Álit

I.

Hinn 11. júní 2001 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín fyrir hönd A Beinist kvörtunin að úrskurði samgönguráðuneytisins, dags. 6. júlí 2000, þar sem staðfest er synjun sýslumannsins í Keflavík á veitingaleyfi til félagsins vegna rekstrar skemmtistaðar að X-götu í Keflavík, sbr. lög nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði.

Kvörtun málsins er á því byggð að sýslumaðurinn í Keflavík hafi verið vanhæfur til þess að taka ákvörðun um hvort veita bæri A umrætt veitingaleyfi. Ástæða þessa hafi verið sú að sýslumaðurinn hafi sjálfur ritað nafn sitt undir undirskriftalista, sem afhentur var 21. september 1999 á skrifstofum Reykjanesbæjar, þar sem mótmælt var starfsemi nektardansstaða í bæjarfélaginu. Þá er því haldið fram í kvörtuninni að ákvörðun sýslumannsins hafi að öðru leyti verið „löglaus“.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. október 2002.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að forsvarsmaður A lagði fram umsókn um veitingaleyfi til sýslumannsins í Keflavík, dags. 15. maí 2000, sbr. lög nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, vegna skemmtistaðar að X-götu í Keflavík. Hafði félagið þá tekið við rekstri staðarins og gilti því fyrra veitingaleyfi þess áfram á meðan umsókn félagsins var til afgreiðslu, sbr. 4. gr. laga nr. 67/1985.

Hinn 26. maí 2000 var forsvarsmanni A ehf. veitt tímabundið skemmtanaleyfi frá 15. maí 2002 til og með 30. júní s.á. Í leyfisskjalinu sem gefið var út af lögreglunni í Keflavík kemur meðal annars fram að umrætt leyfi sé „almennt skemmtanaleyfi fyrir veitingastað. Gildistími leyfis sem þessa [sé] venjulega miðaður við árið, en þar sem veitingaleyfi [sé] í umsögn og bráðabirgðavínveitingaleyfi [sé] tímabundið við 30.6.2000 [sé] gildistími þessa skemmtanaleyfis miðaður við þann tíma“.

Með bréfi fulltrúa sýslumannsins í Keflavík, dags. 26. maí 2000, til forsvarsmanns A er vísað til skýrslna tveggja lögreglumanna, dags. 24. og 25. maí 2000, þar sem fram komi að haldnar hafi verið „nektarsýningar á umræddum skemmtistað“. Þá segir í bréfinu:

„Þar sem [X-gata] stendur í hjarta Keflavíkur, við aðalumferðargötuna í bænum, og með tilliti til þess að fjöldi fólks, þ.á m. börn og unglingar, leggur leið sína fram hjá umræddum stað á degi hverjum, verður að teljast varhugavert með tilvísun til áður nefndra lagaákvæða að leyfa slíka starfsemi í umræddu húsnæði. Fari fram nektarsýningar á skemmtistaðnum að [X-götu], getið þér þannig búist við að ákvörðun verði tekin um að synja yður um útgáfu leyfis til rekstrar umrædds skemmtistaðar, jafnframt því sem eldra leyfið yrði afturkallað. Er yður hér með gefinn frestur til miðvikudagsins 7. júní nk. til að koma fram andmælum hjá undirrituðum fulltrúa sýslumannsins í Keflavík.“

Með bréfi lögmanns A til sýslumannsins í Keflavík, dags. 3. júní 2000, voru gerðar athugasemdir í tilefni af bréfi sýslumannsins frá 26. maí 2000. Í bréfinu segir einnig m.a. eftirfarandi:

„Mér er sagt, að a.m.k. einn sýslufulltrúa við embætti yðar hafi tekið opinberan þátt í mótmælum gegn því að hafa nektarstaði í Keflavík, m.a. með því að skrifa undir áskorun til bæjaryfirvalda þar að lútandi. Hafi slíkt átt sér stað, er augljóst, að viðkomandi getur ekki haft nein afskipti af málefnum umbj. minna. Er þess vegna gerð sú fyrirspurn, hvort þér, herra sýslumaður, eða einhverjir af fulltrúum yðar, hafi skrifað undir slík mótmæli eða á annan hátt tekið þátt í opinberum mótmælum gegn starfsemi nektarstaða í umdæmi yðar. Ef svo er, er gerð krafa um, að viðkomandi víki sæti og taki ekki þátt í efnisafgreiðslu á útgáfu skemmtana- og veitingaleyfis til umbj.m.“

Lögmaður A skrifaði sýslumanninum í Keflavík á ný bréf, dags. 9. júní 2000, og krafðist þess að sýslumaðurinn viki sæti í ljósi þess að hann hefði í samtali við lögmanninn viðurkennt að hafa „skrifað undir opinbert mótmælaskjal gegn starfsemi veitingastaða, þar sem nektardans er sýndur“. Endanleg ákvörðun sýslumannsins í Keflavík um synjun á útgáfu veitingaleyfis til A var hins vegar tekin sama dag eftir að umsagnar hafði verið aflað. Í röksemdum vegna synjunar leyfisins kemur m.a. fram:

„Í 3. mgr. 3. gr. laga um veitinga- og gististaði segir að synja megi um leyfisumsókn geri sérstakar aðstæður starfsemina óæskilega. Einnig segir í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um veitinga- og gististaði nr. 288 frá 1987, að synja megi um leyfisumsókn séu sérstakar aðstæður til staðar, er brjóti í bága við almannaheill. Geti þótt réttlætanlegt að synja um leyfisumsókn þótt almennum skilyrðum sé fullnægt. Í bréfi því sem yður var áður sent var bent á að [X-gata] stendur í hjarta Keflavíkur, við aðalumferðargötuna í bænum. Fjöldi fólks, þ. á m. börn og unglingar leggur leið sína fram hjá umræddum skemmtistað á degi hverjum, jafnt að degi sem kvöldi. Verður því að telja varhugavert, með tilvísun til framangreindra lagaákvæða að leyfa rekstur skemmtistaðar að [X-götu], þar sem ljóst er að aðaltilgangurinn með rekstrinum virðist vera nektarsýningar.

Með tilvísun til þess sem að framan greinir, og með tilvísun í 3. mgr. 3. gr. laga um veitinga- og gististaði, er yður synjað um leyfi til að reka skemmtistað að [X-göti], Keflavík. Þar sem umsókn yðar hefur verið tekin til afgreiðslu er eldra leyfið fallið úr gildi. Tekur synjun þessi gildi frá og með birtingu bréfs þessa, og er yður óheimilt að reka umræddan skemmtistað frá þeim tíma.“

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. júní 2000, krafðist lögmaður A þess að sýslumaðurinn viki sæti „varðandi umsókn forráðamanna A um veitingaleyfi og skemmtanaleyfi“ þar sem hann hefði skrifað undir opinber mótmæli gegn því að slíkir staðir fengju leyfi í Keflavík. Síðan sagði í bréfi lögmannsins: „Tel ég, að sú opinbera afstaða valdi því, að hann sé vanhæfur til að taka ákvörðun í málinu, og beri honum að víkja sæti.“ Í ljósi þessa krafðist hann þess jafnframt að ákvörðunin um synjun yrði „afturkölluð“ og bráðabirgðaleyfið látið gilda þar til málið hefði endanlega verið til lykta leitt.

Með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæðis 1. mgr. 1. gr. laga nr. 67/1985, framsendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið málið til samgönguráðuneytisins með bréfi, dags. 13. júní 2000. Samgönguráðuneytið skrifaði þá bréf, dags. 19. júní 2000, til bæjarstjóra Reykjanesbæjar og sýslumannsins í Keflavík og fór fram á að umsagnir yrðu sendar varðandi efni kæru félagsins frá 9. júní 2000.

Í greinargerð sýslumannsins til samgönguráðuneytisins, dags. 21. júní 2000, var málið rakið og afstaða sýslumanns kynnt. Í greinargerðinni kom m.a. fram varðandi vanhæfiskröfu félagsins að „umræddur undirskriftalisti [væri] til kominn vegna annars skemmtistaðar en hér um [ræddi], og [hefði] sá staður í dag öll tilskilin leyfi.“ Umsögn bæjarritara Reykjanesbæjar barst samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 22. júní 2000.

Í tilefni af nefndum umsögnum sýslumannsins í Keflavík og Reykjanesbæjar gaf samgönguráðuneytið A kost á því að því að setja fram athugasemdir og sendi lögmaður félagsins ráðuneytinu þær með bréfi, dags. 26. júní 2000.

Með bréfi, dags. 6. júlí 2000, sendi samgönguráðuneytið lögmanni A úrskurð vegna stjórnsýslukæru félagsins. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. svo:

„Í máli þessu er óumdeilt að fyrirhugað var að reka næturklúbb að [X-götu] í Keflavík skv. i-lið 9. gr. laga um veitinga- og gististaði nr. 67/1985.

[...]

Ekki verður á það fallist með kæranda að vanhæfisástæður 3. gr. stjórnsýslulaga eigi hér við, enda verður ekki séð að tilvitnaðar undirskriftir hafi beinst að kæranda sérstaklega.

Það er mat sýslumannsins í Keflavík að fyrirhuguð starfsemi [A] með rekstri næturklúbbs að [X-götu]

í Keflavík sé óæskileg á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985. Reykjanesbær vinnur nú að endurskoðun lögreglusamþykktar Reykjanesbæjar í tilefni laga nr. 66/2000 um breytingu á lögum um veitinga- og gististaði nr. 67/1985 sem varðar flokkun veitingastaða og veitir sveitarstjórnum heimild til að kveða á um staðsetningu einstakra flokka þeirra innan marka sveitarfélagsins.

Á meðan endurskoðun lögreglusamþykktar Reykjanesbæjar hefur ekki átt sér stað telur ráðuneytið engin efni til þess af ráðuneytisins hálfu að hnekkja því mati sýslumannsins í Keflavík að starfsemi næturklúbbs sé óæskileg að [X-götu] í Keflavík og því beri að synja kæranda um veitingaleyfi á grundvelli laga um veitinga- og gististaði nr. 67/1985.

Með hliðsjón af ofanrituðu staðfestir ráðuneytið ákvörðun sýslumannsins í Keflavík frá 9. júní 2000 að synja [A] um veitingaleyfi vegna rekstrar næturklúbbs að [X-götu] í Keflavík.“

III.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 20. júní 2001, og óskaði eftir því að mér yrðu send gögn málsins, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 18. júlí 2001. Þar sem undirskriftalistinn frá íbúum í Reykjanesbæ, þar sem mótmælt var starfsemi nektardansstaða í bæjarfélaginu, fylgdi ekki með svarbréfi ráðuneytisins óskaði ég þess með bréfi, dags. 24. ágúst 2001, til ráðuneytisins að mér yrði afhentur listinn. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 5. september 2001, kemur fram að umræddur listi hefði aldrei borist ráðuneytinu og var mér bent á að hafa samband við bæjarstjórn Reykjanesbæjar. Í ljósi þessa óskaði ég eftir því með bréfi til bæjarstjórnar Reykjanesbæjar, dags. 12. september 2001, að undirskriftalistinn yrði afhentur mér. Listinn barst mér frá bæjarstjóranum í Reykjanesbæ með bréfi, dags. 17. september 2001, en í því sagði m.a. svo:

„Þann 21. september 1999 mættu á skrifstofu bæjarstjóra Reykjanesbæjar þrír bæjarbúar [...] og afhentu undirskriftalista þar sem mótmælt er „starfsemi nektarklúbba í Reykjanesbæ“.

Ekki fylgdu með nein frekari gögn eða upplýsingar frá aðstandendum en eftir því sem fram kom munnlega voru safnarar jafnmargir og síðufjöldi undirskrifta.

Á fundi bæjarráðs Reykjanesbæjar þann 29. september 1999 voru listarnir lagðir fram. Mótmælunum var komið á framfæri. [...] Aðalatriði af hálfu mótmælenda var að koma skoðunum sínum á framfæri við bæjaryfirvöld og fjölmiðla.“

Hinn 11. desember 2001 ritaði ég samgönguráðherra svofellt bréf:

„Í ofangreindri kvörtun er, eins og áður segir, því borið við að sýslumaðurinn í Keflavík hafi verið vanhæfur til þess að taka umrædda ákvörðun um að synja félaginu um útgáfu veitingaleyfis. Ég tek fram að eins og kvörtuninni er háttað hef ég ákveðið á þessu stigi að afmarka athugun mína alfarið við þennan þátt málsins.

Í stjórnsýslukæru [A] til ráðuneytis yðar, dags. 9. júní 2000, var gerð sú krafa að sýslumaðurinn í Keflavík viki sæti í málinu. Var hún nánar rökstudd með því samkvæmt framangreindu að sýslumaðurinn hefði tekið þátt í opinberri undirskriftasöfnun til bæjarstjórnar Reykjanesbæjar um að bæjarstjórnin leyfði ekki nektarstaði í Keflavík. Með því hefði hann tekið „opinbera afstöðu varðandi þessa staði“. Ættu því við um hann „vanhæfisástæður 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 6. töluliður“. Í úrskurði yðar sagði það einungis um þetta atriði að ekki yrði fallist á það með kæranda að vanhæfisástæður 3. gr. stjórnsýslulaga ættu við „enda [yrði] ekki séð að tilvitnaðar undirskriftir [hefðu] beinst að kæranda sérstaklega“.

Samkvæmt framangreindu óska ég nú þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneyti yðar skýri nánar viðhorf sitt til þessa þáttar málsins. Sérstaklega óska ég þess að ráðuneytið geri grein fyrir viðhorfum sínum í tilefni af eftirfarandi spurningum:

1. Í bréfi ráðuneytis yðar til mín, dags. 5. september sl., í tilefni af ósk minni um að mér yrði látin í té umræddur undirskriftalisti, kemur fram að listinn hafi „aldrei borist ráðuneytinu“. Í ljósi þessa óska ég eftir afstöðu ráðuneytis yðar til þess hvort og þá með hvaða hætti það telji að málsmeðferð samgönguráðuneytisins í tilefni kæru [A], að því er varðar meint vanhæfi sýslumanns, hafi verið í samræmi við rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi er óskað upplýsinga um það á hvaða upplýsingum og gögnum ráðuneytið byggði þá niðurstöðu sína að ekki yrði fallist á málsástæðu kæranda um vanhæfi sýslumanns vegna þess að ekki „[væri] séð að tilvitnaðar undirskriftir hafi beinst að kæranda sérstaklega“.

2. Á þeim eyðublöðum sem lágu til grundvallar áðurgreindum undirskriftalista 520 íbúa í Reykjanesbæ, sem sýslumaðurinn í Keflavík ritaði undir, er ritað efst á blöðunum að „undirritaðir íbúar Reykjanesbæjar mótmæla starfsemi nektarklúbba í Reykjanesbæ“. Er þar ekki vikið að neinum sérstökum veitingastað eða næturklúbbi heldur er um að ræða almenna afstöðu undirritaðra bæjarbúa til málefnisins. Í ljósi þessa óska ég viðhorfs ráðuneytis yðar til þess hvort það telji að kærandi hafi mátt með réttu draga óhlutdrægni sýslumanns í efa þegar hann tók ákvörðun í máli félagsins, sbr. 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég óska þess að í svari sínu taki ráðuneytið nánar afstöðu til þess hvaða þýðingu það hafi við mat á hæfi sýslumanns á þessum grundvelli að fyrir honum lá að leggja mat á það hvort sérstakar aðstæður yrðu taldar gera starfsemina óæskilega, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði. Væru slíkar aðstæður til staðar væri honum að lögum heimilt að synja um leyfisumsókn félagsins.“

Ég ritaði A og lögmanni þess bréf, dags. 11. desember 2001, þar sem ég kynnti þeim framangreint bréf mitt til ráðuneytisins dagsett sama dag. Í bréfunum áréttaði ég þá ákvörðun mína að afmarka athugun mína á kvörtun félagsins við það atriði er beindist að meintu vanhæfi sýslumannsins í Keflavík til þess að taka umrædda ákvörðun um að synja A um veitingaleyfi.

Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 20. júní 2002, sagði m.a. svo:

„Í máli þessu var ekki deilt um það að sýslumaðurinn í Keflavík hefði ritað nafn sitt á undirskriftalista til bæjarstjórnar Reykjanesbæjar þar sem skorað var á bæjarstjórnina að leyfa ekki starfsemi nektarstaða í sveitarfélaginu, enda var því ekki mótmælt af sýslumanninum. Hafði það komið skýrt fram í bréfum lögmanns kæranda að áskorunin hefði beinst að slíkri starfsemi almennt en ekki gegn kæranda sérstaklega. Því var haldið fram í bréfi sýslumanns til samgönguráðuneytis að undirskriftalistinn hefði verið tilkominn vegna annars skemmtistaðar en skemmtistaðar kæranda sbr. bréf sýslumanns dags. 21. júní 2000 en það sjónarmið var ekki lagt til grundvallar í úrskurði ráðuneytisins. Við ákvörðun ráðuneytisins var hins vegar byggt á því að undirskriftalistinn hefði ekki beinst að kæranda sérstaklega sbr. tilvitnuð bréf lögmanns kæranda. Það hefði því ekki breytt neinu varðandi niðurstöðu ráðuneytisins að kalla eftir sjálfum undirskriftalistanum, ekki var deilt um málsatvik, þ.e. að undirritunin hefði verið til staðar og upplýsingar um málsatvikin lágu fyrir í gögnum málsins, þ.e.a.s. að mótmælalistinn beindist gegn starfsemi nektarstaða almennt í Reykjanesbæ. Allar nauðsynlegar upplýsingar lágu því fyrir við ákvarðanatökuna og verður ekki séð að forsendur ráðuneytisins við ákvörðunina að meta málsatvik svo að ekki „(væri) séð að tilvitnaðar undirskriftir hafi beinst að kæranda sérstaklega“ hefðu getað breyst þó undirskriftalistinn sjálfur væri meðal gagna málsins. Verður því ekki annað séð en að ráðuneytið hafi upplýst málið nægilega til að taka efnislega rétta ákvörðun í samræmi við 10. gr. ssl.

Umboðsmaður óskar einnig eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort það telji að kærandi hafi mátt með réttu draga óhlutdrægni sýslumanns í efa þegar hann tók ákvörðun í máli félagsins, sbr. 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er farið fram á að ráðuneytið taki nánar afstöðu til þess hvaða þýðingu það hafi við mat á hæfi sýslumanns á þessum grundvelli að fyrir honum lá að leggja mat á það hvort sérstakar aðstæður yrðu taldar gera starfsemina óæskilega, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði. Væru slíkar aðstæður til staðar væri honum að lögum heimilt að synja um leyfisumsókn félagsins.

Í 6. tölul. 3. gr. ssl. kemur fram að starfsmaður er vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Sú matskennda hæfisregla sem tilgreind er í 6. tölul. 3. gr. ssl. hefur verið túlkuð svo að yfirleitt verði að gera þá kröfu að viðkomandi starfsmaður verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Meta verður hverju sinni, miðað við allar aðstæður, hvort hagsmunir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins. Leggja verður almennan mælikvarða á það þegar metin er hættan á því að starfsmaður geti orðið hlutdrægur en ekki litið til persónu hans, þ.e. hvort hann sem persóna teljist líklegur til að láta ákveðna hagsmuni hafa áhrif á ákvarðanatöku sína.

Málsmeðferð og ákvarðanataka í máli kæranda hjá sýslumannsembættinu í Keflavík var í höndum fulltrúa sýslumannsins. Sýslumaðurinn sjálfur, sem skrifaði nafn sitt á undirskriftalista þar sem starfsemi nektarklúbba í sveitarfélaginu var mótmælt, fjallaði ekki um málið heldur fulltrúi hans í umboði sýslumannsins. Virðist það hafa verið metið sem svo af sýslumanni sjálfum að með því gæti ekki verið um vanhæfi að ræða sbr. orðalag í bréfi sýslumannsembættisins dags. 13. júní 2000 en þar segir: „Sýslumaður telur að ekki séu fyrir hendi vanhæfisástæður sbr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna afgreiðslu löglærðs fulltrúa hans á leyfisumsókn [...] f.h. [A].“

Það er mat ráðuneytisins að sé sýslumaður vanhæfur til að fara með mál, verði að líta svo á að fulltrúar hans verði það einnig þar sem þeir fara einungis með vald í umboði sýslumannsins. Í því tilviki sem hér um ræðir verður að taka afstöðu til þess hvort sýslumaður og þar af leiðandi fulltrúi hans, hafi verið vanhæfur til að taka ákvörðun í máli [A] um veitingaleyfi þar sem sýslumaður hafði ritað nafn sitt á undirskriftalista þar sem almenn neikvæð afstaða allra undirritaðra til starfsemi nektarstaða almennt í sveitarfélaginu kom fram.

[...]

Taka þarf afstöðu til þess, hvort það hafi haft þýðingu við mat á hæfi sýslumanns við ákvarðanatöku í málinu, að hann hafði mótmælt almennri starfsemi nektarstaða í sveitarfélaginu við bæjarstjórn Reykjanesbæjar með nafnritun á undirskriftalista, í ljósi þess að sýslumaður varð að leggja mat á það hvort sérstakar aðstæður yrðu taldar gera starfsemi kæranda óæskilega. Við mat á vanhæfi verður að liggja fyrir að aðstæður hafi verið almennt til þess fallnar að kærandi hafi með réttu mátt telja hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun sýslumanns í málinu. Ekki verður séð að þó að sýslumaður [hafi] almennt lýst persónulegri afstöðu sinni til málefnis nektarstaða, leiði það eitt og sér til þess að kærandi hafi með réttu mátt draga óhlutdrægni sýslumannsins í efa, þó svo að sýslumaður gæti með mati sínu skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 synjað kæranda um veitingaleyfi. Sýslumaður hafði ekki tjáð sig opinberlega í nafni embættisins um málefnið og hafði engra persónulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, svo sem fjárhagslegs ávinnings eða óhagræðis. Ákvörðun sýslumanns var og rökstudd með tilvísun til almannaheilla. Undirskriftirnar beindust ekki að kæranda sérstaklega og vörðuðu málefni sem almenn samstaða er um í þjóðfélaginu en starfsemi nektarstaða er án nokkurs vafa almennt talin vera mjög óæskileg starfsemi í hjarta og miðbæ borga og bæja, alls staðar á landinu. Þegar slíkur almennur mælikvarði liggur fyrir, er endurspeglar almenn viðurkennd gildi og siðgæðisvitund sem talin eru málefnaleg, getur kærandi ekki haldið því fram að almenn hætta sé á því að málefnaleg sjónarmið verði ekki lögð til grundvallar við ákvarðanatöku í málinu.

Það er því mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki getað með réttu dregið óhlutdrægni sýslumanns í efa þegar hann tók ákvörðun í máli félagsins sbr. 6. tölul. 3. gr. ssl.“

Með bréfi til lögmanns A, dags. 26. júní 2002, gaf ég félaginu kost á því að gera athugasemdir við svarbréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér 22. júlí 2002.

IV.

1.

Í máli þessu er því haldið fram af hálfu A að sýslumaðurinn í Keflavík hafi verið vanhæfur til að fjalla um umsókn félagsins um veitingaleyfi, sbr. lög nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði. Félagið hafi haft í huga að reka skemmtistað, þar sem boðið yrði upp á nektarsýningar, að X-götu í Keflavík. Félagið telur að sýslumaðurinn hafi verið vanhæfur á grundvelli stjórnsýslulaga vegna þess að hann hafi áður ritað nafn sitt undir undirskriftalista sem afhentur var bæjarstjóra Reykjanesbæjar 21. september 1999 þar sem almennt var mótmælt slíkri starfsemi í bæjarfélaginu. A byggja kvörtun sína á því að úrskurður samgönguráðuneytisins, dags. 6. júlí 2000, þar sem staðfest er synjun sýslumannsins í Keflavík á umsókn félagsins hafi af þessum sökum ekki verið í samræmi við lög.

2.

Af gögnum málsins verður ráðið að fulltrúi sýslumannsins í Keflavík ritaði undir synjunarbréf embættisins, dags. 9. júní 2000, til A, en ekki sýslumaðurinn sjálfur. Í bréfinu var félaginu kynnt sú ákvörðun sýslumannsins að synja „um leyfi til að reka skemmtistað að [X-götu], Keflavík“. Var hún rökstudd með vísan til ákvæða 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, og 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 288/1987, um veitinga- og gististaði.

Ég tek fram að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 veitir „lögreglustjóri“ leyfi samkvæmt lögunum. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 92/1989, um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998, um dómstóla, fara sýslumenn, hver í sínu umdæmi, með stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Þar á meðal fara þeir með lögreglustjórn að því leyti sem hún er ekki falin öðrum, sbr. m.a. 3. gr. laganna. Sýslumaðurinn í Keflavík fer samkvæmt þessu með lögreglustjórn í sínu umdæmi og er á þeim grundvelli falið að veita leyfi samkvæmt lögum nr. 67/1985. Með hliðsjón af þessu er ljóst að fulltrúi sýslumannsins í Keflavík fjallaði um umsókn A um veitingaleyfi í umboði lögbundins stjórnvaldshafa, sýslumannsins sjálfs. Ganga verður út frá því að hafi sýslumaðurinn í Keflavík verið vanhæfur til að fjalla sjálfur um umsókn A þá hafi fulltrúinn ekki verið bær til þess að taka ákvörðun í málinu enda fór hann einungis með vald í umboði sýslumannsins, sjá hér Ólaf Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur. Reykjavík 1955, bls. 197. Ég bendi á að í skýringarbréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 20. júní 2002, er byggt á þessu viðhorfi.

3.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um þær ástæður sem valdið geta vanhæfi starfsmanns eða nefndarmanns í stjórnsýslunni. Af atvikum málsins tel ég ljóst að ekki komu önnur ákvæði 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga til álita en 6. tölul. málsgreinarinnar við mat á því hvort sýslumaðurinn í Keflavík var vanhæfur. Ákvæðið 6. tölul. 1. mgr. 3. gr., sbr. upphafsmálslið 1. mgr. 3. gr., er svohljóðandi:

„Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls: [...] Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu“.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að hinar sérstöku hæfisreglur hafi það ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur er þeim einnig ætlað „að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt“, sjá hér Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285. Af lögskýringargögnum verður þannig ráðið að með hæfisreglunum sé leitast við eftir megni að koma í veg fyrir að stjórnsýslan glati trausti sínu hjá borgurunum með því að aðstæður bendi til þess að ekki verði leyst úr einstöku máli á hlutlægan hátt.

Þessi áhersla löggjafans á að stjórnsýslan sé framkvæmd með þeim hætti að traust skapist á milli hennar og borgaranna er að mínu áliti grundvallarsjónarmið við skýringu hæfisreglna stjórnsýslulaganna sem leiðir til þess að skýra ber ákvæði 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eftir atvikum rúmt, sjá til hliðsjónar Hans Gammeltoft Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn 1994, bls. 176. Ég tek fram að í samræmi við þetta sjónarmið um traust er farin sú leið í nefndum 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að orða ákvæðið með þeim hætti að starfsmaður eða nefndarmaður stjórnsýslunnar sé vanhæfur ef „aðstæður“ eru „fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu“. Það ber því samkvæmt ákvæðinu að leggja til grundvallar heildstætt mat á atvikum og aðstæðum í hverju máli samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á því hvort aðili hafi mátt draga óhlutdrægni starfsmanns í efa með réttu. Það er því hin almenna hætta á því að persónuleg sjónarmið ráði niðurstöðu stjórnvalds sem hér er höfð í huga. Það er því ekki nauðsynlegt að sanna að stjórnvaldið hafi í raun og veru byggt niðurstöðu sína á sjónarmiðum sem ekki voru málefnaleg.

Um nánari afmörkun á matskenndri hæfisreglu 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga kemur fram í lögskýringargögnum að til að starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli ákvæðisins verði hann að hafa „einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins“. Ég tek fram að hér er ekki bara átt við fjárhagslega hagsmuni heldur einnig t.d. siðferðilega eða hagsmuni tilfinningalegs eðlis, sjá hér Ólaf Jóhannesson: sama rit, bls. 196 og til hliðsjónar Poul Andersen: Dansk forvaltningsret. Kaupmannahöfn 1963, bls. 447. Þá segir í lögskýringargögnum að eðli og vægi hagsmunanna verði að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Þá segir að meðal þess sem meta verði hverju sinni miðað við aðstæður allar er hvort hagsmunirnir eru „einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins“, sjá Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3288.

Ég tek fram að eins og með aðrar vanhæfisástæður 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga verður við mat á hæfi starfsmanns í stjórnsýslu að taka einnig til athugunar hvort 2. mgr. 3. gr. eigi við. Þar kemur fram að eigi sé um vanhæfi að ræða ef umræddir hagsmunir eru það smávægilegir, eðli málsins er með þeim hætti eða þáttur starfsmanns í meðferð málsins er það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

4.

Af hálfu A var með bréfi, dags. 15. maí 2000, óskað eftir veitingaleyfi til að reka skemmtistað í Keflavík þar sem bjóða átti upp á nektarsýningar. Fyrir sýslumanni lá því að taka afstöðu til umsóknar félagsins á grundvelli laga nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, sbr. einnig reglugerð nr. 288/1987, með síðari breytingum, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 67/1985.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 288/1987, veitir lögreglustjóri, þ.e. sýslumaður eins og áður greinir, slík leyfi að fenginni umsögn sveitarstjórnar, eldvarnaeftirlits, heilbrigðisnefndar og vinnueftirlits. Synjun umsóknar A, dags. 9. júní 2000, var eins og fyrr greinir, alfarið byggð á fyrri málsl. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 og ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 288/1987. Fyrri málsl. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 er svohljóðandi:

„Synja má leyfisumsókn geri sérstakar aðstæður starfsemina óæskilega.“

Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 288/1987 segir svo:

„Synja má leyfisumsókn ef sérstakar aðstæður eru til staðar, er brjóta í bága við almannaheill og því þyki réttlætanlegt að synja leyfisumsókn þótt almennum skilyrðum sé fullnægt.“

Samkvæmt framangreindu er sýslumanni veitt sú heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 að synja umsókn um veitingaleyfi á mjög matskenndum grundvelli, þ.e. ef „sérstakar aðstæður“, sem ekki eru að öðru leyti taldar upp í ákvæðinu, gera starfsemina „óæskilega“. Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 287/1987 er því aðeins bætt við að umræddar aðstæður verði að „brjóta í bága við almannaheill“.

Áður en A óskuðu formlega eftir því við sýslumann að félaginu yrði veitt veitingaleyfi til að reka skemmtistað með nektarsýningar hafði sýslumaðurinn í Keflavík ritað nafn sitt undir undirskriftalista sem afhentur var bæjarstjóra Reykjanesbæjar 21. september 1999. Eins og rakið er í bréfi bæjarstjórans til mín, dags. 17. september 2001, var með undirskriftalistanum „mótmælt [...] starfsemi nektarklúbba í Reykjanesbæ“. Ég legg á það áherslu að ekki verður séð af yfirskrift á undirskriftalistunum að mótmælin hafi beinst sérstaklega að tilteknum aðila heldur hafi þau fyrst og fremst beinst almennt að starfsemi nektarstaða. Af úrskurði samgönguráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi einnig lagt þennan skilning til grundvallar, sbr. einnig skýringarbréf ráðuneytisins til mín.

A áttu í umræddu máli kröfu á því, eins og aðrir borgarar í samskiptum við stjórnvöld, að ekki væri réttmætur vafi um óhlutdrægni sýslumanns við umfjöllun hans um leyfisumsóknina, ekki síst með tilliti til þess að sýslumanni var falið að taka ákvörðun á grundvelli mjög matskenndrar lagareglu um hvort synja bæri slíkri umsókn. Ég tek fram að af hálfu fræðimanna hefur verið lagt til grundvallar að gerðar séu að jafnaði strangari kröfur við mat á sérstöku hæfi þegar stjórnvöldum er falið að taka ákvarðanir á grundvelli matskenndra reglna, sjá Ólaf Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur, Reykjavík 1955, bls. 193 o.áfr.

Við úrlausn um hvort sýslumaðurinn í Keflavík var vanhæfur til að fjalla um umsókn A, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, undir þessum kringumstæðum verður fyrst að horfa til eðlis málefnisins sem hin opinbera afstaða hans beindist að og þeirrar lagareglu sem á reyndi við úrlausn málsins. Meta verður hvort leggja megi með réttu til grundvallar að hagsmunir sýslumannsins af úrlausn málsins hafi verið einstaklegir og hvort almennt megi telja að hætta hafi verið á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun hans í málinu. Í því sambandi verður einnig að líta til eðlis þeirrar ákvörðunar sem honum var falið með lögum að taka m.a. við mat á því hvort hagsmunir sýslumannsins voru í nægilegum tengslum við úrlausnarefni málsins, sbr. lögskýringargögn að baki 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Loks verður að líta til atvika og aðstæðna í heild sinni við úrlausn um hvort A hafi með réttu mátt draga óhlutdrægni sýslumannsins í Keflavík í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Eins og fyrr greinir tel ég að þar hafi m.a. þýðingu hvort og þá með hvaða hætti aðstæður voru almennt til þess fallnar að draga úr trausti borgaranna til stjórnvalda.

Þegar horft er til þess málefnis sem mótmæli þess einstaklings sem í þessu tilviki var í starfi sýslumanns og annarra íbúa beindust að, og einkum til þeirrar athafnar hans að rita nafn sitt undir undirskriftalistann sem ljóst var að átti að afhenda bæjarstjórn Reykjanesbæjar, tel ég að líta verði svo á að sýslumaðurinn hafi með þessari ráðstöfun lýst með nokkuð eindregnum hætti yfir afstöðu sinni til málefnisins á opinberum vettvangi. Ég tel því að þegar fyrir sýslumanninum lá að taka afstöðu til umsóknar A hafi framangreind aðstaða leitt til þess að með réttu hafi mátt draga þá ályktun að hann hefði persónulega og einstaklega hagsmuni af úrlausn á leyfisumsókn félagsins. Umsóknin beindist einmitt að starfsemi sem hann hafði lýst yfir opinberlega að ætti að alfarið að banna í sveitarfélaginu. Þessir persónulegu hagsmunir sýslumannsins tengdust þar að auki með beinum hætti úrlausnarefni málsins, þ.e. hvort sú starfsemi sem félagið hugðist reka, og sýslumaður hafði opinberlega lýst yfir að ætti alfarið að banna, væri „óæskileg“ vegna „sérstakra aðstæðna“, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1987.

Ég legg áherslu á það að sá einstaklingur sem gegnir starfi sýslumanns, eins og aðrir starfsmenn stjórnsýslunnar, eiga að jafnaði fullan rétt á að taka með virkum hætti opinbera afstöðu til þjóðfélagsmála, sbr. ákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Sú aðstaða kann þó a.m.k. í ákveðnum tilvikum að hafa áhrif á hæfi þess sem fer með stjórnsýsluvald til að taka stjórnvaldsákvarðanir. Ég tel að vafi um hæfi starfsmanns skapist þá sérstaklega í þeim tilvikum þegar sú lagaregla sem liggur til grundvallar ákvörðun, sem honum er falið að taka, er matskennd. Aðili máls megi því með réttu samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða ætla að opinber afstaða starfsmannsins sé þess eðlis að hætta sé á að hann muni ekki líta óhlutdrægt á málavexti við mat sitt á því hvort og þá hvernig beita eigi hinni matskenndu lagareglu.

Ég ítreka að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985 og 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 288/1987 horfði málið þannig við A að við mat sitt á umsókn félagsins hafi sýslumaður ekki með neinu móti verið bundinn af skráðum reglum um tiltekin hlutræn atriði. Var honum að lögum frjálst að draga inn í mat sitt á því hvort starfsemi félagsins teldist óæskileg vegna sérstakra aðstæðna fjölmörg atriði með þeim fyrirvara að þau væru málefnaleg, t.d. sjónarmið um almannahagsmuni. Undir þessum kringumstæðum bar að gera nokkuð miklar kröfur til sýslumannsins um að ytri atvik væru ekki þess eðlis að A hefðu réttmæta ástæðu til að óttast að hann myndi láta persónulega afstöðu sína ráða niðurstöðu sinni en ég minni á að hagsmunir félagsins af úrlausn málsins lutu að heimild til atvinnurekstrar. Horfa verður einnig til þess að hin opinberu mótmæli þess einstaklings sem gegndi starfi sýslumanns og annarra íbúa voru sett fram í tiltölulega litlu bæjarfélagi þar sem nálægð íbúanna við kjörna fulltrúa sveitarfélagsins, stjórnendur og önnur stjórnvöld, s.s. sýslumann, er nokkuð mikil. Þá gat sýslumaðurinn í Keflavík t.d. ekki búist við því, að virtri smæð sveitarfélagsins, að hann þyrfti að fjalla um margar leyfisumsóknir í tilefni af starfsemi nektarstaða. Ég tel því að það hafi ekki verið í samræmi við markmið og tilgang hæfisreglna stjórnsýslulaga að sýslumaður skyldi fjalla um umsókn A um starfrækslu nektarstaðar í Keflavík eftir að hann hafði með beinum og virkum hætti og á opinberum vettvangi lýst yfir almennri andstöðu sinni gegn slíkri starfsemi í heimabyggð sinni. Félagið gat því með réttu vantreyst því að sýslumaðurinn myndi láta hjá líða að láta persónulega afstöðu sína hafa áhrif á það vandasama mat sem fyrir honum lá að framkvæma, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 67/1985.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að heildstætt mat á atvikum málsins leiði til þess að A hafi með réttu mátt draga óhlutdrægni sýslumannsins í Keflavík í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hafi sýslumaðurinn því verið vanhæfur að lögum til að fjalla um umsókn félagsins. Ég tek fram að með framangreindri niðurstöðu hef ég með engu móti lagt til grundvallar að synjun sýslumannsins, dags. 9. júní 2000, hafi í raun og veru byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá tek ég fram að með tilliti til niðurstöðu minnar hér að framan er ekki þörf á því að ég fjalli að öðru leyti um hvort umrædd synjun sýslumannsins í Keflavík, dags. 9. júní 2000, hafi verið „löglaus“ eins og haldið er fram í kvörtun málsins. Ég legg áherslu á að ég hef enga afstöðu tekið til þess hér hvort synjunin var haldin öðrum form- eða efnisgöllum.

5.

Í kafla II hér að framan er rakið að með bréfi, dags. 11. desember 2001, til samgönguráðherra óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins í tilefni af kvörtun A Svarbréf ráðuneytisins barst mér 20. júní 2002 eða rúmum sex mánuðum síðar.

Ég hef í tveimur nýlegum álitum, sem ég lauk eftir að framangreindar bréfaskriftir áttu sér stað, gert athugasemdir við þann tíma sem það hefur tekið samgönguráðuneytið að svara erindum mínum í tilefni af kvörtunum sem mér berast, sjá álit mín frá 1. júlí 2002 í máli nr. 2957/2000 og frá 2. ágúst 2002 í máli nr. 3195/2001. Í tilefni af athugasemdum mínum um þetta atriði hefur samgönguráðuneytið í bréfi til mín, dags. 5. september 2002, lýst með skipulegum hætti hvernig það hyggst bregðast við athugasemdum mínum og sjónarmiðum um drátt á svörum ráðuneytisins til mín. Er í bréfinu m.a. lýst drögum að verklagsreglum í þeim málum sem ráðuneytið flokkar sem „forgangsmál“, þ.e. m.a. erindi frá umboðsmanni Alþingis. Þá áréttar ráðuneytið að lögð verði áhersla á „vönduð og skilvirk vinnubrögð“.

Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég ekki ástæðu til þess að fjalla hér sérstaklega um þann drátt sem varð á því að samgönguráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi mínu í tilefni af kvörtun A enda vænti ég þess að ráðuneytið muni framvegis haga þessum málum í samræmi við framangreindar fyrirætlanir.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að heildstætt mat á atvikum málsins leiði til þess að A hafi með réttu mátt draga óhlutdrægni sýslumannsins í Keflavík í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þegar hann synjaði umsókn félagsins um veitingaleyfi. Hafi sýslumaðurinn því verið vanhæfur að lögum til að fjalla um umsókn félagsins. Það er því niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins, dags. 6. júlí 2000, þar sem ráðuneytið staðfesti umrædda synjun sýslumannsins í Keflavík hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það taki mál A til umfjöllunar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og að ráðuneytið fjalli þá um málið í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svar samgönguráðuneytisins er dagsett 20. sama mánaðar. Þar segir að lögmaður A hafi í tilefni af áliti mínu óskað eftir því við ráðuneytið 8. nóvember 2002 að málið yrði tekið upp að nýju. Það hafi verið gert og með úrskurði ráðuneytisins frá 4. janúar 2003 hafi fyrri úrskurður þess, sem staðfesti ákvörðun sýslumannsins í Keflavík frá 9. júní 2000 um að synja A um útgáfu veitingaleyfis, verið felldur úr gildi. Þá kemur fram að málinu hafi verið vísað til sýslumannsins í Keflavík, eða eftir atvikum sérstaklega skipaðs sýslumanns, til löglegrar meðferðar.