Álit

I.

Ég vísa til kvörtunar yðar sem barst mér 12. ágúst sl. Kvörtun yðar beinist að starfsemi Lánatryggingasjóðs kvenna sem þér segið í kvörtuninni að sé starfræktur af félagsmálaráðuneytinu, iðnaðarráðuneytinu, Reykjavíkurborg og Landsbanka Íslands hf. Þér bendið á að engin slík fyrirgreiðsla standi íslenskum karlmönnum til boða. Þeir verði að leggja fram full veð eða ábyrgðir til þess að fá fyrirgreiðslu í bankastofnunum. Kvörtun yðar beinist ekki sérstaklega að afgreiðslu stjórnvalda á tilteknu máli sem þér hafið átt aðild að heldur lít ég svo á að þér teljið að stjórnvöld hafi ekki jafnræði milli kynjanna í heiðri með aðild sinni að stofnun og starfrækslu hins sérstaka Lánatryggingasjóðs kvenna.

Í lögum eru ekki bein ákvæði um Lánatryggingasjóð kvenna og ég ákvað því að afla tiltekinna upplýsinga frá þeim ráðuneytum sem fram kom í kvörtun yðar að stæðu að sjóðnum auk þess að fá sömu upplýsingar frá Reykjavíkurborg. Var þetta gert með bréfum til þessara þriggja aðila, dags. 23. ágúst sl., og voru bréf þessi kynnt yður með bréfi sama dag. Bréf þessi voru samhljóða og þar óskaði ég eftir, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu send afrit af þeim samningum sem þessi stjórnvöld hefði staðið að um stofnun og rekstur Lánatryggingasjóðs kvenna. Þá óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli félagsmálaráðherra, iðnaðar- og viðskiptaráðherra og borgarstjóri hefðu komið að og samþykkt umrædda samninga.

Svör frá þessum þremur aðilum bárust mér á tímabilinu 18. – 25. september sl. Í svörunum er gerð grein fyrir aðdraganda stofnunar sjóðsins, starfsemi hans og á hvaða lagagrundvelli var byggt við stofnun hans.

Stofnun sjóðsins er lýst svo í bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 23. september sl.:

„Þann 4. apríl 1995 gerðu félagsmálaráðherra, iðnaðarráðherra og borgarstjóri Reykjavíkur með sér samkomulag um að stofna Lánatryggingasjóð kvenna sem hefði það hlutverk að styðja framtak kvenna til nýsköpunar í atvinnulífinu. Fyrir þessu voru færð ýmis rök. Konur stæðu almennt verr að vígi en karlar þegar litið væri til atvinnu- og tekjumöguleika, atvinnuleysi bitnaði frekar á konum en körlum, tekjur kvenna væru lægri og konur sem rækju eigin fyrirtæki væru hlutfallslega fáar miðað við karla. Í því sambandi var nefnt að konur væru varkárari en karlar við að taka fjárhagslega áhættu og tregari til að veðsetja heimili sín til að fjármagna atvinnurekstur. Konur virtust hafa ríkari tilhneigingu en karlar til að hafa fjárhagslega hagsmuni og öryggi barna og fjölskyldunnar að leiðarljósi sem endurspeglaðist í afstöðu þeirra til veðsetningar heimilisins. Einnig ættu þær oft erfiðara með að veita veð þar sem þær væru í mörgum tilvikum ekki þinglýstir eigendur eigna.“

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 16. september sl., er því lýst að í samræmi við fyrrnefnt samkomulag hafi verið stofnaður vinnuhópur til að útfæra markmið og starfshætti hins nýja sjóðs og kanna möguleika á samstarfi við lánastofnanir. Síðan segir í bréfinu:

„Formlega var gengið frá stofnun sjóðsins sem tilraunaverkefni til þriggja ára, þann 7. apríl 1997 [...]. Stofnfé var 10 milljónir króna sem skiptist þannig að félagsmálaráðuneytið lagði fram fimm milljónir, iðnaðarráðuneytið tvær og Reykjavíkurborg þrjár. Stofnendur skuldbundu sig til að hafa stofnféð til reiðu félli ábyrgð á samþykkt lán sjóðsins. Haustið 1997 var þessi framkvæmd tekin til nánari athugunar og talið nauðsynlegt af hálfu ríkisins að annaðhvort yrðu sett sérstök lög um sjóðinn eða stofnféð sérgreint og lagt til hliðar. Hugað var að báðum kostum og varð seinni kosturinn fyrir valinu. Þann 3. mars 1988 voru samþykktar breytingar á stofnsamningnum, þar sem bætt var við ákvæðum sem fjölluðu um vörslu stofnfjár og ábyrgð. Í framhaldi af samþykkt þessara breytinga á stofnsamningi var varsla sjóðsins boðin út. Að undangengnu útboði var gengið til samninga við Landsbanka Íslands um vörslu sjóðsins. Samstarf Landsbanka Íslands hf. og Lánatryggingasjóðs kvenna var formlega framlengt með undirritun samstarfssamnings þann 25. apríl 2001 og gildir hann í þrjú ár.“

Í stofnsamningi Lánatryggingasjóðs kvenna, dags. 7. apríl 1997, segir að hlutverk sjóðsins sé að styðja konur til nýsköpunar og þátttöku með því að veita ábyrgðir á lánum sem eru lánshæf samkvæmt samþykktum og lánareglum sjóðsins. Þá er tekið fram að ábyrgð stofnaðila sé bundin við stofnfé sjóðsins eins og það er á hverjum tíma og með breytingu á stofnsamningnum frá 3. mars 1998 var meðal annars kveðið á um að óheimilt væri að ákveða að heildarfjárhæð veittra ábyrgða væri hærri en framlög stofnaðila á hverjum tíma.

Samþykktum sjóðsins var breytt 25. apríl 2001 og þar kveðið á um að sjóðurinn skyldi starfræktur árin 2001, 2002 og 2003. Í lánareglum sjóðsins, samþykktum af stjórn sjóðsins, 6. mars 1998, segir meðal annars að skilyrði fyrir veitingu lánatryggingar úr sjóðnum sé að verkefni sé „í eign kvenna/stjórnað af konum.“

Um lagagrundvöll fyrir því að félagsmálaráðherra, iðnaðar-ráðherra og borgarstjóri samþykktu stofnun Lánatryggingasjóðs kvenna er af hálfu allra þessara þriggja aðila vísað til þágildandi laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 28/1991. Vísað er til þess að samkvæmt 1. gr. laganna var tilgangur þeirra að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla á öllum sviðum. Þá er bent á að í lok ákvæðisins hafi sagt:

„Sérstaklega skal bæta stöðu kvenna til að ná því markmiði.“

Í 2. gr. sagði að konum og körlum skyldi með stjórnvaldsaðgerðum tryggðir jafnir möguleikar til atvinnu, lána og menntunar. Í 3. gr. laganna var sett sú meginregla að hverskyns mismunun eftir kynferði væri óheimil en síðan sagði:

„Þó teljast sérstakar tímabundnar aðgerðir, sem ætlaðar eru til að bæta stöðu kvenna til að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kynjanna, ekki ganga gegn lögum þessum.“

Í bréfum ráðuneytanna tveggja er jafnframt bent á að markmið núgildandi jafnréttislaga nr. 96/2000 sé hið sama, þ.e. að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Þessu markmiði megi meðal annars ná með því að „bæta sérstaklega stöðu kvenna og auka möguleika þeirra í samfélaginu“, sbr. d-lið 1. gr. Þá er bent á að ákvæði svipuð 2. og 3. gr. laganna frá 1991 séu nú í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 96/2000.

Vísað er til þess af hálfu ráðuneytanna og Reykjavíkurborgar að stofnun og starfræksla Lánatryggingasjóðs kvenna hafi verið talin falla undir framangreindar sérstakar tímabundnar aðgerðir, enda hafi sjóðnum verið ætlaður afmarkaður líftími. Af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er sérstaklega vísað til þess að stofnun sjóðsins hafi verið talin líkleg leið til að hvetja konur til nýsköpunar og þar sem iðnaðarráðherra fari með nýsköpunarmál, hafi iðnaðarráðherra komið að stofnun sjóðsins. Af hálfu Reykjavíkurborgar er auk tilvísunar til framangreindra lagaákvæða bent á að jafnréttisáætlun Reykjavíkurborgar frá 1996 hafi það að markmiði að stuðla að jafnri stöðu kvenna og karla og jöfnum möguleikum kynjanna til að nýta sér það lagalega jafnrétti sem er til staðar.

II.

1.

Eins og ég tók fram í upphafi beinist kvörtun yðar ekki að því að stjórnvöld hafi við úrlausn í tilteknu máli yðar beitt yður rangsleitni, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þér teljið hins vegar að stjórnvöld hafi með stofnun og starfrækslu Lánatryggingasjóðs kvenna mismunað borgurunum og þ.m.t. yður með því að takmarka fyrirgreiðslu sjóðsins við umsóknir og verkefni frá konum. Með tilliti til 2. gr. laga nr. 85/1997 sem felur meðal annars umboðsmanni Alþingis að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni taldi ég rétt að afla nauðsynlegra upplýsinga til að leggja mat á réttmæti athugasemda yðar og þá meðal annars með hliðsjón af því hvort tilefni væri til þess að ég tæki mál þetta til athugunar að eigin frumkvæði.

2.

Samkvæmt þeim grundvallarreglum sem fylgt er hér á landi um starfsheimildir stjórnvalda þurfa ákvarðanir þeirra sem beinast að málefnum borgaranna að styðjast við lagaheimild og vera í samræmi við hana. Þá þurfa stjórnvöld að virða jafnræði borgaranna í störfum sínum, sbr. ákvæði 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég bendi yður á að samkvæmt 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er sérstaklega mælt fyrir um að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna. Í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995, sem breyttu mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, var ekki gert ráð fyrir framangreindu ákvæði í 2. mgr. 65. gr. Með 3. breytingartillögu stjórnarskrárnefndar, þegar frumvarpið var til meðferðar á Alþingi á 128. löggjafarþingi, sjá þskj. 759, var 1. og 2. mgr. 65. gr. breytt í það horf sem nú gildir. Í nefndaráliti stjórnarskrárnefndar kemur fram að gagnrýni hafi borist varðandi upphaflega framsetningu frumvarpsins þar sem ekki hafi m.a. komið fram í greininni „nægilega skýrt ákvæði um jafnrétti karla og kvenna“. Þá komi ekki nægilega skýrt fram „hvort svonefnd „jákvæð mismunun“ sé heimil þrátt fyrir orðalag ákvæðisins, þ.e. að heimilt sé að veita ákveðnum hópum þjóðfélagsins, einkum konum, ríkari rétt en öðrum á meðan verið er að útrýma misrétti.“ Sjá Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3882. Síðan segir m.a. svo í nefndarálitinu, sjá Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3883:

„[Með 3. breytingartillögu við frumvarpið er] komið til móts við það sjónarmið að í frumvarpinu vanti sérstakt ákvæði um jafnrétti karla og kvenna þótt fjallað sé um það í raun með orðum 3. gr. Er sérstöku ákvæði bætt við til þess að leggja frekari áherslu á jafnan rétt kvenna og karla á öllum sviðum þjóðlífs.

[...]

Hvað varðar svonefnda „jákvæða mismunun“ telur nefndin að það gæti verið réttlætanlegt að gera ákveðnum hópum hærra undir höfði en öðrum með það að markmiði að rétta skertan hlut þeirra. Er nú þegar dæmi um slíkt í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna. Nefndin álítur að í jafnræðisreglunni felist þessi heimild ef beiting hennar byggist á málefnalegum forsendum“.

Af hálfu þeirra ráðuneyta og Reykjavíkurborgar sem stóðu að stofnun Lánatryggingasjóðs kvenna er vísað til tiltekinna ákvæða áðurgildandi laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, lög nr. 28/1991, sbr. nú lög nr. 96/2000, sem beinlínis hafi heimilað sérstakar tímabundnar aðgerðir til að bæta stöðu kvenna. Með tilliti til þessa lagagrundvallar og áðurnefndra ákvæða stjórnarskrárinnar, og þar sem fyrir liggur að starfsemi sjóðsins er samkvæmt samþykktum hans takmörkuð við ákveðin ár, tel ég ekki tilefni til þess að ég taki það til nánari athugunar eða geri athugasemdir við að umrædd stjórnvöld hafi staðið að stofnun og starfrækslu Lánatryggingasjóðs kvenna með þeim hætti að karlmenn eigi ekki kost á fyrirgreiðslu af hálfu sjóðsins. Ég tek það fram að ég geng út frá því að fjárframlögum og fjárhagslegum skuldbindingum stjórnvalda vegna starfsemi sjóðsins hafi verið hagað í samræmi við þær kröfur sem lög setja.

Í samræmi við framangreint kemur kvörtun yðar ekki til frekari athugunar af minni hálfu, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.