I.
Hinn 18. apríl leitaði F, hæstaréttarlögmaður, til mín fyrir hönd A og kvartaði yfir áminningu sem henni var veitt af sviðsstjóra hjúkrunar á öldrunarsviði Landspítala-háskólasjúkrahúss á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í kvörtuninni er á því byggt að þau atvik sem lágu til grundvallar áminningunni hafi ekki verið nægjanlega rannsökuð af hálfu sjúkrahússins áður en ákvörðun um að veita áminningu var tekin. Þá hafi A ekki gefist viðhlítandi tækifæri til þess að koma að athugasemdum sínum við þær ávirðingar sem á hana voru bornar. Er því haldið fram að málsmeðferðin hafi stangast á við 10., 13., 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að áminningarbréfið hafi verið „gjörsamlega tilefnislaust og kunni að stafa af ómálefnalegum sjónarmiðum“.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. nóvember 2002.
II.
Atvik málsins eru þau að 9. apríl 2002 var A boðuð með bréfi til fundar við B, sviðsstjóra hjúkrunar á öldrunarsviði Landspítala-háskólasjúkrahúss. Kom þar fram að fundartími væri 10. apríl 2002 kl. 14.00 og að hann skyldi fara fram á skrifstofu öldrunarsviðs. Þá sagði svo í bréfinu:
„Efni: Fundarboð vegna fyrirhugaðrar áminningar fyrir brot í starfi.
Þú ert hér með boðuð á fund minn til að þú getir talað máli þínu vegna ávirðinga í starfi sem ég tel mig verða að áminna þig fyrir með formlegum hætti. Um er að ræða meint brot í starfi samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, þ.e. framkomu við sjúkling sem er ósamrýmanleg starfi því sem þú gegnir.“
Í samræmi við hina skriflegu fundarboðun var fundurinn haldinn 10. apríl 2002 og var C, hjúkrunardeildarstjóri á X, viðstödd hann. Að honum loknum rituðu B og C minnisblað sem fól í sér lýsingu þeirra á því sem fram fór á fundinum. [...]
Í framhaldi af framangreindum fundi með B og C var A afhent áminningarbréf, dags. 10. apríl 2002, þar sem segir meðal annars svo:
„Með starfi þínu á Landspítala-háskólasjúkrahúsi hefur þér verið falið að annast um sjúklinga á deild [X]. Þú hefur sýnt framkomu við sjúkling sem er ósamrýmanleg starfi því sem þú gegnir.
Umræddur sjúklingur og aðstandendur hans hafa greint frá því, að með framkomu þinni við sjúklinginn hafir þú vakið með honum ótta. Hafir þú einnig með aðgerðum þínum komið í veg fyrir að hann gæti kallað eftir aðstoð annars starfsmanns.
Einnig vísa ég til annarra samtala þar sem deildarstjóri [X] hefur áminnt þig munnlega vegna ámælisverðrar framkomu þinnar við sjúkling sem og vegna framkomu þinnar við samstarfsfólk þitt.
Á fundi í dag hefur þú fengið tækifæri til að tala máli þínu vegna þessara ávirðinga, sbr. boðunarbréf dags. 09.04.2002.
Með vísan í 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og þess sem að framan greinir, tel ég að þú hafir sýnt framkomu við sjúkling sem er ósamrýmanleg starfi því sem þú gegnir.“
Í kvörtun A til mín er fyrra atvikinu sem tilgreint er í áminningarbréfinu lýst [...].
Meðal þeirra gagna sem Landspítali-háskólasjúkrahús hefur afhent mér eru tvö minnisblöð sem bæði eru dagsett 8. apríl 2002 og undirrituð af C, hjúkrunardeildarstjóra á X. [...].
III.
Með bréfi til Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 29. apríl 2002, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjúkrahúsið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Svarbréf Landspítala-háskólasjúkrahúss barst mér 24. maí 2002. Þar segir meðal annars eftirfarandi:
„Um alllangt skeið hafa yfirmenn á [Y] átt í erfiðleikum með umræddan starfsmann og hafa áður borist kvartanir frá bæði aðstandendum sjúklinga og samstarfsfólki. Hefur á undanförnum misserum verið rætt við [A] og henni gerð grein fyrir kvörtununum. Bar líka á því að kvartanir komust ekki alltaf alla leið til [C], deildarstjóra [X]. Vísast hér í minnisblað [C], dags. 8. apríl sl., þar sem samskiptum [A] við deildarstjóra og aðra starfsmenn er lauslega lýst (fskj.1). Þá vísast ennfremur í minnispunkta [C] frá 8. mars 2001 eftir starfsmannaviðtal við [A] (fskj.2).
Þegar það atvik sem átti sér stað, sem var ástæða áminningarinnar, þótti yfirmönnum [A] atvikið það alvarlegt, enda það staðfest í viðtölum við starfsfólk, að bregðast yrði við því með formlegum hætti. Kom jafnframt fram að sjúklingur hafði margoft kvartað undan framkomu [A], en því miður komust þær kvartanir ekki alltaf til yfirmanns hennar. Vísast hér ennfremur til frásagnar sem rituð er af [C] þ. 8. apríl sl. eftir viðtal við dóttur sjúklings (fskj.3). Þá ber að geta þess að læknir sjúklings ræddi sérstaklega við hann af þessu tilefni.
Í framhaldi af þessu atviki var ákveðið að boða [A] til fundar til að greina henni frá því að fyrirhugað væri að veita henni áminningu sbr. 21. gr. l. 70/1996, og gefa henni kost á að tjá sig um ávirðingar þær sem á hana voru bornar. Þetta bréf er dags. 9. apríl sl. Fundurinn var síðan haldinn þ. 10. apríl sl. Um þennan fund vísast til minnisblaðs sviðsstjóra hjúkrunar á [Y] og deildarstjóra [X] og er þessi frásögn rituð eftir að fundurinn var haldinn (fskj.4).
Eins og fram kemur í minnisblaðinu var gert hlé á fundinum meðan [B], sviðsstjóri hjúkrunar, ráðfærði sig við lögfræðing á skrifstofu starfsmannamála ([E]). Í framhaldi af því var sú ákvörðun tekin að veita áminninguna (fskj.5). Fylgja hér með þær leiðbeiningar sem unnið er eftir á LSH, þurfi að veita starfsmanni áminningu (fskj.6).
Geta má þess að eftir að áminningin var veitt var [A] flutt til í starfi og var ekki látin starfa á deild [X] meðan umræddur sjúklingur vistaðist á deildinni sem var til 24. f.m., er hann fluttist á hjúkrunarheimili. Hefur [A] nú komið aftur til starfa á deild [X].
Það er álit LSH að farið hafi verið að settum reglum þegar [A] var áminnt þ. 10. apríl sl. Gætt var andmælaréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga og kom hún athugasemdum sínum munnlega á framfæri á fundinum þ. 10. apríl sl. eins og minnisblað þess fundar ber með sér. Stofnunin getur undir engum kringumstæðum liðið þá framkomu sem [A] sýndi sjúklingi í umrætt skipti og einnig áður og bera gögn málsins með sér að sjúklingurinn var óttasleginn við [A]. Yfirmanni bar því að grípa til viðeigandi ráðstafana sem var gert með áminningarbréfinu. Eins og fram kemur í minnisblaði af fundinum virðist hún ekki skilja þær kvartanir sem fram hafa komið og vill ekki kannast við að hafa fengið munnlega áminningu fyrr.
Í niðurlagi bréfs yðar er óskað eftir að fá afrit skriflegs framsals á valdi forstöðumanns sjúkrahússins til sviðsstjóra hjúkrunar og fylgir það hér með ásamt fylgiskjölum (fskj.7).“
Með bréfi, dags. 27. maí 2002, gaf ég lögmanni A kost á að koma að athugasemdum sínum við skýringar sjúkrahússins. Athugasemdir hans bárust mér 1. júlí 2002.
IV.
Kvörtun þessa máls beinist að ákvörðun B, sviðsstjóra hjúkrunar á öldrunarsviði Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 10. apríl 2002, um að veita A áminningu með vísan til 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ég fæ ekki annað séð en að B hafi verið bær að lögum til þess að veita umrædda áminningu enda hafði hún áður fengið skriflegt framsal til slíkra ráðstafana hjá forstjóra Landspítala-háskólasjúkrahúss, sbr. bréf forstjóra sjúkrahússins til hennar, dags. 22. mars 2002, sbr. 50. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfi forstjórans til B er vísað til hjálagðrar yfirlýsingar hans, dags. 22. mars 2002, „um framsal valds samkvæmt 50. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996“. Í yfirlýsingunni er rakið að tilgreindir „þættir starfsmannamála [séu] framseldir til framkvæmdarstjóra og sviðsstjóra“. Meðal þess er að veita starfsmanni færi á að tjá sig áður en áminning er veitt eða uppsögn fer fram og að veita „áminningu skv. 44. gr., sbr. 21. gr. [laga nr. 70/1996]“.
Ákvörðun B, sviðsstjóra hjúkrunar á öldrunarsviði Landspítala-háskólasjúkrahúss, um að áminna A var byggð á 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en það ákvæði er svohljóðandi:
„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“
Áminning ríkisstarfsmanns samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 er ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bar því ekki aðeins að fylgja ákvæðum laga nr. 70/1996 við meðferð máls A af hálfu Landspítala-háskólasjúkrahúss heldur varð einnig að taka eftir atvikum mið af ákvæðum stjórnsýslulaga.
Þegar stjórnvald fyrirhugar að veita áminningu samkvæmt tilvitnaðri 21. gr. laga nr. 70/1996 í tilefni af atvikum í starfi eða vegna persónulegra eiginleika ríkisstarfsmanns hafa dómstólar og umboðsmaður Alþingis skýrt framangreint ákvæði, sbr. og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með þeim hætti að hlutaðeigandi stjórnvald verði að gefa starfsmanni sem til greina kemur að áminna fullnægjandi og raunhæfa möguleika á því að gæta hins lögbundna andmælaréttar áður en ákvörðun um áminningu er tekin, sjá hér til dæmis dóm Hæstaréttar frá 28. september 2000 í máli nr. 72/2000. Það verður jafnframt ráðið af úrlausnum dómstóla um slík mál að það hvort veittur hafi verið fullnægjandi andmælaréttur er metið heildstætt. Þar hefur áhrif hversu ítarlega þeim atvikum sem eru tilefni fyrirhugaðrar áminningar er lýst fyrir starfsmanni áður en andmæli eru látin uppi, t.d. í boðun hans til fundar eða á fundi þar sem honum er gerð grein fyrir málinu. Þá skiptir máli að starfsmaður hafi fengið hæfilegt svigrúm til andsvara og þar með til að kynna sér málið. Skrifleg skráning í formi tilkynningar um hugsanlega áminningu og lýsing á þeim atvikum sem eru tilefni hennar hefur einnig áhrif á sönnunaraðstöðu um að andmælaréttar hafi í raun verið gætt. Andmælaréttinum er ætlað að vera raunhæft úrræði fyrir starfsmann til að koma að athugasemdum og til að upplýsa málið. Það kann því að vera til marks um að andmælarétturinn hafi aðeins verið til málamynda þegar stjórnvald lætur hjá líða að taka sér tíma til að fara yfir andmæli starfsmannsins en afhendir formlega áminningu t.d. á sama fundi og starfsmanni er veitt færi á að tjá sig eða samdægurs í beinu framhaldi af slíkum fundi.
Ég ítreka að af hálfu dómstóla hafa áhrif þessara atriða verið metin heildstætt þegar úrslit í einstökum málum hafa verið ráðin með tilliti til atvika í þeim. Þegar umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um þessi mál hefur staða hans að lögum leitt til þess að auk þess að láta uppi álit um hvort ákvarðanir í einstökum málum hafa verið í samræmi við lög hefur hann einnig beint sjónum sínum að því hvaða kröfur verði almennt að gera um málsmeðferð í málum sem þessum, og þá við skýringu á hlutaðeigandi lagaákvæðum og á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta. Sem dæmi um þetta má nefna álit mitt frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998 en þar var meðal annars fjallað um málsmeðferð við áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Eftir að ég hafði fjallað um tengsl ákvæða 21. gr. laga nr. 70/1996 og 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt benti ég á að til þess að starfsmaður hafi tækifæri til að tjá sig þurfi að tilkynna honum að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi, ef ljóst er að hann hefur ekki fengið vitneskju um það fyrirfram, í samræmi við fyrirmæli 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Nánar sagði um þetta atriði í álitinu:
„Tilkynning til aðila máls samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur það að markmiði að gera andmælarétt hans raunhæfan svo hann geti meðal annars leiðrétt fram komnar upplýsingar og bætt því við sem hann telur að skipti máli við úrlausn málsins. Skilyrði varðandi skýrleika og efni slíkrar tilkynningar, þegar til álita kemur að veita starfsmanni áminningu, verður að leiða af því eðli áminningar að hún verður almennt ekki tekin nema fyrir liggi tiltekin atvik eða hegðun viðkomandi starfsmanns. Verður því að telja með hliðsjón af þessu að tilkynning samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að til athugunar sé að veita viðkomandi starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, verði a.m.k. að uppfylla tvö skilyrði. Annars vegar þarf tilkynningin að fela í sér skýra afmörkun á því hvaða hegðun og atvik séu til athugunar hjá þar til bæru stjórnvaldi og hins vegar að þessi tilteknu tilvik séu til athugunar með tilliti til þess hvort rétt sé að áminna viðkomandi starfsmann samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, sbr. dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998. Önnur tilvik geta ekki komið til álita við matið á því hvort viðkomandi starfsmanni skuli veitt áminning nema að honum sé tilkynnt það sérstaklega og honum veitt færi á að tjá sig um þau tilvik eða ef undantekningar frá andmælarétti aðila máls samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga eigi við, sbr. jafnframt fyrrgreindan fyrirvara 21. gr. laga nr. 70/1996. Er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afmörkun hegðunar eða atvika, sem til skoðunar eru, liggi fyrir með skriflegum hætti við málsmeðferðina. Leiðir það til þess að viðkomandi starfsmaður á ekki að vera í vafa um hvaða tilvik það eru sem eru til athugunar hjá stjórnvaldinu með tilliti til þess hvort rétt sé að veita honum áminningu.“
Þarna er lagt til grundvallar að það sé í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afmörkun hegðunar eða atvika, sem til skoðunar er, eigi að liggja fyrir með skriflegum hætti við málsmeðferðina. Ég vek líka athygli á því að fræðimenn hafa talið eðlilegt að tilkynning um meðferð máls, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er varðar mikilvæga hagsmuni, sé skrifleg verði því við komið, sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit, Reykjavík 1994, bls. 181. Ég tel að af þeim dómum Hæstaréttar sem gengið hafa eftir að ég lét uppi framangreint sjónarmið verði ekki dregin sú ályktun að gerðar verði strangari kröfur í þessu efni. Dómstólar fara eins og áður segir þá leið að meta það heildstætt hvort andmælaréttar hafi verið gætt en form og efni tilkynningar um meðferð máls ræður þar ekki eitt úrslitum.
Ég vek hins vegar athygli á því að í þessu máli er fjallað um áminningu sem sviðsstjóri hjúkrunar á öldrunarsviði Landspítala-háskólasjúkrahúss veitti á grundvelli skriflegs framsals frá forstjóra spítalans samkvæmt 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Af hálfu yfirstjórnar Landspítala-háskólasjúkrahúss hafa verið gefnar út í formi fjögurra minnisblaða og formála að bréfum almennar leiðbeiningar um hvernig yfirmenn skuli standa að undirbúningi og ákvörðun um veitingu áminningar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Af lestri þessara leiðbeininga fæ ég ekki annað séð en þær séu í samræmi við ákvæði laga og þau sjónarmið sem komið hafa fram í álitum umboðsmanns Alþingis í sambærilegum málum. Með þessum leiðbeiningum er af hálfu yfirstjórnar spítalans reynt að tryggja að meðferð þessara mála sé með þeim hætti að gallar á málsmeðferðinni leiði ekki til ógildingar á veittri áminningu.
Á einu minnisblaðanna, sem ber fyrirsögnina „Minnisblað um formlegar áminningar sem geta verið undanfari uppsagnar“, kemur fram að skylt sé að senda starfsmanni ábyrgðarbréf þar sem hann er boðaður á fund yfirmanns þar sem hann er áminntur. Er þar vísað til staðlaðs boðunarbréfs á öðru blaði sem ég tel ljóst að sviðsstjóri B hafi notað sem fyrirmynd við ritun bréfsins, dags. 9. apríl 2002, til A. Á öðru minnisblaði sem fylgdi bréfi sjúkrahússins til mín, sem ber fyrirsögnina: „Áminningarferli“, er síðan að finna kafla um „Tilkynningu um væntanlega áminningu“. Þar segir svo:
„Vinnuveitandi þarf að tilkynna bréflega á sannanlegan hátt, þ.e. með ábyrgðarbréfi eða símskeyti, ef hann ætlar að áminna starfsmann vegna tiltekinna ávirðinga í starfi.
Í því bréfi skal tilgreina:
· Atvikalýsingu og ástæður væntanlegrar áminningar
· Að honum sé veitt færi á að koma að andmælum sínum á framfæri vegna þessara meintu ávirðinga
· Frest til andmæla
· Á grundvelli þeirra gagna sem liggja fyrir eftir þennan fund tekur vinnuveitandi afstöðu til þess hvort hann muni veita hina tilkynntu áminningu.“
Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að með bréfi, dags. 9. apríl 2002, var A boðuð skriflega til fundar með B, sviðsstjóra hjúkrunar, sem átti að fara fram daginn eftir, þ.e. 10. s.m. Bréfið er tekið orðrétt upp í kafla II hér að framan. Í bréfinu er lýst þeirri fyrirætlan að áminna A fyrir „meint brot í starfi samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996“. Hinu meinta broti er hins vegar ekki lýst með öðrum hætti en að um sé að ræða „framkomu við sjúkling“ sem sé ósamrýmanleg starfi hennar. Ekkert kemur fram t.d. um heiti sjúklings eða nánari atvikalýsing þeirrar framkomu sem gerðar voru athugasemdir við.
Það er ljóst að þetta boðunarbréf til A var að efni til ekki í samræmi við þær leiðbeiningar sem gefnar höfðu verið af hálfu yfirstjórnar spítalans og áður var lýst. Jafnframt var það ekki í samræmi við þau sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti sem ég hef talið að fylgja ætti í þessum málum og yfirstjórn spítalans fylgir í leiðbeiningum sínum.
Þar segir beinlínis að í ábyrgðarbréfi um fyrirhugaða áminningu skuli koma „atvikalýsing og ástæður væntanlegrar áminningar“. Ég legg áherslu á að þótt þessi annmarki á meðferð málsins leiði almennt ekki einn og sér til þess að á skorti að meðferð máls við áminningu teljist vera í samræmi við lög er þetta eitt þeirra atriða sem reynir á þegar mál af þessu tagi eru metin heildstætt.
Af gögnum málsins verður ekki ráðið að önnur samskipti en framangreint fundarboð, hvorki bréfleg eða með öðrum hætti, hafi átt sér stað á milli A og B áður en umræddur fundur var haldinn 10. apríl 2002. Þann dag mætti A á boðaðan fund vegna málsins með B, sviðsstjóra, og C, hjúkrunardeildarstjóra. Í gögnum málsins er að finna minnisblað sem B og C rituðu að loknum fundinum og er það tekið orðrétt upp í kafla II hér að framan. Í minnisblaðinu er nánar rakið tilefni það sem bjó að baki bréfi B til A 9. apríl 2002. Þá eru raktar athugasemdir A um þetta atriði sem bendir til þess að ágreiningur hafi verið um staðreyndir. Í minnisblaðinu er ekkert frekar fjallað um þetta tilvik sérstaklega heldur vikið að samtölum um „fyrri tilvik þar sem deildarstjóri [hefði] þurft að áminna“ A munnlega vegna framkomu í starfi.
Í áminningarbréfi B, sviðsstjóra, til A, dags. sama dag, þ.e. 10. apríl 2002, er um tilefni áminningar ekki aðeins vísað til þess tilviks sem virðist hafa verið vikið að í fundarboði til hennar 9. apríl 2002 heldur einnig vísað til „annarra samtala“ þar sem deildarstjóri X hafði, eins og það er orðað, „áminnt [A] munnlega vegna ámælisverðrar framkomu [hennar] við sjúkling sem og vegna framkomu [hennar] við samstarfsfólk“. Í bréfinu var enn fremur gerð grein fyrir því að A hefði fengið tækifæri til „að tala máli [sínu] vegna þessara ávirðinga, sbr. boðunarbréf dags. 09.04.2002“. Í því bréfi var hins vegar aðeins vísað til „framkomu við sjúkling“ sem talin var ósamrýmanleg starfi hennar. Miðað við efni og framsetningu áminningarbréfsins verður að telja nokkuð óljóst að hvaða marki A var í raun áminnt fyrir þau atvik sem höfðu verið tilefni samtala hennar og deildarstjórans og um var fjallað á fundinum 10. apríl 2002. Í ljósi framangreinds orðalags í áminningarbréfinu og að virtu svari Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 24. maí sl., til mín tel ég þó rétt að ganga út frá því að áminningin hafi ekki aðeins verið veitt vegna þess atviks sem var tilefni boðunarbréfsins 9. apríl 2002 heldur einnig vegna þeirra atvika sem rædd voru á fundinum 10. apríl 2002. Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki annað séð en að ákvörðunin um að áminna A hafi annars vegar beinst að ákveðnu tilviki sem var tilefni skriflegrar boðunar hennar á fundinn 10. apríl 2002, en sem ekki var eins og áður segir lýst sérstaklega í þeirri boðun. Þá hafi áminningin einnig verið studd við eldri tilvik sem voru fyrst borin undir A í tilefni af áminningarferlinu á fundinum 10. apríl 2002, þ.e. sama dag og henni var afhent umrætt áminningarbréf.
Af úrlausnum dómstóla á undanförnum árum verður dregin sú ályktun að stjórnvaldi er skylt að veita starfsmanni hæfilegan frest til þess að geta aflað gagna og taka saman þau sjónarmið og þær málsástæður sem hann hefur í huga að byggja andmæli sín á, sjá dóm Hæstaréttar frá 28. september 2000 í máli nr. 72/2000, dóm Hæstaréttar frá 16. nóvember 2000 í máli nr. 151/2000 og dóm Hæstaréttar í dómasafni 2000:712. Ég minni á það í þessu sambandi að í framangreindu minnisblaði Landspítala-háskólasjúkrahúss, sem ber fyrirsögnina: „Áminningarferli“, er samkvæmt þessu rakið að í skriflegri tilkynningu til starfsmanns um væntanlega áminningu eigi að koma fram „frestur til andmæla“.
Úrlausn um það hvað telst hæfilegur frestur ræðst af mati í hverju tilviki. Ég tel að þegar svo háttar til að skrifleg lýsing stjórnvalds til starfsmanns á þeim atvikum og aðstæðum sem áminning er síðan reist á var ekki meiri en raun ber vitni í þessu máli, leiði það almennt til þess að gera verði meiri kröfur til þess að viðkomandi starfsmaður hafi fengið hæfilegan tíma til þess að undirbúa andmæli sín. Þegar við bætist að ákvörðun um áminningu er eins og í þessu tilviki einnig reist á atvikum sem starfsmaður hefur ekki fengið vitneskju um skriflega áður en áminning er veitt, og raunar aðeins munnlega á fundi sama dag og honum er afhent áminningarbréf, verður vart hjá því komist að telja að starfsmaður hafi ekki fengið hæfilegan frest til þess að geta talað máli sínu, sjá hér einkum dóm Hæstaréttar frá 28. september 2000 í máli nr. 72/2000.
Samkvæmt framangreindu tel ég að af hálfu Landspítala-háskólasjúkrahúss hafi þess ekki verið gætt að veita A fullnægjandi og raunhæft tækifæri til þess að tala máli sínu áður en ákvörðun um áminningu var tekin 10. apríl 2002.
Ég tek hér einnig fram að miðað við þær upplýsingar sem fyrir mig hafa verið lagðar verður ekki annað séð en að nokkur ágreiningur hafi verið á milli A og Landspítala-háskólasjúkrahúss um hvað hafi í raun gerst í þeim tilvikum sem um var fjallað á fundinum 10. apríl 2002. Af gögnum málsins verður ekki séð að frekari rannsókn hafi farið fram á þeim atvikum af hálfu sviðsstjórans áður en ákvörðun var tekin um að áminna A. Miðað við þær upplýsingar sem fyrir mig hafa verið lagðar verður t.d. ekki séð að leitast hafi verið við að afla upplýsinga frá þeim sem kynnu að hafa orðið vitni að þeim atvikum sem rædd voru. Í skýringum sjúkrahússins til mín segir þó að það hafi verið staðfest í viðtölum við starfsfólk að það atvik sem var tilefni boðunarbréfsins 9. apríl 2002 hafi verið alvarlegt. Engin gögn liggja hins vegar fyrir um þessi samtöl en ég minni á að í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er mælt fyrir um að stjórnvaldi sé skylt að skrá þær upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls þar sem taka á ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.
Ég tel því að fyrir utan það að hafa ekki veitt A fullnægjandi og raunhæfan kost á að gæta andmæla verði ekki önnur ályktun dregin af heildstæðu mati á gögnum málsins en að á hafi skort að atvik þess hafi að öðru leyti verið nægjanlega rannsökuð, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun um áminningu var tekin. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð Landspítala-háskólasjúkrahúss í máli A hafi ekki verið í samræmi við kröfur lokaákvæðis 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel að framangreindir annmarkar á undirbúningi og ákvörðun stofnunarinnar séu þess eðlis að rétt sé með tilliti til þeirra réttaráhrifa sem slík áminning kann að hafa, sbr. 44. gr. laga nr. 70/1996, að ég beini þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að mál A verði tekið til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis frá henni.
Ég tek fram að ég hef í þessu áliti ekki tekið afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti stjórnvöldum sé heimilt á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996 að taka ákvörðun um að veita ríkisstarfsmanni áminningu í tilefni af framhaldandi röð atvika eða vegna eldri atvika sem gáfu ekki tilefni til skriflegrar áminningar þegar þau áttu sér stað. Ég legg þó á það áherslu að svarið við þeirri spurningu verður að vera í samræmi við þau réttaröryggissjónarmið sem búa að baki þeim kröfum um málsmeðferð sem að framan hafa verið lýst.
V.
Niðurstaða.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að málsmeðferð Landspítala-háskólasjúkrahúss í máli A hafi ekki verið í samræmi við kröfur lokaákvæðis 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er niðurstaða mín að þeir annmarkar sem voru á undirbúningi og ákvörðun stofnunarinnar séu þess eðlis að rétt sé með tilliti til þeirra réttaráhrifa sem slík áminning kann að hafa, sbr. 44. gr. laga nr. 70/1996, að ég beini þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að mál A verði tekið til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá henni, og þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.
VI.
Í tilefni álits míns barst mér afrit bréfs Landspítala háskólasjúkrahúss til A, dags. 9. janúar 2003, þar sem henni var tilkynnt að af hálfu spítalans hefði verið ákveðið að afturkalla ákvörðun um að veita henni áminningu þá, sem kvörtun hennar til mín beindist að. Þá var A enn fremur tilkynnt um þá ákvörðun stofnunarinnar að hefja meðferð máls að nýju í því skyni að rannsaka til hlítar ávirðingar þær sem fram voru bornar og voru tilefni fyrrnefndrar áminningar.