Álit

I.

Í erindum sem mér bárust og í frásögnum fjölmiðla kom fram að í ákveðnum tilvikum hafi liðið mun lengri tími en þær átta vikur sem umhverfisráðherra hefur samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, til að úrskurða um kærur vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Af þessu tilefni ákvað ég að taka afgreiðslutíma þessara mála hjá umhverfisráðuneytinu til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Við þessa ákvörðun hafði ég jafnframt í huga að framangreind lagaregla er dæmi um að Alþingi hafi sett framkvæmdavaldinu ákveðin tímamörk til að fjalla um mál sem borgararnir bera fram.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. nóvember 2002.

II.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, er markmið laganna að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Þá segir að markmið laganna sé einnig að stuðla að samvinnu þeirra sem hafa hagsmuna að gæta eða láta viðkomandi framkvæmd sig varða og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og mótvægisaðgerðir vegna þeirra. Af svipuðum toga voru markmið eldri laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. þeirra laga.

Ef þörf er á að fram fari sérstakt mat á umhverfisáhrifum skal framkvæmdaraðili leggja fram tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar strax á undirbúningsstigi framkvæmdarinnar, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Stofnunin tekur því næst afstöðu til tillögunnar. Ef hún fellst ekki á hana skal hún rökstyðja þá afstöðu sína og leiðbeina framkvæmdaraðila um það hvað betur má fara svo matsáætlunin komist í rétt horf. Ef Skipulagsstofnun fellst á tillöguna kynnir hún hana fyrir leyfisveitendum og öðrum umsagnaraðilum, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Að lokinni málsmeðferð samkvæmt 8. gr. og ef fallist hefur verið á matsáætlun skal framkvæmdaraðili gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í 9. gr. laganna er nánar tilgreint hvað skal koma fram í matsskýrslu. Þessa skýrslu sendir framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun, sbr. 10. gr. Skipulagsstofnun metur það hvort skýrslan uppfyllir þær kröfur sem gerðar eru og ef svo er skal hún kynna opinberlega hina fyrirhuguðu framkvæmd og matsskýrsluna. Skýrslan skal, sbr. 4. mgr. 10. gr. laganna, liggja frammi á aðgengilegum stað nærri framkvæmdasvæði og hjá Skipulagsstofnun í sex vikur en það er jafnframt sá frestur sem gefst til að koma að skriflegum athugasemdum vegna framkvæmdarinnar. Öllum er heimilt að gera athugasemdir á þessum tíma. Innan fjögurra vikna frá því að frestur til að leggja fram skriflegar athugasemdir við matsskýrslu og fyrirhugaða framkvæmd rennur út skal Skipulagsstofnun, sbr. 11. gr. laganna, kveða upp rökstuddan úrskurð um mat á umhverfisáhrifum á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Segir í 2. mgr. 11. gr. að í úrskurðinum skuli taka ákvörðun um það hvort fallist er á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða hvort lagst er gegn framkvæmdinni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Í úrskurðinum skal, sbr. 3. mgr. 11. gr., gera grein fyrir helstu forsendum og niðurstöðu og hvaða skilyrðum hún er bundin ásamt lýsingu á helstu mótvægisaðgerðum þegar það á við og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins getur stofnunin sett skilyrði um að framkvæmdaraðili láti fara fram frekari rannsóknir á umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Í 3. mgr. 12. gr. laganna segir að úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 11. gr. laganna megi kæra til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því hann var birtur. Öllum er heimilt að kæra úrskurðinn til ráðherra, sbr. 4. mgr. greinarinnar. Í 2. mgr. 13. gr. laganna segir orðrétt svo um þau tímamörk sem ráðherrann hefur til afgreiðslu á kærum af þessu tagi:

„Umhverfisráðherra skal kveða upp rökstuddan úrskurð vegna kæru skv. 3. mgr. 12. gr. innan átta vikna frá því að kærufrestur rann út. Um úrskurð ráðherra gilda ákvæði 11. gr. eftir því sem við á. Áður en ráðherra kveður upp úrskurð vegna kæru skv. 3. mgr. 12. gr. skal hann leita umsagnar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og annarra aðila eftir því sem við á.“

Samsvarandi ákvæði um afgreiðslutíma ráðherra í tilefni af kærum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar var áður að finna í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993. 14. gr. þeirra laga hljóðaði svo í heild sinni:

„Úrskurð skipulagsstjóra skv. 8. og 11. gr. má kæra til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að hann er birtur eða kynntur fyrir viðkomandi aðila.

Áður en umhverfisráðherra kveður upp úrskurð sinn skal hann leita umsagnar skipulagsstjóra, framkvæmdaraðila, leyfisveitanda og sveitarstjórna sem hlut eiga að máli.

Umhverfisráðherra skal kveða upp rökstuddan úrskurð innan átta vikna frá því er beiðni barst honum.“

III.

Með bréfi, dags. 18. mars 2002, óskaði ég eftir að umhverfisráðuneytið léti mér í té tilteknar upplýsingar vegna máls þessa. Í bréfi mínu segir m.a. svo:

„Með vísan til framangreinds óska ég þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að umhverfisráðuneytið sendi mér upplýsingar um fjölda þeirra kærumála sem ráðuneytið hefur haft til meðferðar í tilefni af kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá gildistöku eldri laga um það efni nr. 63/1993, sbr. nú lög nr. 106/2000. Sérstaklega óska ég þess að ráðuneytið upplýsi um fjölda þeirra tilvika þar sem ráðuneytið hefur í þessum málum kveðið upp úrskurð innan lögmælts frests samkvæmt lögum nr. 106/2000, sbr. áður lögum nr. 63/1993. Hafi ráðuneytið í einhverjum tilvikum kveðið upp úrskurð í kærumáli af framangreindu tilefni eftir lok lögbundins afgreiðslufrests óska ég þess að ráðuneytið upplýsi um ástæður þess að viðkomandi mál dróst í meðförum umhverfisráðuneytisins. Vegna síðargreindu tilvikanna óska ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort hlutaðeigandi hafi þá verið send tilkynning í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 15. apríl sl. Þar segir m.a. svo:

„Frá gildistöku laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 hafa verið kveðnir upp 58 úrskurðir vegna kærðra úrskurða Skipulagsstofnunar ríkisins um mat á umhverfisáhrifum. Í 17 málum hefur verið úrskurðað innan tímafrests. Almennar ástæður þess að dregist hefur að kveða upp úrskurði eru að mál þessi eru gjarnan mikil að umfangi. Í úrskurðum um mat á umhverfisáhrifum er iðulega fjallað um marga þætti umhverfisins samtímis. Umhverfi er samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Þarf því að afla margvíslegra gagna til þess að málið sé nægilega [rannsakað] sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 enda kröfur um vandaða málsmeðferð ríkari á kærustigi en frumstigi. Samkvæmt 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 er skylt að leita umsagnar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaraðila, leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Þegar umsagnir hafa borist eru þær ávallt sendar kærendum til athugasemda. Ráðuneytið hefur almennt veitt umsagnaraðilum um tvær vikur til að veita umsögn og kærendum tíu daga til að gera athugasemdir við fram komnar umsagnir. Algengt er að umsagnir berist ráðuneytinu ekki innan tímamarka sem ráðuneytið veitir umsagnaraðilum. Þegar dráttur verður þess vegna á að umsagnir séu sendar til athugasemda geta kærendur búist við því að málið muni dragast í meðförum ráðuneytisins.

Meðfylgjandi er listi yfir uppkveðna úrskurði jafnframt sem tilgreint er hversu mikil seinkun varð á að kveða upp úrskurð. Í mörgum tilvikum hefur aðeins dregist um nokkra daga að kveða upp úrskurð. Hins vegar eru dæmi um töluverða seinkun á því að úrskurður hafi verið kveðinn upp. Töf á nokkrum þessara mála má rekja til mikilla anna í ráðuneytinu. Á árinu 2000 varð töluverð fjölgun á kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Á árinu 2001 voru til meðferðar ýmis viðamikil og flókin mál svo sem kæra vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar og kæra vegna mats á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði. Jafnframt er rétt að geta þess að á árinu 2001 tvöfaldaðist fjöldi kærumála vegna útgáfu starfsleyfa skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.“

Í lista sem fylgdi tilvitnuðu bréfi yfir úrskurði sem ráðuneytið hafði kveðið upp vegna stjórnsýslukæra sem því höfðu borist á grundvelli 14. gr. laga nr. 63/1993 og síðar á grundvelli 12. gr. laga nr. 106/2000 kemur fram hvaða málum var lokið innan tímafresta og í hvaða málum dróst að kveða upp úrskurð fram yfir lögboðinn frest og hversu lengi. Af listanum má ráða eftirfarandi um afgreiðslutíma ráðuneytisins í þeim málum sem það fékk til úrskurðar á grundvelli nefndra lagaákvæða:

Málsmeðferðartími Fjöldi mála

Innan tímamarka 17

1 – 10 dagar umfram frest 11

11 – 20 dagar umfram frest 8

21 – 30 dagar umfram frest 7

31 – 40 dagar umfram frest 3

41 – 50 dagar umfram frest 1

51 – 60 dagar umfram frest 2

61 – 70 dagar umfram frest 0

71 – 80 dagar umfram frest 0

81 – 90 dagar umfram frest 3

91 – 100 dagar umfram frest 2

101 – 110 dagar umfram frest 2

111 – 120 dagar umfram frest 0

121 – 130 dagar umfram frest 1

131 – 140 dagar umfram frest 1

Samtals fjöldi úrskurða 58

Síðar í bréfi ráðuneytisins segir enn fremur svo:

„Aðeins í tveimur tilvikum hafa kærendum verið sendar sérstakar tilkynningar um að mál muni dragast. Af ástæðum sem að framan greinir má kærendum í mörgum tilvikum hins vegar vera ljóst að mál muni dragast. Í ýmsum tilvikum óska aðilar máls munnlega eftir upplýsingum um mál og hafa upplýsingar og skýringar verið veittar með þeim hætti í mörgum tilvikum.

Að mati ráðuneytisins eru tímafrestir til að kveða upp úrskurði í kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum of skammir sérstaklega þegar mál eru umfangsmikil. Umhverfisráðherra skipaði fyrr á árinu nefnd til að semja drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum sem nýlega hefur lokið störfum. Í því starfi hafði nefndin m.a. til endurskoðunar framangreinda tímafresti.“

Að lokinni frumathugun á þeim gögnum sem ráðuneytið lét mér í té með ofangreindu bréfi, dags. 15. apríl 2002, ritaði ég umhverfisráðherra bréf, dags. 7. maí sl. Þar segir m.a. svo:

„Þar sem ég hef ákveðið með tilliti til framangreindra upplýsinga umhverfisráðuneytisins að taka mál þetta til nánari athugunar að eigin frumkvæði tel ég rétt að gefa ráðuneyti yðar kost á því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að koma að frekari skýringum og lýsa að öðru leyti viðhorfi sínu til málsins ef ráðuneytið telur þörf á að bæta einhverju við það sem almennt kom fram um málið í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. apríl sl. Ég óska auk þess sérstaklega að ráðuneytið skýri ástæður þess að aðeins í tveimur tilvikum hafi kærendum verið sendar sérstakar tilkynningar um að mál muni dragast þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem segir að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast skuli skýra aðila málsins frá því. Óskað er eftir afritum af þessum tilkynningum. Þá óska ég eftir að ráðuneytið upplýsi hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar, í framhaldi af starfi þeirrar nefndar sem samið hefur drög að frumvarpi til nýrra laga um mat á umhverfisáhrifum, um að leggja til við Alþingi að umræddum lagaákvæðum um afgreiðslutíma ráðuneytisins í kærumálum verði breytt og þá hvaða.“

Svar umhverfisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 27. maí sl. Þar tekur ráðuneytið fyrir hvert og eitt mál þar sem úrskurður var upp kveðinn 20 dögum eða síðar eftir að hinn lögboðni frestur rann út. Af umfjöllun þess má sjá að í mörgum tilvikum er skýringa á töfum á afgreiðslu mála að leita í því að umsagnaraðilar senda umsagnir sínar of seint til ráðuneytisins. Í bréfinu segir jafnframt svo:

„Umhverfisráðuneytið ítrekar það sem fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. apríl sl. um umfang og eðli kærumála vegna úrskurða um mat á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið hefur eins og framangreindar upplýsingar bera með sér lagt ríkari áherslu á að rannsaka þau kærumál sem því berast með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en málshraða þar sem ríkari kröfur eru gerðar til málsmeðferðar á kærustigi. Ráðuneytið telur einnig eðlilegt að verða við óskum kærenda sjálfra eða framkvæmdaraðila um hóflegan viðbótarfrest til að senda inn gögn ef þau eru talin hafa þýðingu í málinu.

Ljóst er að nokkuð hefur skort á að aðilum hafi verið tilkynnt með formlega fullnægjandi hætti um tafir á málsmeðferð þrátt fyrir að almennt sé aðilum ljóst hvort mál muni tefjast og viti um skýringar þess [...]. Ráðuneytið hefur vegna ábendinga yðar þegar gert ráðstafanir til að bæta úr þessum annmarka.

Meðfylgjandi eru frumvarp til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og frumvarp til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, [...]. Í framangreindum frumvörpum er gert ráð fyrir að kæruaðild verði takmarkaðri en nú er sbr. 12. gr. frumvarps til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum og 2. gr. frumvarps til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum. Annars vegar er gert ráð fyrir málskoti til ráðherra vegna ákvarðana um matsskyldu og endurskoðun matsskýrslu. Hins vegar er gert ráð fyrir málskoti til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmala vegna ákvarðana sveitarstjórna um útgáfu leyfis til framkvæmda fyrir matsskyldar framkvæmdir. Í frumvarpi til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum er lagt til að frestur úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að kveða upp úrskurði verði þrír mánuðir í stað 8 vikna nú. Vakin skal athygli á því að meðfylgjandi frumvörp hafa ekki verið lögð fyrir Alþingi.“

IV.

1.

Athugun mín í máli þessu hefur beinst að þeim tíma sem það hefur tekið umhverfisráðuneytið að afgreiða þær stjórnsýslukærur sem því hafa borist á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. áður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum. Eins og ég hef rakið hefur frestur ráðuneytisins til að kveða upp úrskurði í þeim málum sem hér um ræðir verið 8 vikur frá því að kærufrestur til ráðuneytisins rennur út allt frá gildistöku laga nr. 63/1993, sbr. 3. mgr. 14. gr. þeirra laga, og nú 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

Í áliti þessu verður aðeins fjallað almennt um málsmeðferðartíma umhverfisráðuneytisins í málum sem það hefur til umfjöllunar vegna stjórnsýslukæra á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993. Sjónum verður því ekki beint að einstökum málum. Í því ljósi hef ég hér að framan aðeins rakið með almennum hætti þær skýringar sem ráðuneytið hefur gefið mér á töfum við afgreiðslu einstakra mála.

2.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er sett sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, en þessi regla á meðal annars við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í ákvæðinu kemur ekki fram ákveðinn tímafrestur sem stjórnvöld þurfa að halda sig innan við afgreiðslu mála heldur er talað um að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt er, enda eru viðfangsefni sem stjórnvöldum berast mjög margvísleg og „tekur úrlausn þeirra óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.) Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn hins vegar sett stjórnvöldum ákveðinn frest til að ljúka málum. Ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er dæmi um það. Þegar löggjafinn hefur lögbundið fresti til afgreiðslu mála með slíkum hætti ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Á þetta hefur áður verið bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996.

Af þeim 58 úrskurðum sem kveðnir hafa verið upp allt frá gildistöku laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, hafa aðeins 17 verið kveðnir upp innan lögmælts frests og í 22 málanna hefur það dregist í meira en 20 daga fram yfir lögboðinn frest að kveða upp úrskurð. Þá virðist afgreiðslutími hjá umhverfisráðuneytinu í þessum málum heldur hafa lengst fremur en hitt. Sést það t.d. ef aðeins er tekið mið af þeim úrskurðum sem upp eru kveðnir árin 2000 og 2001. Á þessum tveimur árum voru kveðnir upp 12 úrskurðir og dróst uppkvaðning þeirra að meðaltali um 59,6 daga fram yfir lögbundinn frest. Aðeins í einu af þessum 12 málum var úrskurður kveðinn upp innan lögbundinna tímamarka. Til samanburðar má geta þess að á árabilinu 1997 – 1999, að báðum árum meðtöldum, voru kveðnir upp 24 úrskurðir og dróst uppkvaðning þeirra að meðaltali um 13 daga fram yfir lögbundinn átta vikna frest. Þessi viðvarandi dráttur á málsmeðferð ráðuneytisins í málum sem undir það eru borin á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, samrýmist ekki þeim lögbundna fresti sem settur er til afgreiðslu slíkra mála, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993.

Þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans. Annars vegar að eðli viðkomandi máls sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá gjarnan við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann lögbindur sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna. Það er ljóst af lagareglum um umhverfismat að það hvenær endanleg úrlausn um úrskurð Skipulagsstofnunar getur haft verulega þýðingu fyrir þá sem að framkvæmdum standa og jafnframt á möguleika hins almenna borgara til að hafa áhrif á hvort af fyrirhugaðri framkvæmd verður og þá með hvaða hætti. Ég lít svo á að vegna þessa hafi það verið mat löggjafans að rétt væri að setja umhverfisráðherra átta vikna frest til að kveða upp úrskurð, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993. Það er síðan stjórnvalda að haga störfum sínum í samræmi við lög en ég tel að sú hafi ekki verið raunin um afgreiðslutíma í flestum þeim tilvikum sem úrskurðir um umhverfismat hafa verið kærðir til umhverfisráðherra.

3.

Af þeim upplýsingum sem umhverfisráðuneytið hefur látið mér í té tel ég ljóst að í mörgum tilvikum er hluta af skýringum á töfum við afgreiðslu mála að leita í þeirri staðreynd að umsagnaraðilar láta ekki í té umsagnir sínar innan settra fresta. Önnur almenn skýring sem ráðuneytið nefnir er sú að þau mál sem hér um ræðir séu gjarnan mikil að umfangi. Segir m.a. svo í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 15. apríl 2002:

„Í úrskurðum um mat á umhverfisáhrifum er iðulega fjallað um marga þætti umhverfisins samtímis. Umhverfi er samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Þarf því að afla margvíslegra gagna til þess að málið sé nægilega [rannsakað] sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 enda kröfur um vandaða málsmeðferð ríkari á kærustigi en frumstigi.“

Þá segir svo í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 27. maí sl.:

„Umhverfisráðuneytið ítrekar það sem fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. apríl sl. um umfang og eðli kærumála vegna úrskurða um mat á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið hefur eins og framangreindar upplýsingar bera með sér lagt ríkari áherslu á að rannsaka þau kærumál sem því berast með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en málshraða þar sem ríkari kröfur eru gerðar til málsmeðferðar á kærustigi.“

Í þriðja lagi nefnir ráðuneytið að í ýmsum tilvikum hafi kærendur sjálfir eða framkvæmdaraðilar óskað fresta til að koma að athugasemdum í málum. Hafi ráðuneytið talið eðlilegt að verða við slíkum óskum „um hóflegan viðbótarfrest til að senda inn gögn ef þau [hafi verið] talin hafa þýðingu í málinu“. Þá nefnir ráðuneytið að það telji að tímafrestir til að kveða upp úrskurði í kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum séu of skammir. Til áréttingar á þessu viðhorfi ráðuneytisins er á það bent að í drögum að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum sé m.a. gert ráð fyrir breytingum á kæruleiðum og kæruaðild í málum af því tagi sem hér um ræðir auk þess sem frestir til að kveða upp úrskurði verði rýmkaðir. Kemur fram í bréfi ráðuneytisins að frumvarpsdrög þessi hafi ekki verið lögð fyrir Alþingi og er mér ekki kunnugt um að það hafi verið gert frá því að mér bárust þau í hendur. Til viðbótar ofangreindum skýringum nefnir ráðuneytið að töf á afgreiðslu nokkurra mála megi rekja til mikilla anna í ráðuneytinu. Á árinu 2000 hafi orðið töluverð fjölgun á kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og á árinu 2001 hafi verið til meðferðar hjá ráðuneytinu ýmis viðamikil og flókin mál. Þá nefnir ráðuneytið jafnframt að á árinu 2001 hafi fjöldi kærumála tvöfaldast vegna útgáfu starfsleyfa samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Ég tel út af fyrir sig ekki ástæðu til að gera athugasemdir við ofangreindar skýringar umhverfisráðuneytisins. Á hinn bóginn liggur fyrir að löggjafinn hefur ætlast til þess við setningu laga nr. 63/1993 og einnig við setningu laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, að málsmeðferð í kærumálum þegar úrskurðir Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum eru kærðir sé lokið af hálfu umhverfisráðuneytisins innan átta vikna frá lokum kærufrests.

Sé raunin sú að stjórnvald telji sig ekki geta framkvæmt þau verkefni sem þeim eru falin innan lögmælts frests verður að gera þá kröfu til stjórnvaldsins að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt. Aðstaðan kann að vera sú að drátt á afgreiðslu mála megi rekja til þess skipulags sem haft er á málum hjá stjórnvaldi, þ.m.t. um verkaskiptingu starfsmanna. Ef yfirstjórn stjórnvaldsins telur á hinn bóginn að það geti ekki á grundvelli þeirra heimilda sem fyrir liggja í fjárlögum hverju sinni sinnt verkefnum nægjanlega leiðir það af því almenna hlutverki stjórnvaldsins að framkvæma lögin að gera þarf fjárveitingarvaldinu grein fyrir málinu. Það er síðan fjárveitingarvaldsins, þess sama löggjafarvalds og mælti fyrir um frestinn til afgreiðslu umræddra mála, að taka afstöðu til málsins.

Af hálfu umhverfisráðuneytisins er í skýringum til mín lýst þeirri afstöðu að tímafrestur fyrir ráðuneytið til að úrskurða í kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sé of skammur. Hefur ráðuneytið af því tilefni undirbúið lagafrumvarp þar sem m.a. eru lagðar til breytingar á umræddum frestum. Það frumvarp hefur þó ekki verið lagt fram á Alþingi. Ég tel að það séu eðlileg viðbrögð ráðuneytisins að leita beinlínis eftir afstöðu Alþingis um hvort það telji rétt að lengja frest ráðuneytisins til afgreiðslu kærumála. Ég vek hins vegar athygli á því að sú aðstaða hefur verið nokkuð viðvarandi síðustu ár að dregist hefur af hálfu ráðuneytisins, í sumum tilvikum verulega, að kveða upp úrskurði í þessum málum. Þarna hefði því verið þörf á að bregðast fyrr við af hálfu ráðuneytisins. Ég tek fram að enda þótt ákveðið hafi verið í ráðuneytinu að semja drög að frumvarpi dugar sú ráðstöfun ekki ein og sér í þessu sambandi án þess að jafnframt liggi fyrir sú ákvörðun umhverfisráðherra að koma frumvarpinu til Alþingis. Ég minni líka á að umræddur dráttur á afgreiðslu mála virðist þegar hafa verið fyrir hendi í nokkrum mæli þegar sú endurskoðun laganna sem leiddi til samþykktar laga nr. 106/2000 átti sér stað.

Meðan lögum er ekki breytt og umræddur átta vikna frestur stendur hvílir sú skylda á yfirstjórn umhverfisráðuneytisins að haga skipulagi í störfum ráðuneytisins með þeim hætti að svo geti orðið. Eru það því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að hugað verði framvegis að því við skipulagningu starfa innan ráðuneytisins að úrskurðir í kærumálum sem ráðuneytinu berast á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 verði upp kveðnir innan lögbundinna fresta.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín kemur fram, eins og áður greinir, að umhverfisráðherra hafi látið semja drög að frumvarpi til breytinga á lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum og á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Þar séu meðal annars lagðar til breytingar á kæruleiðum, kæruaðild og frestum til að kveða upp úrskurði í þeim málum sem hér hefur verið fjallað um. Ég tel ekki ástæðu til þess að ég fjalli hér um þær breytingar sem umrædd frumvarpsdrög gera ráð fyrir.

4.

Í áðurgreindu bréfi mínu til umhverfisráðuneytisins, dags. 18. mars 2002, óskaði ég þess að ef ráðuneytið hefði í einhverjum tilvikum kveðið upp úrskurði í kærumálum vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum eftir lok lögbundinna afgreiðslufresta þá yrði ég upplýstur um ástæður þess. Ef svo væri óskaði ég einnig eftir að ég yrði upplýstur um það hvort hlutaðeigandi hefði verið send tilkynning í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að fyrirsjáanlegt væri að afgreiðsla máls myndi dragast.

Í svörum ráðuneytisins til mín hefur komið fram að aðeins í tveimur af því fjörutíu og eina tilviki þar sem ekki tókst að kveða upp úrskurð innan lögbundins frests hafi hlutaðeigandi verið send tilkynning í samræmi við ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Segir m.a. svo í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 27. maí 2002:

„Ljóst er að nokkuð hefur skort á að aðilum hafi verið tilkynnt með formlega fullnægjandi hætti um tafir á málsmeðferð þrátt fyrir að almennt sé aðilum ljóst hvort mál muni tefjast og viti um skýringar þess [...]. Ráðuneytið hefur vegna ábendinga yðar þegar gert ráðstafanir til að bæta úr þessum annmarka.“

Ég tel ljóst að sú framkvæmd umhverfisráðuneytisins að láta hjá líða í flestum þeim tilvikum sem hér um ræðir að senda hlutaðeigandi tilkynningu um drátt á meðferð máls og upplýsa þá um leið um ástæður tafanna, og það hvenær ákvörðunar sé að vænta, hafi ekki verið í samræmi við lög, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi þess að umhverfisráðuneytið hefur lýst því yfir að framvegis verði bætt úr þessari framkvæmd tel ég þó ekki þörf á að ég fjalli frekar um þennan þátt málsins.

V.

Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er því sú að umhverfisráðuneytið hafi í meirihluta þeirra mála sem undir það eru borin á grundvelli 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, farið fram úr lögbundnum átta vikna afgreiðslufresti samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993. Hér er um að ræða málaflokk þar sem löggjafinn hefur með skýrum hætti tekið afstöðu til þess tíma sem stjórnvöld eiga að hafa til afgreiðslu máls auk þess sem mikilvægt er fyrir hlutaðeigandi að niðurstaða fáist innan hæfilegs tíma. Í ljósi þess eru það tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að leitað verði leiða til úrbóta á þessum annmarka á stjórnsýsluframkvæmd þess og þá í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið í álitinu.

Þar sem fyrir liggur að veruleg frávik hafa orðið á því að fylgt hafi verið ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, að umhverfisráðuneytið kveði upp úrskurð innan átta vikna frá því kærufrestur rann út, hef ég ákveðið að kynna Alþingi þetta álit mitt þótt í álitinu sé ekki tekin afstaða til þess hvort um meinbugi á lögum sé að ræða, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

VI.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefðu verið gerðar einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svarbréfi ráðuneytisins sem dagsett er 11. mars 2003, segir m.a.:

„Með bréfum ráðuneytisins til Umboðsmanns Alþingis frá 15. apríl 2002 og 27. maí 2002 gerði ráðuneytið grein fyrir ástæðum þess að tafir hafi orðið á afgreiðslu kærumála hjá ráðuneytinu. Eins og þar kemur fram er það mat ráðuneytisins að tímafrestir til að úrskurða í kærumálum vegna mats á umhverfisáhrifum séu of skammir sérstaklega þegar mál eru umfangsmikil. Í bréfi ráðuneytisins frá 27. maí 2002 er vísað til frumvarps til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum og frumvarps til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, sem fylgdu með erindinu. Í þessum breytingartillögum er gert ráð fyrir að ákvæðum laganna um málskotsrétt verði breytt, sbr. 12. gr. frumvarps til laga um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum og 2. gr. laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum. Gert er ráð fyrir málskoti til umhverfisráðherra vegna ákvarðana um matsskyldu framkvæmdar eins og verið hefur og einnig um endurskoðun matsskýrslu. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sem síðan sé heimilt að kæra til ráðherra, heldur er lagt til að heimilt verði að kæra ákvarðanir sveitarstjórnar um útgáfu leyfis til framkvæmda fyrir matsskyldar framkvæmdir til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Gert er ráð fyrir að kæruaðild til ráðherra og úrskurðarnefndarinnar takmarkist við þá aðila sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök eftir nánari reglum. Þá er lagt til að frestir úrskurðarnefndarinnar til að kveða upp úrskurði verði lengdur í þrjá mánuði í stað átta vikna eins og nú gildir. Jafnframt er lagt til að frestur ráðherra til að úrskurða vegna matsskyldra framkvæmda verði lengdur úr fjórum vikum í tvo mánuði.

Framangreind frumvörp voru ekki lögð fram á yfirstandandi löggjafarþingi, þar sem ýmis ákvæði þeirra þurftu nánari skoðunar við. Ráðuneytið hyggst hins vegar leggja framangreind frumvörp fram í upphafi næsta löggjafarþings og telur ráðuneytið að með því sé m.a. verið að bregðast við þeim athugasemdum sem fram koma í erindi yðar. Ráðuneytið mun leitast við eftir því sem kostur er að stytta afgreiðslutíma sinni í kærumálum vegna mats á umhverfisáhrifum.“

VII.

Lögð voru fram á 130. löggjafarþingi 2003–2004 frumvörp til laga um breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum (sjá þskj. 346, 301. mál og þskj. 347, 302 mál). Hvorugt frumvarpanna var afgreitt á þinginu.

VIII.

Lög nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, voru samþykkt á Alþingi 11. maí 2005 og öðlast þau gildi 1. október 2005, sbr. 26. gr. laganna.