Kvartað var yfir afgreiðslu Skattsins á starfsumsókn og einkum gerðar athugasemdir við þá afstöðu að ekki hefði verið um að ræða auglýsingu á lausu starfi heldur úthlutun verkefnis og því hefði ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Í ljósi gagna málsins og þess svigrúms sem forstöðumenn ríkisstofnana hafa til að skipuleggja og skilgreina verkefni einstakra starfsmanna á grundvelli stjórnunarheimilda taldi umboðsmaður ekki tilefni til að gera athugasemdir þá afstöðu Skattsins að tölvupóstur hefði ekki verið auglýsing á lausu starfi. Þótt uppsetningin hefði verið til þess fallin að vekja væntingar um að til stæði að ráða í nýtt starf gæfu gögn málsins ekki tilefni til að draga skýringar Skattsins í efa. Var þá einkum haft í huga að samkvæmt gögnum málsins varð ekki fjölgun á störfum innan Skattsins heldur voru einungis gerðar breytingar á verkefnum starfsmanns sem fyrir var í starfi hjá stofnuninni. Ekki voru því forsendur til að fullyrða að með breytingunum hefði orðið til laust starf sem skylt hefði verið að auglýsa í samræmi við fyrirmæli laga um um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 22. júní 2023.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 29. mars sl. fyrir hönd A yfir afgreiðslu Skattsins á umsókn hans um starf tollsérfræðings með leitarhund á starfsstöð tollgæslunnar í Klettagörðum. Í kvörtuninni eru gerðar ýmsar athugasemdir við meðferð málsins, einkum þá afstöðu Skattsins að ekki hafi verið um að ræða auglýsingu á lausu starf heldur úthlutun verkefnis og því hafi ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Í tilefni kvörtunarinnar var Skattinum ritað bréf 5. apríl sl. þar sem þess var óskað að öll gögn málsins yrðu afhent og upplýsingar veittar um lagagrundvöll ákvörðunarinnar. Svör Skattsins ásamt umbeðnum gögnum bárust 5. maí sl.
II
1
Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtuninni var tölvubréf sent á alla starfsmenn tollgæslunnar 14. desember sl. þar sem óskað var eftir áhugasömum tollverði til að starfa með leitarhund. Tekið var fram í téðu bréfi að um væri að ræða verkefni tollsérfræðings með hund á tollgæslusviði Skattsins og starfið fæli í sér bæði almenn tollgæslustörf sem og umsjón með umræddum hundi. Sérstaklega var tekið fram að viðkomandi yrði að hafa aðstöðu fyrir hund á heimili sínu. Í kjölfarið voru útlistaðar frekari upplýsingar um starfið sem og hvaða menntunar- og hæfniskröfur viðkomandi yrði að uppfylla til að taka að sér verkefnið.
Alls óskuðu fjórir einstaklingar, þ. á m. A, eftir því að starfa með leitarhundinum. Við úthlutun verkefnisins varð hann ekki fyrir valinu og óskaði A þá eftir skriflegum rökstuðningi af hálfu Skattsins. Í svörum Skattsins var m.a. tekið fram að stofnunin liti svo á að ekki hafi verið um að ræða auglýsingu heldur úthlutun verkefnis. Ákveðið hafi verið að fara þá leið að senda út tölvubréf og óska eftir áhugasömum einstaklingum í stað þess að úthluta verkefninu án aðkomu starfsmanna á grundvelli 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, í ljósi þeirrar skuldbindingar sem fælist í téðu verkefni.
2
Í tilefni af framangreindu tek ég fram að heimild til breytinga á störfum og verksviði opinberra starfsmanna grundvallast á óskráðri meginreglu um stjórnunarrétt forstöðumanna ríkisstofnana. Í stjórnunarheimildum þeirra felst meðal annars að afmarka í hverju störf á þeirra vegum eru fólgin og hvernig þau skulu innt af hendi. Þessar stjórnunarheimildir endurspeglast í 19. gr. og 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 þar sem meðal annars er kveðið á um skyldu starfsmanns, þ. á m. embættismanns, til að hlíta breytingum á störfum sínum og ábyrgð forstöðumanns á því að fjármunir stofnunar séu nýttir á árangursríkan hátt. Á grundvelli stjórnunarheimilda getur forstöðumaður þannig gert breytingar á störfum einstakra starfsmanna, til að mynda með því að fela þeim aukna ábyrgð eftir því sem þeir öðlast meiri reynslu í starfi.
Þótt stjórnunarheimildir forstöðumanna veiti þeim ríkt svigrúm til að skipuleggja störf starfsmanna sinna lúta þær ákveðnum takmörkunum. Annars vegar eru þær takmarkaðar af reglum um réttindi starfsmanna og hins vegar af almennum reglum sem gilda um starfsemi hins opinbera.
Heimildir forstöðumanna til að fela öðrum starfsmönnum fyrir-liggjandi verkefni innan stofnunar eru jafnframt takmarkaðar af skyldunni til að auglýsa laus störf, sbr. 7. gr. laga nr. 70/1996 og reglur nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa. Af samspili auglýsingaskyldunnar við stjórnunarheimildir forstöðumanna ríkis-stofnanna er ljóst að forstöðumenn eiga að nokkru marki mat um það hvort tiltekin viðfangsefni eru skilgreind sem laust starf eða hvort þau eru felld undir starfssvið starfsmanna sem fyrir eru hjá stofnuninni. Það er því ekki sjálfgefið að ný verkefni og breyttar skilgreiningar á störfum einstakra starfsmanna verði til þess að með þeim teljist ákveðið starf vera laust. Í vissum tilvikum kann að vera unnt að haga breytingunum með þeim hætti að starfsmaður sem fyrir er hjá stofnuninni taki yfir ný eða breytt verkefni án þess að skyldan til að auglýsa nýtt laust starf verði virk, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.
3
Af gögnum málsins má ráða að stjórnendur innan tollgæslunnar hafi á fundi 26. október 2022 ákveðið framtíðarskipulag hundaþjálfara tollgæslunnar. Tekin var m.a. ákvörðun um að færa verkefni leitarhunds frá Keflavíkurflugvelli til Klettagarða en að mati stjórnenda væri meiri skilvirkni fólgin í því að hafa báða hundaþjálfara tollgæslunnar á sömu tollstöð. Í skýringum Skattsins til umboðsmanns kemur fram að stofnunin líti svo á að úthlutun verkefnisins rúmist innan stjórnunarheimilda en ákveðið hafi verið að fara þá leið að óska eftir tollvörðum í umrætt verkefni vegna þeirrar skuldbindingar sem umönnun leitarhunds felur í sér frekar en að úthluta því á grundvelli 19. gr. starfsmannalaga. Í ljósi þessa hafi ekki verið um starfsauglýsingu að ræða og því hafi ekki verið óskað eftir formlegum umsóknum, skilum á ferilskrám eða fylgibréfum. Þá hafi ekki verið á færi utanaðkomandi að sækjast eftir verkefninu.
Með vísan til framangreinds og í ljósi þess svigrúms sem forstöðumenn ríkisstofnana hafa til að skipuleggja og skilgreina verkefni einstakra starfsmanna á grundvelli stjórnunarheimilda tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir framangreinda afstöðu Skattsins um að téð tölvubréf hafi ekki verið auglýsing á lausu starfi. Þótt uppsetning bréfsins hafi verið til þess fallin að vekja væntingar aðila að til stæði að ráða í nýtt starf gefa gögn málsins ekki tilefni til að draga skýringar Skattsins í efa. Hef ég einkum í huga að samkvæmt gögnum málsins varð ekki fjölgun á störfum innan Skattsins heldur voru einungis gerðar breytingar á verkefnum starfsmanns sem fyrir var í starfi hjá stofnuninni. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að með téðum breytingum á framtíðarskipulagi hundaþjálfara tollgæslunnar hafi orðið til laust starf í fyrrgreindri merkingu sem skylt hafi verið að auglýsa í samræmi við fyrirmæli 7. gr. laga nr. 70/1996.
III
Með vísan til þess að framan greinir og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýkur athugun minni á málinu.