Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 21. febrúar sl. sem lýtur að því að Seðlabanki Íslands hafi synjað beiðni yðar um aðgang að stöðugleikasamningum sem gerðir voru við slitabú föllnu bankanna auk upplýsinga um fjárfestingarleið Seðlabankans. Af gögnum málsins verður ráðið að í kjölfar beiðna yðar 5. og 17. maí 2022, um aðgang að umbeðnum gögnum, hafi bankinn synjað yður um aðgang að þeim með ákvörðun 24. sama mánaðar á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands. Þá liggur fyrir úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál 20. febrúar 2023 nr. 1129/2023 í máli nr. 22060006 þar sem ákvörðun bankans var staðfest.

Í kvörtuninni kemur fram að beiðni yðar um aðgang að umbeðnum gögnum hafi verið reist á 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, þar sem Seðlabanka Íslands sé veitt heimild til að víkja frá þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. ef hagsmunir almennings af birtingunni vega þyngra en hagsmunir sem mæla með leynd. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi komist að þeirri niðurstöðu að valdheimildir hennar nái ekki til þess að leggja mat á það hvort og þá hvernig bankinn nýtir þá heimild sem lagagreinin veitir.

Með bréfi 21. mars sl. var þess farið á leit að Seðlabanki Íslands afhenti umboðsmanni afrit af öllum gögnum málsins. Þau bárust með erindi bankans 4. apríl sl.

II

Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands eru Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlits- nefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verktaka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Ákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 hefur verið skýrt á þá leið að um sé að ræða sérstakt þagnarskylduákvæði. Sama gilti um 1. mgr. 35. gr. eldri laga um bankann nr. 36/2001, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014, en ákvæðin eru efnislega samhljóða. Þetta hefur þýðingu að því leyti að af 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upp­lýsinga­laga nr. 140/2012, þar sem fram kemur að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli upp­lýsingalaga, leiðir að sérstök þagnarskylduákvæði laga kunna að ganga framar rétti til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Af framangreindu leiðir að þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum á grundvelli upplýsingalaga, sem hafa að geyma upplýsingar sem falla undir þá afmörkun sem 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 mælir fyrir um, er almennt heimilt að synja beiðni að því leyti sem hún nær til umræddra upplýsinga.

III

Í ljósi framangreinds hefur athugun mín lotið að því hvort ákvörðun Seðlabanka Íslands í máli yðar og úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi verið í samræmi við lög. Eins og kvörtunin verður skilin beinist hún fyrst og fremst að því að bankinn hafi ekki metið með fullnægjandi hætti hvort ástæða hafi verið til að birta umbeðnar upplýsingar á grundvelli 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, heldur látið við það sitja að synja beiðninni með vísan til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 41. gr. laganna.

Í 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 er að finna heimildarákvæði þar sem Seðlabanka Íslands er veitt heimild til að birta upplýsingar opinberlega, þrátt fyrir þagnarskyldu 1. mgr. 41. gr., enda vegi hagsmunir almennings af birtingunni þyngra en hagsmunir sem mæla með leynd. Ákvæðið var nýmæli í lögum nr. 92/2019 en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum segir m.a. eftirfarandi:

Nauðsynlegt er að áður en að ákvörðun um slíkt er tekin liggi fyrir greining á þeim hagsmunum sem vegast á í hverju tilviki fyrir sig. Ómögulegt er að gera grein fyrir öllum þáttum sem áhrif geta haft á matið. Þegar upplýsingar sem til álita kemur að birta varða hagsmuni viðskiptamanna bankans, eftirlitsskyldra aðila eða tengdra aðila yrði jafnan litið til ákvæða 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og eftir atvikum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Við mat á hagsmunum almennings af birtingu upplýsinga ber meðal annars að líta til þess hvort þær varða ráðstöfun opinberra hagsmuna, sem almenningur á almennt ríkan rétt til að kynna sér hvernig staðið er að, lýsingu á vinnureglum Seðlabankans eða stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði, sbr. til hliðsjónar ákvæði 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 573/2015. Birting upplýsinga skv. 1.-2. málsl. getur átt sér stað að frumkvæði bankans, t.d. í tengslum við fréttir á vef bankans, skýrslur eða annað efni sem bankinn gefur út.

Af tilvitnuðum athugasemdum og orðalagi 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 verður sú ályktun dregin að Seðlabanki Íslands hafi ríkt svigrúm til mats um það hvort og þá hvenær þagnarskyldu verði aflétt um tilteknar upplýsingar. Við það mat ber bankanum þó að gæta að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við undirbúning og töku ákvörðunar um beitingu heimildarinnar auk þeirra sérreglna sem gilda um viðkomandi málaflokk.

Ég tel hins vegar að ákvæði 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 verði ekki skilið á þá leið að Seðlabanka Íslands sé skylt að birta allar upplýsingar sem uppfylla það skilyrði að hagsmunir almennings af birtingunni vegi þyngra en hagsmunir sem mæla með leynd. Enda þótt hvorki ákvæðið né lögskýringargögn með frumvarpi til laga nr. 92/2019 girði fyrir að slík birting geti átt sér stað í kjölfar beiðni, og frumkvæði að henni geti því að vissu leyti komið frá utanaðkomandi aðilum, verður ekki horft fram hjá því að Seðlabankinn hefur forræði á því að meta hvort ástæða sé til að beita þeirri heimild sem ákvæðið hefur að geyma. Þannig verður ekki dregin sú ályktun af orðalagi 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 að bankanum sé með ákvæðinu skylt að framkvæma sérstakt efnislegt mat á því hvort ástæða sé til að beita heimildinni í hvert sinn sem beiðni um aðgang að gögnum er synjað á grundvelli 1. mgr. Í þessu sambandi má til hliðsjónar líta til ákvæðis 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en þar er sú skylda lögð á opinbera aðila að meta hverju sinni hvort ástæða sé til að veita beiðanda aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögunum, enda standi aðrar lagareglur því ekki í vegi, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd. Lög gera þannig ráð fyrir þeirri meginreglu að almenningi sé ekki veittur aðgangur að þagnarskyldum upplýsingum á grundvelli ákvæðisins.

Ég tek þó fram að í samræmi við óskráða grundvallarreglu íslensks réttar um skyldu stjórnvalda til að svara skriflegum erindum sem þeim berast, nema ljóst sé að svars sé ekki vænst, ber Seðlabankanum þó að sjálfsögðu að svara slíkri beiðni með fullnægjandi hætti. Það hversu ríkar kröfur gerðar eru til efni svara við slíkt tilefni ræðst engu að síður m.a. af þeim lagagrundvelli sem í hlut á og rakinn hefur verið.

Eftir að hafa kynnt mér ákvörðun Seðlabankans í tilefni af upplýsingabeiðni yðar fæ ég ekki betur séð en að bankinn hafi lagt mat á hana en ekki talið ástæðu til að beita heimild 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 til að aflétta þagnarskyldu af umbeðnum gögnum. Í ljósi þess sem að framan greinir um skýringu ákvæðisins tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við afgreiðslu bankans á beiðni yðar um upplýsingar eða þau svör sem yður voru veitt.

Í ljósi framangreinds tel ég ekki heldur ástæðu til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál að birting gagna samkvæmt 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 teljist ekki fara fram á grundvelli upplýsingalaga eða annarra laga sem úrskurðarnefndinni er falið að úrskurða um. Valdheimildir nefndarinnar nái því ekki til þess að endurmeta ákvarðanir Seðlabankans um beitingu ákvæðisins. Hef ég þá í huga að hlutverk nefndarinnar samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 er að úrskurða um ágreining samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. 20. gr. þeirra.

IV

Með hliðsjón af framangreindu, og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni vegna kvörtunar yðar lokið.