Álit

I.

Á árinu 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir vinnubrögðum stjórnar stofnunarinnar X við ráðningu í starf framkvæmdastjóra. Laut kvörtunin að því að stjórn X hefði ekki verið fullskipuð þegar afstaða var tekin til umsækjenda og að ekki hefði verið farið eftir menntun eða starfsreynslu umsækjenda og viðhlítandi rannsókn ekki farið fram á starfshæfni þeirra. Nánar tiltekið voru málavextir þeir að auglýst hafði verið laus til umsóknar 75% staða framkvæmdastjóra við stofnunina X en sú stofnun hafði orðið til við sameiningu tveggja heilsugæslustöðva í sveitarfélaginu Y. Sex umsóknir bárust, þar á meðal umsókn A og umsókn B, sem á þeim tíma var jafnframt formaður stjórnar X. Fyrir fund stjórnar X, þar sem umsóknir um stöðu framkvæmdastjóra voru til afgreiðslu, lýsti B því yfir að hún myndi ekki sitja fundinn. Ekki hafði verið skipaður varamaður fyrir B og tók því enginn sæti hennar á fundinum. D, sem var einn stjórnarmanna, tók við fundarstjórn í stað B en þegar kom að umfjöllun um ráðningu í stöðu framkvæmdastjóra lýsti hann sig vanhæfan til afgreiðslu málsins þar sem hann og B væru bræðrabörn.

Ég lauk málinu með bréfum til A, stjórnar X og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 1. október 2002, þar sem fram komu ákveðnar ábendingar af minni hálfu. Þar sem ég tel að ábendingar mínar til viðkomandi stjórnvalda um þessi atriði hafi almenna þýðingu hef ég ákveðið að birta hér hluta af bréfi mínu til A þrátt fyrir að niðurstaða mín í málinu hafi orðið sú að aðhafast ekki frekar í tilefni af kvörtun hans.

II.

Í bréfi mínu til A, dags. 1. október 2002, segir m.a. svo:

„Eins og ég gerði grein fyrir í bréfi mínu til stjórnar [X] skal samkvæmt 1. mgr. 32. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ávallt skipa aðalmenn og jafnmarga varamenn samtímis í stjórnsýslunefnd sem tekur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Skulu varamenn skipaðir með sama hætti og aðalmenn. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. stjórnsýslulaga tekur varamaður sæti aðalmanns í stjórnsýslunefnd forfallist aðalmaður um stundarsakir. Þá segir í 2. mgr. 33. gr. sömu laga að nefndarmaður skuli án tafar tilkynna formanni stjórnsýslunefndar um forföll og að þá skuli formaður boða varamann í hans stað.

Stjórn [X] skal ráða allt starfslið heilsugæslustöðvarinnar, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, þar á meðal framkvæmdastjóra. Fellur stjórnin þá undir framangreindar reglur stjórnsýslulaga um skipan aðalmanna og varamanna. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. sömu laga eru stjórnir heilsugæslustöðva skipaðar af ráðherra. Er einn stjórnarmanna tilnefndur af starfsliði stöðvarinnar, þrír eru kosnir af hlutaðeigandi sveitarstjórnum og einn er skipaður án tilnefningar og skal hann jafnframt vera formaður.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín, dags. 20. mars 2002 kemur fram að stjórn stöðvarinnar var á þeim tíma sem umrædd ákvörðun var tekin skipuð fimm aðalmönnum en fjórum varamönnum. Með hliðsjón af samsetningu stjórnarinnar tel ég ekki tilefni til athugasemda við að þeir sem skipaðir voru til vara gætu aðeins talist varamenn þeirra aðalmanna sem sami aðili hafði tilnefnt. Ljóst er að þrír varamenn ásamt aðalmönnum voru skipaðir í stjórnina af ráðherra með bréfi 4. nóvember 1998 að lokinni kosningu sveitarstjórnar. Þá var einn varamaður skipaður á sama tíma eftir tilnefningu starfsmannaráðs. Hins vegar var enginn varamaður skipaður fyrir formann stjórnarinnar. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingaráðuneytisins til mín, dags. 20. mars 2002, segir um þetta atriði að samkvæmt 32. gr. stjórnsýslulaga hefði ráðuneytinu borið að skipa varamann formanns stjórnarinnar. Kemur þar fram að við skipun nýrra stjórna heilsugæslustöðva eftir sveitarstjórnarkosningar sem fram fóru síðast liðið vor muni ráðuneytið gæta að þessu atriði. Ég hef ekki kannað sérstaklega hvort varamenn hafi verið skipaðir í stjórnirnar eftir síðustu sveitarstjórnarkosningar. Ég vænti þess þó að nú hafi verið úr þessu bætt af hálfu ráðuneytisins.

Í skýringum stjórnar [X] kemur fram að formaður stjórnarinnar, [B], hafi ekki annast undirbúning ráðningar í starfið og lýst sig vanhæfa til að taka þátt í meðferð málsins eftir að hún tók ákvörðun um að leggja fram umsókn um hið lausa starf. Með hliðsjón af þeim úrræðum sem umboðsmaður Alþingis hefur til að upplýsa málið, tel ég ólíklegt að frekari athugun mín muni leiða í ljós hvenær hún tók beinlínis ákvörðun eða íhugaði alvarlega að sækja um starfið. Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir verður því ekki fullyrt að [B] hafi með einum eða öðrum hætti annast undirbúning að ráðningu í umrætt starf eftir að hún ákvað að sækja um starfið.

Sú aðstaða sem komin var upp eftir að [B] hafði ákveðið að sækja um hið lausa starf var sérstök í ljósi þess að ekki var unnt að leita til skipaðs varamanns og boða hann til fundar þar sem afstaða yrði tekin til umsóknanna. Ákvæðum stjórnsýslulaga um skipun varamanna samhliða skipun aðalmanna var ætlað að koma í veg fyrir þessa aðstöðu. Ekki er hins vegar ágreiningur um að hér hafi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið brugðist lagaskyldu sinni með því að láta hjá líða að skipa varamann fyrir formanninn. Eins og að framan greinir hefur ráðuneytið skýrt frá því að úr þessu verði bætt framvegis. Í skýringum stjórnar heilsugæslunnar er því hins vegar lýst að [B] hafi leitað til skrifstofustjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu eftir að hún ákvað að sækja um starfið til að athuga hvort skipa skyldi annan formann til að taka sæti hennar. Var henni þá tjáð að enginn varamaður hefði verið skipaður til að koma í hennar stað. Ekki virðist hafa komið til tals að skipa henni varamann til bráðabirgða.

Samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga hvíla sérstakar skyldur á formanni stjórnsýslunefndar við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Þannig skal formaður boða aðalmenn til fundar, sbr. 1. mgr. 33. gr. laganna. Forfallist aðalmaður skal hann beina tilkynningu um það til formanns án tafar og boðar formaður þá varamann í hans stað, sbr. 2. mgr. sömu laga. Þá ber enn fremur að beina tilkynningum um hugsanlegt vanhæfi nefndarmanns til formanns stjórnsýslunefndar. Stjórnsýslunefnd tekur hins vegar ákvörðun um það hvort einstakur nefndarmaður skuli teljast vanhæfur, sbr. 3. og 4. mgr. 5. gr. laganna. Þá hvílir sú skylda á formanni stjórnsýslunefndar að rökstyðja ákvörðun sem stjórnsýslunefnd hefur tekið, sbr. 4. mgr. 22. gr. laganna, ef rökstuðningur hefur ekki verið samþykktur af hálfu nefndarinnar. Því skiptir máli að það liggi ávallt skýrt fyrir hver sé formaður stjórnsýslunefndar hverju sinni.

Eins og að framan greinir fer skipun stjórna heilsugæslustöðva þannig fram að meirihluti hennar er skipaður eftir kosningar innan sveitarstjórnar og tilnefningar starfsmanna en formaður er hins vegar skipaður án tilnefningar. Með hliðsjón af þessari skipan má draga í efa að fulltrúum sveitarfélags eða starfsmanna í stjórn sé unnt að taka við formennsku í stjórninni án sérstakrar skipunar heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Á það verður hins vegar að líta að svo virðist sem útilokað hafi fyrir stjórn heilsugæslustöðvarinnar að fjalla um umsækjendur eins og atvikum var háttað öðru vísi en hún kæmi saman án þess að skipaður formaður sæti fundinn. Með hliðsjón af þessu tel ég að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við að þeir stjórnarmenn einir sem tilnefndir höfðu verið af sveitarfélaginu og starfsmannaráði komu saman [...] því skyni að ákveða hver skyldi ráðinn í umrætt starf enda var stjórnin þá ályktunarhæf, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga.

[...]

Stjórn heilsugæslustöðvarinnar kom saman [...] og virðast tvö mál hafa verið á dagskrá þess fundar, þ.e. bréf starfandi framkvæmdastjóra þar sem hún sagði starfi sínu lausu og umfjöllun um umsóknir um hið lausa starf. Samkvæmt þeim upplýsingum sem mér hafa verið veittar taldi einn stjórnarmanna, [D], sem kosinn hafði verið af sveitarstjórn til setu í stjórninni, að hann væri vanhæfur til umfjöllunar um umsækjendur þar sem þau [B] og hann séu bræðrabörn. Leitaði hann þá til varamanns síns og boðaði hann til fundar en hann átti ekki heimangegnt. Af fundargerð sem skráð var á fundinum [...] verður ráðið að [D] hafi tekið við stjórn fundarins í upphafi hans í fjarveru [B]. Undir þeim lið fundargerðarinnar sem fjallaði um umsóknir um hið lausa starf sagði eftirfarandi:

„Stjórnin yfirfór umsóknirnar og samþykkti að ráða [B] sem framkvæmdastjóra [X]. [D] lýsti sig vanhæfan og sat hjá við afgreiðslu málsins.“

Í 2. mgr. 33. gr. stjórnsýslulaga segir að nefndarmaður skuli án tafar tilkynna formanni um forföll og formaður skuli þá boða varamann í hans stað. Samkvæmt beinu orðalagi á þetta ákvæði við þegar nefndarmaður boðar forföll og í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að þessi regla byggist á því að „almennt sé mikilvægt að stjórnsýslunefnd sé fullskipuð á fundum til þess að ekki vanti nefndarmann, sem hefur e.t.v. nauðsynlega sérfræðikunnáttu, við úrlausn tiltekins máls eða að valdahlutföll í nefndum, sem t.d. eru kosnar pólitískri kosningu, raskist ekki o.s.frv.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3311.) Í skýringarriti eftir Pál Hreinsson um stjórnsýslulögin er sérstaklega fjallað um boðun varamanna vegna vanhæfis nefndarmanns og þar segir:

„Meginreglan virðist vera sú að ekki þurfi að kalla til varamann ef stjórnsýslunefndin er ályktunarhæf þrátt fyrir að hinn vanhæfi nefndarmaður hafi vikið af fundi. Ef stjórnsýslunefnd missir aftur á móti ályktunarhæfi sitt þarf að kveðja til varamann til meðferðar málsins.

[...]

Frá framangreindri meginreglu eru þó undantekningar. Þegar um er að ræða stjórnsýslunefndir sem kosnar eru af Alþingi eða skipaðar mönnum tilnefndum af „hagsmunaaðilum“ er oft mikil áhersla lögð á ákveðin valdahlutföll. Þar sem hæfisreglunum er ekki ætlað að breyta slíkum valdahlutföllum, bæri að kveðja til varamann, áður en stjórnsýslumál væri tekið til efnislegrar meðferðar.“ (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 87.)

Eru síðan færð rök fyrir þessari undantekningu með vísan til framangreinds ákvæðis 2. mgr. 33. gr. stjórnsýslulaga og athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Eins og að framan greinir er það ekki nefndarmaður sjálfur sem úrskurðar um það hvort hann teljist vanhæfur til þess að fjalla um mál á fundi stjórnsýslunefndar heldur ber nefndinni að taka hugsanlegt vanhæfi til athugunar og úrskurðar. Bendir það í sjálfu sér til þess að ákvæði 2. mgr. 33. gr. eigi ekki beint við um slík tilvik enda tilkynnir nefndarmaður þá ekki um forföll til formanns heldur aðeins um ástæður sem kunna að valda vanhæfi hans. Eitt af markmiðum stjórnsýslulaganna var að stuðla að því, eða a.m.k. girða ekki fyrir, að málsmeðferð stjórnvalda væri í senn einföld, hraðvirk og ódýr. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277.) Þá var með setningu stjórnsýslulaganna lögð áhersla á að stjórnvöldum bæri að afgreiða mál eins fljótt og kostur er, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af þessu tel ég að þegar fyrirfram liggur fyrir að nefndarmaður hefur tilkynnt að hann komi ekki til fundar þar sem hann telur sig vanhæfan sé rétt að gera ráðstafanir til að boða varamann og þá til samræmis við reglu 2. mgr. 33. gr. stjórnsýslulaga. Aðstaðan er önnur þegar það verður ekki ljóst fyrr en á sama fundi og fjalla á um mál að nefndarmaður eða nefndarmenn eru vanhæfir. Þá koma til framangreind sjónarmið um greiða og hraða málsmeðferð af hálfu stjórnvalda og niðurstaða um vanhæfi nefndarmanns á þá ekki að leiða til frestunar á afgreiðslu málsins. Þessari leið verður þó aðeins fylgt að því tilskildu að nefndin sé ályktunarhæf án þess að varamaður sé þannig kallaður til. Þá verður eins og áður er nefnt að gera ráð fyrir undantekningu í þeim tilvikum þar sem skipun stjórnsýslunefndar byggist á því að tryggja jafnvægi milli ákveðinna valdahlutfalla eða aðkomu sérfræðingasjónarmiða.

Fyrir liggur að meirihluti stjórnarmanna í [X] sátu fund stjórnarinnar þar sem tekin var afstaða til umsækjenda um starf framkvæmdastjóra. Þá tók meirihluti stjórnarmanna þátt í afgreiðslu fundarins á umsóknunum og var fundurinn því ályktunarhæfur, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga. [D] var einn þriggja fulltrúa sveitarfélagsins á fundinum. Ekki verður séð að valdahlutföll innan nefndarinnar hafi raskast við það þótt varamaður hafi ekki verið kallaður til eftir að í ljós kom að [D] áleit sig vanhæfan í málinu. Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki ástæðu til athugasemda með tilliti til framangreindra sjónarmiða um boðun varamanna við að fundurinn hafi tekið ákvörðun um hver skyldi ráðinn í starfið þótt varamaður hafi ekki verið kallaður til fyrir [D].

Málsmeðferðinni að þessu leyti var þó ekki að öllu leyti hagað í samræmi við stjórnsýslulög. Þannig verður af gögnum málsins ráðið að [D] hafi sjálfur lýst sig vanhæfan til að fjalla um málið án þess að stjórnin úrskurðaði hvort þær ástæður sem lágu að baki afstöðu [D] leiddu til þess að honum bæri að víkja sæti, sbr. 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga. Þá fæ ég ekki séð af gögnum málsins að [D] hafi yfirgefið fundarsalinn þegar umræða fór fram um málið og afstaða tekin til umsóknanna eins og skylt var að gera, sbr. 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Ég hef ákveðið að ljúka máli þessu með sérstökum ábendingum til stjórnarinnar um þessi atriði. Ég tel hins vegar að þessir annmarkar á meðferð málsins leiði ekki til ógildingar á ráðningu [B].“

III.

Í bréfi mínu til A fjallaði ég einnig um þann lið kvörtunarinnar sem laut að því að ekki hefði verið farið eftir menntun eða starfsreynslu umsækjenda og viðhlítandi rannsókn ekki farið fram á starfshæfni þeirra. Taldi ég ekki forsendur, miðað við þá athugun sem mér var unnt að framkvæma, til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu að B skyldi ráðin framkvæmdastjóri X. Þá taldi ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það í þessu máli að stjórn X aflaði ekki frekari upplýsinga um umsækjendur en fram komu í umsóknum þeirra.

Samkvæmt ofangreindu lauk ég athugun minni í tilefni af kvörtun A með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfum mínum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og stjórnar X setti ég þó fram sérstakar ábendingar í samræmi við það sem fram kemur hér að ofan um þau atriði.