I.
Hinn 9. mars 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir innheimtu skipagjalds samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, af skipinu X, skrnr. [...]. Í kvörtuninni eru gerðar ákveðnar athugasemdir við innheimtu umrædds skipagjalds í ljósi þess að skipið hafi ekki haft haffærisskírteini frá því árið 1997 og ekki standi til að afla þess. Skipið standi við hafnarbakkann og sé notað sem veitingahús og vettvangur safns og sögusýningar.
Ég lauk máli þessu með áliti dags. 2. ágúst 2002.
II.
Í kvörtun málsins er því lýst að A keypti skipið X, sem er gamla varðskipið Y, árið 1998. Var tilgangurinn með kaupunum sá að setja upp safn og sögusýningu um Landhelgisgæslu Íslands „og baráttu okkar við að eignast þá auðlind sem 200 mílna lögsagan er“. Þá var hafinn rekstur á veitingasölu um borð í skipinu.
Með bréfi, dags. 2. september 1999, óskaði A eftir því við Siglingastofnun Íslands að felld yrðu niður skipagjöld af skipinu X fyrir árið 1999 og einnig að endurgreidd yrðu umrædd gjöld fyrir hálft árið 1998. Siglingastofnun Íslands svaraði erindi A með bréfi, dags. 10. september 1999. Hljóðaði bréfið m.a. svo:
„Með vísan til bréfs yðar dags. 2. september 1999 kom í ljós við athugun að báturinn [X] skrnr. [...] var skoðaður 1998. Í umræddri reglugerð segir: „Heimilt er að fella niður helming skipagjalds hafi skip ekki verið skoðað né haft haffæri á viðkomandi almanaksári.“ Þar sem [X] var skoðaður á árinu 1998 hefur stofnunin ekki heimild til annars en að innheimta umrædd skipagjöld.
Hins vegar fellst stofnunin á að fella niður vitagjöld frá 1/10/97 til ársloka 1999, samtals kr. 77.771,-, þar sem fyrir liggur að [X] hefur ekki haft haffæri frá þeim tíma að undanskildum tveimur mánuðum og ekki fyrirhugað að sækja um það á árinu sbr. bréf yðar.“
Hinn 12. október 1999 ritaði A samgönguráðuneytinu bréf og óskaði eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort „eðlilegt“ væri að greidd væru „full skipagjöld“ af skipinu X eins og notkun þess væri nú háttað. Samgönguráðuneytið svaraði erindi A með bréfi, dags. 16. nóvember 1999. Þar sagði m.a. svo:
„Í 28. gr. laga um eftirlit með skipum nr. 35/1993 segir: „Eigandi skips skal greiða árlega skipagjald sem taki mið af því hvort skip er flokkað hjá Siglingastofnun Íslands eða viðurkenndu flokkunarfélagi.“ Í l. gr. reglugerðar nr. 61/1999 um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl. segir: „Skylda til að greiða skipagjald fellur eigi niður þótt eigandi skips láti ekki skoða skip sitt árlega aðalskoðun, né heldur þótt skip hans hafi ekki verið í notkun um stundarsakir. Heimilt er að fella niður helming skipagjalds hafi skip ekki verið skoðað né haft haffæri á viðkomandi almanaksári.“
Í 9. og 11. gr. laga nr. 35/1993 eru skýr fyrirmæli um að eigendum skipa er skylt að sjá um að lögskipaðar skoðunargerðir fari fram á skipi eftir því sem við á. Í 9. gr. laganna segir að skipstjóra sé skylt að sjá til þess að skip sé haffært þegar það leggur úr höfn og hafi gild lögboðin skírteini um borð. Ekki skiptir máli í þessu sambandi hvort notkun skips er meiri eða minni.
Hins vegar vill ráðuneytið benda yður á að skv. 4. tölulið 15. gr. laga um skráningu skipa nr. 115/1985 með síðari breytingum skal afmá skip af aðalskipaskrá ef það hefur legið ónotað í höfn eða skipalægi eða staðið á landi í 3 ár samfleytt hérlendis eða erlendis.“
III.
Ég ritaði samgönguráðherra bréf, dags. 18. apríl 2001, í tilefni af kvörtun A. Rakti ég þar m.a. að kvörtunin gæfi mér tilefni til þess að minna á það að um gjaldtöku samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993 hefði verið fjallað í skýrslu nefndar sem fjármálaráðherra skipaði 18. október 1996 til að kanna hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda fullnægðu þeim kröfum sem ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. og ákvæði 40. gr. stjórnarskrárinnar, gera til skattlagningarheimilda. Rakti ég niðurstöður nefndarinnar að því er varðaði ákvæði 28. gr. laga nr. 35/1993 og bréfaskipti mín og ráðuneytisins af því tilefni á árinu 1999 og 2000, sem vikið verður að hér síðar. Síðan sagði svo í bréfi mínu:
„Með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og í ljósi þess sem að framan er rakið er þess hér með óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess hvort innheimta skipagjalds samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993, svo sem hún hefur nánar verið útfærð í reglugerðum um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl., hafi í því tilviki sem framangreind kvörtun tekur til átt sér viðhlítandi lagastoð með tilliti til þeirra krafna sem gerðar eru til skattlagningar- og gjaldtökuheimilda. Telji ráðuneytið að svo sé er þess óskað að það rökstyðji þá afstöðu sína.“
Með bréfum til samgönguráðherra, dags. 1. júní, 3. júlí, 24. ágúst og 8. október 2001, ítrekaði ég framangreint bréf mitt, dags. 18. apríl s.á. Þar sem ítrekunarbréf mín báru ekki árangur hafði ég í nokkur skipti á útmánuðum ársins 2001 og á upphafsmánuðum ársins 2002 samband símleiðis við starfsmenn samgönguráðuneytisins. Óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði sem fyrst reka að því að svara bréfi mínu frá 18. apríl 2001. Af hálfu ráðuneytisins var því ítrekað lýst yfir að svar myndi berast mér innan fárra daga eða eins skjótt og unnt væri. Svarbréf samgönguráðuneytisins barst mér hins vegar ekki fyrr en 8. maí 2002 eða rúmlega ári eftir að ég ritaði ráðuneytinu fyrirspurnarbréf mitt.
Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 8. maí 2002, sagði m.a. svo:
„Nýtt frumvarp til laga um eftirlit með skipum hefur verið unnið í samgönguráðuneytinu og lagt fram í Siglingaráði til umsagnar. Í frumvarpinu voru lagðar til breytingar á skipagjaldi sem taldar eru koma til móts við þær athugasemdir sem gerðar hafa verið við núverandi fyrirkomulag. Frumvarpið hefur hins vegar ekki fengið afgreiðslu í Siglingaráði m.a. vegna þess að með breyttu fyrirkomulagi mun rekstrargrundvöllur breytast frá því sem nú er. Samhliða hefur verið unnið að umfangsmikilli endurskoðun á heildarfyrirkomulagi skipaskoðunar í landinu, þ.á m. hvort unnt sé að einfalda skoðunina og þar af leiðandi lækka kostnað. Þeirri endurskoðun, sem einnig hefur verið unnið að af ráðgjafarnefnd skv. lögum nr. 27/1999 um opinberar eftirlitsreglur, hefur enn ekki verið lokið.
Framkvæmd innheimtu skipagjalda fer eftir gildandi lögum og reglum meðan unnið er að tillögum um heildarbreytingu á fyrirkomulagi um skoðun skipa.
Skipið [X], áður varðskipið [Y], var keypt af núverandi eiganda árið 1998. Skipið er ekki notað sem fiski-, farþega-, eða kaupskip í skilningi 4.-6. tl. 2. gr. laga um eftirlit með skipum nr. 35/1993. Skipið, sem nú er staðsett í Reykjavíkurhöfn, er notað sem hluti sögusýningar um Landhelgisgæslu Íslands og hefur verið settur upp veitingastaður um borð í skipinu til að standa undir rekstri þess.
Skipið hefur ekki haft haffærisskírteini frá árinu 1997 og hefur fengist staðfest hjá Siglingastofnun að ekki hefur verið sótt um slíkt skírteini frá þeim tíma. Þá stendur ekki til að afla þess samkvæmt upplýsingum núverandi eiganda skipsins. Vert er að taka fram að skipinu hefur þrátt fyrir það verið siglt haffærislausu, án fullnægjandi lögskráningar skipverja, án fullnægjandi mönnunar skipstjórnarmanna o.fl., en það var 9. nóvember 1999, og var skipinu siglt frá Húsavík til Hafnarfjarðar þar sem rekstri um borð í skipinu var haldið áfram. Siglingastofnun hefur frá 1999 skoðað skipið með tilliti til þess rekstrar sem þar er rekinn.
Samkvæmt lagaákvæðum um skoðun skipa skal ganga úr skugga um að skip og allur útbúnaður skipa sem stunda siglingar sé forsvaranlegur. Í 3. mgr. 11. gr. l. 35/1993 segir að við aðalskoðun skuli athuga búnað skips og annað er lýtur að öryggi þess og áhafnar. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 12. gr. sömu laga skal aukaskoðun fara fram á skipi þegar skip hefur verið til viðgerðar vegna atriða sem varða öryggi skips og/eða áhafnar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/1993, segir að t.d. sé átt við viðgerð á veiðarfærabúnaði og togbúnaði en mat skipstjóra ráði mestu um þörf á aukaskoðun. Skyndiskoðun er fyrirvaralaus skoðun á haffæri skips, einkum þegar skip kemur til hafnar eða fer úr höfn. Í 16. gr. laganna er að finna skilgreiningu á því hvenær skip teljist óhaffært en það er samkvæmt l. og 2. tl. þegar skip hefur ekki gilt haffærisskírteini eða önnur jafngild skírteini skv. alþjóðasamþykktum eða liggur dýpra en hleðslumerki þess leyfa. Samkvæmt 3. tl. er skip óhaffært sé bol þess, búnaði, vélum, tækjum eða skipshöfn svo áfátt eða skipið er af öðrum ástæðum svo á sig komið með tilliti til öryggis skipsins og þeirra manna sem skipinu fylgja að telja verður vegna sjóferðar þeirrar er skipið skal fara að hættulegra sé að vera í förum með það en venjulegt er.
Í 1. gr. núgildandi reglugerðar nr. 106/2001 um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl. er gjaldtaka alfarið miðuð við skráningarlengd skips í stað brúttórúmlesta í reglugerð 546/1993, sem áður gilti. Þar kemur einnig fram að eigandi skips skal greiða árlega í ríkissjóð sérstakt gjald, skipagjald, af hverju skipi sem skráð er á aðalskipaskrá. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr., fellur skylda til að greiða skipagjald eigi niður þótt eigandi skips hafi ekki látið skoða skip árlegri aðalskoðun, né heldur þótt skip hans hafi ekki verið í notkun um stundarsakir. Í 3. mgr. segir að heimilt er að fella niður helming skipagjalds hafi skip ekki verið skoðað né haft haffæri á viðkomandi almanaksári. Af framangreindu má ráða að tilgangur ákvæða um skoðanir skipa samkvæmt lögum nr. 35/1993, er fyrst og fremst að tryggja öryggi áhafnar og skipsins sjálfs í sjóferð. Lagt er til grundvallar að slíkar skoðanir verði að fara fram hvort sem notkun er meiri eða minni enda verður ekki vikið frá öryggiskröfum þó sjóferðir séu fáar á ári. Er það skýrt tekið fram í athugasemdum með lögunum að svo verði að vera enda er það eðlileg varúðarregla m.t.t. öryggis að skip sem ætluð eru til sjóferða verði að skoða árlega.
Lög um skráningu skipa nr. 115/1985 kveða á um skráningarskyldu skipa. Samkvæmt 4. tl. 1. mgr. 15. gr. laganna skal afmá skip af aðalskipaskrá ef það hefur legið ónotað í höfn eða skipalægi eða staðið á landi í 3 ár samfleytt hérlendis eða erlendis. Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. sömu laga skal eigandi skips tilkynna Siglingastofnun það á viðeigandi eyðublaði, sé honum kunnugt um einhver atriði er valda eiga afmáningu skips af skipaskrá. Eigandi getur hvenær sem er óskað niðurfellingar af skipaskrá. Við það fellur niður skylda til greiðslu skipagjalds.
Skipið [X] var skoðað á árinu 1998. Var erindi [B] þann 2. september 1999, um niðurfellingu helmings skipagjalds vegna þess árs hafnað af þeim sökum. Hins vegar var fallist á niðurfellingu vitagjalda frá 1. október 1997 til ársloka 1999, þar sem fyrir lá að [X] hafði ekki haffæri frá þeim tíma.
Skipið [X] hefur ekki haft haffærisskírteini frá 1. október 1997 að undanskildum tveimur mánuðum 1998 en þá fór fram skoðun á skipinu lögum samkvæmt. Skipið hefur verið skoðað af Siglingastofnun frá 1999 vegna rekstrar safns og veitingastaðar en tengist ekki sjóferðum. Skipið [X] er eina skipið sem rekið er með þessum hætti, þ.e. veitingarekstur við höfn. Skipið er skráð á skipaskrá en það er nauðsynlegt til að fá skoðun Siglingastofnunar og umsögn til að hægt sé að hafa veitingarekstur í skipinu. Leyfisveitendur hafa sett það skilyrði fyrir veitingu leyfa til veitingareksturs um borð í skipinu að skoðun Siglingastofnunar hafi farið fram á skipinu og fullnægjandi úttekt á öryggisþáttum um borð. Slík skoðun er hins vegar ekki jafn umfangsmikil og aðalskoðun sem framkvæmd er á skipum sem eru í fullum rekstri og í siglingum. Þau skip eru m.a. skoðuð með tilliti til haffæris, vélbúnaða, öxuls og öryggisbúnaðar.
Miðað við framangreindar forsendur er það viðhorf ráðuneytisins, að innheimta fulls skipagjalds frá árinu 1999, samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993, svo sem hún hefur nánar verið útfærð í reglugerðum um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl., hafi í því sérstaka tilviki sem kvörtun [A] f.h. [B] vegna skipsins [X] tekur til, ekki átt sér viðhlítandi lagastoð. Ráðuneytið bendir á, að eiganda skips er skylt að fara fram á niðurfellingu skráningar skips á skipaskrá, séu fyrir hendi þau tilvik sem tilgreind eru í 15. gr. laga nr. 115/1985 auk þess að geta óskað þess að eigin frumkvæði fyrir tilgreind tímamörk. Við það fellur niður skylda til greiðslu skipagjalds. Vegna þess reksturs er [B] ehf. hafa með höndum í skipinu er hins vegar nauðsynlegt fyrir [B] ehf. að skipið sé á skipaskrá og að fram fari skoðun af hálfu Siglingastofnunar árlega vegna þess rekstrar. [B]ehf. geta samkvæmt 3. mgr. l. gr. reglugerðar nr. 106/2001 farið fram á að helmingur skipagjalds verði felldur niður og er það mat ráðuneytisins að skilyrðislaust eigi að verða við slíkri beiðni. Ekki er lagt mat á það hvort umfang þeirra skoðana sem nauðsynlegt er að Siglingastofnun hafi með höndum vegna rekstrar [B] ehf. um borð í skipinu sé þess eðlis að þjónustan sé í samræmi við fjárhæð helmings skipagjaldsins. Telur ráðuneytið eðlilegt að það verði yfirfarið hjá Siglingastofnun.“
Með bréfi, dags. 14. maí 2002, til A gaf ég honum kost á því að gera þær athugasemdir við ofangreint svarbréf samgönguráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til að gera. Hafa mér ekki borist svör af því tilefni.
IV.
1.
Kvörtun málsins beinist að innheimtu á skipagjaldi samkvæmt síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum. Ákvæði 1. mgr. 28. gr. er svohljóðandi í heild sinni:
„Fyrir skoðun á skipum og búnaði þeirra, mælingu á skipum, útgáfu skírteina, samþykkt smíðalýsinga og teikninga og aðra skoðun, sem starfsmenn Siglingastofnunar Íslands framkvæma, skal eigandi greiða gjöld til ríkissjóðs samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur. Eigandi skips skal greiða árlega skipagjald sem taki mið af því hvort skip er flokkað hjá Siglingastofnun Íslands eða viðurkenndu flokkunarfélagi.“
Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 35/1993 segir svo um þetta ákvæði:
„Í fyrsta lagi er hér lagt til að lögfest verði ákvæði um árlegt skipagjald. Þetta er gjald, nokkurs konar skattur, og er lagt á öll skip sem skráð eru hér á landi án tillits til notkunar. Í gjaldinu er falin árleg skoðun, enda hefur gjald þetta áður verið nefnt skoðunargjald. Það hefur aftur á móti gefið tilefni til misskilnings og hafa þeir sem eiga skip sem ekki er í notkun ekki talið sér skylt að greiða gjaldið. Hér eru tekin af öll tvímæli um þetta atriði.
Í öðru lagi er ráðherra heimilað að setja reglugerð um gjald fyrir skoðun og þjónustu sem aðrir þar til bærir aðilar framkvæma.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 1857.)
Af orðalagi tilvitnaðrar 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 verður ráðið að gjöld þau sem ákvæðið mælir fyrir um séu tvíþætt. Annars vegar sé um að ræða ýmis gjöld, sem innheimt eru samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur, og eiga að standa undir kostnaði vegna tiltekinnar þjónustu, s.s. fyrir skoðun á skipum og búnaði þeirra og mælingu á skipum, sem framkvæmd er af hálfu Siglingastofnunar Íslands. Hins vegar er í síðari málslið ákvæðisins mælt fyrir um skipagjald sem eiganda skips er skylt að greiða árlega og er gert ráð fyrir því að gjaldið taki mið af því hvort skip er flokkað hjá Siglingastofnun Íslands eða viðurkenndu flokkunarfélagi. Orðalag síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 og samræmisskýring ákvæðisins við fyrri málsl. þess bendir til þess að ætlunin hafi verið að skipagjald yrði lagt á eigendur skipa án tillits til veittrar þjónustu eins og um álagningu skatts sé að ræða. Fær þessi ályktun stuðning í framangreindum lögskýringargögnum að baki ákvæðinu en þar er tekið fram að skipagjald sé „gjald, nokkurs konar skattur, [sem lagt sé] á öll skip sem skráð eru hér á landi án tillits til notkunar“. Þó er í athugasemdunum miðað við að í skipagjaldinu sé „falin árleg skoðun“ án þess að í lagaákvæðinu sé sérstaklega greint á milli gjaldtöku fyrir skoðanir samkvæmt þessum málslið og fyrri málsliðnum.
Með lögfestingu 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar breytt í eftirfarandi horf:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“
Í athugasemdum greinargerðar, sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995, sagði m.a. svo um 15. gr.:
„Annars vegar er lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirra sem kemur fram í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um að engan skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en er gert í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111.)
Á árinu 1996 ákvað umboðsmaður Alþingis að hefja athugun að eigin frumkvæði, sbr. ákvæði 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á því hvort lög um heimtu ýmissa gjalda uppfylltu þau skilyrði sem 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, eins og það hljóðaði eftir umrædda breytingu, gerðu til skattlagningarheimilda. Ritaði hann af því tilefni bréf, dags. 3. maí 1996, til fjármálaráðherra þar sem sérstaklega var óskað eftir því að honum yrðu veittar upplýsingar um hvort í ráði væri að kanna framangreint atriði skipulega og þá hvort ráðuneytið ætlaði sér að eiga frumkvæði að nauðsynlegum lagabreytingum. Þessi ákvörðun umboðsmanns Alþingis var kynnt forsætisráðherra með bréfi, dags. sama dag.
Framangreind stjórnarskrárbreyting og ákvörðun umboðsmanns Alþingis um að hefja áðurnefnda frumkvæðisathugun hafði það í för með sér að rétt þótti af hálfu fjármálaráðherra að láta fara fram athugun á því hvort gildandi lög og reglur uppfylltu þær kröfur sem 77. gr., sbr. og 40. gr. stjórnarskrárinnar, gerir nú. Hinn 18. október 1996 skipaði fjármálaráðherra nefnd til að kanna þessi atriði. Í skipunarbréfi nefndarinnar voru verkefni hennar m.a. afmörkuð með eftirfarandi hætti, sjá hér umrædda skýrslu, bls. 5:
„[Að] farið verði með skipulegum hætti yfir þær gjaldtökuheimildir sem eru fyrir hendi í lögum og kannað hvernig þær samrýmast þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt stjórnarskrá til skattlagningarheimilda. Þannig verði kannað hvort með hinum ýmsu gjaldtökum ríkisins og stofnana þess sé verið að heimta eiginleg þjónustugjöld eða hvort í gjaldtökunni felist skattheimta sem ekki stenst kröfur sem gerðar eru í stjórnarskrá til skattlagningarheimilda.“
Jafnframt var í skipunarbréfi nefndarinnar gert ráð fyrir að gerðar yrðu tillögur af hennar hálfu um þær lagabreytingar er hún teldi nauðsynlegt að gera til að skattlagningar- og gjaldaheimildir „stæðust þær kröfur sem stjórnarskráin gerir til slíkra lagaákvæða“, sjá hér skýrslu nefndarinnar bls. 6. Nefndin skilaði skýrslu sinni í febrúar 1999.
Í bréfi mínu, dags. 18. apríl 2001, til samgönguráðherra, sem ritað var í tilefni af kvörtun máls þessa, tók ég fram að kvörtun A hefði gefið mér tilefni til þess að minna á að um gjaldtöku samkvæmt ákvæði 28. gr. laga nr. 35/1993 var fjallað í framangreindri skýrslu nefndar fjármálaráðherra frá febrúar 1999. Vitnaði ég í því sambandi til eftirfarandi niðurstaðna nefndarinnar um ákvæði 28. gr. laga nr. 35/1993:
„Ljóst er af framangreindum lagaákvæðum að gjöld þessi eru hugsuð sem þjónustugjöld. Hins vegar þyrfti að afmarka betur í lögunum þann kostnað sem ætlað er að standa undir með gjöldunum. Sérstaklega er lagaákvæðinu áfátt að því er skipagjald varðar. Í fyrrgreindri reglugerð (reglugerð nr. 546/1993) eru gjöldin ákvörðuð. Um skipagjald er fjallað í 1. gr. og er það föst árleg fjárhæð miðað við stærð skips. Að flestu leyti eru gjöld samkvæmt reglugerðinni ákveðin með þessum hætti, þ.e. föst fjárhæð miðað við stærð skips. Samkvæmt þessu er ljóst að gjöldin eru almennt ekki ákveðin út frá kostnaði við viðkomandi þjónustu í reglugerðinni. Samkvæmt því uppfyllir reglugerðin ekki þær meginreglur sem ákvörðun þjónustugjalda verður að byggjast á. Er því óhjákvæmilegt að taka reglugerðina til endurskoðunar frá grunni af þessum sökum, sé ætlunin að byggja á þjónustugjöldum í þessum efnum. Ef ekki, verður gjaldið að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru til skattlagningarheimilda samkvæmt 77. gr. stjórnarskrár, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en mikið vantar á að núgildandi ákvæði um gjöldin í 28. gr. laga nr. 35/1993 fullnægi þeim kröfum sem gerðar eru til skattlagningarheimilda.“
Samkvæmt framangreindu var það viðhorf nefndarinnar að með ákvæði 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 væri veitt heimild til innheimtu þjónustugjalda. Hins vegar þyrfti að afmarka betur í lögunum þann kostnað sem ætlað væri að standa undir með þessum gjöldum og væri sérstaklega lagaákvæðinu áfátt að því er skipagjald varðar. Þá er rakið í framangreindri skýrslu að í ákvæðum þágildandi reglugerðar nr. 546/1993 hafi þessi gjöld verið ákvörðuð en þau hins vegar ekki tekið mið af kostnaði við veitta þjónustu heldur verið „föst fjárhæð miðað við stærð skips“. Að mati nefndarinnar varð því annað hvort að gera reka að því að endurskoða þessa afmörkun í reglugerðinni eða að miða við að gjaldtakan yrði talin skattur. Þá yrði hins vegar með tilliti til fyrirmæla 77. gr. stjórnarskrárinnar að gera breytingar á ákvæðum 28. gr. laga nr. 35/1993 þannig að þau gætu talist fullnægjandi skattlagningarheimildir. Ég minni hér á að samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 er það skilyrði fyrir töku umræddra þjónustugjalda að ákvörðun um það liggi fyrir í reglugerð sem ráðherra setur.
Ég hef hér að framan fjallað um orðalag síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 er varðar umrætt skipagjald og rakið lögskýringargögn að baki ákvæðinu. Virðist þar margt benda til þess að taka skipagjalds hafi af hálfu löggjafans verið hugsuð sem innheimta á skatti en ekki alfarið þjónustugjald. Í þessu sambandi vek ég athygli á því að í fjárlögum fyrir árið 2002 er gert ráð fyrir að í skipagjaldi felist markaðar tekjur til handa Siglingastofnun Íslands, sjá fjárlög fyrir árið 2002 nr. 158/2001, séryfirlit 3, liður 10-335.
Eins og síðar verður nánar rakið hefur áðurnefnd afmörkun í reglugerð á gjaldtöku samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993 ekki enn verið endurskoðuð í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í skýrslu nefndar fjármálaráðherra. Þá hafa ekki verið gerðar neinar breytingar á þessu ákvæði laganna.
Eins og fram er komið varð kvörtun A mér tilefni til að taka annars vegar til athugunar innheimtu skipagjalds í tilviki hans og hins vegar hver hefði orðið framgangur þeirra áforma samgönguráðuneytisins að endurskoða gjaldtöku samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993 í kjölfar áðurnefndrar breytingar á 77. gr. stjórnarskrárinnar. Ég mun því hér á eftir fjalla um þessa tvo þætti málsins. Með tilliti til þessa tel ég ekki ástæðu til að taka afstöðu til þess hvort ákvæði 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 um töku skipagjalds feli í sér heimild til töku þjónustugjalda eða fyrirmæli um innheimtu á skatti.
2.
Á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi reglugerðir nr. 152/1998 og síðar reglugerð nr. 61/1999, um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl., sbr. nú reglugerð nr. 106/2001. Um skipagjald var fjallað í ákvæði 1. gr. reglugerðanna. Þar sagði í 1. mgr. 1. gr. að eigandi skips skyldi greiða árlega í ríkissjóð sérstakt gjald, skipagjald, af hverju skipi sem skráð væri á aðalskipaskrá. Þá var rakið að í skipagjaldi væri meðtalinn kostnaður vegna aðalskoðunar skipsins sem framkvæmd væri hér á landi. Í ákvæði 6. og 7. mgr. 1. gr. umræddra reglugerða var að finna afmörkun á fjárhæðum skipagjalds, annars vegar vegna skipa sem flokkuð væru hjá Siglingastofnun Íslands og hins vegar vegna skipa flokkuð hjá viðurkenndu flokkunarfélagi. Voru fjárhæðirnar í reglugerð nr. 152/1998 miðaðar við lengd viðkomandi skips fram að 15 metrum og síðan á grundvelli brúttórúmlesta en alfarið við skráningarlengd skips í reglugerð nr. 61/1999, sbr. nú einnig reglugerð nr. 106/2001. Að þessu frátöldu var eini munurinn á umræddum reglugerðum nr. 152/1998 og 61/1999 sá að fjárhæðir síðari reglugerðarinnar voru að jafnaði hærri fyrir hverja stærð skips en samkvæmt hinni fyrri. Núgildandi reglugerð nr. 106/2001 er samhljóða framangreindri reglugerð nr. 61/1999 að því undanskildu að fjárhæðir skipagjalds fyrir hverja stærð skips hafa enn hækkað.
Ákvæði 1. gr. reglugerða nr. 152/1998 og 61/1999, sbr. nú reglugerð nr. 106/2001, voru að þessu leyti samhljóða 1. gr. reglugerðar nr. 546/1993, sem fjallað var um í skýrslu nefndar fjármálaráðherra frá 1999. Þó voru fjárhæðir skipagjalds, eins og í reglugerð nr. 152/1998, miðaðar við brúttórúmlestir fyrir hvert skip sem var lengra en 15 metrar. Að þessu virtu tel ég ljóst að af hálfu samgönguráðherra hefur enn ekki farið fram endurskoðun á tölulegum grundvelli skipagjalds í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í ofangreindri skýrslu nefndar fjármálaráðherra. Ég tek fram að ef það var mat ráðuneytisins að fallast ætti á það viðhorf nefndarinnar að ákvæði 28. gr. laga nr. 35/1993, þ.á m. um skipagjald, fæli í sér heimild til töku þjónustugjalda, átti 1. gr. reglugerða nr. 152/1998 og nr. 61/1999 ekki viðhlítandi stoð í lögum nr. 35/1993. Þessi ákvæði fólu ekki í sér afmörkun skipagjaldsins út frá könnun á því hvaða þjónusta félli þar undir og þá kostnaði við að veita umrædda þjónustu. Því hefur áður verið lýst að samkvæmt þeim reglugerðum sem í gildi voru á þessum tíma var eigendum skipa gert að greiða mismunandi fjárhæðir í skipagjald alfarið eftir stærð skipa og var í því efni miðað við 6 til 8 mismunandi gjaldflokka. Það skorti því á að bein tengsl stæðu á milli skyldu til að greiða skipagjald og fjárhæðar þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem Siglingastofnun Íslands veitti hverjum gjaldanda. Það fyrirkomulag sem viðhaft var í umræddum reglugerðum um innheimtu skipagjalds gat af þessum sökum ekki staðist án viðhlítandi lagaheimildar sem fullnægði kröfum ákvæða 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. ákvæði 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sjá hér H 1998:3460. Ég tek fram, eins og nefnd fjármálaráðherra bendir einnig á, að ákvæði síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 er ekki fullnægjandi lagaheimild í því sambandi. Samkvæmt þessu uppfylltu reglugerðirnar ekki þær meginreglur sem ákvörðun þjónustugjalda þarf að byggjast á og studdust heldur ekki við fullnægjandi skattlagningarheimild. Gátu reglugerðarákvæðin þannig ekki talist lögmætur grundvöllur til töku skipagjalds af A á árunum 1998 og 1999.
Ég tek fram að með hliðsjón af framangreindum forsendum um vöntun á viðhlítandi afmörkun í reglugerðum nr. 152/1998 og nr. 61/1999, sbr. nú einnig reglugerð nr. 106/2001, á þeirri þjónustu sem talin yrði falla undir 28. gr. laga nr. 35/1993 um skipagjald, og kostnaði við að veita þá þjónustu, tel ég að framangreind úrlausn samgönguráðuneytisins á máli A hafi ekki verið fullnægjandi.
Í bréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 8. maí 2002, er viðurkennt að miðað við framangreindar forsendur og atvik að því er varðar skipið X hafi „innheimta fulls skipagjalds frá árinu 1999, samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993, svo sem hún [hafi verið] nánar útfærð í reglugerðum um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl., [...] ekki átt sér viðhlítandi lagastoð“. Er hins vegar á það bent að eiganda skips sé skylt að fara fram á niðurfellingu skráningar skips á skipaskrá séu fyrir hendi þau tilvik sem fram koma í 15. gr. laga nr. 115/1985, um skráningu skipa, auk þess að geta óskað þess að eigin frumkvæði fyrir tilgreind tímamörk. Við það falli niður skylda til greiðslu skipagjalds. Þó er rakið af hálfu ráðuneytisins að vegna þess reksturs sem B ehf., félag A, hefur með höndum um borð í skipinu sé hins vegar nauðsynlegt fyrir félagið að skipið sé á skipaskrá og að fram fari skoðun af hálfu Siglingastofnunar árlega vegna þess rekstrar. Loks segir í bréfi ráðuneytisins að B ehf. geti samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 106/2001 farið fram á að helmingur skipagjalds verði felldur niður og sé það mat ráðuneytisins að „skilyrðislaust eigi að verða við slíkri beiðni“. Þá segir í bréfi ráðuneytisins að ekki yrði „lagt mat á það hvort umfang þeirra skoðana sem nauðsynlegt [væri] að Siglingastofnun [hefði] með höndum vegna rekstrar [B] ehf. um borð í skipinu [væru] þess eðlis að þjónustan [væri] í samræmi við fjárhæð helmings skipagjaldsins“. Taldi ráðuneytið „eðlilegt að það [yrði] yfirfarið hjá Siglingastofnun“.
Í máli þessu lá fyrir að gerðar voru athugasemdir af hálfu A vegna innheimtu á skipagjaldi á árunum 1998 og 1999 vegna skipsins X. Hafði hann haldið því fram að aðstæður væru með þeim hætti að ekki væru skilyrði til þess að innheimta skipagjald hjá honum. Ég hef hér að framan fært að því rök að fullnægjandi lagagrundvöllur var ekki verið til staðar til að innheimta skipagjöld á árunum 1998 og 1999, hvorki í 28. gr. laga nr. 35/1993 eða í reglugerðum um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl. Samkvæmt þessu fæ ég ekki séð að heimild hafi staðið til þess að lögum að krefja A um greiðslu skipagjalds á þeim árum sem kvörtun hans tekur til. Að þessu virtu var það heldur ekki fullnægjandi úrlausn á málum hans að fallast á niðurfellingu á helmingi skipagjalds vegna skipsins X og láta svo Siglingastofnun Íslands yfirfara hvort umfang þeirra skoðana sem nauðsynlegt væri að stofnunin hefði með höndum vegna rekstrar B ehf. um borð í skipinu væru þess eðlis að þjónustan væri í samræmi við fjárhæð á þeim helmingi skipagjaldsins sem þá myndi eftir standa. Ég minni þar jafnframt á að lögum samkvæmt var það verkefni samgönguráðuneytisins að afmarka í reglugerð hvaða gjald heimilt var að innheimta fyrir þá sérstöku skoðun sem framkvæma þurfti á skipinu X með tilliti til þeirrar starfsemi sem fram fór í skipinu.
3.
Ég tek fram að skýrsla nefndar fjármálaráðherra barst mér með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 22. mars 1999. Hinn 26. janúar 2000 ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf þar sem þess var meðal annars óskað að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þeirra athugasemda nefndarinnar sem gerð er grein fyrir hér að framan. Þá var þess óskað að fram kæmi í svari ráðuneytisins hvort það teldi að einhverju marki ekki unnt að taka undir þær athugasemdir og aðfinnslur sem fram kæmu í skýrslunni og þá á hvaða forsendum og með hvaða rökum. Loks var þess óskað að ráðuneytið gerði mér grein fyrir því hvort og þá með hvaða hætti það hygðist bregðast við umræddum athugasemdum. Mér barst svarbréf ráðuneytisins 8. maí 2000. Í því kom fram að ráðuneytið teldi að athuguðu máli ekki vera ástæðu til að gera athugasemdir við sjónarmið nefndarinnar. Að því er sérstaklega varðar lög nr. 35/1993 segir svo í þessu bréfi ráðuneytisins:
„Í undirbúningi er frumvarp til laga til breytinga á þessum lögum þar sem tekið verður mið af sjónarmiðum nefndarinnar og verður það væntanlega lagt fram næsta haust á Alþingi.”
Þetta lagafrumvarp hefur eftir því sem ég kemst næst ekki verið lagt fram á Alþingi. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 8. maí 2002, í tilefni af þessu máli, kemur raunar fram að nýtt frumvarp til laga um eftirlit með skipum hafi verið unnið í ráðuneytinu og lagt fram í Siglingaráði til umsagnar. Í því hefðu verið lagðar til breytingar á skipagjaldi sem taldar væru koma til móts við þær athugasemdir sem gerðar hefðu verið við núverandi fyrirkomulag. Frumvarpið hefði hins vegar ekki fengið afgreiðslu í Siglingaráði m.a. vegna þess að með breyttu fyrirkomulagi myndi rekstrargrundvöllur breytast frá því sem nú er. Þá er rakið í bréfi samgönguráðuneytisins að samhliða þessu hafi verið unnið að umfangsmikilli endurskoðun á heildarfyrirkomulagi skipaskoðunar í landinu, þ.á m. hvort unnt væri að einfalda skoðunina og lækka kostnað. Þeirri endurskoðun sé enn ekki lokið. Samkvæmt þessu væri það viðhorf samgönguráðuneytisins, eins og fyrr er rakið, að framkvæmd innheimtu skipagjalda færi eftir „gildandi lögum og reglum“ meðan unnið væri að tillögum um heildarbreytingu á fyrirkomulagi um skoðun skipa.
Áður er rakin sú breyting sem varð á ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar með ákvæði 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Ég tek fram að almennt verður að ganga út frá því að ef gerðar eru grundvallarbreytingar á stjórnarskrá, sem áhrif hafa á þær kröfur sem gerðar eru til forms og efnis lagareglna á sviði opinberrar stjórnsýslu, verði að gera þá kröfu í ljósi sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna að stjórnvöld bregðist við slíkum breytingum. Þótt það kunni almennt að verða að játa stjórnvöldum nokkurt svigrúm og hæfilegan tíma til þess að gera viðeigandi ráðstafanir undir þessum kringumstæðum verður ekki séð að slík sjónarmið eigi við í þessu máli eins og atvik hafa orðið. Það að fjármálaráðherra tæki frumkvæði um athugun á gjaldtöku ríkisins í ljósi nefndra breytinga á stjórnarskránni leysti samgönguráðuneytið ekki undan skyldu til að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að fella framkvæmd þeirra málaflokka sem undir hann heyra til samræmis við kröfur stjórnarskrár og laga. Með skýrslu nefndar fjármálaráðherra, sem endanlega lá fyrir í febrúar 1999, fékk samgönguráðuneytið sérstakt tilefni til þess að huga að þeirri gjaldtöku sem framkvæmd var á grundvelli 28. gr. laga nr. 35/1993.
Áður er rakið að á árinu 2000 boðaði samgönguráðuneytið við mig að lagt yrði fram frumvarp til breytinga á lögum um eftirlit með skipum, þar sem m.a. yrðu gerðar viðeigandi breytingar á lagaákvæðum um skipagjald í ljósi niðurstaðna nefndar fjármálaráðherra. Samkvæmt bréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 8. maí 2002, sem ritað var í tilefni af fyrirspurnabréfi mínu vegna kvörtunar A, hefur slíkt frumvarp ekki enn verið lagt fram og liggur ekki fyrir hvenær það verður gert.
Nú eru liðin tæp sjö ár síðan framangreind breyting var gerð á ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar með ákvæði 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Á þeim tíma hefur heimta skipagjalds eftir sem áður verið byggð á síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 og áðurnefndum reglugerðum um gjöld fyrir skoðun, skráningu, mælingu skipa o.fl. Hefur því m.a. verið lýst yfir af hálfu samgönguráðuneytisins í ofangreindu bréfi til mín að „framkvæmd innheimtu skipagjalda [muni fara] eftir gildandi lögum og reglum meðan unnið er að tillögum um heildarbreytingu á fyrirkomulagi um skoðun skipa“.
Ég minni hins vegar á það að samgönguráðuneytið hefur ekki gert athugasemdir við niðurstöðu nefndar fjármálaráðherra um að núverandi fyrirkomulag og ákvæði síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 um skipagjald uppfylli ekki kröfur um innheimtu þjónustugjalda eða fyrirmæli stjórnarskrárinnar um form og efni skattlagningarheimilda. Aðstaðan er því sú að af hálfu stjórnvalda hefur í tæp sjö ár verið innheimt skipagjald af eigendum skipa þrátt fyrir framangreinda annmarka á lagaheimild og reglugerðum.
Í ljósi þessa tel ég það skyldu mína, sbr. ákvæði 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem mælir fyrir um að umboðsmaður skuli „tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins“, að vekja athygli á þessari aðstöðu og beina þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það geri eins fljótt og kostur er fullnægjandi reka að breytingum á síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993 eða að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti umrætt ákvæði feli í sér heimild til töku þjónustugjalda með endurskoðun á ákvæðum reglugerðar um töku skipagjalds. Þá hef ég, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, ákveðið að vekja athygli Alþingis á þessu áliti.
Ég tek fram að þau sjónarmið sem ég hef reifað í þessu áliti eiga við að breyttu breytanda í öðrum tilvikum þar sem fyrir liggur að stjórnvöld hafi ekki enn gert viðeigandi og eðlilegar ráðstafanir í tilefni af þeirri breytingu sem varð á 77. gr. stjórnarskrárinnar með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og framangreindri skýrslu nefndar fjármálaráðherra frá febrúar 1999.
4.
Eins og lýst er í kafla III hér að framan óskaði ég eftir því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A í bréfi, dags. 18. apríl 2001. Með bréfum til samgönguráðherra, dags. 1. júní, 3. júlí, 24. ágúst og 8. október 2001, ítrekaði ég framangreint bréf mitt, dags. 18. apríl s.á. Þar sem ítrekunarbréf mín báru ekki árangur hafði ég í nokkur skipti á útmánuðum ársins 2001 og á upphafsmánuðum ársins 2002 samband símleiðis við starfsmenn samgönguráðuneytisins. Óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði sem fyrst reka að því að svara bréfi mínu frá 18. apríl 2001. Af hálfu ráðuneytisins var því ítrekað lýst yfir að svar myndi berast mér innan fárra daga eða eins skjótt og unnt væri. Svarbréf samgönguráðuneytisins barst mér hins vegar ekki fyrr en 8. maí 2002 eða rúmlega ári eftir að ég ritaði ráðuneytinu fyrirspurnarbréf mitt.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni einnig víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Í áliti mínu frá 1. júlí 2002 í máli nr. 2957/2000, sem einnig beindist að stjórnsýslu samgönguráðuneytisins, tók ég fram að yrðu stjórnvöld ekki við því að láta umboðsmanni Alþingis í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að beiðni um slíkt bærist væri umboðsmanni torveldað að sinna því eftirlitshlutverki sem honum væri falið samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Ég hef hér að framan rakið að samgönguráðuneytið hafi ekki gert fullnægjandi reka að endurskoðun á fyrirkomulagi um töku skipagjalds samkvæmt 28. gr. laga nr. 35/1993. Hafi því orðið of mikill dráttur á því að ráðuneytið brygðist við því ástandi sem skapaðist með breytingu á 77. gr. stjórnarskrárinnar með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Samkvæmt framanröktu tel ég einnig tilefni til þess að gera athugasemdir við þann óhæfilega drátt, sem ekki hefur verið skýrður, sem varð á því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans svaraði erindi mínu í tilefni af kvörtun þessa máls. Ég tel að þessi skortur á fullnægjandi viðbrögðum ráðuneytisins vegna fyrirspurnarbréfs míns um rúmlega eins árs skeið sé ekki í samræmi við þau sjónarmið sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á.
Í framangreindu áliti mínu frá 1. júlí 2002 í máli nr. 2957/2000, þar sem sambærileg aðstaða var uppi, beindi ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að þess yrði gætt við skipulagningu starfa í ráðuneyti hans að svörum við erindum sem umboðsmaður sendi því í tilefni af kvörtunum sem honum bærust yrði svarað innan hæfilegs tíma. Ég ítreka nú þessi tilmæli mín og legg á það áherslu að samgönguráðherra sjái til þess að sambærileg málsmeðferð verði ekki framvegis viðhöfð í störfum ráðuneytisins. Þá eru það tilmæli mín að skipulagning starfa í ráðuneytinu verði framvegis hagað þannig að ekki verði svo óhæfilegur dráttur á því að færa framkvæmd þeirra mála sem undir ráðuneytið heyra til samræmis við kröfur stjórnarskrár og laga eins og raunin hefur orðið í því tilviki sem fjallað hefur verið um hér að framan.
V.
Niðurstaða.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að innheimta á skipagjöldum vegna skipsins X, skrnr. [...], þá í eigu A, á árunum 1998 og 1999 hafi ekki átt sér stoð í lögum. Í ljósi þessa beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að mál A verði tekið til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og að leitað verði leiða til að rétta hlut hans í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti.
Þá beini ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að hann sjái til þess að gerður verði eins fljótt og kostur er fullnægjandi reki að breytingum á ákvæði síðari málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 35/1993, um eftirlit með skipum, eða að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti umrætt ákvæði feli í sér heimild til töku þjónustugjalda með endurskoðun á ákvæðum reglugerðar um töku skipagjalds. Þá eru það tilmæli mín að skipulagning starfa í samgönguráðuneytinu verði framvegis hagað þannig að ekki verði svo óhæfilegur dráttur á því að færa framkvæmd þeirra mála sem undir ráðuneytið heyra til samræmis við kröfur stjórnarskrár og laga eins og raunin hefur orðið í því tilviki sem fjallað hefur verið um hér að framan. Þá hef ég, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, ákveðið að vekja athygli Alþingis á þessu áliti. Ég tek fram að þau sjónarmið sem ég hef reifað í þessu áliti eiga við að breyttu breytanda í öðrum tilvikum þar sem fyrir liggur að stjórnvöld hafi ekki enn gert viðeigandi ráðstafanir í tilefni af þeirri breytingu sem varð á ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar með ákvæði 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og framangreindri skýrslu nefndar fjármálaráðherra frá febrúar 1999.
Ég tel að sá dráttur sem varð á því að samgönguráðherra og ráðuneyti hans svaraði erindi mínu hafi ekki verið í samræmi við þau sjónarmið sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggja á. Í áliti mínu frá 1. júlí 2002 í máli nr. 2957/2000, þar sem sambærileg aðstaða var uppi, beindi ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að þess yrði gætt við skipulagningu starfa í ráðuneyti hans að svörum við erindum sem umboðsmaður sendi því í tilefni af kvörtunum sem honum bærust yrði svarað innan hæfilegs tíma. Ég ítreka nú þessi tilmæli mín og legg á það áherslu að samgönguráðherra sjái til þess að sambærileg málsmeðferð verði ekki framvegis viðhöfð í störfum ráðuneytis hans.
VI.
Á 128. löggjafarþingi 2002-2003 voru samþykkt ný lög um eftirlit með skipum, nr. 47/2003. Í 28. gr. þeirra er að finna ákvæði um gjöld. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/2003 segir m.a.:
„Með þessu ákvæði er lögð til gjörbreyting á innheimtu skipagjalds. Hingað til hafa eigendur skipa greitt eitt skipagjald sem samanstendur af bæði skatti og árlegu skoðunargjaldi. Gjaldið hefur mætt hluta af kostnaði Siglingastofnunar Íslands fyrir lögbundna árlega aðalskoðun skipa. [...] Árið 1995 var 77. gr. stjórnskipunarlaga breytt og er þar nú kveðið á um að skattamálum skuli skipað með lögum og ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þar segir ennfremur að enginn skattur verði lagður á nema heimild sé fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu. Í ljósi þessarar breytingar á stjórnarskránni er brýn nauðsyn á að breyta gildandi lögum um innheimtu skipagjalda. Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að skipagjald verði miðað við stærð skipa, sbr. lög nr. 39/1988, um bifreiðagjald.
Gjöld samkvæmt 1. mgr. greinarinnar leggjast jafnt á alla skipaeigendur miðað við skipastærð sem eiga skráð skip á Íslandi.
[...]
Í 2. mgr. ákvæðisins er lagt til að innheimt verði gjald fyrir kostnað sem Siglingastofnun Íslands ber vegna þess hlutverks sem henni er ætlað samkvæmt lögunum. Er gert ráð fyrir að þeir sem þessarar þjónustu njóta greiði kostnað samkvæmt gjaldskrá sem samgönguráðherra setur að tillögu Siglingastofnunar. Gjaldskráin skal aldrei nema hærri upphæð en sannanlegum kostnaði Siglingastofnunar af því að veita þjónustuna, [...].“
Þann 25. ágúst 2002 barst mér afrit af bréfi samgönguráðuneytisins til A, dags. 20. sama mánaðar, þar sem segir að með vísan til álits umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun hans og með tilliti til þeirrar starfsemi sem fram fór í skipi A geti ráðuneytið fallist á endurgreiðslu skipagjalda vegna skipsins frá árinu 1998.