I
Vísað er til kvörtunar yðar 12. apríl sl. þar sem þér kvartið yfir úrskurði mannanafnanefndar 21. mars sl. í máli nr. 25/2023. Með úrskurðinum hafnaði nefndin beiðni yðar um samþykki á eiginnafninu X á þeim forsendum að ekki væru uppfyllt skilyrði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 45/1996, um mannanöfn. Nánar tiltekið taldi nefndin að skilyrði málsgreinarinnar um að nafn megi ekki brjóta í bág við íslenskt málkerfi væri ekki uppfyllt enda teldi nefndin eiginnafnið X afbökun á eiginnafninu Y. Í kvörtun yðar er á því byggt að umræddur úrskurður mannanafnanefndar hafi ekki verið í samræmi við lög. Í honum hafi meðal annars verið falin brot gegn jafnræðisreglum og meðalhófsreglu auk þess sem rökstuðningi nefndarinnar hafi verið ábótavant.
Í tilefni af kvörtun yðar var mannanafnanefnd ritað bréf 18. apríl sl. þar sem óskað var eftir því að umboðsmanni Alþingis yrðu afhent afrit af öllum gögnum málsins. Í kjölfar þess að mannanafnanefnd afhenti umboðsmanni gögn málsins var nefndinni á nýjan leik ritað bréf 12. maí sl. þar sem þess var óskað að hún lýsti afstöðu sinni til kvörtunar yðar og þá sérstaklega sjónarmiða um aðra tilgreinda úrskurði nefndarinnar í samhengi jafnræðisreglna. Svör nefndarinnar bárust 12. júní sl. og athugasemdir yðar með tölvubréfi 17. júlí sl. Þá skal þess getið að 23. ágúst sl. senduð þér umboðsmanni umsögn Z 15. sama mánaðar um ákveðin atriði.
II
1
Með núgildandi lögum um mannanöfn nr. 45/1996, sem og eldri lögum um sama efni, hefur Alþingi ákveðið að fylgja skuli ákveðnum reglum um nöfn manna við nafngjöf barna sem og síðari breytingar á nöfnum. Þá eru í lögunum ákveðnar reglur um skráningu nafna og segir m.a. í 2. mgr. 3. gr. þeirra að berist Þjóðskrá Íslands tilkynning um eiginnafn eða millinafn sem ekki er á mannanafnaskrá skuli það ekki skráð að svo stöddu heldur skuli málinu vísað til mannanafnanefndar. Í 6. mgr. 13. gr. laganna segir jafnframt að það sé skilyrði nafnbreytingar samkvæmt þeirri lagagrein að hin nýju nöfn séu á mannanafnaskrá eða samþykkt af mannanafnanefnd nema tilgreindar undantekningar eigi við. Í samhengi kvörtunar yðar skal þess og getið að samkvæmt 16. gr. a. sömu laga gilda ákvæði umræddrar 6. mgr. 13. gr. þeirra við breytingu eiginnafns og millinafns einstaklings sem neytt hefur réttar síns til að breyta skráningu kyns í þjóðskrá.
Samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 22. gr. fyrrgreindra laga er það m.a. hlutverk mannanafnanefndar að skera úr álita- og ágreiningsmálum um nöfn og er ekki unnt að skjóta úrskurðum hennar til æðra stjórnvalds, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Samkvæmt 21. gr. laganna skipar dómsmálaráðherra nefndina þremur mönnum að fenginni tillögu heimspekideildar Háskóla Íslands, lagadeildar Háskóla Íslands og Íslenskrar málnefndar um skipun hvers og eins. Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 37/1991, þar sem samsvarandi ákvæði um mannanafnanefnd komu fyrst inn í löggjöf um þessi efni, segir að nauðsynlegt sé að nefndarmenn séu sérfróðir um mannanöfn og íslenskt mál auk þess sem æskilegt sé að nefndina skipi jafnframt lögfróður maður (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 624). Mannanafnanefnd skal samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 45/1996 semja skrá um eiginnöfn og millinöfn sem heimil teljast skv. 5. og 6. gr. þeirra og er hún nefnd mannanafnaskrá.
Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn falið nefnd sérfræðinga mat um það hvort eiginnafn samrýmist þeim skilyrðum sem lög um mannanöfn kveða á um, þ.m.t. þeim ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laganna sem mæla fyrir um að eiginnafn megi ekki brjóta í bág við íslenskt málkerfi.
Ekki fer á milli mála að réttur manns til auðkennis, sjálfsímyndar og nafns nýtur verndar stjórnarskrár og mannréttindasáttmála. Leiðir af þessu að réttindi borgaranna að þessu leyti verða ekki takmörkuð nema með lögum þegar brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Í því tilliti hefur verið gengið út frá því að takmarkanir sem styðjast við sjónarmið af sama toga og fyrrgreint ákvæði 2. málsliðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 45/1996, þ.e. um að vernda tungumál ríkis og hefðir þess um nafngiftir, þjóni lögmætum tilgangi, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 25. maí 2021 í máli nr. 10110/2019, og ríkið hafi rúmt svigrúm til mats um hvernig slíkum takmörkunum er nánar fyrirkomið með lögum.
Hérlendis birtast slíkar takmarkanir meðal annars í ákvæðum áðurnefndrar 5. gr. laga nr. 45/1996 að því er varðar eiginnöfn. Þar segir í 1. málslið 1. mgr. að eiginnafn skuli geta tekið íslenska eignarfallsendingu eða hafa unnið sér hefð í íslensku máli. Í 2. málslið segir að nafn megi ekki brjóta í bág við íslenskt málkerfi og í 3. málslið segir að nafn skuli ritað í samræmi við almennar ritreglur íslensks máls nema hefð sé fyrir öðrum rithætti þess. Þá segir að lokum í 3. mgr. 5. gr. laganna að eiginnafn megi ekki vera þannig að það geti orðið nafnbera til ama.
2
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Athugast í því sambandi að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun. Er það þannig ekki umboðsmanns að endurmeta sjálfstætt hvort taka hefði átt tiltekna stjórnvaldsákvörðun eða hvers efnis hún hefði átt að verða heldur veita álit sitt á því hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög, þar með talið hvort gætt hafi verið réttra málsmeðferðarreglna og lögmætra sjónarmiða.
Í bréfi mannanafnanefndar til umboðsmanns 12. júní sl. koma fram ítarlegri skýringar en í úrskurðinum sjálfum á þeirri afstöðu nefndarinnar að eiginnafnið X samrýmist ekki því skilyrði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 45/1996 að nafn megi ekki brjóta í bág við íslenskt málkerfi. Í bréfi nefndarinnar er vísað til þess að ekki sé unnt að leyfa nafnmyndir með neitunarforskeyti með vísan til ofangreinds skilyrðis. Nefndin vísar einnig til umfjöllunar í greinargerð með frumvarpi til mannanafnalaga viðvíkjandi því skilyrði að nöfn megi ekki brjóta í bág við íslenskt málkerfi. Í greinargerðinni segir að íslenskt málkerfi sé samsafn þeirra reglna sem unnið hafi sér hefð í íslensku máli. Umræddu ákvæði sé því einkum ætlað að koma í veg fyrir að rótgrónum nöfnum sé breytt til horfs sem stríði gegn hefð þeirra. Til dæmis eru nefndar afbakanir eins og Guðmund og Þorstein (í nefnifalli) og þær sagðar óheimilar (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 673).
Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins, úrskurð nefndarinnar og framangreindar skýringar hennar, svo og að teknu tilliti til þess svigrúms sem hún nýtur til mats að þessu leyti, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það mat hennar að nafnið X hafi ekki fullnægt áðurlýstum skilyrðum 5. gr. laga nr. 45/1996 eins og þau verða skýrð til samræmis við tiltæk lögskýringargögn og almennar reglur, þ. á m. reglur stjórnskipunarinnar og mannréttindasáttmála um friðhelgi einkalífs. Í því sambandi árétta ég að umboðsmaður Alþingis er ekki í sömu stöðu og mannanafnanefnd til að meta hvort nafn sé í slíku ósamræmi við málkerfi og nafnhefðir að því beri að hafna á þeim grundvelli.
3
Í kvörtun yðar víkið þér og að því að þér teljið rökstuðningi í ofangreindum úrskurði mannanafnanefndar hafa verið verulega ábótavant auk þess sem þér teljið að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglum og meðalhófsreglu.
Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um efni rökstuðnings. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli og í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Með hliðsjón af þessum ákvæðum og úrskurði mannanafnanefndar 21. mars sl. í máli yðar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við rökstuðning hennar.
Um þann hluta kvörtunar yðar, sem lýtur að því að ofangreindur úrskurður mannanafnanefndar hafi falið í sér brot gegn jafnræðisreglum, skal tekið fram að vikið var að þessu atriði í fyrrnefndu bréfi mannanafnanefndar til umboðsmanns 12. júní sl. Þar lýsir nefndin þeirri afstöðu sinni að ekki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga en í því efni eru nefnd í dæmaskyni nöfnin Klaría og Ganna, sem hlutu samþykki nefndarinnar með úrskurðum hennar 5. janúar 2023 í máli nr. 3/2023 og 9. febrúar sama ár í máli nr. 8/2023, en þér höfðuð meðal annars vakið athygli á þessari fyrri framkvæmd nefndarinnar í samhengi jafnræðis í kvörtun yðar. Í bréfi sínu segir nefndin að ofangreind nöfn teljist ekki afbakanir á rótgrónum nöfnum.
Jafnræðisreglur krefjast þess af stjórnvöldum að úr sambærilegum málum í lagalegu tilliti skuli leyst á sambærilegan hátt. Eftir að hafa kynnt mér úrskurði nefndarinnar, sem þér vísuðuð til, lögskýringargögn og sjónarmið nefndarinnar í fyrrgreindu bréfi tel ég ekki að tilefni sé til að gera athugasemdir við það mat mannanafnanefndar að jafnræðis hafi verið gætt í úrskurðarframkvæmd hennar að þessu leyti. Í því efni hef ég ekki síst í huga umfjöllun í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 45/1996 um þann tilgang 2. málsliðar 1. mgr. 5. gr. laganna að varna því að rótgrónum nöfnum sé breytt til horfs sem stríðir gegn hefð þeirra auk þeirrar afstöðu nefndarinnar að það teljist afbökun að skeyta neitunarforskeyti við rótgróið nafn. Í ljósi þessa get ég ekki fallist á að þau mál, sem þér vísuðuð til í samhengi jafnræðis, séu sambærileg máli yðar í lagalegu tilliti enda er annars vegar um að ræða tilfelli, sem nefndin telur fela í sér afbökun á rótgrónu nafni í ljósi þess að neitunarforskeyti hefur verið skeytt við, og hins vegar tilfelli þar sem nefndin telur slíkri afbökun ekki til að dreifa.
Í kvörtun yðar er að endingu vísað til þess að með úrskurði sínum hafi mannanafnanefnd brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Líkt og rakið var að framan er mannanafnanefnd ætlað samkvæmt lögum nr. 45/1996 að skera úr álita- og ágreiningsefnum um nöfn samkvæmt lögunum. Berist nefndinni beiðni um skráningu eiginnafns á mannanafnaskrá er ljóst að nefndin getur leyst úr málinu með því annaðhvort að hafna beiðni eða samþykkja hana. Telji nefndin skilyrði laga nr. 45/1996 ekki uppfyllt ber henni að hafna beiðni um skráningu nafns. Að þessu virtu verður ekki séð að tilefni sé til að gera athugasemdir við úrskurð mannanafnanefndar í máli yðar með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
III
Í ljósi alls framangreinds tel ég ekki efni til að líta svo á að úrskurður mannanafnanefndar í máli yðar hafi verið í ósamræmi við lög. Með vísan til þess og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með umfjöllun minni um mál yðar.