Umboðsmaður tók framkvæmd frávísana og brottvísana á grundvelli laga um útlendinga til athugunar að eigin frumkvæði. Laut athugunin í fyrsta lagi að þýðingu skuldar vegna flutnings úr landi fyrir afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og beiðna um endurupptöku slíkra ákvarðana. Í öðru lagi að grundvelli og sundurgreiningu kostnaðar við færslu úr landi og hvernig mati á nauðsyn gæslu og fylgdar samkvæmt lögunum væri almennt hagað. Í þriðja lagi að því hvernig eftirliti með framkvæmd frávísana og brottvísana væri háttað og þá einkum hvort mat á nauðsyn gæslu og fylgdar með tilheyrandi kostnaði sætti einhvers konar eftirliti eða endurskoðun.
Litið var svo á að svör Útlendingastofnunar, ríkislögreglustjóra og dómsmálaráðuneytisins við fyrirspurnum umboðsmanns gæfu ekki tilefni til að afla frekari upplýsinga eða skýringa í tilefni af tveimur fyrstnefndu atriðunum. Hvað varðaði eftirlit með framkvæmd frávísana og brottvísana kom hins vegar fram af hálfu ráðuneytisins að unnið væri að samningi um óháð eftirlit með flutningi manna úr landi og að því loknu myndi ráðherra setja reglugerð um það efni. Með hliðsjón af þessum upplýsingum var ákveðið að bíða með að ljúka athuguninni og fylgjast með framvindu fyrirætlana ráðuneytisins. Áform þess gengu hins vegar ekki eftir. Umboðsmaður kom því á framfæri við ráðuneytið að brýnt væri að koma á eftirliti með flutningi brottvísaðra manna eins fljótt og mögulegt væri og kveðið yrði á um það í reglugerð í samræmi við nánari ákvæði laga um útlendinga. Jafnframt yrði þá tekið til athugunar hvort í reglugerð ætti að kveða á um eftirlit eða endurskoðun á mati á nauðsyn fylgdar og gæslu og á ákvörðun kostnaðar þar að lútandi.
Óskað var eftir að ráðuneytið upplýsti um lyktir málsins þegar þær lægju fyrir en að öðrum kosti stöðu þess í lok árs 2023 ef því yrði ekki lokið þá.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi til dómsmálaráðuneytis, Útlendingastofnunar og Ríkislögreglustjóra 21. apríl 2023.
I
Hér með tilkynnist að ég hef ákveðið að ljúka athugun umboðsmanns Alþingis á framkvæmd frávísana og brottvísana á grundvelli laga nr. 80/2016, um útlendinga. Um var að ræða athugun að eigin frumkvæði umboðsmanns, sbr. 5. gr. samnefndra laga nr. 85/1997, og laut hún að nokkrum álitaefnum. Í fyrsta lagi að þýðingu skuldar vegna flutnings úr landi fyrir afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og beiðna um endurupptöku slíkra ákvarðana. Í öðru lagi að grundvelli og sundurgreiningu kostnaðar við færslu úr landi og hvernig mati á nauðsyn gæslu og fylgdar samkvæmt lögum nr. 80/2016 væri almennt hagað. Í þriðja lagi að því hvernig eftirliti með framkvæmd frávísana og brottvísana væri háttað og þá einkum hvort mat á nauðsyn gæslu og fylgdar með tilheyrandi kostnaði sætti einhvers konar eftirliti eða endurskoðun.
Litið var svo á að svör Útlendingastofnunar, ríkislögreglustjóra og dómsmálaráðuneytisins við fyrirspurnum umboðsmanns gæfu ekki tilefni til að afla frekari upplýsinga eða skýringa í tilefni af tveimur fyrstnefndu atriðunum. Hvað varðaði eftirlit með framkvæmd frávísana og brottvísana kom hins vegar fram af hálfu ráðuneytisins að unnið væri að samningi um óháð eftirlit með flutningi manna úr landi og að því loknu myndi ráðherra setja reglugerð um það efni. Með hliðsjón af þessum upplýsingum var ákveðið að bíða með að ljúka athuguninni og fylgjast með framvindu fyrirætlana ráðuneytisins. Áform þess gengu hins vegar ekki eftir.
Á þeim tíma sem liðinn er hefur umboðsmaður verið upplýstur um frekari umleitanir ráðuneytisins í þeim tilgangi að finna aðila til sinna umræddu eftirliti. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hefur þó ekki enn fundist varanleg lausn til að koma til móts við kröfur laga nr. 80/2016 að því er lýtur að eftirliti með framkvæmd frávísana og brottvísana. Í því ljósi tel ég rétt að ljúka málinu í heild sinni með eftirfarandi umfjöllun og ábendingum.
II
Fréttaumfjöllun um mál manns sem vísað hafði verið úr landi varð tilefni þess að umboðsmaður hóf athugun sína. Þar kom m.a. fram að mál mannsins yrði ekki tekið upp á ný hjá Útlendingastofnun fyrr en hann hefði greitt kostnað við brottvísun hans sem næmi rúmlega einni milljón króna. Var Útlendingastofnun af þessu tilefni ritað bréf þar sem spurt var um afstöðu stofnunarinnar til þýðingar skuldar samkvæmt 107. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, fyrir afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og beiðna um endurupptöku slíkra ákvarðana. Var það gert til að ganga úr skugga um að skuld vegna kostnaðar við flutning úr landi væri ekki talin standa í vegi fyrir afgreiðslu slíkra beiðna eða veitingu dvalarleyfis á grundvelli alþjóðlegrar verndar samkvæmt 73. gr. laganna.
Í svörum Útlendingastofnunar 8. mars og 4. maí 2018 kom samandregið fram að það væri hvorki afstaða né framkvæmd hennar að áðurlýst skuld útilokaði veitingu dvalarleyfis á grundvelli alþjóðlegrar verndar. Þeim sem lýsti því yfir við landamæri að hann hygðist sækja um alþjóðlega vernd væri þannig hvorki meinuð landganga né vísað frá, sbr. 3. mgr. 106. gr. laganna.
Umboðsmaður spurði stofnunina í framhaldinu um hvernig leiðbeiningum hennar um þessi atriði hefði verið háttað. Upplýst var að hvorki umræddum manni né öðrum fyrir hans hönd hefði verið leiðbeint um að beiðni um endurupptöku á máli hans vegna umsóknar um alþjóðlega vernd yrði afgreidd án tillits til skuldar við ríkissjóð. Ekki hefði verið talið nauðsynlegt að leiðbeina honum umfram þær leiðbeiningar sem hann hefði áður fengið vegna nýlegra afgreiðslna á máli hans.
Af þessu tilefni vil ég árétta mikilvægi þess að Útlendingastofnun hagi leiðbeiningum sínum þannig að þeim sem eiga í samskiptum við stofnunina megi vera réttarstaða sín ljós, einkum ef eitthvað í samskiptunum bendi til annars. Þá er ekki útilokað að í sumum tilvikum geti stjórnvaldi, með vísan til almennra valdheimilda og fyrirsvars þess fyrir tiltekinn málaflokk, verið rétt að birta opinberlega leiðréttingar á efnislega röngum eða villandi fréttum eða frásögnum sem birst hafa á opinberum vettvangi, t.d. í fjölmiðlum, um ákvarðanir eða almenna starfsemi stjórnvaldsins. Markmiðið er þá að veita almenningi réttar upplýsingar um almenna framkvæmd og leiðrétta það sem rangt hefur verið farið með. Þó verður að gæta þess að haga slíkum leiðréttingum í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar sem kunna að setja því skorður hversu langt stjórnvald getur gengið í að leiðrétta frásagnir sem birst hafa um einstök mál sem það hefur fjallað um eða hefur til afgreiðslu.
III
Svo sem áður greinir var, í ljósi fréttaflutnings um kostnað við færslu umrædds manns úr landi, einnig óskað eftir upplýsingum frá ríkislögreglustjóra um grundvöll og sundurgreiningu að þessu leyti og hvernig mati á nauðsyn gæslu og fylgdar samkvæmt lögum um útlendinga væri almennt hagað.
Í svari ríkislögreglustjóra 23. apríl 2018 voru veittar almennar upplýsingar um framkvæmd stoðdeildar ríkislögreglustjóra á lögreglufylgd vegna ákvarðana Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála um brottvísanir og frávísanir. Þar kom m.a. fram að landfræðileg lega Íslands og tilhögun á framkvæmd ferða hefði oft leitt til þess að hér á landi yrði að hefja eiginlega fylgd fyrr en í öðrum löndum. Þá segir í svarinu að við ákvörðun á tilhögun lögreglufylgdar þurfi að meta stöðu þess sem fylgja eigi, m.a. í samræmi við ákvörðun, heilbrigðisaðstæður og öryggissjónarmið. Sé hlutaðeigandi talinn hættulegur eða ósamvinnuþýður hafi lögregla valdheimildir til að tryggja að lögreglufylgd nái fram að ganga og tryggja öryggi viðkomandi og annarra í framkvæmdinni. Valdheimildum sé ekki beitt nema nauðsyn standi til. Hættumatið sé unnið út frá þeim upplýsingum sem fáist frá aðilum sem komið hafi að viðkomandi máli. Meðal þátta sem lagðir séu til grundvallar við áhættumatið sé hegðun, s.s. ef viðkomandi hafi sýnt af sér ofbeldisfulla hegðun, sjálfsskaðahegðun, falið sig eða með öðrum hætti reynt að komast hjá framkvæmd ákvarðana og verið ósamvinnufús. Annað sem horft sé til við matið sé fjöldi þeirra sem fylgja eigi, heildarlengd ferðar og tímasetning, sem og andlegt og líkamlegt heilsufar.
Umboðsmaður hefur ekki forsendur til að gera athugasemdir við framangreinda lýsingu á því hvernig mat á nauðsyn fylgdar er almennt framkvæmt. Ég árétta þó á að við mat á nauðsyn fylgdar, með tilheyrandi kostnaði sem fellur á brottfluttan mann, ber að gæta meðalhófs. Á þetta einnig við um nánara fyrirkomulag fylgdar og gæslu, þ. á m. við skipulag flutnings, s.s. við ákvörðun um fyrirkomulag flugferða og ferðatíma. Þá er mikilvægt að fullnægjandi gögn liggi fyrir um mat stjórnvalda við þessar aðstæður svo það geti komið til raunhæfrar endurskoðunar af hálfu eftirlitsaðila.
IV
Svo sem áður greinir aflaði umboðsmaður upplýsinga frá dómsmálaráðuneytinu um hvernig eftirliti með framkvæmd frávísana og brottvísana væri háttað. Var þar m.a. haft í huga hvort mat á nauðsyn gæslu og fylgdar sætti einhvers konar eftirliti eða endurskoðun en einnig hvort hvort fullnægt væri skyldum ráðuneytisins á grundvelli 8. mgr. 104. gr. og núgildandi 21. töluliðar 120. gr. laga nr. 80/2016, til að kveða á um slíkt eftirlit í reglugerð.
Í svari ráðuneytisins 22. maí 2018 var m.a. upplýst að frá 2013 hefði Mannréttindaskrifstofa Íslands (MRSÍ) að beiðni stoðdeildar ríkislögreglustjóra sinnt hlutverki óháðs eftirlitsaðila (e. Human Rights Monitor) með framkvæmd frávísana og brottvísana manna sem synjað hefði verið um alþjóðlega vernd hér á landi. Eftirlitið hefði þó einungis verið bundið við aðgerðir framkvæmdar af íslensku lögreglunni í samstarfi við Landamærastofnun Evrópu (Frontex) en í þeim tilvikum hefði stofnunin greitt kostnað við eftirlitið að fullu. Þegar um hefði verið að ræða frávísanir og brottvísanir sem ekki fóru fram í samstarfi við Frontex hefði MRSÍ ekki sinnt eftirliti, s.s. þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd hefðu verið fluttir til annars Schengen-ríkis á grundvelli Dyflinnar-reglugerðarinnar. Ástæða þessa hafi verið skortur á fjármögnun. Fram kom í svörum ráðuneytisins að það ætti í viðræðum við MRSÍ um verkefnið svo unnt væri að ganga frá samningi um óháð eftirlit við flutning brottvísaðra manna en að því loknu myndi ráðherra setja reglugerð um þetta efni.
Líkt og áður hefur komið fram hafa fyrirætlanir ráðuneytisins ekki gengið eftir og hefur það haft til skoðunar aðrar mögulegar útfærslur án þess að tekist hafi að leiða málið til lykta. Í ljósi þessa tel ég rétt að koma því á framfæri við ráðuneytið að ég tel brýnt að komið verði á eftirliti með flutningi brottvísaðra manna eins fljótt og mögulegt er og kveðið verði á um það í reglugerð í samræmi við nánari ákvæði laga nr. 80/2016. Jafnframt verði þá tekið til athugunar hvort í reglugerð eigi að kveða á um eftirlit eða endurskoðun á mati á nauðsyn fylgdar og gæslu og á ákvörðun kostnaðar þar að lútandi.
Ég óska eftir því að ráðuneytið upplýsi mig um lyktir málsins þegar þær liggja fyrir. Verði því þá enn ólokið er óskað eftir upplýsingum um stöðu þess fyrir árslok 2023.