I
Vísað er til kvörtunar yðar 13. janúar sl., fyrir hönd A, sem lýtur að ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins 22. desember 2022 þar sem beiðni félagsins um staðfestingu reglna samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, var hafnað. Af kvörtun yðar má ráða að hún lúti fyrst og fremst að því að á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis hafi ráðuneytinu verið skylt að staðfesta reglurnar væri efni þeirra í samræmi við lög nr. 129/1997. Ráðuneytinu hafi því ekki verið heimilt að gera það að skilyrði fyrir staðfestingu reglnanna að fyrir lægju uppfærðar upplýsingar um gjaldþol félagsins.
Í tilefni af kvörtuninni var fjármála- og efnahagsráðuneytinu ritað bréf, 24. janúar sl., þar sem óskað var eftir gögnum málsins. Bárust þau umboðsmanni 14. febrúar sl. Ráðuneytinu var að nýju ritað bréf, 16. mars sl., þar sem óskað var eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunarinnar auk þess sem óskað var eftir að það léti í té tilteknar skýringar. Umbeðnar skýringar bárust umboðsmanni 29. mars sl. Með bréfi 30. mars sl. var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna skýringa ráðuneytisins. Í tölvubréfi yðar 17. apríl sl. kom fram að félagið teldi ekki ástæðu til að koma frekari athugasemdum vegna málsins á framfæri. Þar sem þér fenguð afrit af framangreindum bréfum er ekki þörf á að rekja efni þeirrar nánar, nema að því leyti sem þýðingu hefur fyrir niðurstöðu málsins. Hinn 7. júní sl. upplýsti ráðuneytið, með tilvísun til fréttar á heimasíðu Seðlabanka Íslands, að starfsleyfi félagsins hefði verið afturkallað.
II
1
Í 10. gr. laga nr. 129/1997 kemur fram að viðskiptabankar, sparisjóðir, líftryggingafélög, verðbréfafyrirtæki og lífeyrissjóðir, sem óska eftir því að bjóða upp á samninga um viðbótartryggingavernd og séreignarsparnað í samræmi við ákvæði laganna skuli fyrir fram leita eftir staðfestingu ráðherra á því að reglur sem um tryggingaverndina gilda séu í samræmi við ákvæði laganna. Allar breytingar á reglunum skuli einnig tilkynna ráðherra og öðlist þær ekki gildi fyrr en ráðherra hafi staðfest þær að fenginni umsögn opinbers eftirlitsaðila. Þá kemur fram í greininni að ráðherra skuli taka afstöðu til reglnanna og breytinga á þeim skriflega eigi síðar en þremur mánuðum eftir að fullbúið erindi berist honum.
Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 129/1997 hafa m.a. líftryggingafélög, sbr. lög um vátryggingastarfsemi, heimild til að stunda starfsemi samkvæmt II. kafla laga nr. 129/1997, en þar er að finna ákvæði laganna um lífeyrissparnað, og taka við iðgjaldi með samningi um viðbótartryggingavernd samkvæmt lögunum. Í 6. mgr. 8. gr. er nánar rakið að erlendum líftryggingafélögum, sem hafa staðfestu og starfsleyfi í öðru ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, sé heimilt að stunda starfsemi samkvæmt II. kafla laganna án stofnunar útibús. Er af því tilefni vísað til 65. gr. laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi, auk þess sem vísað er til þess að ákvæði 64.-70. gr. laga nr. 60/1994 gildi um heimildir líftryggingafélaga til að stunda starfsemi samkvæmt II. kafla laga nr. 129/1997 eftir því sem við eigi. Lög nr. 60/1994 voru felld úr gildi með lögum nr. 56/2010, um vátryggingastarfsemi, sem síðar voru felld úr gildi með núgildandi lögum um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016.
Í 126. gr. laga nr. 100/2016, sem svarar til tilvísaðrar 65. gr. laga nr. 60/1994, segir í 1. mgr. að vátryggingafélag með höfuðstöðvar í öðru aðildarríki sem hlotið hefur starfsleyfi hlutaðeigandi eftirlitsstjórnvalda geti veitt þjónustu hér á landi án starfsstöðvar enda sé því heimilt að reka vátryggingastarfsemi í sömu greinaflokkum vátrygginga og vátryggingagreinum í heimaríki sínu. Í 1. til 4. tölulið 2. mgr. greinarinnar er fjallað um það hlutverk Fjármálaeftirlitsins að afla upplýsinga og gagna hjá eftirlitsstjórnvöldum heimaríkis við þær aðstæður að frumtryggingafélag hyggist veita þjónustu hér á landi án starfsstöðvar. Þar er m.a. gerð krafa um að aflað sé vottorðs um að félagið fullnægi gjaldþolskröfu og kröfu um lágmarksfjármagn vegna starfsemi félagsins í heild, skrár yfir þá greinaflokka vátrygginga og vátryggingagreina sem félagið hafi leyfi til að reka og skrár yfir þær tegundir áhættu sem félagið hyggist vátryggja hér á landi. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar má félag veita þjónustu hér á landi þegar Fjármálaeftirlitið hefur tilkynnt að öll gögn samkvæmt 2. mgr. hafi borist eftirlitinu. Þá segir í 4. mgr. að félagið skuli tilkynna Fjármálaeftirlitinu allar breytingar varðandi 2. til 4. tölulið 2. mgr. 126. gr. laganna með a.m.k. eins mánaðar fyrirvara.
Í 127. gr. laganna, sem svarar til 67. gr. laga nr. 60/1994, er m.a. að finna umfjöllun um hlutverk Fjármálaeftirlitsins við eftirlit með vátryggingafélögum með höfuðstöðvar í öðru aðildarríki. Þar segir í 1. mgr. að Fjármálaeftirlitið skuli krefjast þess að vátryggingafélag sem hefur höfuðstöðvar í öðru aðildarríki og hefur útibú eða veitir þjónustu hér á landi og fer ekki að þeim lögum sem um starfsemina gilda bæti úr þeim annmörkum. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar getur Fjármálaeftirlitið gripið til þeirra ráðstafana sem nauðsynlegar eru til að tryggja hagsmuni vátryggingartaka og vátryggðra uppfylli félagið ekki tilskilin skilyrði um gjaldþol eða vátryggingaskuld, auk þess sem eftirlitið skal, þegar þörf krefur, gera ráðstafanir til að banna félaginu frjálsa ráðstöfun eigna sem eru hér á landi eða takmarka hana í samræmi við ákvæði laganna og að höfðu samráði við eftirlitsstjórnvöld heimaríkis ef kostur er.
2
Í fyrrgreindri ákvörðun ráðuneytisins 22. desember 2022 var m.a. rakið að staðfesting reglna félagsins samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997 myndi gera félaginu kleift að stunda starfsemi samkvæmt lögunum sem því væri annars óheimilt að stunda. Staðfestingin fæli því í sér breytingu á eðli þeirrar áhættu og skuldbindinga sem félagið gæti gengist undir hér á landi og félagið þyrfti því að uppfylla skilyrði 126. gr. laga nr. 100/2016, um vátryggingastarfsemi, um að fyrir lægi vottorð um að það fullnægði gjaldþolskröfu, sbr. 4. mgr. 126. gr. laga nr. 100/2016 og 149. gr. tilskipunar 2009/138/EB, um stofnun og rekstur vátryggingafélaga. Þar sem skilyrðið væri ekki uppfyllt í tilviki félagsins ætti heimild til að stunda starfsemi samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 129/1997 ekki við, enda væri forsenda hennar að viðeigandi skilyrði í lögum nr. 100/2016 væru uppfyllt. Af þeim sökum bæri að hafna beiðni félagsins um staðfestingu reglnanna samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997.
Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns 29. mars sl. var nánari grein gerð fyrir því að ráðuneytið liti svo á að unnt væri að hafa hliðsjón af 28. gr. laga nr. 129/1997, um staðfestingarhlutverk ráðherra vegna breytinga á samþykktum lífeyrissjóða, við túlkun á staðfestingarhlutverki ráðherra samkvæmt 10. gr. laganna. Ráðuneytinu bæri að ganga úr skugga um að reglur um viðbótartryggingavernd og séreignasparnað samrýmdust markmiðum laga nr. 129/1997, stefndu réttindum sjóðfélaga ekki í óhóflega hættu og væru ekki ósamrýmanlegar lögum eða öðrum réttarreglum á annan hátt áður en ráðherra veitti þeim staðfestingu. Eftirlitsúrræði Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 126. og 127. gr. laga nr. 100/2016 takmörkuðu ekki eftirlitsskyldur ráðuneytisins samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997. Áréttaði ráðuneytið að vafi hefði ríkt um gjaldþol félagsins sem ekki hefði verið unnt að eyða þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir til þess. Þvert á móti hefði komið fram af hálfu eftirlitsaðila félagsins í X að gjaldþolsútreikningar félagsins hefðu verið teknir til skoðunar og viðurlagamál hafið gagnvart félaginu, m.a. vegna brota á reglum um gjaldþol. Ráðuneytið hefði því ekki getað gengið úr skugga um að reglur félagsins um tryggingavernd samrýmdust markmiðum laga nr. 129/1997 og stefndu réttindum sjóðfélaga ekki í óhóflega hættu. Ráðherra hefði því ekki verið stætt á því að staðfesta reglur félagsins.
Það leiðir af orðalagi 10. gr. laga nr. 129/1997 að fjármála- og efnahagsráðherra gegnir sérstöku eftirlitshlutverki samkvæmt nánari ákvæðum greinarinnar. Við rækslu þess hlutverks ber honum að leita umsagnar frá opinberum eftirlitsaðila, Fjármálaeftirlitinu. Verður lagður sá skilningur í ákvörðun ráðuneytisins og frekari skýringar þess til umboðsmanns að afstaða þess sé sú að í þessari lögboðnu eftirlitsskyldu felist m.a. að kanna þurfi hvort sá aðili sem sækist eftir staðfestingu reglna á grundvelli ákvæðisins uppfylli viðeigandi skilyrði þannig að honum sé heimilt að stunda starfsemi samkvæmt II. kafla laga nr. 129/1997. Því verði að liggja fyrir að skilyrði þau sem gerð eru til þessara aðila séu uppfyllt, en að öðrum kosti sé ekki hægt að fallast á að reglurnar séu í samræmi við ákvæði laganna. Þar sem áform félagsins fælu í sér breytingu á eðli þeirrar áhættu og skuldbindinga sem félagið gæti gengist undir hér á landi hafi ráðuneytið litið svo á að í tilviki félagsins þyrfti skýrlega að liggja fyrir að viðeigandi skilyrði laga nr. 100/2016 væru uppfyllt, sbr. jafnframt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 129/1997, og ef staðfesting á því fengist ekki frá opinberum eftirlitsaðila leiddi það til þess að ráðuneytið gæti ekki staðfest lögmæti reglnanna.
Eftir að hafa kynnt mér kvörtunina, ákvörðun ráðuneytisins og önnur gögn málsins svo og með hliðsjón af því eftirlitshlutverki sem ráðherra hefur samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997 tel ég, eins og atvikum er háttað í málinu, ekki efni til að gera athugasemdir við fyrrgreinda niðurstöðu ráðuneytisins um að hafna staðfestingu reglnanna. Hef ég m.a. haft hliðsjón af því meginmarkmiði sem lögum nr. 129/1997 er ætlað að ná, þ.e. að tryggja landsmönnum öllum ákveðið félagslegt öryggi í tengslum við starfslok, ýmist vegna aldurs eða tapaðrar starfsorku, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 24. mars 2017 í máli nr. 9057/2016. Þá tel ég ekki hægt að horfa fram hjá því að svör þess eftirlitsaðila sem veitti umsögn samkvæmt 10. gr. laga nr. 129/1997 gáfu skýrlega til kynna að ekki væri hægt að staðfesta að skilyrði laga nr. 100/2016 væru uppfyllt í tilviki félagsins, enda lægju ekki fyrir fullnægjandi upplýsingar um að félagið stæðist þær fjárhagskröfur sem til þess væru gerðar.
III
Samkvæmt framangreindu tel ég ekki tilefni til sérstakra athugasemda við fyrrgreinda ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tilefni af kvörtun yðar. Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.