Álit

I.

Hinn 26. mars 2002 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta hefði ekki svarað bréfi hennar frá 28. janúar 2002. Í bréfinu fór A fram á aðgang að gögnum í málum nr. 11/1999 og 54/2001 fyrir úrskurðarnefndinni sem lokið var með úrskurðum nefndarinnar 31. maí 1999 og 30. júlí 2001, þar með töldum fundargerðum nefndarinnar vegna málanna. Var beiðnin sett fram á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. október 2002.

II.

Hinn 5. apríl 2002 ritaði ég úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta bréf þar sem ég óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði afgreiðslu á framangreindu erindi A. Erindi þetta ítrekaði ég með bréfum, dags. 3. júní, 4. júlí og 28. ágúst 2002. Þann 6. september 2002 barst mér loks bréf úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. september 2002, en með því fylgdu afrit gagna sem höfðu verið send til A þann 5. júní 2002.

Hinn 13. september 2002 ritaði ég síðan úrskurðanefnd atvinnuleysisbóta bréf að nýju þar sem ég óskaði þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði ástæður þess að það tók nefndina rúma fjóra mánuði að afgreiða erindi A um afhendingu umræddra gagna. Jafnframt óskaði ég eftir að nefndin gerði grein fyrir því hvort A hefði verið skýrt frá því þegar fyrirsjáanlegt varð að afgreiðsla erindis hennar myndi dragast, sbr. meginreglu 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Loks óskaði ég eftir skýringum nefndarinnar á þeim drætti sem orðið hefði á því að hún svaraði fyrirspurn minni frá 5. apríl 2002.

Svarbréf úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta, dags. 19. september 2002, barst mér 23. september 2002. Þar sagði meðal annars:

„Varðandi bréf yðar dags. 13. sept. sl. skal eftirfarandi tekið fram. Úrskurðarnefnd harmar þann drátt sem varð á því að [A] fengi send öll þau gögn sem hún hafði óskað eftir með bréfi sínu dags. 28. janúar 2002 svo og sá dráttur sem varð á því að fyrirspurn yðar um gang mála frá 5. apríl væri svarað formlega. Drátt þennan má að einhverju leyti skýra af önnum nefndarinnar, annars vegar vegna [A], en einnig koma mörg fleiri mál á borð nefndarinnar sem afgreiða verður án tafar og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Ljóst er að engin mál hafa hlotið jafnmikið af tíma nefndarinnar á árinu og mál [A]. Kveðnir hafa verið upp þrír úrskurðir í máli hennar frá áramótum. Frá bréfi umboðsmanns dags. 5. apríl sl. hafa borist tvær stjórnsýslukærur til úrskurðarnefndarinnar frá [A] auk þess sem hún hefur verið dugleg að spyrjast fyrir um gang mála og biðja um afrit gagna bæði bréflega og símleiðis. Reynt hefur verið að sinna óskum [A] eftir megni. Ákvarðanir um frestun á afgreiðslu mála hennar voru sendar henni jafnóðum sbr. hjálögð afrit af bréfum til [A]. Starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hefur jafnframt sent [A] afrit af gögnum málsins eftir því sem þau hafa borist svo og af útsendum bréfum er málið varða. Að auki mun úthlutunarnefnd Norðurlands vestra hafa sent henni einhver gögn. Umboðsmaður mun einnig hafa fengið send afrit af flestum gögnum er málið varða, þ.m.t. úrskurðum og gögnum um gang mála. Starfsmaður úrskurðarnefndar stóð í þeirri trú að bæði [A] og umboðsmanni Alþingis væri allvel kunnugt um stöðu málsins hverju sinni og hefðu undir höndum flest gögn er máli skiptu.“

Þess skal getið að með úrskurði sínum 31. maí 1999 í máli nr. 11/1999 staðfesti úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta þá ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra frá 15. desember 1998 að fella niður bótarétt A á þeim grundvelli að hún væri sjálfstætt starfandi einstaklingur. Í áliti mínu, dags. 30. apríl 2001, í máli nr. 2868/1999 fjallaði ég um framangreindan úrskurð. Var það niðurstaða mín að umræddur úrskurður hefði verið ólögmætur og beindi ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún tæki mál A fyrir að nýju ef ósk kæmi fram um það frá henni. Hinn 30. júlí 2001 felldi úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta á ný úrskurð í máli A. Var það þá niðurstaða nefndarinnar að fyrrnefnd ákvörðun úthlutunarnefndarinnar frá 15. desember 1998 skyldi eftir sem áður standa óhögguð.

Í kjölfar þessarar niðurstöðu leitaði A til mín á ný og bar fram kvörtun yfir framangreindri niðurstöðu. Ég ritaði úrskurðarnefndinni bréf af þessu tilefni, dags. 14. september 2001, þar sem ég óskaði þess að nefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í kjölfar bréfaskipta minna við úrskurðarnefndina og félagsmálaráðuneytið féllst nefndin á að taka mál A til nýrrar meðferðar. Í úrskurði nefndarinnar, dags. 22. apríl 2002, var ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Norðurland vestra frá 15. desember 1998 í máli A felld úr gildi og því beint til úthlutunarnefndarinnar að hún tæki mál A fyrir að nýju.

III.

1.

Eins og lýst er hér að framan liðu nær fimm mánuðir frá því að A ritaði bréf til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta þar til að hún fékk aðgang að umræddum gögnum. Eftir að ég ritaði úrskurðarnefndinni bréf og óskaði eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu málsins, sem ég ítrekaði þrisvar sinnum, liðu meira en fimm mánuðir þar til úrskurðarnefndin sendi mér svarbréf sitt.

2.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er áréttuð sú grundvallarregla, að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í reglunni felst enn fremur að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að reglan um málshraða er byggð á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar sem hafi víðtækara gildissvið en umrætt lagaákvæði (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292). Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt, hvort sem um er að ræða ákvarðanir sem stjórnsýslulögin gilda um, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, eða framkvæmd stjórnsýslunnar almennt, að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er.

Í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga segir jafnframt að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri stjórnvaldi að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýst um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Umboðsmaður Alþingis hefur enn fremur bent ítrekað á það í álitum sínum að stjórnvöldum beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að svara skriflegum erindum sem til þeirra er beint skriflega, nema erindi beri skýrlega með sér að svars hafi ekki verið vænst. Í þessu sambandi vísa ég til álits umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 1989 í máli nr. 126/1989 (SUA 1989, bls. 83) en þar segir að skrifleg svör séu að jafnaði nauðsynleg bæði fyrir stjórnvöld og þá sem til þeirra leita til þess að ekki fari á milli mála hvenær og hvernig málaleitan var afgreidd. Skýringar stjórnvalda til mín breyta ekki þessari skyldu stjórnvalda til þess að svara skriflegum erindum.

Eins og vikið var að í inngangi skýrslu minnar fyrir árið 2000 (sjá bls. 13-14) eru fyrirmæli 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga í eðli sínu dæmi um lögfestingu vinnubragða innan stjórnsýslunnar sem ég tel að ella myndu falla undir hugtakið vandaðir stjórnsýsluhættir í merkingu 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Með því að fylgja fyrirmælum 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga leggja stjórnvöld grunninn að réttum og eðlilegum samskiptum milli þeirra og almennings sem nauðsynleg eru til að skapa það traust sem ríkja þarf milli almennings og stjórnsýslunnar. Eins og rakið er í framangreindri skýrslu minni verða stjórnvöld að hafa í huga að þau gegna mikilvægu þjónustuhlutverki gagnvart borgurunum og því brýnt að þau gæti að reglum á borð við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga sem gefa málsaðilum kost á að fylgjast með framvindu sinna mála.

Í bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta til mín, dags. 19. september 2002, er harmaður sá dráttur sem varð á því að úrskurðarnefndin svaraði beiðni A um gögn mála. Þrátt fyrir að beiðni A um umrædd gögn hafi nú verið afgreidd tel ég eigi að síður rétt að láta í ljós það álit mitt að í þessu tilviki hafi það dregist lengur en samrýmist reglum stjórnsýsluréttar um málshraða að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta svaraði beiðni A um aðgang að gögnum. Ég tek í því sambandi fram að gögn þau er beiðni A laut að vörðuðu stjórnsýslumál sem þegar hafði verið lokið með úrskurðum úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta. Þá verður ekki séð af gögnum málsins að á það hafi reynt fyrir nefndinni hvort umrædd gögn væru að einhverju leyti undanþegin þeim upplýsingarétti aðila máls sem mælt er fyrir um í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né að einhverjar aðrar ástæður hafi verið fyrir hendi sem réttlætt geta þann drátt sem varð á því að afgreiða erindi A.

Í skýringum úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta til mín er sérstaklega vikið að því að dregist hafi að svara erindi A og bréfum mínum til nefndarinnar vegna anna og að starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hafi staðið í „þeirri trú að bæði [A] og umboðsmanni Alþingis væri allvel kunnugt um stöðu málsins hverju sinni og hefðu undir höndum flest gögn er máli skiptu.“ Í ljósi þessara skýringa nefndarinnar tel ég rétt að taka fram að þær meginreglur og sjónarmið um að stjórnvöld svari erindum sem er beint til þeirra skriflega og hraði málsmeðferð eftir föngum eiga eftir sem áður við þrátt fyrir að miklar annir valdi því að ekki takist að afgreiða erindi eins fljótt og æskilegt er. Ég bendi enn fremur á að í tilvikum þar sem fyrirsjáanlegt er að meðferð máls dragist vegna mikilla anna hjá stjórnvaldi ber því að skýra aðila máls frá því, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

3.

Eins og rakið var hér að framan liðu meira en fimm mánuðir frá því að ég ritaði úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta fyrst bréf vegna þessa máls uns erindi mínu var svarað. Af því tilefni er óhjákvæmilegt að minna á að umboðsmanni Alþingis er í lögum tryggður réttur til að krefja stjórnvöld um þær upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Eigi úrlausnir umboðsmanns Alþingis í einstökum málum að hafa eðlilegan framgang er nauðsynlegt að stjórnvöld láti umbeðnar upplýsingar í té sem fyrst eða skýri að öðrum kosti tafir á upplýsingagjöf. Ég tel að í þessu máli hafi það dregist úr hófi að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta svaraði fyrirspurnum mínum. Eru það tilmæli mín að slíkt endurtaki sig ekki og svörum við erindum umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það álit mitt að það hafi dregist lengur en samrýmist reglum stjórnsýsluréttar um málshraða að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta svaraði beiðni A um aðgang að gögnum samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að sá dráttur sem varð á því að úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta svaraði erindi mínu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggja á. Beini ég því þeim tilmælum til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að hún hagi málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta, dags. 21. mars 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði gefið nefndinni tilefni til viðbragða og þá í hverju þau hefðu falist. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. apríl 2003, er vinnutilhögun úrskurðarnefndarinnar lýst svo og þeim reglum sem gilda um málsmeðferð fyrir nefndinni. Síðan segir m.a.:

„Starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hefur í tilefni álits umboðsmanns sent leiðbeiningarbréf til allra svæðismiðlana og úthlutunarnefnda þar sem áréttaðar eru ofangreindar reglur um málsmeðferð og brýnt fyrir þeim að afgreiða mál svo fljótt sem auðið er samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga. Úthlutunarnefndum hefur einnig verið leiðbeint um form ákvarðana og vísan í stjórnsýslulög [...]. Er aðila kynntur réttur sinn til frekari rökstuðnings innan tilskilins frests svo og kæruleið til úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta og kærufrest. Auk þess er í leiðbeiningarbréfi þessu skýrt frá rétti aðila til að kynna sér og fá afrit af öllum skjölum sem mál hans varðar samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga svo fljótt sem auðið er. Ekki hefur verið um gjaldtöku að ræða fyrir slík afrit.“