Álit

I.

Hinn 10. janúar 2002 leitaði B, til mín f.h. sonar síns, A, og kvartaði yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins, dags. 5. desember 2001. Í úrskurði ráðuneytisins var staðfest ákvörðun námsstyrkjanefndar samkvæmt lögum nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, um að synja A um uppbót á dvalarstyrk. Byggðist synjunin á því að lögheimili A væri á svokölluðu A svæði samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, um jöfnun námskostnaðar. Uppfyllti hann því ekki skilyrði um veitingu uppbótar á dvalarstyrk sem hann fékk úthlutað. B lítur svo á að með synjuninni sé um ólögmæta mismunun að ræða og farið sé á svig við ákvæði íslenskra laga eða brotið gegn alþjóðlegum samþykktum og sáttmálum sem Ísland er aðili að.

A á lögheimili á Akureyri og veturinn 2000-2001 var hann við tónlistarnám í Reykjavík en ágreiningslaust er að A átti ekki kost á að stunda nám sitt á Akureyri.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. júlí 2002.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að með umsókn til Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 14. nóvember 2000, sótti A um dvalarstyrk fyrir haustönn 2000 og vorönn 2001 á grundvelli laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði. Var honum úthlutað dvalarstyrk án uppbótar, sbr. þágildandi reglugerð nr. 746/2000, um jöfnun námskostnaðar. Taldi hann sig hins vegar eiga rétt á hærri styrk og sendi af því tilefni sérstakt erindi til námsstyrkjanefndar. Rétt er að benda hér á að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. þágildandi reglugerðar nr. 746/2000, sbr. nú reglugerð nr. 605/2001, hefur nefndin starfsstöð í húsakynnum Lánasjóðs íslenskra námsmanna og annast sjóðurinn alla umsýslu og nauðsynlega framkvæmd fyrir nefndina. Tekur sjóðurinn m.a. við umsóknum um námsstyrki, sér um úrvinnslu þeirra, leitar eftir upplýsingum frá skólum um hvort nemandi teljist hafa stundað reglubundið nám og annast útborgun námsstyrkja.

Með bréfi námsstyrkjanefndar, dags. 23. maí 2001, staðfesti nefndin fyrri afgreiðslu lánasjóðsins á úthlutun styrks til A. Í bréfinu voru m.a. rakin ákvæði 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000.

Með bréfi, dags. 25. maí 2001, bar B, faðir A, fram kvörtun til mín vegna framangreindrar ákvörðunar námsstyrkjanefndar. Með bréfi til B, dags. 15. júní 2001, lauk ég umfjöllun minni um kvörtunina, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með vísan til þess að hægt væri að leita með ákvörðun námsstyrkjanefndar til menntamálaráðuneytisins. Brysti því lagaskilyrði til þess að ég gæti fjallað á þeim tíma um kvörtunina, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 4. júlí 2001, kærði B ákvörðun námsstyrkjanefndar, fyrir hönd sonar síns, til ráðuneytisins. Af því tilefni óskaði ráðuneytið með bréfi, dags. 5. júlí 2001, eftir umsögn námsstyrkjanefndar um málið og þau sjónarmið sem fram komu í stjórnsýslukærunni. Í athugasemdum námsstyrkjanefndar, dags. 19. júlí 2001, sagði meðal annars svo:

„Tilgangur svæðaskiptingarinnar er að skapa svigrúm til að veita þeim sem búa í mesta dreifbýlinu hæstu styrkina. Akureyri og Reykjavík tilheyra svæði A þar sem íbúarnir standa frammi fyrir umtalsverðu námsvali án þess að verða að dvelja fjarri lögheimili og fjölskyldu, þó að á hvorugum staðnum sé allt nám í boði. Heimili í fjarlægð framhaldsskóla, en utan svæðis A, tilheyra svæði B. Þeir sem þar búa geta stundað framhaldsnám frá heimili sínu þó að um takmarkað námsframboð sé að ræða. Sæki þeir nám annað geta þeir fengið jöfnunarstyrk sem samsvarar grunnstyrk (A-styrk) með allt að 15% uppbót. Þeir sem búa á svæði C hafa ekkert val. Þeir verða að dvelja fjarri heimili vilji þeir stunda framhaldsnám. Stundi þeir framhaldsnám geta þeir fengið grunnstyrk með allt að 30% uppbót.

Framangreind svæðaskipting byggir á almennum möguleikum til framhaldsnáms, en ekki því hvort tiltekin námsbraut er í boði á þeim stað sem nemandinn á lögheimili. Þannig tilheyrir [A] svæði A hvort heldur nám hans verður stundað á Akureyri eða ekki. Samsvarandi regla gildir t.d. um nemanda í nágrenni Menntaskólans á Laugarvatni sem stundar nám við Verslunarskóla Íslands í Reykjavík. Hann tilheyrir svæði B og á rétt á styrk til jöfnunar á námskostnaði í samræmi við það. Hann fengi þannig ekki hærri styrk (C-styrk) þó að hann sýndi fram á að námsbrautin sem hann leggur stund á við Verslunarskóla Íslands sé ekki í boði við Menntaskólann á Laugarvatni.

Með hliðsjón af framansögðu er ekki hægt að fallast á það sjónarmið, sbr. kæru til ráðuneytisins, að afgreiðsla námsstyrkjanefndar á máli [A] byggi ekki á málefnalegum sjónarmiðum.

Það verður ekki séð að niðurstaða námsstyrkjanefndar í máli þessu fari í bága við ákvæði laga og reglna um námsstyrkjanefnd og er því farið fram á að niðurstaða nefndarinnar frá 23. maí sl. í máli [A] verði staðfest.“

Með bréfi menntamálaráðuneytisins frá 24. júlí 2001 var B, f.h. A, kynnt umsögn námsstyrkjanefndar og honum gefinn kostur á að bregðast við efni athugasemdanna. Gerði hann það með bréfi, dags. 3. ágúst 2001, og hafnaði hann rökum nefndarinnar og ítrekaði að hann teldi að um alvarlega mismunun væri að ræða vegna búsetu.

Menntamálaráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 5. desember 2001. Í úrskurði ráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Um skilyrði laga nr. 23/1989 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði.

Í lögum nr. 23/1989 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði er mælt fyrir um þau skilyrði sem umsækjendur þurfa að fullnægja svo að af styrkveitingu geti orðið. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 23/1989 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði njóta nemendur, sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna náms, réttar til námsstyrkja samkvæmt lögunum. Það er skilyrði styrkveitingar að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan.

Í 3. gr. laganna er mælt fyrir um að styrkir sem nemendur njóta eru a) ferðastyrkir, b) fæðisstyrkir, c) húsnæðisstyrkir og d) sérstakir styrkir. Í einstökum töluliðum er mælt fyrir um nánari skilyrði þess að styrkir séu veittir.

Í lokamálslið 1. mgr. 4. gr. laganna er mælt fyrir um að námsstyrkjanefnd úthluti námsstyrkjum til styrkhæfra nemenda. Í 6. gr. laganna segir að menntamálaráðuneytið setji reglugerð er mæli fyrir um með nánari hætti hvernig lögin skulu framkvæmd.

Reglugerð nr. 746/2000 um jöfnun námskostnaðar.

Menntamálaráðherra hefur mælt nánar fyrir um framkvæmd laganna. Í gildi er reglugerð nr. 746/2000 um jöfnun námskostnaðar. Reglugerðin leysti af hólmi eldri reglugerð nr. 779/1999. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar eiga nemendur á framhaldsskólastigi sem fullnægja eftirtöldum skilyrðum rétt til námsstyrkja til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun vegna búsetu svo sem nánar er kveðið á um í reglugerðinni:

a) Nemandi stundar reglubundið nám á framhaldsskólastigi hér á landi, sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi, enda sé um að ræða a.m.k. eins árs skipulagt nám við framhaldsskóla sem falla undir ákvæði laga um framhaldsskóla nr. 80/1996.

b) Nemandi nýti sér ekki rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða nýtur hliðstæðrar fyrirgreiðslu.

Í c-lið 1. mgr. 2. gr. áðurnefndrar reglugerðar segir að dvalarstyrkur samkvæmt reglugerðinni sé þríþættur, þ.e. ferðastyrkur, fæðisstyrkur og húsnæðisstyrkur. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er nánar mælt fyrir um skilyrðin fyrir úthlutun dvalarstyrks. Í ákvæðinu segir að þeir sem ekki geta stundað sambærilegt nám frá lögheimili sínu og dvelja þess vegna fjarri lögheimili og fjölskyldu sinni geta átt rétt á dvalarstyrk.

Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að fjárhæð dvalarstyrks sé mis há eftir því hvar lögheimili umsækjanda er á landinu. Í 1. mgr. greinarinnar er mælt fyrir um skiptingu landsins í þrjú svæði: svæði A (höfuðborgarsvæðið og Akureyri); svæði B (sveitarfélög og nágrannabyggðir með framhaldsskóla); svæði C (önnur byggðalög). Í 2. mgr. segir að námsstyrkjanefnd sé heimilt að veita allt að 15% uppbót á fullan dvalarstyrk til nemenda sem eiga lögheimili á svæði B og allt að 30% uppbót á fullan dvalarstyrk til nemenda sem eiga lögheimili á svæði C.

Niðurstaða.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 23/1989 um jöfnun námskostnaðar veitir ríkissjóður námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám, sbr. 5. gr.

Það er eitt skilyrða fyrir styrkveitingu samkvæmt 2. gr. laga nr. 23/1989 um jöfnun námskostnaðar að nemandi stundi reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Það er jafnframt skilyrði styrkveitingar að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan.

Kærandi stundar nám við Tónlistarskóla FÍH í Reykjavík en hefur skráð lögheimili að [...]á Akureyri. Hann þarf því sökum náms síns að dveljast langdvölum frá lögheimili sínu og fjarri fjölskyldu. Hann á því rétt á námsstyrk samkvæmt 2. gr. laga nr. 23/1989, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 746/2000.

Kærandi hefur í máli þessu bent á að sú mismunun, sem felst í 5. gr. reglugerðarinnar, eigi sér ekki lagastoð, auk þess sem það er afstaða hans að regla 5. gr. um svæðaskiptingu landsins byggi á ólögmætum sjónarmiðum. Kærði hefur aftur á móti talið að tilgangurinn með svæðaskiptingunni sé að skapa svigrúm til að veita þeim sem búa í mesta dreifbýlinu hæstu styrkina. Sú regla gildi fyrir alla án tillits til búsetu þeirra í þeim skilningi að skiptingin byggi á almennum möguleikum til náms en ekki hvort tiltekin námsbraut sé í boði á þeim stað sem nemandi á lögheimili.

Í 6. gr. laga nr. 23/1989 er mælt fyrir um að menntamálaráðherra setji reglugerð með nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Þegar umsókn kæranda var skilað til kærða var í gildi reglugerð nr. 746/2000 og verður við hana stuðst við úrlausn máls þessa.

Kærandi er með lögheimili á Akureyri og fellur því undir svæði A samkvæmt reglugerðinni. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er kærða heimilt að veita 15% uppbót á námsstyrk búi umsækjandi á svæði B en allt að 30% uppbót á námsstyrk þeirra sem búa á svæði C. Engin heimild er til að veita þeim umsækjendum uppbót á námsstyrk sem eiga lögheimili sem fellur undir svæði A.

Við mat á því hvort reglugerð nr. 746/2000 eigi sér stoð í lögum verður að líta til efnis reglugerðarinnar svo og ákvæða laga nr. 23/1989 og lögskýringargagna með þeim lögum. Ekki er að finna neinar vísbendingar um skilning á 1. og 2. gr. laganna í lögskýringargögnum sem taka til þess álitaefnis, sem til úrlausnar er í máli þessu. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 23/1989 segir þó að í 1. gr. laganna sé að finna tilgang laganna. Í 1. gr. laganna kemur meðal annars fram að námsstyrkur sé veittur til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum.

Af þessu ákvæði er ljóst að heimilt er að mismuna umsækjendum innan vissra marka eftir því hvar lögheimili þeirra er skráð, enda verður aðstöðumunur vegna búsetu umsækjenda ekki jafnaður með öðrum hætti. Af þessu leiðir, þegar litið er til 1. gr. laganna, að það svæðisskipulag, sem reglugerðin mælir fyrir um, sé innan þeirra marka sem lögin setja menntamálaráðherra, sbr. 6. gr. laganna.

Varðandi mat á því hvort ákvarðanir kærða hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum verður sem fyrr að líta til ákvæða laga nr. 23/1989, lögskýringargagna með þeim lögum svo og ákvæða reglugerðar nr. 746/2000. Markmið laga nr. 23/1989 er, eins og áður er reifað, að veita námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum. Ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar um svæðaskiptingu landsins á grundvelli lögheimilis umsækjenda hefur meðal annars tekið mið af 1. gr. laganna.

Kærði hefur samkvæmt nefndri 5. gr. heimild til að veita allt að 15-30% uppbót eftir því hvar umsækjandi á skráð lögheimili. Þessa heimild hefur kærði nýtt en heimild hans tekur einungis til svæðis B og svæðis C samkvæmt reglugerðinni. Þrátt fyrir ákvörðun um að nýta heimildina samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar hefur kærði ekki frjálsar hendur um það með hvaða hætti uppbótin er veitt, heldur er hann bundinn af lögum nr. 23/1989 og ákvæðum reglugerðarinnar. Með hliðsjón af því verður ekki séð að kærða hafi verið heimilt að veita kæranda uppbót á þann dvalarstyrk sem hann fékk úthlutað og staðfestur var með bréfi kærða, dags. 23. [maí] sl. Af þessum sökum verður að hafna kæru umsækjanda og fallast á kröfur kærða í máli þessu.

VII. Úrskurðarorð.

Ákvörðun kærða er staðfest.“

III.

Ég ritaði menntamálaráðherra bréf, dags. 5. febrúar 2002, vegna málsins. Í því sagði m.a. svo:

„Við umfjöllun um stjórnsýslukæru [B] var óskað eftir umsögn frá námsstyrkjanefnd og í bréfi nefndarinnar, dags. 19. júlí 2001, segir meðal annars:

„Tilgangur svæðaskiptingarinnar er að skapa svigrúm til að veita þeim sem búa í dreifbýlinu hæstu styrkina. Akureyri og Reykjavík tilheyra svæði A þar sem íbúarnir standa frammi fyrir umtalsverðu námsvali án þess að verða að dvelja fjarri lögheimili og fjölskyldu, þó að á hvorugum staðnum sé allt nám í boði. Heimili í nálægð framhaldsskóla, en utan svæðis A, tilheyra svæði B. Þeir sem þar búa geta stundað framhaldsnám frá heimili sínu þó að um takmarkað námsframboð sé að ræða. Sæki þeir nám annað geta þeir fengið jöfnunarstyrk sem samsvarar grunnstyrk (A-styrk) með allt að 15% uppbót. Þeir sem búa á svæði C hafa ekkert val. Þeir verða að dvelja fjarri heimili vilji þeir stunda framhaldsnám. Stundi þeir framhaldsnám geta þeir fengið grunnstyrk með allt að 30% uppbót.

Framangreind svæðaskipting byggir á almennum möguleikum til framhaldsnáms, en ekki því hvort tiltekin námsbraut er í boði á þeim stað sem nemandinn á lögheimili.“

Ég skil þessar skýringar svo að í tilviki [A] leiði sú aðstaða að hann á kost á að stunda annað framhaldsnám á Akureyri heldur en hann hefur valið að leggja stund á í Reykjavík til þess að hann fær ekki sömu fjárhæð í styrk og samnemendur hans sem eiga lögheimili t.d. á Siglufirði og Skagaströnd. Munur á fjárhæðinni ráðist þannig ekki af mati á mismunandi kostnaði þessara nemanda við að sækja umrætt nám til Reykjavíkur frá lögheimili þeirra.

Í úrskurði ráðuneytisins er meðal annars vísað til 1. gr. laga nr. 23/1989 og sagt að af ákvæðinu sé ljóst að heimilt sé að mismuna umsækjendum innan vissra marka eftir því hvar lögheimili þeirra sé skráð. Síðan segir að af þessu leiði að þegar litið sé til 1. gr. laganna sé það svæðisskipulag sem reglugerðin mælir fyrir um innan þeirra marka sem lögin setja menntamálaráðherra.

Með hliðsjón af þessu og tilvitnuðum skýringum námsstyrkjanefndar á því að umrædd svæðaskipting reglugerðar nr. 746/2000 byggi á almennum möguleikum til framhaldsnáms óska ég eftir nánari skýringum ráðuneytisins, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á lagagrundvelli ákvæða reglugerðarinnar um svæðaskiptinguna og þá sérstaklega með tilliti til ákvæða laga nr. 23/1989 um að námstyrkir skuli veittir til jöfnunar að því leyti sem búseta veldur nemendum „misþungum fjárhagsbyrðum“ og ákvæðum laganna um að styrkir skuli taka mið af ákveðnum kostnaði nemandans. Jafnframt óska ég eftir að ráðuneytið geri nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum sem liggja að baki misjöfnum rétti nemenda, sem ekki eiga annarra úrkosta en að sækja nám sitt fjarri heimilum sínum, til uppbótar samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, eftir því af hvaða svæðum þeir koma og hvernig ákvæði reglugerðarinnar um það atriði samræmist 1. gr. laga nr. 23/1989. Þá óska ég eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til ofangreindrar kvörtunar og láti mér í té gögn málsins.“

Ég ítrekaði framangreint bréf mitt til ráðherra með bréfi, dags. 18. mars 2002, en í samtölum mínum við ráðuneytið á þessum tíma vegna annars máls kom fram að verið var að huga að hugsanlegri endurskoðun á ákvæðum reglugerðar nr. 746/2000 og því yrði bið á því að bréfi mínu yrði svarað. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 3. júní 2002, og í því kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Í framangreindu bréfi yðar óskið þér eftir nánari skýringum ráðuneytisins á lagagrundvelli ákvæða reglugerðar nr. 746/2000 um svæðaskiptingu og þá sérstaklega með tilliti til ákvæða laga nr. 23/1989 um að námsstyrkir skuli veittir til jöfnunar að því leyti sem búseta veldur nemendum misþungum fjárhagsbyrðum og ákvæðum laganna um að styrkir skuli taka mið af ákveðnum kostnaði nemandans. Jafnframt óskið þér eftir að ráðuneytið geri nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum sem liggja að baki misjöfnum rétti nemenda, sem ekki eiga annarra úrkosta en að sækja nám fjarri heimilum sínum, til uppbótar skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, eftir því af hvaða svæðum þeir koma og hvernig ákvæði reglugerðarinnar um það atriði samræmist 1. gr. laga nr. 23/1989. Að lokum óskið þér eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til kvörtunarinnar og láti yður í té gögn málsins.

Viðhorf ráðuneytisins til kvörtunarinnar er að úrskurður ráðuneytisins eigi að standa, þar sem niðurstaða þess byggist á skýru ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000 um að upphæð dvalarstyrks taki mið af lögheimili og staðsetningu þess á landinu. [A] er með lögheimili á Akureyri og fellur því undir svæði A (höfuðborgarsvæðið og Akureyri) skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar sem heimilar að veita 15% uppbót á námsstyrk búi umsækjandi á svæði B (sveitarfélög og nágrannabyggðir með framhaldsskóla) en allt að 30% uppbót á námsstyrk þeirra sem búa á svæði C (önnur byggðalög). Engin heimild er til að veita umsækjendum uppbót sem eiga lögheimili á svæði A.

Svæðisskipting 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000 styðst við 1. gr. laga nr. 23/1989, en þar kemur fram að námsstyrkir séu veittir til jöfnunar á námskostnaði þar sem búseta veldur nemendum í framhaldsskólum misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám. Litið er svo á að 1. gr. laganna heimili ákveðna mismunun á umsækjendum innan vissra marka eftir því hvar lögheimili þeirra er skráð, enda verður aðstöðumunur vegna búsetu umsækjenda ekki jafnaður með öðrum hætti. Fjárhagsbyrði nemenda sem verða að vista sig utan lögheimila og fjarri fjölskyldum sínum er meiri en fjárhagsbyrði þeirra sem geta stundað nám í framhaldsskóla frá lögheimilum sínum. Svæðaskipting reglugerðarinnar jafnar þennan mun þar sem fyrrnefnda hópnum er tryggður hærri styrkur en hinum. Skiptingin tekur mið af fjárhagslegum aðstöðumun nemenda tiltekinna svæða, en ekki aðstöðumun hvers og eins þeirra. Svæðaskiptingin tekur jafnframt mið af almennum möguleikum til náms í framhaldsskólum, en ekki möguleikum til náms í einstökum námsgreinum.

Skv. 3. gr. laga nr. 23/1989 eru styrkir sem nemendur njóta skv. lögunum: a) ferðastyrkir, b) fæðisstyrkir, c) húsnæðisstyrkir og d) sérstakir styrkir. Í einstökum töluliðum er mælt fyrir um nánari skilyrði þess að styrkir séu veittir. Skv. upplýsingum um ferðakostnað, fæðiskostnað og húsnæðiskostnað brúar fullur dvalarstyrkur skv. reglugerð um jöfnun námskostnaðar einungis lítinn hluta þess kostnaðar sem búseta fjarri lögheimili og fjölskyldu veldur. Í stað þess að skoða hvert mál með tilliti til kostnaðar og fjárhagslegrar stöðu hvers og eins umsækjanda, er farin sú leið í reglugerðinni að setja almennar reglur sem taka eingöngu mið af búsetu nemenda. “

Með bréfi, dags. 5. júní 2002, gaf ég B kost á því að gera, fyrir hönd sonar síns, athugasemdir við framangreint bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir B bárust mér 11. júní 2002.

IV.

1.

Með ákvæði 1. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, er mælt fyrir um að ríkissjóður veiti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám, sbr. 5. gr. Í 2. gr. laganna er mælt fyrir um það hverjir njóta þess réttar sem lögin mæla fyrir um. Samkvæmt ákvæðinu er þar um að ræða íslenska nemendur sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins. Þá er rakið í 2. málsl. 2. gr. að skilyrði styrkveitingar sé að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Í 3. gr. laganna er síðan kveðið á um tegundir styrkja sem nemendur njóta samkvæmt lögunum og hvaða kostnaði þeim er ætlað að mæta.

Í 4. gr. er mælt fyrir um að menntamálaráðherra skipi fimm manna nefnd sem skuli leggja fyrir ráðuneytið tillögur um árlegar fjárveitingar í samræmi við markmið laganna. Þá skuli nefndin úthluta námsstyrkjum til styrkhæfra nemenda. Tillögur nefndarinnar skuli grundvallaðar á ítarlegum upplýsingum um ferðakostnað, fæðiskostnað og húsnæðiskostnað nemenda sem og á öðrum upplýsingum sem kunna að vera nauðsynlegar hverju sinni. Þá er ákvæði 1. mgr. 5. gr. laganna að finna heimildir fyrir námsstyrkjanefnd til að verja hluta af árlegri fjárveitingu í því skyni að veita einstökum nemendum viðbótarstyrki ef efnaleysi torveldar þeim nám, sbr. a-lið, eða að veita nemendum styrki þótt þeir fullnægi ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelda þeim nám, sbr. b-lið 1. mgr. 5. gr.

Samkvæmt fyrirmælum í ákvæði 6. gr. laga nr. 23/1989 hefur menntamálaráðherra sett reglugerð um jöfnun námskostnaðar, sbr. nú reglugerð nr. 605/2001, en á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað gilti reglugerð nr. 746/2000. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 746/2000 gátu þeir sem ekki gátu stundað sambærilegt nám frá lögheimili sínu og dvöldu þess vegna fjarri lögheimili og fjölskyldu sinni átt rétt á dvalarstyrk. Fram kom að fullur dvalarstyrkur næði til ferðastyrks, fæðisstyrks og húsnæðisstyrks. Þá sagði að námsstyrkjanefnd ákveddi upphæð dvalarstyrks. Orðalagi þessa ákvæðis hefur verið breytt nokkuð í reglugerð nr. 605/2001. Sama á einnig við um orðalag 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, sbr. nú 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 605/2001, en 5. gr. fyrrnefndu reglugerðarinnar hljóðaði svo:

„Upphæð dvalarstyrks tekur mið af lögheimili og er landinu skipt í þrjú svæði: svæði A (höfuðborgarsvæðið og Akureyri); svæði B (sveitarfélög og nágrannabyggðir með framhaldsskóla); svæði C (önnur byggðalög). Í fylgiskjali II er gerð nánari grein fyrir svæðaskiptingunni.

Námsstyrkjanefnd er heimilt að veita allt að 15% uppbót á fullan dvalarstyrk til nemenda sem eiga lögheimili á svæði B og allt að 30% uppbót á fullan dvalarstyrk til nemenda sem eiga lögheimili á svæði C.“

Með vísan til framangreindrar svæðaskiptingar í tilvitnaðri 5. gr. þágildandi reglugerðar nr. 746/2000, sbr. nú 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 605/2001, var af hálfu námsstyrkjanefndar, ákveðið að veita A dvalarstyrk sem að fjárhæð var alfarið miðaður við staðsetningu lögheimilis hans innan svæðis A. Þá var með tilliti til þessa hafnað að veita A uppbót á þann dvalarstyrk sem honum hafði verið úthlutað þar sem engin heimild væri til greiðslu uppbóta á dvalarstyrk hjá þeim nemendum sem búa á svæði A. Af hálfu A er því í sjálfu sér ekki haldið fram að þessi niðurstaða hafi verið í ósamræmi við umrædda 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000. Mál þetta snýst því aðeins um það hvort og þá með hvaða hætti reglugerðarákvæðið, eins og því var beitt í máli A, samrýmist ákvæðum laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði.

2.

Í máli A var því hafnað af hálfu stjórnvalda að veita honum uppbætur á þá upphæð dvalarstyrks sem honum var veittur. Þar sem A á lögheimili á Akureyri, þ.e. á svæði A, var þegar af þeirri ástæðu girt fyrir að hann gæti fengið uppbót á úthlutaðan dvalarstyrk þrátt fyrir að ekki væri mögulegt fyrir hann að stunda sambærilegt nám í heimabæ sínum. Var þessi niðurstaða byggð á 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, sbr. nú 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 605/2001. Var í nefndu ákvæði girt fyrir að þeir nemendur sem áttu lögheimili á höfuðborgarsvæðinu eða á Akureyri (svæði A) gætu átt möguleika á hlutfallslegri uppbót er reiknuð var sem tiltekin prósenta af fullum dvalarstyrk, þ.e. 15% (svæði B) eða 30% (svæði C).

Eins og rakið er í bréfi föður A til mín frá 25. maí 2001 fékk hann greiddar 65.000 krónur vegna fyrri hluta skólaársins en á sama tíma hafi tveir skólabræður hans, annar frá Siglufirði og hinn frá Skagaströnd, fengið 30% uppbót hvor á sinn dvalarstyrk enda búsettir á svæði C, sbr. ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000. Samkvæmt skýringum menntamálaráðuneytisins til mín er þetta fyrirkomulag byggt á almennum möguleikum til náms í framhaldsskólum en ekki möguleikum til náms í einstökum námsgreinum. Sá mismunur sem af þessu leiðir um fjárhæð dvalarstyrks fyrir þá nemendur framhaldsskóla sem í hlut eiga byggist þannig ekki á því að búseta þeirra, þ.e. lögheimili, leiði til mismunandi kostnaðar þeirra og þar með fjárhagsbyrða við að stunda það nám sem þeir hafa valið sér. Af reglugerðarákvæðinu leiðir þannig í tilviki A til þess að það eitt að hann á kost á að stunda annað framhaldsnám á Akureyri heldur en hann hefur valið að leggja stund á í Reykjavík, og ekki er í boði á Akureyri, að hann fær ekki sömu fjárhæð í styrk og samnemendur hans sem eiga lögheimili t.d. á Siglufirði og Skagaströnd. Álitaefnið er því hvort þetta sjónarmið sé í samræmi við lög nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, og þar með hvort ráðherra hafi verið heimilt á grundvelli hinnar almennu reglugerðarheimildar í 6. gr. laganna að mæla fyrir um þennan mismun á styrkveitingum.

Samkvæmt 2. málsl. 2. gr. laga nr. 23/1989 er það skilyrði styrkveitingar að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Af gagnályktun frá þessu ákvæði leiðir að nám sem ekki telst sambærilegt því sem nemendur eiga kost á í heimabyggð sinni vegna sérhæfingar verði að teljast styrkhæft samkvæmt lögunum, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis frá 24. nóvember 1995 í máli nr. 1236/1994. Í ljósi þessa og að virtum öðrum ákvæðum laganna, einkum í 2. og 3. gr., tel ég ljóst að það er eitt meginmarkmið laga nr. 23/1989 að jafna aðstöðumun nemenda sem ekki geta stundað það nám er þeir kjósa frá lögheimili sínu að því leyti sem mismunun skapast vegna búsetu. Lögin gera eingöngu ráð fyrir styrkveitingum til þeirra sem ekki eiga kost á námi eða geta ekki nýtt sér nám í heimasveit sinni vegna sérstöðu þess náms sem þeir kjósa sér, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis frá 24. nóvember 1995 í máli nr. 1370/1995 og til hliðsjónar fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1236/1994.

Í 3. gr. laga nr. 23/1989 eru ákvæði um þá styrki sem nemendur geta notið samkvæmt lögunum. Er þar greint á milli ferðastyrkja, fæðisstyrkja, húsnæðisstyrkja og sérstakra styrkja sem námsstyrkjanefnd er heimilt að veita efnalitlum nemendum. Ég bendi á að um fæðisstyrki segir að þeir skuli samsvara áætluðum hlut launakostnaðar í heildarfæðiskostnaði nemenda í skólamötuneyti og um húsnæðisstyrki segir að þeir séu veittir nemendum sem ekki eiga kost á heimavist og skulu þeir miðast við helming áætlaðs húsnæðiskostnaðar. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er tekið fram að tillögur námsstyrkjanefndar skuli grundvallaðar á ítarlegum upplýsingum um ferðakostnað, fæðiskostnað og húsnæðiskostnað nemenda sem og á öðrum þeim upplýsingum sem nauðsynlegar kunna að vera hverju sinni. Lögin gera samkvæmt þessum ákvæðum ráð fyrir að þær fjárhæðir sem einstakir nemendur fá í styrk ráðist af mati námsstyrkjanefndar á kostnaði nemenda við að stunda nám fjarri heimabyggð. Er það og í samræmi við það markmið laganna að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum, sbr. 1. gr.

Um námið setja lögin beinlínis það skilyrði að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Í lögunum eru hins vegar engin bein ákvæði um að annað og almennt framboð framhaldsskólanáms á þeim stað þar sem nemendur eiga lögheimili umfram það sem telst sambærilegt eigi að hafa áhrif á möguleika til að fá námsstyrk samkvæmt lögunum eða fjárhæð hans. Þá verður ekki séð af lögskýringargögnum um tilurð, fyrst laga nr. 69/1972, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, og síðar endurskoðuðum lögum um sama efni nr. 23/1989, að ætlunin hafi verið að takmarka frelsi nemenda á framhaldsskólastigi til að velja þá námsleið sem þeir kjósa. Þvert á móti var af hálfu menntamálaráðherra við flutning frumvarps til fyrri laganna á Alþingi lögð áhersla á jafnan rétt til að afla sér menntunar „eins og hugur hvers og eins stefnir til“ án tillits til búsetu (Alþt. 1971B, dálkur 1578 og 1584) og við endurskoðun laganna kom ekkert fram um að breyta ætti þessu stefnumiði laganna (Alþt. 1988-1989, dálkur 1615-1618).

Með vísan til framangreinds, og þá sérstaklega vegna þess skilyrðis sem umrædd lög nr. 23/1989 setja um að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan, tel ég að ráðherra geti ekki á grundvelli þeirrar almennu reglugerðarheimildar sem honum er veitt í 6. gr. laganna látið mögulegt framboð á öðru framhaldsskólanámi, sem þó er ekki sambærilegt við það nám sem nemandinn hefur valið að stunda, ráða fjárhæð þess stuðnings sem veittur er einstökum nemendum. Þá kemur og til að lögin kveða á um að það skuli vera mat á kostnaði nemenda við að stunda það nám sem þeir hafa valið sem lagt er til grundvallar við fjárhæðir námsstyrkjanna. Eins og lagareglur um veitingu umræddra námsstyrkja hljóða fæ ég heldur ekki séð að það sjónarmið sem ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000 voru byggð á samkvæmt skýringum menntamálaráðuneytisins geti talist málefnalegt. Ég minni jafnframt á að stjórnvöld verða við setningu stjórnvaldsfyrirmæla að fylgja hinni óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um jafnrétti borgaranna. Mismunun á grundvelli þeirra sjónarmiða sem 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000 var byggð á var þess eðlis að henni varð ekki beitt nema til kæmi ákvörðun löggjafans þar um.

A á lögheimili á Akureyri en stundar tónlistarnám í Reykjavík við Tónlistarskóla Félags íslenskra hljómlistarmanna (FÍH). Í bréfi skólastjóra Tónlistarskólans á Akureyri til mín, dags. 22. maí 2001, kemur fram að A hafi stundað nám við Tónlistarskólann á Akureyri í fjögur ár og hafi þar lokið 4. stigi í rafgítarleik, 4. stigi í tónfræði, 5. stigi í tónheyrn og 1. stigi í hljómfræði. Í bréfinu segir síðan að þar sem „kennsla í alþýðutónlistardeild Tónlistarskólans á Akureyri [takmarkist] við grunnnám [sé] ekki mögulegt fyrir hann að stunda þar áfram nám“. Enn fremur eru í bréfinu rakin þau námskeið sem ekki eru fyrir hendi á Akureyri.

Af hálfu stjórnvalda er ekki gerður ágreiningur um það að A hafi, eins og atvikum var háttað, þurft að sækja tónlistarnám sitt til Reykjavíkur. Því hefur þannig ekki verið haldið fram af hálfu stjórnvalda að A hafi átt kost á „sambærilegu námi“ í heimabyggð sinni í merkingu 2. málsl. 2. gr. laga nr. 23/1989. Samkvæmt gögnum málsins býr einkum það sjónarmið að baki ofangreindri ákvörðun um að synja A um uppbót á dvalarstyrk, sbr. ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, að hann hafi staðið frammi fyrir „umtalsverðu námsframboði“ á Akureyri. Skipti ekki máli í því sambandi að A hafi ekki getað stundað það tiltekna nám sem hann hafði valið sér í heimabæ sínum. Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að slík takmörkun á möguleikum nemanda til þess að fá úthlutaða uppbót á dvalarstyrk verði ekki talin eiga sér stoð í lögum nr. 23/1989 eins og þeim er nú háttað.

Með hliðsjón af þessu og framangreindum sjónarmiðum er það niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins, dags. 5. desember 2001, sem byggði á ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 23/1989. Ég ítreka að beiting ákvæðisins með þeim hætti sem gert var í máli A var ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum sem voru í réttu samræmi við ákvæði laga nr. 23/1989.

3.

Áður er rakið að í 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, sem var í gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, var upphæð dvalarstyrks og úthlutun uppbóta á dvalarstyrk alfarið háð staðsetningu lögheimilis hans, sjá nú ákvæði 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 605/2001. Í ákvæðinu var þannig upphæð dvalarstyrks til hvers nemanda ekki ákveðin með athugun á þeim kostnaði sem hlutaðeigandi nemandi hafði af því að stunda nám fjarri heimili sínu og fjölskyldu. Það sem réð úrslitum um upphæð dvalarstyrksins, og gerir raunar enn, var hins vegar staðsetning lögheimilis nemandans innan svæðaskiptingarinnar.

Af orðalagi og efni ákvæða 1. og 2. gr. laga nr. 23/1989, framsetningu styrktegunda og kostnaðargrundvelli þeirra, sbr. ákvæði 3. gr., og fyrirmælum 4. gr. um forsendur tillögugerðar af hálfu námsstyrkjanefndar til menntamálaráðherra, verður sú ályktun dregin að úrlausn um það hvort hlutaðeigandi nemanda skuli veittur styrkur sé almennt háð mati námsstyrkjanefndar. Ég minni á að ákvæði 1. gr. laga nr. 23/1989 er orðað þannig að námsstyrkir samkvæmt lögunum skuli veittir til jöfnunar á „fjárhagslegum aðstöðumun“ nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim meðal annars „misþungum fjárhagsbyrðum“. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 23/1989 kemur þannig fram að tilgangur laganna og eldri laga um jöfnun námskostnaðar nr. 69/1972 sé einkum sá að jafna með styrkveitingum úr ríkissjóði aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim „misþungum fjárhagsbyrðum“. (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1089.)

Með tilliti til framangreindrar niðurstöðu minnar í máli A tel ég ekki ástæðu til þess hér að fjalla nánar um það hvort og þá með hvaða hætti fyrirkomulag reglugerðar nr. 605/2001 við ákvörðun upphæðar dvalarstyrks samrýmist lögum nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði. Ég tel hins vegar rétt að ítreka framangreind sjónarmið um að lögin geri ráð fyrir því að ákvörðun um úthlutun styrkja og fjárhæð þeirra sé að jafnaði byggð á mati námsstyrkjanefndar. Þannig sé almennt horft til aðstæðna og atvika nemanda og þá einkum til þess kostnaðar sem nemendur, sem uppfylla að öðru leyti almenn skilyrði til styrkveitingar, sbr. 2. gr. laganna, hafa af því að stunda það nám sem þeir hafa kosið sér.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins frá 5. desember 2001 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég beini því þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Í reglugerð nr. 605/2001, um jöfnun námskostnaðar, sem nú er í gildi, er í 2. mgr. 5. gr. að finna ákvæði sem er efnislega samhljóða 5. gr. eldri reglugerðar um sama efni, nr. 746/2000, sem fjallað hefur verið um í þessu áliti. Með vísan til framangreindrar niðurstöðu minnar um að synjun á beiðni A um uppbót á dvalarstyrk, sem byggði á 5. gr. reglugerðar nr. 746/2000, hafi ekki verið í samræmi við lög nr. 23/1989, beini ég þeim tilmælum til menntamálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að athugað verði hvort sé ástæða til að taka ákvæði 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 605/2001 til endurskoðunar.

VI.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 7. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 10. sama mánaðar og fylgdi því afrit bréfs ráðuneytisins til föður A, dagsett sama dag. Í því segir m.a.:

„Með hliðsjón af afdráttarlausri niðurstöðu umboðsmanns Alþingis er ákvörðun námsstyrkjanefndar, dags. 23. maí 2001, um að synja [A] um uppbót á dvalarstyrk, hér með felld úr gildi og beinir ráðuneytið þeim tilmælum til námsstyrkjanefndar að greiða [A] 30% uppbót á dvalarstyrk.“