mánuðum síðar lauk nefndin málinu með því að vísa því frá. Af þessu tilefni tek ég fram að þegar stjórnvald telur erindi falla utan starfssviðs síns þannig að vísa beri því frá án efnislegrar málsmeðferðar verður að gera ríkari kröfur en ella til málshraða. Þrátt fyrir þær skýringar sem mér hafa borist á ástæðum tafanna tel ég, með vísan til þessa, að sá dráttur sem varð á afgreiðslu nefndarinnar í máli A hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttarins. Þar hef ég jafnframt í huga að með reglum nr. 222/2017 liggur fyrir það mat dómsmálaráðherra að hæfilegur tími frá móttöku tilkynningar þar til greining á efni tilkynningar liggur fyrir sé einn mánuður.

Ég tel jafnframt ástæðu til að gera athugasemdir við þær tafir sem urðu á svörum nefndarinnar við erindum umboðsmanns. Nefndinni var ritað fyrirspurnarbréf 21. nóvember 2022, þar sem óskað var eftir gögnum málsins og frekari skýringum, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Var þess óskað að svör við erindinu yrðu send eigi síðar en 12. desember þess árs. Þar sem svör bárust ekki var erindið ítrekað með bréfum 12. janúar og 16. febrúar 2023. Vegna skorts á viðbrögðum af hálfu nefndarinnar var loks haft samband við hana símleiðis 23. sama mánaðar og bárust gögn málsins þá degi síðar. Umbeðnar skýringar nefndarinnar bárust umboðsmanni 28. mars 2023.

Af þessu tilefni er minnt á að umboðsmanni Alþingis er falið það hlutverk að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórn­sýslunni. Samkvæmt lögum nr. 85/1997 getur umboðsmaður krafið stjórnvöld um þær upp­lýsingar og skriflegar skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftir­lits­hlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt lögum. Þá getur dráttur á svörum stjórnvalda haft áhrif á þá hagsmuni sem eru undirliggjandi í máli hverju sinni. Ég tel að viðbrögð nefndarinnar við framangreindri fyrirspurn minni vegna málsins hefðu mátt vera í betra samræmi við fyrrgreindar reglur og þau sjónarmið sem þeim liggja til grundvallar.

Dómsmálaráðherra er til upplýsingar sent nafnhreinsað afrit álits þessa.

 

V Niðurstaða

Það er álit mitt að það hafi fallið undir starfssvið nefndar um eftirlit með lögreglu, eins og hlutverk hennar er afmarkað með lögreglulögum nr. 90/1996, með síðari breytingum, að fjalla efnislega um kvörtun A að því marki sem hún beindist að starfsaðferðum og verklagi lögreglunnar. Þá tel ég að sá dráttur sem varð á afgreiðslu málsins hafi ekki verið í nógu góðu samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttarins.

Ég beini þeim tilmælum til nefndarinnar að haga meðferð mála framvegis í samræmi við sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Hef ég þá einkum í huga að framvegis verði gætt að því í störfum nefndarinnar að hún kanni að eigin frumkvæði hvort og að hvaða marki kvörtun beinist efnislega að starfsaðferðum og verklagi lögreglunnar og þá að því gættu að í því felist ekki endurskoðun eða mat á ákvörðunum um rannsókn máls.