I
Hér með tilkynnist að embætti umboðsmanns Alþingis hefur lokið athugun sem á síðari stigum beindist m.a. að framkvæmd Útlendingastofnunar varðandi umboð.
Upphaflega laut athugunin einungis að kærunefnd útlendingamála, nánar tiltekið því hvernig framkvæmd varðandi umboð löglærðra talsmanna væri almennt háttað hjá nefndinni. Í svari hennar til umboðsmanns 21. nóvember 2022 kom m.a. fram að í málum sem vörðuðu umsóknir um alþjóðlega vernd á grundvelli 36., 37. og 38. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, fengju umsækjendur um alþjóðlega vernd skipaðan talsmann hjá Útlendingastofnun í samræmi við 1. mgr. 30. gr. sömu laga. Í þeim tilfellum teldi kærunefndin skipunarbréf talsmanna fullnægjandi til fyrirsvars hjá nefndinni. Af því tilefni var ákveðið að skoða nánar hvaða kröfur væru gerðar til forms og efnis umboða hjá Útlendingastofnun. Var tilgangurinn nánar tiltekið að fá upplýsingar um hvort umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem kysi að nýta sér aðstoð skipaðs talmanns sem skipaður væri samkvæmt lögum nr. 80/2016, væri skýrlega gerð grein fyrir því hvaða hlutverk sá talsmaður hefði. Með hliðsjón af því víðtæka hlutverki sem talsmönnum er falið, m.a. við mögulega kærumeðferð, var einnig talin ástæða til að kanna hvort fyrir lægi umboð í hverju máli fyrir sig til tiltekins talsmanns.
II
Upphaflega var óskað eftir sýnishorni af skipunarbréfi talsmanna frá Útlendingastofnun. Eftir að það hafði borist beindi umboðsmaður fyrirspurn til stofnunarinnar með bréfi 17. febrúar sl. Þar var bent á að umræddu skipunarbréfi væri einvörðungu beint að talsmanni hvers máls. Með hliðsjón af því var m.a. óskað eftir nánari upplýsingum um fyrirkomulag við umboð hjá stofnuninni, s.s. hvort fyrir lægi skrifleg yfirlýsing útlendings hverju sinni, sem litið væri á sem umboð til skipaðs talsmanns, eða hvort stofnunin teldi fullnægjandi að fyrir lægi skipunarbréf á því formi sem umboðsmaður hefði fengið sýnishorn af. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um leiðbeiningar um rétt til að fá skipaðan talsmann við meðferð máls á stjórnsýslustigi og hlutverk talsmanna við meðferð máls, sérstaklega í ljósi heimildar til að birta ákvarðanir sem teknar væru á grundvelli laganna með rafrænum hætti þegar útlendingur nyti aðstoðar löglærðs talsmanns.
Í svarbréfi Útlendingastofnunar 30. mars sl. var m.a. greint frá því að á svokölluðu verndarsviði stofnunarinnar væru talsmenn skipaðir samkvæmt a-lið 2. mgr. 11. gr. laga nr. 80/2016 og því reyndi ekki á form og efni umboða á því sviði. Á leyfasviði stofnunarinnar væri hins vegar í gildi verklag um form og efni umboða sem uppfært hefði verið í mars 2023. Stofnunin greindi frá því að allir umsækjendur um alþjóðlega vernd skrifuðu nú undir tiltekið upplýsingablað þar sem fram kæmu m.a. upplýsingar um rétt þeirra til lögfræðilegrar aðstoðar og hlutverk talsmanna, auk þess sem umsækjendur væru beðnir um að greina frá því hvort þeir óskuðu eftir aðstoð talsmanns eða ekki. Upplýsingablaðið hefði nýlega verið uppfært og væri þar nú greint frá hlutverki talsmanns með ítarlegri hætti en áður, m.a. að það væri hlutverk talsmanns að taka við ákvörðunum stjórnvalda fyrir hönd umsækjanda. Í svari Útlendingastofnunar kom einnig fram að í viðtali hjá stofnuninni væri umsækjandi upplýstur um rétt sinn til lögfræðilegrar aðstoðar og í kjölfarið væri talsmaður formlega skipaður með skipunarbréfi.
Í ljósi fyrrgreindra svara beindi umboðsmaður að nýju fyrirspurn til Útlendingastofnunar 22. maí sl. Var þar gerð grein fyrir því að á umræddu upplýsingablaði, sem bar heitið „Legal assistance“, væri gerð grein fyrir rétti umsækjanda um alþjóðlega vernd til þess að Útlendingastofnun skipaði honum talsmann við meðferð máls, sbr. 30. gr. laga nr. 80/2016. Þá væri þar gerð grein fyrir almennu hlutverki slíks talsmanns, m.a. að honum bæri að sækja viðtal hjá stofnuninni með umsækjanda og taka við ákvörðunum sem teknar væru í máli hans. Hins vegar yrði ekki ráðið af blaðinu að í því fælist umboð til tiltekins talsmanns heldur væri þar einungis að finna almennar upplýsingar til umsækjanda um alþjóðlega vernd sem veittar væru á grundvelli leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Þá var áréttað að skipunarbréfi talsmanna hjá stofnuninni væri einvörðungu beint að talsmanni hvers máls. Var því óskað eftir að Útlendingastofnun skýrði nánar þá afstöðu sína að á verndarsviði hennar reyndi ekki á form og efni umboða og gerði jafnframt grein fyrir því hvernig framanlýst fyrirkomulag á sviðinu fullnægði þeim kröfum sem almennt væru gerðar til umboða við meðferð stjórnsýslumála og þeim kröfum sem stofnunin sjálf gerði til forms og efnis umboða á leyfasviði sínu.
Í svarbréfi Útlendingastofnunar 15. júní sl. var m.a. rakið að ef umsækjandi um vernd kysi að þiggja ekki skipaðan talsmann heldur velja sér umboðsmann á eigin kostnað ættu sömu sjónarmið við og á leyfasviði. Það hefði því ekki verið rétt að á verndarsviði reyndi ekki á form og efni umboða, en þar sem flestir umsækjendur um vernd kjósi að þiggja skipaðan talsmann reyni mun sjaldnar á það verklag. Í kjölfarið voru rakin þau atriði sem skilja á milli skipunar talsmanns og vali á umboðsmanni til að varpa ljósi á af hverju eðlilegt hefði verið talið að ólíkt verklag gilti um annars vegar talsmenn og hins vegar umboðsmenn.
Loks var tekið fram að með bréfi stofnunarinnar til umboðsmanns 30. mars 2023 hefði láðst að láta fylgja með skipunarbréf talsmanna á verndarsviði. Gerð var grein fyrir því að í tilefni af athugun umboðsmanns hefði skipunarbréfið verið tekið til endurskoðunar með það í huga hvort bæta þyrfti við upplýsingum. Ítrekað var að talsmaður væri skipaður þegar umsækjanda hefði verið kynnt á eigin tungumáli að hann ætti rétt á talsmanni og hvaða hlutverk talsmaður hefði. Í viðtali væri einnig farið yfir hlutverk og skyldur talsmanns. Í skipunarbréfinu sjálfu kæmi nú fram á hvaða grundvelli talsmaður væri skipaður og fyrir hvern, ásamt upplýsingum um hver greiddi kostnað og að ef umsækjandi vildi ekki nýta sér skipaðan talsmann þyrfti hann að velja sér umboðsmann á eigin kostnað. Áður fyrr hefði einungis starfsmaður Útlendingastofnunar skrifað undir skipunarbréfið en nú skrifi umsækjandi og talsmaður einnig undir.
III
Af framanröktum svörum Útlendingastofnunar verður ráðið að gerðar hafi verið ákveðnar úrbætur á því verklagi sem snýr að formi og efni umboða hjá stofnuninni, m.a. í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns. Líkt og áður kom fram var tilgangur fyrirspurna til Útlendingastofnunar að fá upplýsingar um hvort umsækjanda um alþjóðlega vernd, sem kysi að nýta sér aðstoð skipaðs talmanns samkvæmt lögum nr. 80/2016, væri skýrlega gerð grein fyrir því hvaða hlutverk sá talsmaður hefði. Með hliðsjón af því víðtæka hlutverki sem talsmönnum er falið, m.a. við mögulega kærumeðferð, var einnig talin ástæða til að kanna hvort fyrir lægi umboð í hverju máli fyrir sig til tiltekins talsmanns.
Af þeim úrbótum sem raktar hafa verið er ljóst að umsækjanda um alþjóðlega vernd er nú gerð ítarlegri grein en áður fyrir hlutverki talsmanns við meðferð máls. Kjósi umsækjandi að þiggja slíka aðstoð liggur jafnframt fyrir að nú er óskað eftir skriflegu samþykki hans fyrir því að tiltekinn talsmaður verði skipaður í máli hans sem þá má líta á sem umboð.
Í ljósi þess sem rakið hefur verið tel ég ekki tilefni til að halda athugun málsins áfram. Afrit af bréfi þessu verður til upplýsingar sent kærunefnd útlendingamála.
Bréf umboðsmanns til kærunefndar útlendingamála 16. október 2023.
I
Hér með tilkynnist að embætti umboðsmanns Alþingis hefur lokið athugun sinni á fyrirkomulagi birtinga úrskurða hjá kærunefnd útlendingamála.
Tilefni athugunarinnar var frétt sem birtist á vef Fréttablaðsins 4. nóvember 2022 þar sem greint var frá atvikum í máli tiltekins umsækjanda um alþjóðlega vernd hér á landi. Í fréttinni gerði talsmaður umsækjandans m.a. athugasemdir við birtingu kærunefndar útlendingamála á úrlausn í málinu og benti á að í kjölfar breytinga á reglugerð væru ákvarðanir sendar rafrænt til talsmanna umsækjenda. Talsmaðurinn hefði verið staddur erlendis þegar úrlausnin hefði verið send honum og hann hefði ekki getað nálgast skjalið þegar í stað þar sem rafræn skilríki hefðu ekki virkað þar sem hann var staddur. Frestur til að óska eftir frestun réttaráhrifa hefði verið útrunninn þegar hann hafi loks getað kynnt sér úrlausnina.
II
Af þessu tilefni var kærunefnd útlendingamála ritað bréf 8. nóvember 2022 þar sem óskað var upplýsinga um hvernig framkvæmd, er snerti umboð löglærðra talsmanna, væri almennt háttað hjá nefndinni, og hvort og þá hvaða kröfur væru gerðar til forms og efnis umboðs. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort rétt væri að kærunefnd birti úrskurði almennt eingöngu með rafrænum hætti við þær aðstæður að útlendingur nyti aðstoðar löglærðs talsmanns á grundvelli heimildar í 4. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 540/2017, um útlendinga, eða hvort einnig væri boðið upp á annan birtingarkost. Í því sambandi var einnig óskað upplýsinga um hvernig birtingu væri almennt háttað þegar útlendingur nyti ekki aðstoðar löglærðs talsmanns. Jafnframt var óskað upplýsinga um það frá nefndinni hvort hún kannaðist við að erfitt gæti verið að nálgast úrlausnir hennar með rafrænum hætti erlendis, auk þess sem óskað var eftir upplýsingum um afstöðu nefndarinnar til þess hvernig heimild til rafrænnar birtingar horfði við ef talsmaður greindi frá því að tæknilegir örðugleikar hindruðu hann við að nálgast úrlausnir hennar með rafrænum hætti.
Í svarbréfi kærunefndar útlendingamála 21. nóvember 2022 kom m.a. fram að í málum sem vörðuðu umsóknir um alþjóðlega vernd á grundvelli 36., 37. og 38. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, fengju umsækjendur skipaðan talsmann hjá Útlendingastofnun í samræmi við 1. mgr. 30. gr. sömu laga. Í þeim tilfellum teldist skipunarbréfið fullnægjandi umboð fyrir mál viðkomandi hjá kærunefndinni. Í málum þar sem kærð væri synjun umsóknar um dvalarleyfi eða sem vörðuðu beiðni um frestun réttaráhrifa eða endurupptöku hjá nefndinni væru kærendur almennt með lögmann á eigin vegum og kærunefndin gerði einungis þá kröfu til forms að umboðið væri skriflegt. Nefndin gerði þá ekki aðrar kröfur til efnis en að á umboðinu kæmi fram að það stafaði frá aðila máls, hverjum hann veitti umboðið og undirritun að lágmarki eins votts. Kærunefndin byði upp á staðlað óútfyllt umboð á ensku.
Í bréfi nefndarinnar var gerð grein fyrir að hún birti úrskurði eingöngu með rafrænum hætti í málum vegna alþjóðlegrar verndar þegar kærandi nyti aðstoðar löglærðs talsmanns. Birtingin ætti sér stað í gegnum tiltekið kerfi, Signet transfer, þar sem sending og móttaka gagna færi fram með öruggum hætti með rafrænum skilríkjum. Tekið var fram að í örfáum tilvikum hefði það komið fyrir að talsmaður hefði ekki getað sótt skjalið vegna villumeldingar sem upp kæmi í kerfinu. Í slíkum tilvikum væri boðið upp á að talsmaður fengi úrskurðinn sendan með tölvubréfi. Nyti kærandi máls ekki liðsinnis talsmanns væri úrskurður nefndarinnar birtur beint fyrir honum með aðstoð lögreglu og túlks í samræmi við 4. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 540/2017. Í málum sem ekki vörðuðu frávísun eða brottvísun, svo sem dvalarleyfismálum, væru úrskurðir ýmist sendir á heimilisfang viðkomandi í ábyrgðarpósti, með tölvubréfi eða í gegnum Signet transfer.
Nefndin upplýsti jafnframt að hún kannaðist ekki við það vandamál að ekki væri hægt að nálgast úrskurði hennar í gegnum Signet transfer erlendis. Greindi talsmaður frá því að tæknilegir örðugleikar hindruðu hann í að nálgast úrskurði nefndarinnar í gegnum Signet transfer væri honum boðið að fá úrskurðinn sendan með tölvubréfi. Var áréttað af hálfu nefndarinnar að reynsla hennar af breyttu fyrirkomulagi birtinga samkvæmt 4. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 540/2017 hefði almennt verið góð og afar fáar athugasemdir borist frá talsmönnum vegna þess.
III
Í ljósi framangreindra upplýsinga um fyrirkomulag við birtingu úrskurða kærunefndar útlendingamála og þess hvernig athugunin á fyrirkomulaginu var afmörkuð tel ég ekki tilefni til að halda athugun málsins áfram að svo stöddu. Engu að síður tel ég ástæðu til að taka fram, m.t.t. eðlis þessara mála, að komi upp endurtekin tilvik, líkt og það sem lýst var í frétt þeirri sem varð tilefni athugunarinnar, meti nefndin hvort bregðast þurfi við. Að því leyti mun embætti umboðsmanns áfram fylgjast með þessum málum á almennum vettvangi og með hliðsjón af þeim kvörtunum og ábendingum sem kunna að berast.
Ég tel jafnframt ástæðu til að upplýsa nefndina um að í tilefni af svörum hennar sem lutu að formi og efni umboða hjá henni, þ.e. um að nefndin teldi skipunarbréf talsmanna fullnægjandi til fyrirsvars hjá henni, fékk umboðsmaður afhent sýnishorn af slíku skipunarbréfi frá Útlendingastofnun. Í kjölfarið hóf umboðsmaður athugun á því hvernig fyrirkomulagi umboða væri almennt háttað hjá stofnuninni. Athugun þeirri er lokið samhliða þessari og fylgir afrit af bréfinu til Útlendingastofnunar hjálagt til upplýsingar.