Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 28. apríl sl., f.h. A, yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 16. desember 2021 í máli nr. 403/2021. Með úrskurðinum staðfesti nefndin meðal annars ákvörðun X um að synja beiðni A um greiðslur fyrir 43 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar. Gögn málsins bárust frá úrskurðarnefnd velferðarmála 14. júní sl. samkvæmt beiðni þar um.

Í tilefni af kvörtun yðar var úrskurðarnefnd velferðarmála ritað bréf 16. nóvember 2022 og þess óskað að nefndin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og veitti auk þess umboðsmanni skýringar á nánar tilteknum atriðum. Svör nefndarinnar bárust 9. desember sl. og var það sent yður til athugasemda sama dag. Athugasemdir yðar bárust síðan 22. desember sama ár. Þar sem þér fenguð afrit framangreindra bréfaskipta í pósti tel ég óþarft að gera nánari grein fyrir þeim.

II

1

Um notendastýrða persónulega aðstoð er fjallað í 11. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á notenda­stýrðri persónu­legri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátt­töku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Þá segir í 2. mgr. greinarinnar að aðstoðin skuli skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verk­stjórn hans. Ef notandinn eigi erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar skuli hann eiga rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. laganna.

Með stoð í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 hefur ráðherra sett reglugerð nr. 1250/2018, um notendastýrða persónulega aðstoð. Í 10. gr. reglugerðarinnar er fjallað um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn. Þar segir í 1. mgr. að notandinn sé ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýri því hvaða aðstoð sé veitt, hvernig hún sé skipulögð og hvenær hún fari fram og hver veiti hana. Þá segir í 2. mgr. að sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti geti þurft að fela einhverjum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð. Þá segir í 3. mgr. að aðstoðarverkstjórnanda sé einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

2

Í kvörtun yðar eru m.a. gerðar athugasemdir við efnislegt mat úrskurðarnefndarinnar á þörf A fyrir aðstoðarverkstjórn, einkum þess að litið hafi verið til vitsmunalegrar færni hans. Með lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, hefur löggjafinn falið ráðherra nokkurt svigrúm til að útfæra nánar þau sjónarmið sem stjórnvöldum ber að leggja til grund­­vallar mati á umsókn notanda um aðstoðarverkstjórn samkvæmt lögum og jafn­framt falið sveitarfélögunum, og eftir atvikum úrskurðarnefnd velferðarmála, að taka afstöðu til þess hvernig þessi sjónarmið horfa við atvikum og aðstæðum í málum þeirra einstaklinga sem sækja um aðstoðarverkstjórn. Mat sveitarfélags, og eftir atvikum stjórnvalda, á því hvort einstaklingur eigi rétt á aðstoðarverkstjórn felur í sér matskennda stjórnvaldsákvörðun sem m.a. byggist á sérfræðilegu mati. Þegar stjórnvöld taka slíkar ákvarðanir hafa þau ákveðið svigrúm að gættum skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins auk þeirra sérlaga sem gilda um viðkomandi málaflokk.

Í samræmi við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, beinist eftirlit hans með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga fyrst og fremst að því hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum mat um tiltekin atriði beinist athugun umboðsmanns fyrst og fremst að því að kanna hvort stjórnvald hafi lagt fullnægjandi grundvöll að máli, hvort það hafi byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum og dregið forsvaranlegar ályktanir af gögnum máls auk þess að hafa gætt að réttum málsmeðferðarreglum að öðru leyti. Hlutverk umboðsmanns í slíkum tilvikum er hins vegar ekki að leggja nýtt eða sjálfstætt mat á málið. Þegar stjórnvaldi hefur með lögum verið fengið ákveðið sérfræðilegt mat, eins og í þessu máli, er umboðsmaður því almennt ekki í sömu stöðu að þessu leyti og þau stjórnvöld sem hafa tekið ákvörðunina.

Svo sem að framan er rakið verður af lögum nr. 38/2018 ekki annað ráðið en að gert sé ráð fyrir því sem meginreglu að notandi NPA þjónustu annist sjálfur verkstjórnina enda skuli þjónustan skipulögð á forsendum notandans sjálfs. Um þetta segir m.a. í athugasemdum við ákvæði 11. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/2018 að það sé hinn fatlaði einstaklingur sem stýri því hvernig aðstoðin sé skipulögð, hvenær og hvar hún fari fram og hver veiti hana. Þess vegna sé kveðið á um það í 2. mgr. 11. gr. laganna að aðstoðin skuli vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Þó er gert ráð fyrir því að notandi eigi rétt á aðstoð einhvers úr hópi aðstoðarfólks við verkstjórnina eigi hann erfitt með að annast hana sjálfur með ábyrgum hætti, sbr. 1. málslið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 og 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018.

Ljóst er að ýmsar ástæður geta orðið til þess að einstaklingur eigi erfitt um vik að annast sjálfur verkstjórnina og tel ég að þar geti haft þýðingu hvort tveggja andleg og líkamleg færni viðkomandi. Við mat á því hvort svo hátti til í tilviki notanda NPA þjónustu verður þannig að horfa til þeirra verkefna sem almennt koma í hlut verkstjóra og þeirrar ábyrgðar sem í því hlutverki felst. Þá tel ég ljóst að sveitarfélagi, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd velferðarmála, beri við framangreint mat að leggja heildstætt og einstaklingsbundið mat á aðstæður notandans, m.a með tilliti til þeirrar fötlunar sem hann býr við, aldurs hans og vitsmunalegs þroska.

Í úrskurði nefndarinnar er m.a. vísað til bráðabirgðamats fjölskyldu- og barnamálasviðs X 7. desember 2020 og bókunar stuðnings- og stoðþjónustuteymis bæjarins 10. desember 2020 og af þeim dregin sú ályktun að rétt hafi verið að synja umsókn A um aðstoðarverkstjórn þar sem hann hafi ekki þurft á slíkri aðstoð að halda. Af forsendum nefndar­innar verður því ekki annað ráðið að niðurstaða hennar hafi fyrst og fremst verið reist á mati hennar á gögnum sem fólu í sér sérfræðilegt mat á þessu atriði.

Í tilefni af kvörtun yðar og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið um eftirlit umboðsmanns í málum sem þessum hef ég farið yfir fyrirliggjandi gögn málsins. Í bókun stuðnings- og stoðþjónustuteymis X 10. desember 2020 kemur m.a. fram að það sé niðurstaða heildstæðs mats sérfræðinga að A sé ekki í þörf fyrir aðstoðarverkstjórn þar sem hann geti ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðar­fólk nýtist. Þá kom fram í greinargerð X til nefndarinnar að það teldist vart ofætlan að [...], án vitsmunalegra hamla, gæti vel tjáð sig um vilja sinn, eftir atvikum með leiðsögn foreldra.

Eins og fram kemur í úrskurðinum taldi nefndin að ekki yrði annað séð, af þeim gögnum og upplýsingum sem lágu fyrir um fötlun A, en að hann væri fær um að skipuleggja og stýra sjálfur fyrirkomulagi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar sem hann hefði fengið samþykkta, eftir atvikum með hefðbundnu liðsinni forsjár­aðila á meðan hann hefði ekki náð sjálfræðisaldri. Af framangreindu fæ ég ekki annað ráðið en að nefndin hafi lagt heildstætt mat á þá þætti sem máli skiptu, m.a. fötlun A og vitsmunalega færni hans. Í ljósi þessa, sem og annarra gagna málsins, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá ákvörðun úrskurðarnefndar velferðar­mála að stað­festa niðurstöðu X í máli A. Í því sam­bandi minni ég á þær takmarkanir sem eru á því að umboðsmaður geti endurmetið sérfræðilegt mat stjórnvalda af þessu tagi.

III

Með vísan til þess sem rakið hefur verið að framan lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.