I
Vísað er til kvörtunar yðar 19. mars sl. yfir ákvörðunum heilbrigðisráðuneytisins þess efnis að synja beiðnum samtakanna um styrki af safnliðum fjárlaga fyrir verkefnið X, úr Lýðheilsusjóði og fyrir verkefni sem miða að því að vinna gegn fíknisjúkdómum. Í kvörtuninni er því haldið fram að félaginu hafi með synjununum verið mismunað, þar sem ráðuneytið veiti öðrum samtökum ítrekað styrki í stað þess að veita fleirum tækifæri.
Gögn málsins bárust frá ráðuneytinu 25. apríl og og 10. maí sl. samkvæmt beiðni þar um, ásamt upplýsingum um hvernig umsóknir félagsins voru metnar og hvaða sjónarmiðum var fylgt við afgreiðslu þeirra.
II
1
Ákvörðun stjórnvalda um veitingu styrkja af opinberu fé er stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ber því að fylgja þeim lögum og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti, þar á meðal jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, við undirbúning slíkrar ákvörðunar og mat á umsóknum. Stjórnvöldum ber því að byggja ákvörðun um styrkveitingu á málefnalegum sjónarmiðum og leggja fullnægjandi grundvöll að mati sínu áður en ákvörðun er tekin. Þegar ekki er bundið í lög eða stjórnvaldsfyrirmæli á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um styrkveitingu skuli byggð hefur stjórnvald töluvert svigrúm við mat á þeim sjónarmiðum sem það leggur til grundvallar ákvörðun sinni og innbyrðis vægi þeirra.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórn-sýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég legg áherslu á að við það eftirlit sem umboðsmaður hefur með höndum er hann ekki í sömu stöðu og stjórnvaldið sem tekur ákvörðun um veitingu styrks.
2
Með auglýsingu, dags. 28. október 2022, auglýsti heilbrigðisráðuneytið eftir umsóknum frá íslenskum félagasamtökum um styrki vegna verkefna á sviði heilbrigðismála. Í auglýsingunni var tekið fram að að þessu sinni væri áhersla lögð á að styrkja verkefni sem stuðluðu að jöfnu aðgengi og styrkir væru veittir til verkefna sem miðuðu að því að veita einstaklingum eða hópum stuðning, fræðslu og ráðgjöf. Styrkir væru m.a. veittir til verkefna sem fælust í því að: 1) útbúa fræðsluefni og standa fyrir fræðslustarfsemi 2) vera málsvari og standa vörð um hagsmuni félagsmanna og 3) bjóða upp á stuðning og ráðgjöf.
Í skýringum heilbrigðisráðuneytisins 25. apríl og 9. maí sl. segir að þriggja manna starfshópur á vegum ráðuneytisins hafi farið yfir umsóknir um styrki vegna verkefna á sviði heilbrigðismála, þar á meðal framangreinda umsókn samtakanna fyrir verkefnið X og skilað tillögum til ráðherra um úthlutun. Við mat á umsóknum hafi verið lagðar til grundvallar reglur um úthlutun styrkja sem heilbrigðisráðherra veitir samkvæmt safnliðum fjárlaga hverju sinni frá 25. október 2022. Í samræmi við 5. og 6. gr. reglnanna hafi verið lagt mat á styrkhæfi umsóknarinnar með eftirfarandi atriði til hliðjónar: 1) gildi og mikilvægi verkefnis fyrir viðkomandi málaflokk 2) markmið verkefnisins séu skýr og gerð grein fyrir tilætluðum árangri 3) fram komi með skýrum hætti hvernig meta eigi árangur verkefnis 4) fjárhagsgrundvelli verkefnis og/eða hvort umsækjandi hafi hlotið aðra styrki til sama verkefnis 5) nákvæm lýsing á verkefni, markmiðum þess og þýðingu fyrir umsækjanda og aðra 6) tíma- og verkáætlun. Starfshópurinn hafi farið munnlega yfir umsóknirnar með tilliti til framangreindra reglna og ekki talið verkefnið X uppfylla þau skilyrði sem krafist væri til þess að hljóta styrk. Ástæður þess væru meðal annars að verkþættirnir hefðu verið óljósir og markmið verkefnisins óskýrt. Umsókn samtakanna hafi verið í hópi 11 umsókna af 51 sem ekki hafi uppfyllt skilyrði til þess að hljóta styrk.
Samkvæmt d-lið 5. gr. og b- lið 1. mgr. 6. gr. reglna um úthlutun styrkja sem heilbrigðisráðherra veitir samkvæmt safnliðum fjárlaga hverju sinni skal við mat á styrkhæfi verkefnis byggja á því umsókn fylgi nákvæm lýsing á verkefni og markmiðum þess og hvort markmið þess séu skýr. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins var það mat þess, líkt og að framan greinir, að verkþættir umrædds verkefnis hefðu verið óljósir og markmið þess óskýrt. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að litið hafi verið til þessara atriða við mat á umsókn félags yðar og hef ég þá í huga fyrrgreindar reglur um úthlutun styrkja sem heilbrigðisráðherra veitir samkvæmt safnliðum fjárlaga hverju sinni.
Þegar litið er til framangreinda skýringa ráðuneytisins, gagna málsins og þess svigrúms sem ráðherra hefur við úthlutun styrkja af safnliðum fjárlaga tel ég mig samkvæmt þessu ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun ráðuneytisins um að synja umsókn samtakanna A um verkefnastyrk fyrir verkefnið X. Af gögnum málsins verður heldur ekki ráðið að önnur sjónarmið, en ráðuneytið lýsir í skýringum til mín að byggt hafi verið á við mat á umsókn félagsins, hafi haft áhrif á ákvörðun þess.
3
Í skýringum heilbrigðisráðuneytisins kemur fram að stjórn Lýðheilsusjóðs auglýsi að minnsta kosti einu sinni á ári eftir umsóknum um styrki úr sjóðnum og þeir séu veittir til verkefna og afmarkaðra hagnýtra rannsókna. Umsókn A um styrk úr Lýðheilsusjóði árið 2023 fyrir verkefnið X hafi verið yfirfarin af þremur verkefnastjórum á lýðheilsusviði embættis landlæknis, tveimur innan geðræktar ásamt verkefnastjóra ofbeldisforvarna, líkt og aðrar umsóknir. Auk þess hafi meðlimur fagráðs um geðrækt lesið og metið umsóknina og umsögnin hafi verið rædd á fundi fagráðsins.
Um Lýðheilsusjóð gildir reglugerð um lýðheilsusjóð nr. 1260/2011 með síðari breytingum og starfsreglur lýðheilsusjóðs frá 11. september 2020. Í skýringum heilbrigðisráðuneytisins segir að við yfirferð umsókna hafi eftirfarandi viðmið verið höfð til hliðsjónar, ásamt úthlutunarreglum sjóðsins 1) Byggir verkefnið á sterkum fræðilegum grunni? 2) Eru rannsóknir sem sýna að þær aðferðir sem nota á í verkefninu beri árangur? 3) Er umsóknin vel útfærð og skýr? 4) Er raunhæf fjárhagsáætlun? 5) Er umsækjandi hæfur til að leiða verkefnið m.t.t. menntunar og fyrri starfa? 6) Er umsækjandi einn að verki eða er stofnun/hópur/félag að baki sem styður við framkvæmdina? 7) Hversu líklegt er að verkefnið verði sjálfbært eða viðvarandi? 8) Nýtist verkefnið mörgum, t.d. heilum skóla, afmörkuðum hópi í langan tíma o.s.frv. eða er um að ræða stakan atburð? 9) Eru markmið verkefnisins raunhæf? Hversu líklegt er að verkefnið nái markmiðum sínum? 10) Er þörf á þessu verkefni? Bætir það einhverju við?
Í skýringum heilbrigðisráðuneytisins segir að með framangreind viðmið til hliðsjónar hafi það verið einróma niðurstaða fagráðs geðræktar og verkefnastjóra hjá embætti landlæknis að mæla ekki með verkefninu X við úthlutun úr Lýðheilsusjóði. Umsóknin hafi ekki þótt nægjanlega skýr í heild sinni, markmiðin sem voru sett fram hafi verið mörg og skort hafi frekari upplýsingar um hvernig ætti að vinna að þeim og meta árangur starfsins. Í umsókninni hafi komið fram að ná ætti til foreldra, nemenda, hafa áhrif á verkferla innan skólakerfisins og koma á samstarfi við samtök eða félög sem tengjast málefninu. Í umsókninni hafi ekki verið tekið fram hvernig ætti að ná til allra þessara hópa eða hvort ætti að leggja áherslu á að ná til tiltekins hóps fyrst og útfæra svo starfið eða með öllum þessum hópum á sama tíma. Í umsókninni hafi verið tekið fram að börn sem tilheyra ákveðnum hópum séu í meiri hættu á að lenda í einelti, t.d. vegna uppruna síns, trúar kyns, kynhneigðar, fötlunar eða útlits. Í umsókninni hafi þó ekki verið tilgreint hvort ætlunin væri að ná til tiltekins hóps, til dæmis með að vinna með foreldrum af erlendum uppruna. Í framkvæmdaáætlun hafi verið tekið fram að á vegum verkefnisins ættu að fara fram kynningar, námskeiðahald, ferðir, hópefli og vinnustofa. Engin nánari lýsing hafi verið á þessum verkþáttum og til dæmis hafi ekki komið fram hvað námskeið myndi fela í sér eða hver markhópurinn væri (t.d. hvort það væri fyrir foreldra, nemendur eða starfsfólk skóla). Sem dæmi hafi eitt af markmiðum verkefnisins verið að efla foreldra, byggja upp traust í garð skólans og að foreldrar stuðli að jákvæðri hegðun heima. Ekki hafi þó verið tekið fram hvort þessi atriði væru efni námskeiðs og þá með hvaða hætti ætti að efla foreldra í þessari færni.
Samkvæmt umsókninni átti mat á verkefninu að fara fram með mati á starfsemi skóla en enginn skóli var tilgreindur sem samstarfsaðili og þótti því óljóst hvort matið væri raunhæft. Að auki hafi þau viðmið sem tilgreind voru sem mat á verkefninu verið bresk og ekki í almennri notkun hérlendis. Í umsókninni hafi ekki komið fram hvort hluti af verkefninu væri að fræða starfsfólk skóla um téða nálgun eða hvernig samstarf við skólana ætti að fara fram.
Í skýringum ráðuneytisins kemur einnig fram að í umræðu um umsóknina hafi verið tekið undir mikilvægi eineltisforvarna sem var tíðrætt um í umsókninni. Þá greinir að mörg önnur verðug verkefni hafi ekki fengið framgang enda hafi verið úr mörgum góðum umsóknum að velja. Í auglýsingu fyrir styrki úr Lýðheilsusjóði 2023, hafi sérstaklega verið tekið fram að verkefni ættu að byggja á faglegum grunni og hafa raunhæf og skýr markmið. Einnig hafi þurft að gera grein fyrir því hvernig árangur verkefnis yrði metinn. Samkvæmt 4. og 5. tölulið 4. gr. starfsreglna lýðheilsusjóðs skuli stjórn við úthlutun úr Lýðheilsusjóði taka mið af því m.a. að verkefni séu með skýr markmið, að grein sé gerð fyrir áætluðum árangri og að grein sé gerð fyrir því með hvaða hætti árangur verði metinn. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins var það niðurstaða fagráðs geðræktar og verkefnastjóra hjá embætti landlæknis að á þessa þætti hafi skort vegna umsóknar um styrk fyrir verkefnið X úr Lýðheilsusjóði.
Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki betur séð en að ráðuneytið hafi lagt heildstætt mat á beiðni samtakanna um fjárstuðning og í því efni m.a. litið til takmarkaðs fjármagns til ráðstöfunar úr Lýðheilsusjóði. Ég tek fram að ég tel að þetta sjónarmið og önnur sem ráðuneytið lagði til grundvallar mati sínu hafa verið málefnaleg. Þegar litið er til framangreindra skýringa ráðuneytisins, gagna málsins og þess svigrúms sem ráðherra hefur við úthlutun styrkja úr Lýðheilsusjóði á grundvelli reglugerðar nr. 1260/2011 og starfsreglna lýðheilsusjóðs tel ég mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun hans um að synja umsókn samtakanna A um styrk úr sjóðnum.
4
Með auglýsingu, dags. 21. október 2022, auglýsti heilbrigðisráðuneytið eftir umsóknum frá frjálsum félagasamtökum um styrki til verkefna sem miða að því að vinna gegn fíknisjúkdómum. Í auglýsingunni var tekið fram að um styrki til afmarkaðra verkefna væri að ræða og tilgangur styrkveitingar væri að styðja við verkefni á sviði heilsueflingar og forvarna sem vinna gegn fíknisjúkdómum í samfélaginu. Þar með talið væru verkefni tengd skaðaminnkun og snemmtækum inngripum. Mat á styrkhæfni myndi byggja á að verkefnin byggi á faglegum grunni, hafi raunhæf markmið tengd því að vinna gegn fíknisjúkdómum, hafi skýrt upphaf og endi og árangur þeirra sé metinn. Í umsókninni þyrfti að koma fram: 1) upplýsingar um starfsemi og meginmarkmið félagasamtaka 2) nákvæm lýsing á verkefninu og markmiðum þess 3) rökstuðningur fyrir því hvernig verkefninu væri ætlað að vinna gegn fíknisjúkdómum 4) upplýsingar um framkvæmd árangursmats 5) tíma- og verkáætlun 6) kostnaðaráætlun 7) upplýsingar um samstarfsaðila ef við ætti 8) upplýsingar um aðra styrki sem fengist hafi til verkefnisins.
Í skýringum heilbrigðisráðuneytisins kemur fram að umsóknir um styrki fyrir verkefni sem miða að því að vinna gegn fíknisjúkdómum hafi verið yfirfarnar af tveimur sérfræðingum innan ráðuneytisins sem báðir séu með doktorspróf og sérfræðileyfi starfsstétta er starfa í geðheilbrigðisþjónustu. Styrkir hafi verið veittir til afmarkaðra verkefna þar sem tilgangurinn hefði verið að styðja við verkefni á sviði heilsueflingar, forvarna eða snemmtækra inngripa sem vinna gegn fíknisjúkdómum í samfélaginu. Lagt hafi verið mat á styrkhæfi umsóknarinnar út frá auglýstum viðmiðum og þá með eftirfarandi atriði til hliðsjónar 1) hvort hún byggi á faglegum grunni 2) að fram komi nákvæm lýsing á verkefninu og markmiðum þess 3) verkefnið hafi raunhæf markmið tengt því að vinna gegn fíknisjúkdómum 4) fram komi með skýrum hætti hvert upphaf og endir verkefnis verði 5) fram komi með skýrum hætti hvernig meta eigi árangur verkefnis 6) framlögð kostnaðaráætlun 7) framlögð tíma- og verkáætlun.
Í skýringunum segir einnig að umræddir sérfræðingarnir hafi farið munnlega yfir umsóknina með tilliti til framangreindra viðmiða og ekki talið verkefni samtakanna A uppfylla þau skilyrði sem krafist var til þess að hljóta styrk. Ástæður þess hafi meðal annars verið að upphaf, endir og verkþættir verkefnisins hefðu verið óljósir, markmið verkefnisins óskýrt og óljóst hvernig árangur verkefnisins yrði metinn. Þá hafi samhengi framlagðrar kostnaðaráætlunar og tíma- og verkáætlunar við verkþætti verkefnis verið óljóst. Umsókn samtakanna hafi verið í hópi 5 umsókna af 11 sem uppfylltu ekki skilyrði þess að hljóta styrk en fjögur félagasamtök hafi hlotið styrki til sex skilgreindra verkefna.
Í fyrrnefndri auglýsingu var sérstaklega tekið fram að veittir væru styrkir til afmarkaðra verkefna. Í auglýsingunni var líkt og að framan greinir vísað til þess að verkefnin skyldu hafa hafi skýrt upphaf og endi og að árangur þeirra væri metinn. Einnig var vísað til þess að í umsókninni þyrftu m.a. að koma fram upplýsingar um framkvæmd árangursmats, tíma- og verkáætlun og kostnaðaráætlun. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins var það niðurstaða sérfræðinga þess að á þessa þætti og samhengi þeirra skorti vegna umsóknar A.
Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að litið hafi verið til þessara atriða við mat á umsókn félags yðar um styrk til verkefnis sem miðar að því að vinna gegn fíknisjúkdómum.
Þegar litið er til framangreinda skýringa ráðuneytisins, gagna málsins og þess svigrúms sem ráðuneytið hefur við úthlutun um styrki til verkefna sem miða að því að vinna gegn fíknisjúkdómum tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við ákvörðun ráðuneytisins um að synja umsókn samtakanna A um styrk. Þá hef ég ekki forsendur til að líta öðruvísi á en að þau sjónarmið sem ráðuneytið lagði til grundvallar hafi verið málefnaleg.
III
Með vísan til framangreinds lýk ég hér með athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.