Kvartað var yfir skerðingum á greiðslum úr A-deild Lífeyrissjóðs ríkisstarfsmanna (LSR).
Með vísan til dómaframkvæmdar Hæstiréttar var talið að starfsemi LSR teldist almennt ekki til stjórnsýslu sem félli undir starfssvið umboðsmanns. Þá varð ekki séð að ákvörðunin væri stjórnvaldsákvörðun og því ekki skilyrði til að fjalla frekar um kvörtunina. Enn fremur féllu störf Alþingis ekki undir starfssviðið og því ekki efni til að fjalla um bráðabirgðaákvæði laga sem á reyndi.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 11. ágúst 2023.
I
Vísað er til kvörtunar yðar til umboðsmanns Alþingis 27. júlí sl. sem þér beinið að íslenska ríkinu og Lífeyrissjóði ríkisstarfsmanna (LSR) og lýtur að skerðingu á greiðslum til yðar úr A-deild sjóðsins á grundvelli XII. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sbr. 7. gr. laga nr. 127/2016.
II
Í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er fjallað um hlutverk og starfssvið umboðsmanns. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Þá leiðir af 3. gr. laganna að starfssvið umboðsmanns tekur almennt aðeins til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sem og starfsemi einkaaðila að því marki sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir.
Þegar tekin er afstaða til þess hvort lögaðili sem kvörtun beinist að hafi með höndum „stjórnsýslu“ í skilningi laga um umboðsmann Alþingis og falli þar með undir starfssvið hans hefur að jafnaði verið litið til þess hvort sú starfsemi sem lögaðili hefur með höndum sé lögmælt svo og hvort sama aðila hafi verið komið á fót með lögum. Einnig hefur verið horft til þess hvort starfsemin sé rekin fyrir fjármuni sem greiddir eru úr ríkissjóði samkvæmt fjárveitingu í fjárlögum. Mat á því hvort lögaðili fari með „stjórnsýslu“ í þessum skilningi hefur að miklu leyti samstöðu með því hvort lögaðili telst stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef lögaðili telst stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga telst sami aðili almennt jafnframt hafa með höndum stjórnsýslu samkvæmt lögum um umboðsmann Alþingis.
Um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins gilda samnefnd lög nr. 1/1997. Það hefur um árabil verið afstaða stjórnar lífeyrissjóðsins að sjóðurinn falli ekki undir starfssvið umboðsmanns Alþings. Af hálfu umboðsmanns var framan af ekki fallist á þessa afstöðu, sbr. til dæmis álit hans frá 17. nóvember 1999 í máli nr. 2411/1998 þar sem meðal annars var litið til þess að honum hefði verið komið á fót með lögum og að réttindi sjóðsfélaga réðust af sérstökum ákvæðum í lögum nr. 1/1997 og samþykktum settum af stjórn sjóðsins.
Hæstiréttur Íslands hefur hins vegar lagt til grundvallar að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um ákvarðanir stjórnar lífeyrissjóðsins, sbr. dóm réttarins frá 31. janúar 2012 í máli nr. 3562/2012. Jafnframt hefur Hæstiréttur komist að niðurstöðu um að hvorki Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda né Lífeyrissjóður starfsmanna Reykjavíkurborgar séu stjórnvöld í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. dóma réttarins frá 29. október 2015 í máli nr. 115/2015 og 17. janúar 2008 í máli nr. 286/2007.
Með vísan til þess sem er rakið hér að framan tel ég að starfsemi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins teljist almennt ekki til „stjórnsýslu“ sem falli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis samkvæmt 3. gr. laga nr. 85/1997. Þá verður ekki ráðið að sú ákvörðun sjóðsins sem kvörtun yðar beinist að sé „stjórnvaldsákvörðun“ sem lífeyrissjóðnum hafi verið falið að taka í skjóli opinbers valds.
Eins og atvikum er háttað í máli yðar og með vísan til þess sem er rakið hér að framan er því niðurstaða mín að ákvörðun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um greiðslur til yðar falli utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis samkvæmt lögum nr. 85/1997. Samkvæmt framansögðu brestur því lagaskilyrði til þess að ég geti fjallað um málið á grundvelli kvörtunar yðar, að því leyti sem hún snýr að Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins.
III
Athugasemdir yðar að öðru leyti lúta að stjórnskipulegu gildi téðs bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 1/1997, sem er fyrirkomulag sem löggjafinn hefur tekið afstöðu til. Í erindi yðar er vísað til þess að fyrri kvörtun yðar sama efnis hafi ekki verið tekin til efnislegrar athugunar sökum þess að skerðing á greiðslum til yðar hafi þá ekki verið komin til framkvæmda. Af því tilefni bendi ég á að í bréfi til yðar 12. janúar sl. (mál nr. 11995/2022) var m.a. vísað til þess að starfssvið umboðsmanns tæki ekki til starfa Alþingis, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Af framangreindri afmörkun á starfssviði umboðsmanns leiðir að það er almennt ekki á verksviði hans að taka afstöðu til þess hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett, þ.m.t. hvort lög séu í andstöðu við stjórnarskrá. Í okkar réttarkerfi er almennt álitið að það sé hlutverk dómstóla að skera úr um slík atriði. Þá tek ég fram að þótt umboðsmanni Alþingis sé með 11. gr. laga nr. 85/1997 veitt heimild til að fjalla um meinbugi á gildandi lögum, og öllum sé frjálst að koma á framfæri ábendingum um slík atriði á framfæri, er ekki gert ráð fyrir því að kvörtun verði borin fram við umboðsmann eingöngu á þeim grundvelli heldur eru slík mál tekin til athugunar að eigin frumkvæði umboðsmanns á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997.
Samkvæmt framangreindu fellur jafnframt utan starfssviðs míns að fjalla um kvörtun yðar að þessu leyti.
IV
Með vísan til framangreinds læt ég athugun minni á kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.