Álit

I.

Hinn 14. mars 2002 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd séra A, og kvartaði yfir úrskurði kjaranefndar frá 20. mars 2001 og synjun kjaranefndar frá 19. desember sama ár um endurupptöku málsins. Umræddar ákvarðanir kjaranefndar lúta að launum sr. A eftir að tvær sóknir í nágrannaprestakalli hans, sem hann hafði verið settur til þess að gegna, voru sameinaðar Y-prestakalli þar sem hann er sóknarprestur. Telur sr. A að sú lækkun sem varð á launagreiðslum til hans í kjölfar framangreindrar sameiningar hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. desember 2002.

II.

Málavextir eru þeir að sr. A, sóknarprestur í Y-prestakalli, var frá og með 1. júní 1997 settur til þess að sinna Þ- og Æ-sóknum, sem saman mynduðu Z-prestakall. Byggðist þessi ákvörðun á 3. gr. laga nr. 69/1997, sem breytti ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 62/1990, um skipan prestakalla og prófastsdæma og um starfsmenn þjóðkirkju Íslands, en þar kom fram að þegar embætti sóknarprests í Z-prestakalli losnaði skyldi heimilt að setja prest til að gegna því embætti allt til 1. janúar 1999. Má ráða af kvörtun sr. A að vegna þessa aukastarfs hafi hann fengið hálf embættislaun og hálfan embættiskostnað greiddan til viðbótar föstum embættislaunum fyrir þjónustu sína í Y-prestakalli.

Á kirkjuþingi árið 1998 var samþykkt að frá næstu áramótum skyldi Z-prestakall lagt niður og Þ- og Æ-sóknir tilheyra Y-prestakalli. Þessi ákvörðun var tilkynnt sr. A með bréfi biskups Íslands, dags. 29. desember 1998. Þegar þessi breyting varð á skipan sóknanna féllu niður þær aukagreiðslur sem sr. A hafði fengið vegna þjónustu sinnar í Z-prestakalli. Dráttur varð hins vegar á því að sameiningin væri auglýst í Stjórnartíðindum. Það var síðan gert 19. febrúar 1999, sbr. auglýsingu nr. 106 frá 17. febrúar 1999. Virðist hafa verið miðað við að breytingin tæki gildi frá og með birtingu þeirrar auglýsingar. Tók uppgjör á launum og embættiskostnaði sr. A mið af því og gefa gögn málsins til kynna að hann hafi haldið aukagreiðslum vegna setningar til prestsstarfa í Z-prestakalli til 1. mars 1999.

Sr. A taldi sig eiga tilkall til að halda óbreyttum launum við þessa breytingu þannig að aukagreiðslur sem hann hafði fengið á meðan hann var settur prestur í Z-prestakalli bættust við launagreiðslur vegna þjónustu hans í Y-prestakalli. Beindi hann erindum þessa efnis bæði til biskups Íslands og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í bréfi biskupsstofu, dags. 11. janúar 1999, var honum gerð grein fyrir því að á honum hvíldi skylda til að hlíta þessari breytingu samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, án þess að breytingar yrðu á kjörum hans. Hugsanlegt væri þó að einingafjöldi hækkaði samkvæmt ákvörðun kjaranefndar frá 30. desember 1998, en fjöldi þeirra miðaðist við fjölda sóknarbarna. Var síðan rakið að fjöldi sóknarbarna í hinu sameinaða prestakalli leiddi ekki til fjölgunar eininga í hans tilviki þar sem þau væru innan við þúsund.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. september 1999, kom enn fremur fram að ekki væri tekin afstaða til þess í lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, hvernig skyldi fara um starfskjör presta við sameiningu sókna. Síðan sagði eftirfarandi:

„Í 48. gr. laga nr. 62/1990 um skipan prestakalla og prófastsdæma og um starfsmenn þjóðkirkju Íslands, sem giltu þegar lög nr. 78/1997 tóku gildi, segir að við gildistöku laganna verði starfandi sóknarprestar og prófastar að hlíta, án sérstakra viðbótarlauna, þeim breytingum er verða á stærð prestakalla og prófastsdæma. Í núgildandi lögum er ekki tekið á þessu málefni, og virðist sem löggjafinn hafi ætlað kirkjuþingi að kveða nánar um þetta málefni sem önnur með setningu starfsreglna. Engin bein ákvæði er að finna í starfsreglum kirkjuþings frá 1998. Hins vegar er þar að finna ályktun sem samþykkt var á kirkjuþingi í máli nr. 35 en þar samþykkti kirkjuþing 1998 að þau ákvæði laga nr. 62/1990, svo og annarra laga og reglna, þar sem ekki hafa komið starfsreglur í staðinn, gildi sem starfsreglur uns kirkjuþing hefur sett nýjar. Telja verður að 48. gr. laga nr. 62/1990 gildi varðandi ólögákveðin atvik líkt og málefni það sem hér er til úrlausnar og af þeim sökum ber Biskupsstofu ekki að greiða viðbótarlaun við sameiningu prestakallanna.“

Þessu til viðbótar vísaði ráðuneytið til skyldu starfsmanna samkvæmt 15. og 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í gögnum málsins kemur fram að kirkjuráð hafi óskað eftir því með bréfi, dags. 19. maí 2000, að kjaranefnd úrskurðaði hvort þjónusta sr. A við þær sóknir sem sameinuðust Y-prestakalli árið 1999 væri hluti af aðalstarfi hans eða hvort launa bæri fyrir hana sérstaklega, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996. Hinn 1. september 2000 mun kjaranefnd hafa ákveðið að þessi störf væru hluti af aðalstarfi hans sem sóknarprestur í prestakallinu. Samkvæmt þessari niðurstöðu bæri ríkissjóði því ekki að greiða honum sérstaklega fyrir þá þjónustu.

Kjaranefnd tók almenna ákvörðun um laun presta þjóðkirkjunnar 5. desember 2000. Voru mánaðarlaun presta og sóknarpresta þá ákveðin 197.188 krónur. Þá skyldi þeim greidd yfirvinna í formi eininga sem fór stigfjölgandi eftir fjölda sóknarbarna. Fékk sóknarprestur minnst átta einingar ef hann þjónaði færri en 500 sóknarbörnum en mest 17 einingar ef hann þjónaði fleiri en 3500 sóknarbörnum. Þá skyldi sóknarprestur fá greiddar aukalega þrjár einingar á mánuði fyrir hvert byrjað þúsund sóknarbarna umfram 4000 ef hann var eini þjónandi presturinn í prestakallinu.

Með bréfi, dags. 8. janúar 2001, óskaði kirkjuráð eftir því að kjaranefnd tæki ákvörðun um að prestar skyldu fá greidda sérstaka viðbót, er næmi 20% af launum þeirra, við sameiningu prestakalla. Á fundi kjaranefndar 20. mars 2001 var ákveðið að breyta framangreindri ákvörðun nefndarinnar frá 5. desember 2000. Í ákvörðun kjaranefndar sagði eftirfarandi:

„Með hliðsjón af ályktun kirkjuþings, tillögu kirkjuráðs um viðbótarlaun til presta við sameiningu prestakalla og þeim rökstuðningi sem fram kemur í bréfi kirkjuráðs hefur kjaranefnd ákveðið að breyta launum og starfskjörum presta eins og fram kemur í 6. kafla hér á eftir. Að teknu tilliti til þess hvenær erindið barst ákvað nefndin að sú breyting taki gildi 1. janúar 2001.“

Áfram var miðað við að prestum yrði greidd yfirvinna í formi eininga sem fóru stigfjölgandi eftir fjölda sóknarbarna. Í 6. tölulið ákvörðunarinnar sagði síðan eftirfarandi:

„Við sameiningu prestakalla skal greiða sóknarpresti sem þjónar hinu sameinaða prestakalli 12 einingar á mánuði vegna aukins álags. Viðbótarlaun þessi skal greiða frá 1. janúar 2001 eða frá sameiningardegi sé hann síðar og fellur þessi greiðsla niður í lok skipunartíma viðkomandi sóknarprests eða þegar nýr prestur tekur við hinu sameinaða prestakalli. Sé prestaköllum fækkað með því að skipta prestakalli milli tveggja eða fleiri nágrannaprestakalla, skal skipta greiðslunni milli viðkomandi sóknarpresta í hlutfalli við fjölda sóknarbarna sem bætast við hvort prestakall.“

Hinn 4. júlí 2001 ritaði lögmaður sr. A kjaranefnd bréf. Þar var vísað til framangreindra málsatvika og tekið fram að í kjölfar sameiningarinnar árið 1999 hafi A ekki lengur notið „viðbótargreiðslna“. Síðan sagði í bréfinu að engum blöðum væri „um það að fletta að honum bar þessi viðbótargreiðsla“ og hefði það meðal annars verið staðfest með ákvörðun kjaranefndar frá 20. mars 2001. Síðan sagði eftirfarandi:

„Eins og fyrr greinir ákvarðaði kjaranefnd að við sameiningu prestakalla skyldi greiða sóknarpresti 12 einingar á mánuði vegna aukins álags. Þessar 12 einingar samsvara alls kr. 38.302,88.-, en það er um 19% af mánaðarlaunum sóknarpresta. Gera má ráð fyrir að þessi fjárhæð sé tilkomin vegna ábendinga kirkjuráðs, sem ályktaði hinn 8. janúar 2001 að við sameiningu prestakalla skyldi greiða prestum 20% á grunnlaun vegna þessarar viðbótarþjónustu. Þetta var þó aldrei borið undir umbjóðanda minn eins og eðlilegt hefði verið. Vísast um þetta m.a. til almennra reglna stjórnsýsluréttarins og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

[...]

Vegna þess sem að ofan greinir er farið þess á leit við kjaranefnd að hún úrskurði um réttindi umbjóðanda míns og leggi til grundvallar að hann hafi ekki þurft að sæta nokkurri skerðingu á kjörum, hvorki 1. mars 1999 né 1. janúar 2001.“

Svarbréf kjaranefndar er dagsett 19. desember 2001. Þar var forsaga málsins rakin og tekin afstaða til upplýsinga sem lögmaðurinn taldi sig hafa fengið um launagreiðslur til annarra presta. Síðan sagði í bréfinu:

„Að fengnum þessum upplýsingum er ljóst að forsendur hafa ekki breyst frá því að kjaranefnd komst að þeirri niðurstöðu sem áður greinir og sem var tilkynnt með bréfi dags. 1. september 2000. Kjaranefnd hefur fjallað um erindið og er niðurstaða nefndarinnar að ekki sé tilefni til endurupptöku málsins.“

III.

Með bréfi til kjaranefndar, dags. 5. apríl 2002, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn sem hún hafði aflað til undirbúnings að töku ákvörðunar samkvæmt 6. tölulið úrskurðarins frá 20. mars 2001, sérstaklega vegna máls sr. A. Jafnframt óskaði ég eftir því að fram kæmi hvort kjaranefnd hefði við undirbúning að töku ákvörðunarinnar, eða ákvarðana sem nefndin kynni að hafa tekið á öðrum tíma um slík viðbótarlaun, aflað sérstaklega upplýsinga um í hvaða mæli sameining prestakalla hefði í hverju tilviki leitt til aukins álags og umfangs í starfi viðkomandi prests.

Svarbréf kjaranefndar barst mér 18. júní 2002 ásamt afriti af úrskurði hennar frá 7. maí 2002. Í bréfi kjaranefndar sagði:

„Kvörtunin lýtur að 6. kafla úrskurðarins og er tvíþætt. Annars vegar er kvartað yfir því að kjaranefnd hafi ekki lagt sjálfstætt og einstaklingsbundið mat á hvaða aukna álag í starfi fylgdi samruna prestakalla í tilviki séra [A], heldur hafi verið ákveðið að greiða skyldi við sameiningu prestakalla þeim sóknarpresti sem þjónar hinu sameinaða prestakalli 12 einingar á mánuði án tillits til hversu mikið hið aukna álag væri í raun. Hins vegar er kvartað yfir því að áðurgreind viðbótarlaun hafi í tilviki séra [A] aðeins gilt frá 1. janúar 2001 þrátt fyrir að sameining prestakalla hafi átt sér stað formlega 17. mars 1999.

Verður nú vikið að fyrri lið kvörtunarinnar sem lýtur að ákvörðun kjaranefndar um viðbótarlaun til sóknarprests vegna sameiningar prestakalla. Áður en rakinn verður aðdragandi þeirrar ákvörðunar er rétt að greina frá því hvernig laun presta eru ákveðin.

Kjaranefnd úrskurðaði fyrst um laun presta 29. nóvember 1993. Allt frá þeim tíma hefur kjaranefnd úrskurðað um laun þeirra í einu lagi fyrir allan hópinn en tekið tillit til fjölda sóknarbarna í hverju prestakalli. Í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd hefur kjaranefnd gefið prestum kost á að tilnefna talsmenn til að koma á framfæri sjónarmiðum presta. Laun presta eru þannig ákveðin að þeir hafa allir sömu grunnlaun, en mismunandi umfang prestsstarfsins kemur fram í mismunandi fjölda eininga sem eru miðaðar við fjölda sóknarbarna. Hefur fyrirkomulag þetta verið mótað í samvinnu við talsmenn presta og eftir óskum prestanna sjálfra. Í fyrsta úrskurðinum voru viðmiðunarmörk um laun sóknarpresta þrenns konar og var lægst miðað við færri en 1000 sóknarbörn. Árið 1999 voru lægstu viðmiðunarmörkin færð niður í 500 sóknarbörn að ósk biskupsstofu og með samþykki presta. Helstu rök biskupsstofu fyrir þeirri breytingu voru þau að slíkt myndi auðvelda sameiningu fámennra prestakalla.

Af þessu má sjá að þegar laun presta eru ákvörðuð er ekki lagt sjálfstætt og einstaklingsbundið mat á álag og umfang starfs í hverri sókn fyrir sig, heldur eru launin ákveðin fyrir allan hópinn með einni ákvörðun. Hið sama á við þegar kjaranefnd ákvarðar laun skólameistara en þá er tekið tillit til mismunandi umfangs starfs þeirra samkvæmt sérstöku stigakerfi sem er mælikvarði á stærð skólanna og álag á stjórnendur. Mánaðarlaun og fastar yfirvinnugreiðslur hvers skólameistara eru þannig mismunandi miklar eftir stigatölu skólanna.

Að mati kjaranefndar stuðlar ríkjandi fyrirkomulag að jafnræði innan hópsins og er nefndinni ekki kunnugt um annað en að bæði prestar og yfirstjórn kirkjunnar séu sáttir við það, enda er með því verið að taka tillit til óska beggja þessara aðila.

[...]

Kjaranefnd barst bréf frá kirkjuráði dags. 8. janúar 2001 þar sem kynnt var ályktun kirkjuþings þess efnis að við sameiningu prestakalla beri þeim sóknarpresti sem tekur við viðbótarþjónustu, þóknun eða viðbót á laun, eftir umfangi viðbótarþjónustunnar skv. ákvörðun kirkjuráðs, sem gerir tillögur til kjaranefndar þar um. Væri prestur skipaður til fimm ára ættu greiðslur þessar að falla niður við lok þess fimm ára skipunartímabils sem stendur yfir þegar breytingin var gerð á prestakalli hans. Í framhaldi af þessari ályktun kirkjuþings, samþykkti kirkjuráð að leggja til við kjaranefnd að viðbót á laun sóknarprests við sameiningu prestakalla yrði 20% á grunnlaun. Lagt var til að tilhögun þessi gilti frá 1. janúar 2000 til loka skipunartíma viðkomandi sóknarprests. Í erindi kirkjuráðs kom fram að erfitt væri að setja ákveðið viðmið sem ætti við öll tilvik því aukning þjónustu í hinum sameinuðu prestaköllum gæti verið misjöfn. Með fyrirkomulagi sem þessu væri komið til móts við þá presta sem yrðu fyrir röskun á starfsskyldum sínum með umbun sem gengi jafnt yfir þá alla án tillits til umfangs viðbótarstarfsskyldna. Augljóst væri að þó að ástæða sameiningar prestakalla væri fámenni annars þeirra eða beggja yrði alltaf um að ræða aukið vinnuálag hjá þeim presti sem þar þjónaði.

Kjaranefnd féllst á ofangreind sjónarmið og í umræddum úrskurði 20. mars 2001, 6. kafla var ákvarðað að við sameiningu prestakalla skyldi greiða sóknarpresti sem þjónaði hinu sameinaða prestakalli 12 einingar á mánuði vegna aukins álags. Tilhögun þessi skyldi gilda til loka skipunartíma viðkomandi sóknarprests eða þar til nýr prestur tæki við hinu sameinaða prestakalli. Var hér um að ræða almenna ákvörðun sem gildir fyrir alla presta. Var þar gætt samræmis við aðrar ákvarðanir um laun presta, þ.e.a.s. grunnlaun eru þau sömu en mismunandi álag endurspeglast í fjölda sóknarbarna og þar með fjölda eininga. Leitast var við að gæta innbyrðis samræmis í launum presta, auk þess sem tekið var tillit til þess að um aukið álag væri að ræða hjá presti í sameinuðu prestakalli. Samkvæmt þessu nýja fyrirkomulagi fær viðkomandi sóknarprestur greiddar einingar í samræmi við fjölda sóknarbarna eftir sameininguna og að auki fær hann umræddar 12 einingar vegna álags í kjölfar sameiningarinnar. Með hliðsjón af framansögðu verður ekki fallist á að nauðsyn eða skylda hafi borið til að skoða sérstaklega tilvik sr. [A]. Eins og áður hefur komið fram hefur kjaranefnd samvinnu við talsmenn presta og leitar umsagnar hjá þeim. Þegar beiðni kirkjuráðs kom fram vegna áðurgreindrar ályktunar kirkjuþings taldi kjaranefnd ekki þörf á að leita frekari umsagnar hjá talsmönnum presta þar sem samþykkt var að fallast á tillöguna óbreytta. Kirkjuþing hefur æðsta vald í málefnum þjóðkirkjunnar og er skipað kjörnum fulltrúum presta og leikmanna og er kirkjuráði falið framkvæmdarvald í málefnum þjóðkirkjunnar, þ.á.m. að framfylgja samþykktum kirkjuþings. Það er mat kjaranefndar að þær 12 einingar sem presti eru ákvarðaðar aukalega sem tímabundin greiðsla vegna þeirrar röskunar á starfi hans sem sameining við annað prestakall kann að valda séu hæfilega ákveðnar án þess að raska um of því innbyrðis samræmi sem nefndinni ber að gæta.

Kjaranefnd telur því að ákvörðun um viðbótarlaun vegna sameiningar prestakalla hafi verið í samræmi við aðrar ákvarðanir um laun presta og annarra hópa sem heyra undir nefndina og telur nefndin að ríkjandi fyrirkomulag stuðli að innbyrðis jafnvægi milli aðila innan hópsins. Ekki er um einstaklingsbundna ákvörðun að ræða heldur er um að ræða almenna ákvörðun sem gildir fyrir alla presta.

Hvað varðar síðari lið kvörtunarinnar um gildistíma ákvörðunarinnar, þá upplýsist að með ákvörðun kjaranefndar dags. 7. maí 2002 var gildistíma 6. kafla ákvörðunar kjaranefndar frá 20. mars 2001 breytt á þann veg að miða skal greiðslu viðbótarlauna við þann tíma er sameining prestakalla tekur gildi. Vísast í því sambandi til meðfylgjandi úrskurðar dags. 7. maí 2002.

Með bréfi dags. 20. júní 2002 gaf ég lögmanni sr. A færi á að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við bréf kjaranefndar. Þær athugasemdir bárust mér 3. júlí 2002.

IV.

1.

Í kvörtun sr. A kemur fram að hún lúti að því að frá 17. mars 1999 hafi starfskjör hans „verið skert verulega án þess að grundvöllur væri fyrir“ slíkri skerðingu og að kjaranefnd hafi ekki „fallist á að leiðrétta þau nema að litlum hluta“. Í þessu sambandi vil ég taka fram að samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal bera fram kvörtun til umboðsmanns innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Af þeim sökum er mér hvorki unnt að taka sameiningu prestakallanna til athugunar eða þær ákvarðanir sem teknar voru í kjölfar hennar um launakjör sr. A. Af sömu ástæðum eru skilyrði ekki uppfyllt til þess að ég fjalli um þá ákvörðun kjaranefndar frá 1. september 2000 að störf sr. A við sóknirnar, sem áður mynduðu Z-prestakall, væru hluti af aðalstarfi hans eða hvort launa bæri fyrir þau sérstaklega. Athugun mín hefur því aðeins beinst að ákvörðun kjaranefndar frá 20. mars 2001 og synjun kjaranefndar um endurskoðun á kjörum sr. A frá 19. desember 2001.

2.

Ég skil kvörtun sr. A svo að rétt hafi verið að hans áliti að miða gildistöku ákvörðunar kjaranefndar um sérstaka greiðslu vegna sameiningar prestakalla við það tímamark þegar sameiningin átti sér stað. Eins og fram kemur í bréfi kjaranefndar til mín tók hún nýja ákvörðun um launakjör presta 7. maí 2002. Þar var ákvæði 6. tölulið ákvörðunar nefndarinnar frá 20. mars 2001 breytt þannig að sóknarprestur skyldi fá þær viðbótargreiðslur sem kaflinn kvað á um frá þeim tíma sem sameining viðkomandi prestakalla tók gildi. Samkvæmt upplýsingum sem ég hef aflað hafa launagreiðslur til sr. A verið leiðréttar til samræmis við framangreinda breytingu. Ég lít því svo á að kjaranefnd hafi eftir að sr. A leitaði til mín breytt fyrri ákvörðun sinni með þeim hætti að ekki sé lengur grundvöllur fyrir því að ég fjalli um þær athugasemdir sem gerðar eru í kvörtuninni við upphafstíma þeirra breytinga sem urðu á launum sr. A í kjölfar gildistöku sameiningar Y-prestakalls og Z-prestakalls.

3.

Í máli þessu er fjallað um ákvörðun kjaranefndar um viðbótarlaun til sóknarprests innan þjóðkirkjunnar í tilefni af sameiningu prestakalla. Samkvæmt 1. og 2. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, er íslenska þjóðkirkjan sjálfstætt trúfélag og nýtur sjálfstæðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka. Fram kemur í 2. mgr. 3. gr. laganna að launagreiðslum til starfandi presta þjóðkirkjunnar og annarra starfsmanna hennar skuli hagað samkvæmt því sem greinir í 60. gr. laganna. Þar segir meðal annars að ríkið standi skil á launum 138 starfandi presta og prófasta þjóðkirkjunnar og um laun til þessara starfsmanna þjóðkirkjunnar fari eftir lögum um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992, með áorðnum breytingum, eða lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, með áorðnum breytingum, eftir því sem við getur átt. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, teljast prófastar og prestar þjóðkirkjunnar til embættismanna í merkingu þeirra laga og í samræmi við 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, ákveður kjaranefnd laun og önnur starfskjör þeirra presta þjóðkirkjunnar sem falla undir framangreindar reglur.

Fyrir liggur í máli þessu að kjaranefnd ákvað í framhaldi af ósk, sem nefndinni barst frá kirkjuráði í kjölfar samþykktar kirkjuþings, að breyta fyrri ákvörðun um launakjör presta og taka upp sérstakar viðbótagreiðslur til sóknarpresta þegar prestaköll eru sameinuð. Eins og mál þetta er lagt fyrir mig tel ég ekki þörf á að taka afstöðu til lagagrundvallar þeirrar ákvörðunar heldur mun ég í áliti þessu eingöngu fjalla um undirbúning ákvörðunar í tilviki sr. A og þar með þá afstöðu kjaranefndar að henni hafi ekki borið skylda til „að skoða sérstaklega tilvik sr. [A]“. Ég tek jafnframt fram að með tilliti til þess sem áður sagði um valdheimildir kjaranefndar til að ákveða laun og starfskjör sóknarpresta tel ég ekki tilefni til að taka sérstaklega til athugunar þann hluta kvörtunar sr. A sem lýtur að því að hann hafi áfram átt að njóta sömu viðbótarlauna eftir formlega sameiningu Þ- og Æ-sókna við prestakall hans og hann fékk greidd meðan hann sinnti þjónustu í þessum sóknum sem settur prestur þar.

Í bréfi kjaranefndar til mín kemur fram að allt frá því að nefndin hóf að ákveða laun presta árið 1993 hafi laun þeirra verið ákveðin í „einu lagi fyrir allan hópinn“ en að tekið hafi verið tillit til fjölda sóknarbarna í hverju prestakalli. Séu laun presta ákveðin þannig að allir hafi sömu grunnlaun en breytilegt umfang prestsstarfsins komi fram í mismunandi fjölda eininga sem eru miðaðar við fjölda sóknarbarna. Kemur fram í bréfinu að þetta fyrirkomulag hafi verið mótað í samvinnu við talsmenn presta og eftir óskum prestanna sjálfra. Af þessum sökum hafi ekki verið lagt „sjálfstætt og einstaklingsbundið“ mat á álag og umfang starfs í hverri sókn fyrir sig. Kjaranefnd vísar til þess að hliðstæð aðferð hafi verið notuð við ákvörðun launa skólameistara framhaldsskóla.

Ákvörðun kjaranefndar frá 20. mars 2001 tók mið af þessari aðferð. Ákveðið var að greiða skyldi sóknarpresti, sem þjónaði sameinuðu prestakalli, 12 einingar á mánuði vegna aukins álags án þess að einstök tilvik væru metin sérstaklega. Kemur fram í bréfi nefndarinnar að þessi 12 eininga aukning væri hæfilega ákveðin tímabundin greiðsla vegna þeirrar röskunar sem hlytist af slíkri sameiningu. Ég lít svo á að með þessari ákvörðun hafi kjaranefnd sett almenna reglu um hvaða laun beri að greiða í tilefni af sameiningu prestakalla og að sá prestur sem í hlut á eigi þess ekki kost að koma að sérstökum athugasemdum um einstaklingsbundnar aðstæður sínar. Á þessum grundvelli hafi erindi lögmanns A verið synjað með bréfi nefndarinnar, dags. 19. desember 2001.

Í nokkrum álitum umboðsmanns Alþingis, þar sem fjallað hefur verið um mat kjaranefndar á því hvort starf tilheyri aðalstarfi ríkisstarfsmanns eða hvort greiða beri fyrir það sérstaklega, hefur verið lögð áhersla á að meta verði hvert tilvik með einstaklingsbundnum hætti á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 19. október 1998 í málum nr. 2271/1997 og 2272/1997 sagði til að mynda um þetta atriði:

„Með hliðsjón af efnisákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, er það skoðun mín, að það sé hlutverk kjaranefndar að ákveða sérstaklega launa- og starfskjör hvers starfsmanns með vísan til þeirra atvika og aðstæðna, sem við eiga hverju sinni. Má í þessu sambandi benda á ákvæði 12. gr. laganna frá 1992, en þar segir, að kjaranefnd skuli taka mál til meðferðar, þegar henni þykir þurfa, og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu, sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra, sem úrskurðarvald þeirra tekur til. Í 2. mgr. 12. gr. er þó kveðið á um það, að kjaranefnd skuli eigi sjaldnar en árlega meta, hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum, sem þau ákveða.

Að þessu virtu tel ég rétt að vekja athygli á þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að í þeim tilvikum, er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Þó að telja verði heimilt að stjórnvald setji sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum, verður það engu að síður að geta lagt sérstætt mat á hvert mál fyrir sig og leyst úr því, án þess að vera fyrir fram bundið af fastmótuðum efnisreglum.

Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, er það skoðun mín, að framangreindar reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, séu full afdráttarlaust orðaðar. Sé því fyrir hendi hætta á því, að þær dragi úr því markmiði löggjafans, að kjaranefnd taki þá launaákvörðun, sem réttust og eðlilegust þykir í hverju tilviki fyrir sig, með skírskotun til allra atvika og aðstæðna.“

Þessi meginregla hefur síðar verið áréttuð í álitum settra umboðsmanna Alþingis frá 31. maí 2000 í máli nr. 2606/1998 og frá 20. september 2001 í máli nr. 2973/2000.

4.

Kjaranefnd starfar samkvæmt lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Í 1. mgr. 11. gr. laganna kemur fram að kjaranefnd skuli ákvarða föst laun fyrir dagvinnu hjá þeim starfsmönnum sem falla undir lögin og kveða á um önnur starfskjör þeirra. Hún sker enn fremur úr því hvaða „aukastörf tilheyra aðalstarfi“, eins og þar segir, og hver beri að launa sérstaklega. Í niðurlagi 1. mgr. 11. gr. kemur fram að nefndinni sé heimilt að taka tillit til sérstakrar hæfni sem nýtist í starfi og sérstaks álags sem því fylgir. Þá er í 10. gr. laganna og 2. mgr. 11. gr. vísað til ýmissa sjónarmiða sem kjaranefnd er skylt að líta til þegar hún ákvarðar laun þeirra starfmanna sem falla undir ákvörðunarvald nefndarinnar.

Það er ljóst að starfssvið kjaranefndar er víðfemt í þeim skilningi að undir ákvörðunarvald hennar falla ýmsir ólíkir hópar opinberra starfsmanna. Af þessu leiðir að það kann að vera nokkur munur á því hvernig nefndin þarf og getur að lögum lagt grundvöll að ákvörðunum um laun og starfskjör einstakra hópa og starfsmanna sem undir nefndina heyra. Á þetta meðal annars við um hvernig framangreindu sjónarmiði um einstaklingsbundið mat og viðmiðunarreglur, sem fylgt er af hálfu nefndarinnar til að tryggja samræmi, verður almennt beitt þegar kjaranefnd tekur ákvörðun um laun og önnur starfskjör einstakra hópa starfsmanna sem undir nefndina heyra. Ég mun í þessu áliti ekki fjalla nánar um þetta atriði en þörf er á til að leysa úr því álitaefni sem kvörtunin beinist að.

Samkvæmt 12. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, skal kjaranefnd ætíð taka mál til meðferðar ef orðið hafa verulegar breytingar á störfum þeirra sem úrskurðarvald nefndarinnar tekur til. Kjaranefnd á samkvæmt þessu að hafa frumkvæði að því að mál hefjist þótt vitanlega geti þar einnig komið til erindi frá hlutaðeigandi starfsmanni, talsmanni starfsmanna eða stofnun. Ég legg áherslu á að í máli því sem kvörtun sr. A fjallar um voru beiðnir hans til kjaranefndar ekki settar fram vegna ákvörðunar almennra launa hans fyrir prestsstarfið heldur taldi hann sig eiga rétt til viðbótarlauna vegna sameiningar á tveimur sóknum úr öðru prestakalli við Y-prestakall sem hann þjónaði þegar.

5.

Í áliti mínu frá 17. desember 2001 í máli nr. 3099/2000 tók ég fram að ákvarðanir kjaranefndar væru stjórnvaldsákvarðanir. Vísaði ég þar til þess að nefndinni væri með lögum fengið opinbert vald til þess að ákveða einhliða kaup og kjör tiltekinna starfsmanna ríkisins. Fælu fyrirmæli laga nr. 120/1992 í sér frávik frá þeirri meginreglu, sbr. lög nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, að launþegar í þjónustu ríkisins skyldu eiga kost á því innan vébanda stéttarfélaga að semja um kaup og önnur starfskjör í kjarasamningum við fjármálaráðherra, sbr. almennar athugasemdir við frumvarp það er varð að lögum nr. 120/1992. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 869.)

Þessu til viðbótar tek ég fram að ég tel að einstakir starfsmenn hljóti almennt að eiga beina aðild að málum þar sem kjaranefnd mun taka einhliða ákvarðanir um starfskjör þeirra. Sérstaklega er vikið að málsmeðferð hjá kjaranefnd í 2. mgr. 9. gr. laganna en þar segir:

„Talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjaranefndar falla, svo og ráðuneytum vegna embættismanna og stofnana sem undir þau heyra, skal gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Nefndin getur og heimilað einstökum embættismönnum að reifa mál sitt fyrir nefndinni.“

Í því sambandi er rétt að taka fram að lög nr. 120/1992 voru samþykkt og tóku gildi áður en stjórnsýslulög nr. 37/1993 voru sett. Í því ljósi álít ég að skýra verði framangreinda 9. gr. laga nr. 120/1992 til samræmis við ákvæði stjórnsýslulaga, þ. á m. ákvæði IV. kafla laganna um andmælarétt aðila máls og aðgang hans að gögnum þess. Af því leiðir að sérhver starfsmaður, sem fellur undir ákvörðunarvald kjaranefndar, skal almennt eiga þess kost að koma að athugasemdum sínum þegar laun hans og önnur starfskjör eru ákveðin af nefndinni. Kjaranefnd er því ekki aðeins heimilt að gefa viðkomandi „embættismanni“ kost á því að „reifa mál sitt fyrir nefndinni“ heldur hvílir almennt sú skylda á nefndinni að gefa honum kost á því að koma að athugasemdum sínum áður en ákvörðun í máli hans er tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við fyrri málslið 9. gr. laga nr. 120/1992 hvílir enn fremur sú skylda á kjaranefnd að gefa „talsmönnum“ viðkomandi starfsmanna og ráðuneytum, vegna embættismanna og stofnana sem undir þau heyra, kost á því að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru.

Vegna sjónarmiða í skýringum kjaranefndar til mín tek ég fram að ég fæ ekki séð að lagarök standi til þess að álíta að í tilviki presta geti þátttaka „talsmanna“ þeirra, hvað þá reifun á sjónarmiðum einstakra stjórnunareininga innan þjóðkirkjunnar s.s. kirkjuráðs, komið í stað þess að einstakir prestar fái notið lögmæltra réttinda sinna sem aðilar málsins.

Lögmaður sr. A segir í bréfi sínu til kjaranefndar, dags. 4. júlí 2001, að ábending kirkjuráðs um að greiða prestum 20% á grunnlaun þeirra vegna sameiningar prestakalla hafi aldrei verið borin undir umbjóðanda hans. Af skýringum kjaranefndar til mín verður ráðið að sr. A var ekki kynnt það sérstaklega af hálfu kjaranefndar að til stæði að taka ákvörðun um hugsanleg viðbótarlaun til hans vegna sameiningar prestakalla eftir að nefndinni barst ábending kirkjuráðs í bréfi, dags. 8. janúar 2001. Hann fékk því ekki tækifæri til að tjá sig fyrir nefndinni í tilefni af þeirri almennu ákvörðun sem nefndin tók síðan 20. mars 2001 og gilti um tilvik hans.

6.

Í gögnum málsins kemur fram að í kjölfar ákvörðunar kirkjuþings um að Þ- og Æ-sóknir skyldu sameinaðar Y-prestkalli hafði sr. A uppi óskir um að halda þeim viðbótarlaunum sem hann hafði áður notið meðan hann sinnti þjónustu í þessum sóknum sem settur prestur. Þessum óskum hans var synjað og samkvæmt ákvörðun kjaranefndar frá 1. september 2000 skyldu þessi störf vera hluti af aðalstarfi hans en ekki greitt sérstaklega fyrir þau. Ljóst er að ályktun kirkjuþings og tillaga kirkjuráðs til kjaranefndar í bréfi, dags. 8. janúar 2001, um greiðslu á sérstakri 20% viðbót við laun presta við sameiningu prestakalla varð til þess að kjaranefnd ákvað að hverfa frá fyrri afstöðu sinni og tók þannig á fundi 20. mars 2001 almenna ákvörðun um að við sameiningu prestakalla skuli greiða sóknarpresti sem þjónar hinu sameinaða prestakalli 12 einingar á mánuði vegna aukins álags.

Ég minni á að eins og fram kemur í 12. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, ber kjaranefnd að taka mál til meðferðar þegar verulegar breytingar verða á störfum þeirra sem úrskurðarvald nefndarinnar tekur til. Ég tel að almennt verði að ganga út frá því að sameining prestakalla feli í sér verulegar breytingar í merkingu þessa ákvæðis á störfum þess prests sem gegnir starfi sóknarprests í hinu sameinaða prestakalli. Ég bendi líka á að sameiningar á prestaköllum og tilflutningur sókna milli prestakalla eru einstakar ákvarðanir sem teknar eru af þar til bærum yfirvöldum innan þjóðkirkjunnar og árlegar ákvarðanir af þessum toga hafa ekki verið margar. Slíkar sameiningar geta haft mjög mismunandi áhrif á umfang þeirra starfa sem sóknarprestur í hinu sameinaða prestakalli þarf að sinna. Fjöldi sóknarbarna hefur þar vissulega áhrif en aðrar aðstæður, svo sem vegalengdir, samgöngur og staðsetning þjónustustofnana, geta einnig haft áhrif. Af hálfu kjaranefndar hafa hinar almennu ákvarðanir um laun sóknarpresta að hluta tekið mið af fjölda sóknarbarna án þess að lagt væri mat á störf presta í einstökum sóknum að öðru leyti. Í þessu efni verður að hafa í huga að starf sóknarprests er sérstakt fyrir þær sakir að álag og umfang starfa er í eðli sínu ekki nema að hluta ákveðið eða afmarkað fyrirfram. Atvik og aðstæður í sókninni á hverjum tíma hafa þar áhrif og mætti orða það svo að sóknarprestur fái að hluta greidd laun fyrir að vera til staðar til að sinna sálgæslu og embættisathöfnum í þágu sóknarbarna sinna þegar og ef þörf krefur. Ég geri því ekki athugasemd við að kjaranefnd láti þá fjölgun sóknarbarna sem leiðir af sameiningu prestakalla hafa hliðstæð áhrif á laun sóknarprests í hinu sameinaða prestakalli og almennt gildir um áhrif fjölda sóknarbarna á laun presta.

Fari kjaranefnd hins vegar þá leið, eins og gert var með úrskurði nefndarinnar frá 20. mars 2001, að ákveða presti sem þjónar sameinuðu prestakalli sérstök viðbótarlaun „vegna aukins álags“ tel ég að nefndinni sé skylt í samræmi við efni laga nr. 120/1992 og þau sjónarmið sem ég hef rakið hér að framan að leggja mat á það í hverju tilviki að hvaða marki tilefni er til greiðslu viðbótarlauna „vegna aukins álags“. Nefndin geti því ekki sett sér fortakslausa reglu sem afnemur þetta mat eins og gert var í þessu tilviki með úrskurði nefndarinnar frá 20. mars 2001. Ég tek fram að af þessari niðurstöðu minni leiðir ekki að útilokað sé að kjaranefnd seti sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum um þetta atriði. Slíkar viðmiðanir gætu falið í sér ákvörðun um lágmarksgreiðslu vegna álags sem leiðir af sameiningu og það væri þá viðfangsefni kjaranefnd að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til frekari greiðslna. Þar undir gæti þá meðal annars fallið mat á áhrifum annarra aðstæðna en fjölda sóknarbarna.

7.

Áður en kjaranefnd tekur ákvörðun um viðbótarlaun til prests vegna sameiningar prestakalla þarf nefndin að leggja fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni með nauðsynlegri rannsókn málsins í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og með því að gefa hlutaðeigandi kost á að tjá sig og leggja fram upplýsingar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og áður sagði hafði kjaranefnd hafnað því 1. september 2000 að sr. A ætti rétt á sérstökum viðbótarlaunum vegna sameiningar prestakallanna. Ég tel að þegar kjaranefnd hafði, að fenginni tillögu kirkjuráðs, lagt drög að því að taka nýja ákvörðun, sem hafði þýðingu í tilviki sr. A, hefði nefndin átt að hafa frumkvæði að því að gefa honum kost á að tjá sig um málið. Sú málsmeðferð hefði verið í samræmi við 14. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það fór síðan eftir svörum sr. A og öðrum fyrirliggjandi upplýsingum hvort tilefni var til þess að kjaranefnd rannsakaði málið nánar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en hún tók ákvörðun í málinu.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að kjaranefnd hafi ekki gætt þess nægjanlega, fyrst hún ákvað að láta sameiningu prestakalla leiða til greiðslu viðbótarlauna, að unnt væri að taka tillit til sérstakra áhrifa slíkrar sameiningar á stöðu hvers sóknarprests. Þá hafi sr. A ekki átt kost á því að gæta andmælaréttar síns, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en kjaranefnd tók ákvörðun um greiðslu viðbótarlauna í tilefni af sameiningu prestakalla. Því beini ég þeim tilmælum til kjaranefndar að taka mál sr. A til athugunar á ný með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum, ef hann óskar eftir því. Ég legg þó áherslu á að ég hef með þessari niðurstöðu ekki tekið afstöðu til þess hvort eða með hvaða hætti hugsanleg sérstaða í máli sr. A eigi að koma fram í starfskjörum hans.

VI.

Með bréfi til kjaranefndar, dags. 14. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í bréfi kjaranefndar til mín, dags. 19. febrúar 2003, kemur fram að lögmaður A hafi í bréfi, dags. 7. sama mánaðar, krafist þess að A fengi notið viðbótarlauna fyrir viðbótarþjónustu og væri málið til meðferðar hjá kjaranefnd.

Kjaranefnd lauk málinu með bréfi til lögmannsins, dags. 25. júní 2003, og barst mér afrit þess 2. júlí s.á. Í bréfinu er fjallað um þá breytingu sem varð á störfum A við sameiningu prestakallanna Y og Z. Gerð er m.a. grein fyrir stærð prestakallsins, íbúafjölda þar, fjarlægðum og samgöngum á svæðinu. Með vísan til þessara atriða er það niðurstaða kjaranefndar að ekki sé tilefni til að greiða A viðbótarlaun vegna þess að álag á hann eftir sameininguna sé umfram það sem almennt gerist í dreifbýlisprestaköllum. Þá segir í bréfi kjaranefndar:

„Þrátt fyrir þessa niðurstöðu stendur fyrrnefndur úrskurður kjaranefndar um greiðslu viðbótarlauna við sameiningu prestakalla enda var með honum verið að greiða fyrir því að fámenn prestaköll, sem ekki væri lengur fullt starf að sinna, gætu sameinast og með því væri stuðlað að eðlilegri hagræðingu innan kirkjunnar.“