I Kvörtun og afmörkun athugunar

Með erindum 18. maí og 30. júní 2022 leitaði B lögfræðingur til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A og kvartaði yfir ákvörðunum ríkislögreglustjóra 2. júní 2021 í máli nr. [...] og 22. júní 2022 í máli nr. [...] þar sem umsóknum hans um starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu, sem starfar innan embættisins, skólaárin 2021-2022 og 2022-2023 var synjað.

Ákvarðanir ríkislögreglustjóra byggðust á því að A uppfyllti ekki skilyrði b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 fyrir inngöngu í námið. Fyrir lægi játning hans um að hafa [...] en það varðaði refsingu að hafa [...]. Það væri því mat embættisins að hann hefði sýnt af sér háttsemi sem gæti rýrt það traust sem lögreglumenn yrðu almennt að njóta.

Í kvörtunum A var á því byggt að ákvarðanir ríkislögreglustjóra væru efnislega rangar og brotið hefði verið gegn 7., 10., 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga 37/1993 við meðferð mála hans. Að fengnum skýringum ríkislögreglustjóra hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við efnislega niðurstöðu ríkislögreglustjóra í málunum, rökstuðning ákvarðananna og meðferð embættisins á beiðnum af hálfu A um aðgang að gögnum málsins.  

  

II Málavextir

Árið 2021 sótti A um inngöngu í starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu. Við mat á umsókn hans voru m.a. skoðaðar upplýsingar í málaskrárkerfi ríkislögreglustjóra (LÖKE) og komu þá fram [...]. Honum var tilkynnt um fyrirhugaða synjun umsóknarinnar 30. apríl 2021. Athugasemdir hans af því tilefni bárust ríkislögreglustjóra 3. maí þess árs. Umsókninni var synjað af hálfu ríkislögreglustjóra 2. júní þess árs. Í niðurlagi ákvörðunarinnar sagði m.a.:  

Fyrir liggur játning þín um að hafa [...] og þá liggur fyrir refsing að hafa [...]. Ef litið er til atvika málsins er það mat embættisins að þú hafir sýnt af þér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta. Þá er jafnframt ekki langt um liðið síðan atvik málsins áttu sér stað.  

Hinn 18. febrúar 2022 sendi A mennta- og starfsþróunarsetrinu tölvubréf þar sem fram kom að hann hefði enn áhuga á náminu og vildi kanna möguleika á að fá fund til að skýra þau atvik sem urðu til þess að umsókn hans árið áður var synjað. Í svari mennta- og starfsþróunarseturs 2. mars þess árs var vísað stuttlega til þess með hvaða hætti ákvarðanir um inngöngu í námið væru teknar og jafnframt tekið fram að gögnin sem lögð hefðu verið til grundvallar synjuninni myndu einnig liggja fyrir við umfjöllun um nýja umsókn.

Hinn 13. apríl 2022 sótti A á ný um inngöngu í námið. Hinn 25. sama mánaðar óskaði hann eftir því, með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að fá aðgang að öllum gögnum málsins. Hinn 29. sama mánaðar fékk hann afrit af synjunarbréfinu frá 2. júní 2021 en var að öðru leyti tilkynnt að rannsóknargögn einstakra mála væri hægt að nálgast hjá viðkomandi lögregluembættum. Með bréfi 5. maí þess árs upplýsti ríkislögreglustjóri hann um að fyrirhugað væri að hafna nýrri umsókn hans á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði fyrir inntöku í námið. Í bréfinu segir eftirfarandi:  

Ríkir almannahagsmunir eru fólgnir í því að lögreglumenn uppfylli almenn inntökuskilyrði lögreglulaga nr. 90/1996 og reglugerðar nr. 221/2017 um [mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu]. Þess má sjá stað í 38. gr. lögreglulaga og einnig í 7. gr. reglugerðar um [mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu].

Samkvæmt b. lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga skulu nemar í starfsnámi í fyrsta lagi ekki hafa gerst brotlegir við refsilög. Þetta gildir þó ekki ef brot er smávægilegt eða langt um liðið frá því það var framið. Í öðru lagi er það gert [að] skilyrði samkvæmt ákvæðinu að nemar mega ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta. Í 2. mgr. 38. gr. kemur fram að til að sannreyna hvort viðkomandi umsækjandi uppfylli skilyrði b-liðar 1. mgr. 38. gr. er mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 221/2017 kemur einnig fram að við val á nemendum í starfsnám skuli gæta að því að velja ekki til starfsnáms einstaklinga sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda eða vegna þess að viðkomandi hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf.

Í bakgrunnsskoðun vegna umsóknar þinnar kemur í ljós við skoðun í málaskrá lögreglu, LÖKE, [...].

Í ljósi ofangreinds, þar á meðal markmiðs 38. gr. lögreglulaga og 7. gr. reglugerðar um mennta og starfsþróunarsetur lögreglu ert þú hér með upplýstur um að [mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu] hyggst hafna umsókn þinni, á þeim grundvelli að þú uppfyllir ekki inntökuskilyrði. Við þetta mat er horft til [...].

Með bréfinu var A gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum áður en endanleg ákvörðun yrði tekin í máli hans.

Hinn 6. maí 2022 óskaði lögfræðingur A eftir nánari skýringum frá ríkislögreglustjóra um brot hans á [...]. Nánar tiltekið kom fram að í bréfi ríkislögreglustjóra væri ekki tilgreint gegn hvaða ákvæðum [...] hann hefði verið talinn brjóta. Þess væri því óskað að nánar yrði upplýst um heimfærslu þeirra brota sem hann væri sagður hafa játað til þess að hann gæti áttað sig á þeirri hátternisreglu sem hann ætti að hafa brotið gegn. Í svari starfsmanns ríkislögreglustjóra til lögfræðingsins sama dag kom fram að rannsóknarforræði málsins hefði verið hjá lögreglustjóranum á X og því væri réttast að leita þangað til að fá afrit af málsskjölum. Með bréfinu fylgdi afrit af synjun embættisins á umsókn A árið 2021 og tilkynning um fyrirhugaða synjun ársins 2022. Þá kom einnig fram að í synjunarbréfinu frá 2021 væri að finna umfjöllun um málsatvik og grundvöll þeirrar synjunar.

Með bréfi 17. maí 2022 gerði lögfræðingur A athugasemdir við fyrirhugaða synjun umsóknar hans um starfsnám. Í athugasemdunum kom m.a. fram að A teldi sig uppfylla skilyrði til inntöku í námið og teldi bakgrunnsskoðun ekki hafa leitt í ljós lögbrot eða önnur atriði sem rýrt gætu það traust sem lögreglumenn yrðu almennt að njóta. Í því sambandi vísaði hann til þess að [...]. Þá var málsatvikum í tengslum við [...] og vísað til þess að á þeim tíma sem um ræddi hefði [...] ekki verið óheimil og [...] væri auk þess refsilaus ef [...]. Enn fremur var vísað til þess að aðeins lægi fyrir óyggjandi viðurkenning A á að hafa [...]. Ekkert sem hann hefði aðhafst eða viðurkennt hefði verið andstætt gildandi lögum á þeim tíma sem um ræddi. Háttsemi hans hefði því hvorki verið ólögmæt né refsiverð. Þá hefði hann ekki neitað að veita lögreglunni upplýsingar um [...].

Síðar í athugasemdunum er þeirri afstöðu jafnframt lýst að A telji sig ekki, [...], [hafa] sýnt af sér háttsemi sem rýri það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta í skilningi b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Um það segir m.a. eftirfarandi:

[Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 221/2017 er ekki] minnst á að hafna skuli þeim sem í einu tilviki hafa aðhafst eitthvað, sem er í fullu samræmi við gildandi lög en einhverjum öðrum kunni að þykja óheppilegt skv. einstaklingsbundnu mati.

...

Ef þessi atburður yrði notaður til að synja umsókn umbjóðanda míns um starfsnám í lögreglufræði, fæli það í sér ólögmæta afturvirka beitingu laga [...], gegn umbjóðanda mínum.

Með bréfi 22. júní 2022 var síðari umsókn A um starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu synjað. Í bréfinu er gerð grein fyrir skilyrðum b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 221/2017 og tekið fram að þau þurfi að túlka með hliðsjón af 28. gr. a í sömu lögum, þar sem mælt er fyrir um sambærileg skilyrði fyrir veitingu starfa í lögreglu. Í bréfinu segir því næst eftirfarandi:   

Markmið inntökuskilyrða sem fjallað er um í 38. gr., sbr. 28. gr. a. lögreglulaga nr. 90/1996 og 7. gr. reglugerðar nr. 221/2017 er að tryggja trúverðugleika lögreglumanna gagnvart almennum borgurum. Sérstaða lögreglumanna í samfélaginu felst í því að lögreglan, ein starfsstétta á Íslandi, hefur eftirlit með því að lögum sé fylgt og rannsakar m.a. mál sem refsing liggur við skv. ákvæðum laga og hefur lagalegar heimildir til að beita almenna borgara þvingunarúrræðum s.s. frelsissviptingu og í undantekningartilfellum valdbeitingu svo eitthvað sé nefnt. Þá vinna lögreglumenn eðli máls samkvæmt með viðkvæmar upplýsingar um þá sem til hennar leita og fá jafnframt aðgang að upplýsingum um einstaka rannsóknaraðgerðir. Í því felast miklir almannahagsmunir að til lögreglustarfsins veljist eingöngu einstaklingar sem enginn vafi leikur á að séu traustsins verðir.

Til að sannreyna hvort viðkomandi uppfylli framangreind skilyrði er mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu, sbr. 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga.

Í meðfylgjandi málayfirliti úr málaskrá lögreglu, LÖKE, kemur fram að [...].

Einnig kemur fram í málayfirliti LÖKE að [...].

Þá segir eftirfarandi í niðurlagi bréfsins:

Fyrir liggur játning þín um að hafa [...] og þá liggur fyrir refsing að [...]. Ef litið er til atvika málsins er það mat embættisins að þú hafir sýnt af þér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta. Þá er jafnframt ekki langt um liðið síðan atvik máls áttu sér stað.

Með vísan til alls framangreinds og að teknu tilliti til andmæla þinna er umsókn þinni hafnað. Ákvörðun ríkislögreglustjóra um val á nemum í starfsnám er endanleg sbr. 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996.

Hinn 24. júní 2022 óskaði lögfræðingur A eftir því, með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga, að fá sent afrit af öllum gögnum vegna synjunar við síðari umsókn hans. Beiðninni var svarað af hálfu ríkislögreglustjóra með bréfi 7. júlí þess árs.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og ríkislögreglustjóra

Með bréfum 24. maí og 1. júlí 2022 var óskað eftir því að ríkislögreglustjóri léti umboðsmanni í té afrit af öllum gögnum beggja mála A. Gögn bárust umboðsmanni 7. september þess árs. Í kjölfar þessa var ríkislögreglustjóra ritað bréf 22. desember þess árs þar sem þess var óskað að embættið lýsti viðhorfi sínu til kvartana A og veitti jafnframt tilteknar upplýsingar og skýringar.

Í bréfi umboðsmanns var þess m.a. óskað að ríkislögreglustjóri gerði grein fyrir þeim ákvæðum [...] sem háttsemi A átti að hafa varðað við, hvort tekin hefði verið efnisleg afstaða til andmæla hans þess efnis að háttsemi hans hefði ekki verið ólögmæt eða refsiverð á þeim tíma sem atvik málsins gerðust og eftir atvikum hvort lagt hefði verið mat á hvort brot hans teldust „smávægileg“ í skilningi b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði hvort og þá hvaða þýðingu upplýsingar um hvort A hefði gefið upp [...] hefðu haft við mat á umsókn hans og hvort honum hefði þá verið gefið færi á að tjá sig að þessu leyti. Enn fremur var þess óskað að umboðsmaður yrði upplýstur um hvort og þá hvaða þýðingu kæra á hendur A fyrir [...] hefði haft við mat á umsókn hans.

Í bréfinu var einnig óskað eftir því að veittar yrðu nánari nánari skýringar á því mati embættisins að sú háttsemi A sem vísað var til í ákvörðuninni teldist þess eðlis að hún gæti rýrt það traust sem lögreglumenn verði almennt að njóta í skilningi b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga og þá einkum m.t.t. eðlis háttseminnar og þess tíma sem var liðinn frá því hún átti sér stað þar til ákvörðunin var tekin.

Að endingu var í bréfi umboðsmanns óskað frekari upplýsinga um afhendingu gagna í málinu. Í því tilliti var sérstaklega farið fram á að ríkislögreglustjóri skýrði hvort og þá hvernig afgreiðsla embættisins á beiðni A 25. apríl 2022 um aðgang að gögnum vegna synjunar á fyrri umsókn hans, nánar tiltekið að afhenda honum eingöngu afrit af ákvörðun í málinu en benda honum á að leita að öðru leyti til lögreglustjórans á X, hefði samrýmst 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig var óskað skýringa á því að tiltekin gögn hefðu ekki verið afhent umboðsmanni í samræmi við beiðni þar um.

Svör ríkislögreglustjóra bárust með bréfi 1. mars 2023. Í þeim kemur m.a. fram að synjun við umsókn A um starfsnám hafi ekki byggst á því að hann hefði gerst brotlegur við refsilög heldur að hann hefði sýnt af sér háttsemi sem gæti rýrt það traust sem lögreglumenn verði almennt að njóta og væri það óháð refsinæmi þeirrar háttsemi. Þá hefði ekki haft þýðingu hvort hann hefði veitt upplýsingar til lögreglu um [...]. Um það segir m.a. eftirfarandi í svarbréfi ríkislögreglustjóra:

Hafi það ekki verið nægjanlega skýrt er því hér með sérstaklega komið á framfæri að kvartanda var synjað um inngöngu í starfsnám hjá lögreglu vegna þess að hann hafi sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglunemar og allt starfsfólk lögreglu þarf almennt að njóta. Sú háttsemi að [...] er háttsemi sem ekki er talin geta samrýmst því trausti sem lögreglumannsefni þurfa almennt að njóta. Þrátt fyrir að háttsemin hafi ekki á þeim tíma er hún átti sér stað, án þess að tekin hafi verið afstaða til þess, varðað við [...], þá þarf einnig að gera auknar kröfur til starfsmanna lögreglu hvað þetta varðar, þ.e. líkt og kemur fram í ofangreindum lögskýringargögnum [skýringum í greinargerð með frumvörpum til laga nr. 51/2014 og 141/2018] hafa lögreglumenn miklar valdheimildir. Sú háttsemi kvartanda að [...], er talin háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta. [Innsk. umb.]

Það að kvartandi hafi [...] er háttsemi sem samrýmist ekki þeim kröfum sem gera verður til lögreglumanna og annarra starfsmanna lögreglu. Það leikur ekki vafi á um það að kvartandi [...] og játaði að hafa [...].“ Það samrýmist ekki þeim auknu kröfum sem gera verður til starfsmanna lögreglu og lögreglumannsefna að háttsemi þarf ekki að vera ólögleg til að vera háttsemi sem brýtur gegn þeim kröfum sem gera verður til lögreglumannsefna, án þess að afstaða hafi verið tekin til um það hvort slíkt hafi verið að ræða í þessu máli.

Það er einnig háttsemi sem getur rýrt það traust sem starfsmenn lögreglu verða að njóta að [...]. Gerðar eru þær kröfur til einstaklinga sem hyggjast sinna lögreglustarfi að [...]. Einnig ef [...]. Lögreglumenn og nemar þurfa að búa yfir afar sterkri siðferðilegri rökhugsun þar sem þeir þurfa að taka ákvarðanir bæði úti á vettvangi og í rannsóknum sakamála án þess að stytta sér leiðir eða bæta eigin frammistöðu með því að sniðganga lög og reglur. Heildstætt var þetta talin háttsemi sem getur rýrt það traust sem gera verður til lögreglumannsefna og alls starfsfólks lögreglu. Óháð refsinæmi atburðarins er þarna byggt á háttsemi sem átti sér stað, [...].

Um nánara mat á háttsemi A segir eftirfarandi í bréfinu:

Gera verður þá kröfu til dómgreindar umsækjenda um starfsnám hjá lögreglu að þeir [...]. Þrátt fyrir að kvartandi hafi [...] þá var sú háttsemi að [...] háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða að njóta og að hafa ætlað að [...].

Auknar kröfur eru gerðar til starfsmanna lögreglu og þá ekki síst lögreglumannsefna og lögreglumanna, í ljósi þeirra valdheimilda sem lögreglumenn búa yfir, að hafa ekki gerst sekir um slíka háttsemi, sem getur verið jafn alvarleg fyrir traust til samfélagsins óháð refsinæmi og með vísan til siða- og hátternisreglna. Gera verður auknar kröfur til lögreglumann[a] í ljósi þerra [sic] valdheimilda sem þeir hafa, að öllum öðrum skilyrðum uppfylltum. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að háttsemi kvartanda átti sér stað þegar hann var [...] ára svo ekki er unnt að kenna um ungum aldri þegar þessi háttsemi, sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða að búa yfir, átti sér stað. Einnig kemur fram í synjun á umsókn kvartanda að ekki sé langt um liðið síðan atvik máls áttu sér stað, í því sambandi var sérstaklega lagt mat á það, en rétt að taka fram að ekki er gerð krafa um slíkt mat hvað varðar háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða að njóta.

Líkt og kemur einnig fram í synjun á umsókn kvartanda árið 2021 og aftur árið 2022 þá hefur lögreglan ein starfsstétta á Íslandi eftirlit með því að lögum sé fylgt og rannsakar m.a. mál sem refsing liggur við samkvæmt ákvæðum laga og hefur lagalegar heimildir til að beita almenna borgara þvingunarúrræðum, s.s. frelsissviptingu og í undantekningartilvikum valdbeitingu.

Að mati embættis ríkislögreglustjóra liggja almannahagsmunir að baki því að þeir einstaklingar sem komist inn í starfsnám hjá MSL og eiga þannig kost á að vera skipaðir lögreglumenn séu traustsins verðir og hafi ekki gerst sekir um háttsemi sem getur rýrt það traust, líkt og liggur fyrir í tilviki kvartanda.

Hafi tilvísun í ólögmæti háttseminnar valdið villu um fyrirliggjandi ástæðu synjunar er beðist velvirðingar á því og þeim misskilningi sem að það hefur getað valdið. Þetta hefði mátt koma skýrar fram í synjunarbréfinu þannig að kvartandi gæti áttað sig á því, að mat embættis ríkislögreglustjóra var það að kvartandi hafði gerst sekur um háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða að njóta, og að það væri ástæða synjunar á umsókn hans árið 2021 og 2022. Þetta hefði einnig mátt koma skýrar fram í niðurlagi bréfsins árið 2021 og 2022.

Um vörslu gagna í málum umsækjenda um starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu segir eftirfarandi:

Gögn úr bakgrunnsskoðunum sem vörsluð eru undir einstaka málum í LÖKE eru ekki færð undir stjórnsýslumálið í skjalakerfi embættisins, GoPro. Ekki er talið réttmætt að geyma allar skýrslur eða gögn einstakra lögreglumála, hvað varðar umsækjendur, undir GoPro í málinu heldur liggur fyrir málsnúmer lögreglu, líkt og í tilviki kvartanda þar sem öll gögn málsins er vörsluð í LÖKE, og þaðan unnt að rekja sig að sakamálinu eða lögreglumálinu og gögnum þess í LÖKE.

Rétt er að útlista nánar hvernig gögnin eru vörsluð. Við meðferð umsókna og gagna vegna umsókna um starfsnám þá stofnar skjalastjóri eða starfsmaður sem ber ábyrgð á ferlinu við inntöku svokallað safnmál inntaka í starfsnám og ártalið. Þar undir eru sett öll gögn málsins sem tengjast stjórnsýslumálinu. Aðskilið er það sem á heima undir málinu í skjalakerfi embættis ríkislögreglustjóra og það sem kemur fram í LÖKE. Það er svo á forræði þess embættis sem gögn LÖKE málsins tilheyra að taka afstöðu til afhendingar gagna [...].

Í skýringum viðvíkjandi meðferð embættisins á gagnabeiðni A kemur því næst fram að farist hafi fyrir að senda honum öll gögn stjórnsýslumálsins í skjalavörslukerfi og framvegis verði þessa betur gætt. Hins vegar væri það talið hafa samrýmst 7. gr. stjórnsýslulaga og meginreglu um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að leiðbeina honum um að leita með beiðni um aðgang að gögnum úr lögreglumálum, sem vísað var til í ákvörðuninni, til þeirra lögregluembætta sem höfðu forræði á þeim. Þau bæru ábyrgð á málunum og væru bær til að taka afstöðu til afhendingar gagna úr þeim.

Athugasemdir A við svör ríkislögreglustjóra bárust 11. mars 2023.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Um menntun lögreglu er fjallað í VIII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996, eins og þeim var m.a. breytt með lögum nr. 61/2016. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laganna starfar mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu innan embættis ríkislögreglustjóra sem hefur m.a. það hlutverk að annast starfsnám nema í lögreglufræðum við háskóla, sbr. a-lið 2. mgr. greinarinnar. Um inntökuskilyrði nema í starfsnámið er fjallað í 38. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 61/2016, en þar segir m.a:

 

1. Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu annast starfsnám lögreglunema og velur nema í starfsnám í samstarfi við háskóla. Ákvörðun setursins um val á nemum í starfsnám er endanleg. Nemar í starfsnámi skulu fullnægja eftirtöldum almennum skilyrðum:

[...]

b. hafa ekki gerst brotlegir við refsilög, þetta gildir þó ekki ef brot er smávægilegt eða langt er um liðið frá því það var var framið, né hafa sýnt af sér háttsemi sem getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta,

[...]

2. Til að sannreyna hvort viðkomandi uppfylli skilyrði b-liðar 1. mgr. er mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu.

Sambærileg ákvæði um hlutverk mennta- og starfsþróunarseturs lögreglu og inntökuskilyrði nema í starfsnámið og nánari útfærsla á þeim skilyrðum sem umsækjendur þurfa að uppfylla koma fram í reglugerð nr. 221/2017, um mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu. Þannig er ákvæði b-liðar 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar samhljóða b-lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Þá er í 7. gr. reglugerðarinnar fjallað nánar um val á nemendum í starfsnám. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar metur mennta- og starfsþróunarsetur, í samstarfi við háskóla, hvort umsækjendur fullnægi inntökuskilyrðum og ákveður hverjir skuli hefja starfsnám. Ákvörðun setursins um val á nemum í starfsnám er endanleg. Í 1. og 2. málslið 2. mgr. greinarinnar segir eftirfarandi:  

Mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu skal leitast við að velja til starfsnáms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skal þess gætt að velja ekki til starfsnáms einstakling sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf.

Leggja verður til grundvallar að með fyrrnefndum b-lið 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga hafi löggjafinn falið ríkislögreglustjóra að leggja mat á fyrri háttsemi og athafnir umsækjenda um starfsnám. Er embættinu veitt sérstök heimild í 2. mgr. greinarinnar til að afla upplýsinga um umsækjanda úr sakaskrá og málaskrá lögreglu í því skyni að leggja grunn að mati sínu.

Téð ákvæði b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga, eins og það verður skýrt með hliðsjón af tiltækum lögskýringargögnum og almennum reglum stjórnsýsluréttar, ber með sér að við mat sitt njóti ríkislögreglustjóri ákveðins svigrúms. Að því er lýtur að síðari hluta þess verður þannig að horfa til þess að það hefur ekki að geyma nánari afmörkun á því hvaða háttsemi „getur rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta“. Nánari viðmið um þetta atriði koma ekki fram í reglugerð og af tiltækum lögskýringargögnum verða einungis dregnar almennar ályktanir um þau markmið sem að er stefnt með ákvæðinu. Við mat sitt er ríkislögreglustjóri þó sem endranær bundinn við reglur stjórnsýsluréttar um málsmeðferð og efnislega niðurstöðu en af því leiðir m.a. að synjun umsóknar um starfsnám á grundvelli ákvæðisins verður að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

  

2 Voru ákvarðanir ríkislögreglustjóra efnislega í samræmi við lög?

Svo sem áður greinir voru synjanir ríkislögreglustjóra við umsóknum A byggðar á því að fyrir lægi játning hans við að [...] og varðaði það refsingu að [...]. Í skýringum ríkislögreglustjóra til umboðsmanns hefur þó komið fram að niðurstaða embættisins um þessa háttsemi hafi ekki grundvallast á því að hún væri refsinæm heldur hefði hún þótt þess eðlis að geta rýrt það traust sem lögreglumenn verða að njóta, sbr. síðari hluta b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Hefur þá jafnframt komið fram af hálfu ríkislögreglustjóra að þetta hefði mátt koma skýrar fram í ákvörðununum sjálfum. Af skýringunum embættisins verður jafnframt ályktað að þau sjónarmið sem einkum hafi verið lögð til grundvallar synjununum hafi verið að A hefði [...].

Að þessu virtu verður að líta svo á að umsóknum A um inngöngu í starfsnám hjá mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu hafi verið synjað á þeim grundvelli að hann hefði sýnt af sér háttsemi sem gæti rýrt það traust sem lögreglumenn yrðu almennt að njóta, sbr. síðari hluta b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Með hliðsjón af þeim nánari atriðum sem rakin eru í skýringum ríkislögreglustjóra fæ ég ekki annað ráðið en að embættið hafi lagt heildstætt mat á umsóknir A m.t.t. þessa lagaskilyrðis. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að mat embættisins að þessu leyti hafi verið ómálefnalegt eða bersýnilega óforsvaranlegt og minni ég í því sambandi á það svigrúm sem ríkislögreglustjóri nýtur að þessu leyti.

Ég tel einnig ástæðu til að taka fram að ég geri ekki athugasemdir við að gerðar séu ríkar kröfur til umsækjenda um lögreglunám þegar lagt er mat á hvort fyrri háttsemi þeirra sé þess eðlis að hún geti rýrt það traust sem lögreglumenn verða almennt að njóta. Hef ég þá í huga sérstakt eðli lögreglustarfa, einkum það grunnhlutverk sem lögreglumönnum er falið við að halda uppi lögum og reglu í samfélaginu svo og þær heimildir til íhlutunar og valdbeitingar sem þeim er trúað fyrir í þessu skyni.

Samkvæmt þessu tel ég ekki fram komið að ákvarðanir ríkislögreglustjóra um að synja A um inngöngu í starfsnám lögreglu skólaárin 2021-2022 og 2022-2023 hafi að efni sínu verið í ósamræmi við lög. Svo sem áður er vikið að tel ég engu að síður tilefni til að fjalla nánar um rökstuðning ríkislögreglustjóra fyrir niðurstöðum sínum.

  

3 Rökstuðningur ríkislögreglustjóra fyrir synjunum

Samkvæmt íslenskum stjórnsýslurétti er rökstuðningur að meginreglu veittur eftir að ákvörðun hefur verið birt, komi fram ósk um það frá aðila máls, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal jafnan veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. laganna.

Í bréfum ríkislögreglustjóra 2. júní 2021 og 22. júní 2022, þar sem A var tilkynnt um synjanir við umsóknum hans, var honum ekki leiðbeint um heimild til að fá ákvarðanirnar rökstuddar, svo sem skylt er þegar rökstuðningur fylgir ekki ákvörðun. Í ljósi þessa, svo og efnis bréfanna að öðru leyti, verður að leggja til grundvallar að við birtingu ákvarðananna fyrir A hafi verið veittur samhliða rökstuðningur, sbr. 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Kemur því til athugunar hvort rökstuðningur ríkislögreglustjóra, eins og hann var fram settur í bréfunum, hafi verið í samræmi við lög.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Einkum ber þá að greina frá þeim sjónarmiðum sem höfðu aukið vægi við mat viðkomandi stjórnvalds og mestu réðu um niðurstöðu máls (sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 827-829). Jafnframt verða stjórnvöld að taka rökstudda afstöðu til þeirra málsástæðna sem aðilar færa fram að því marki sem þýðingu hefur fyrir úrlausn þess, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 22. ágúst 2000 í máli nr. 2416/1998 og 26. apríl 2010 í máli nr. 5746/2009. Þótt samkvæmt þessu hvíli ekki á stjórnvöldum skylda til að taka rökstudda afstöðu til sérhverrar málsástæðu sem aðili hefur fært fram leiðir af þessu að stjórnvöldum ber að fjalla um þau meginsjónarmið aðila sem verulega þýðingu hafa fyrir málið. Verður þá einnig að hafa í huga þann tilgang rökstuðnings að stuðla að því aðili geti betur skilið ákvörðun og sætt sig við hana, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 24. október 2000 í máli nr. 2815/1999 og 29. desember 2006 í máli nr. 4580/2005.

Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal einnig, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar og ber þá að gera grein fyrir því hvaða afstöðu stjórnvald hefur tekið til þeirra atriða er varða sönnun í málinu (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303).

Við mat á því hvort gætt hafi verið að kröfum um efni rökstuðnings þarf fyrst og fremst að hafa í huga að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303). Það fer því eftir atvikum máls hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera til þess að því markmiði sé náð að málsaðili geti skilið hvers vegna niðurstaða í máli hefur orðið sú sem raun varð. Leiðir af þessu að stjórnvöld verða að haga orðalagi og framsetningu rökstuðnings þannig að þau atriði sem þar koma fram séu í eðlilegu samhengi við niðurstöðu málsins, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 30. desember 2008 í málum nr. 5220/2008 og 5230/2008 sem og 5. maí 2022 í máli nr. 10675/2020. Á þetta ekki síst við þegar um er að ræða ákvarðanir sem eru endanlegar innan stjórnsýslunnar, svo sem átti við í málum A.

Í bréfi ríkislögreglustjóra 22. júní 2022, þar sem A var tilkynnt um synjun síðari umsóknar hans, var gerð grein fyrir áðurnefndum ákvæðum b-liðar 38. gr. lögreglulaga og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 221/2017, um mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu. Tekið var fram að um tvenns konar skilyrði væri að ræða og skýrt stuttlega hvers konar háttsemi gæti rýrt það traust sem starfsmenn lögreglu yrðu almennt að njóta. Einnig var gerð almenn grein fyrir röksemdum að baki inntökuskilyrðunum að þessu leyti og sambandi þeirra við lagaskilyrði fyrir veitingu starfa í lögreglu. Í framhaldi af þessu var að finna þá lýsingu á atvikum [...] sem áður er rakin. Í því sambandi var í bréfinu að finna orðalag á þá leið að A hefði „játað“, að fyrir lægi „játning“ og tekið fram að [...] og refsing lægi við því að [...]. Hins vegar varð ekkert ráðið af bréfinu um afstöðu embættisins til andmæla A á þá leið að hann hefði á sínum tíma veitt lögreglustjóranum á X upplýsingar um [...] og þannig verið til samvinnu við rannsókn málsins. Hið sama á við um þann þátt andmæla hans sem lutu að því að [...].

Hvað sem líður áðurgreindri niðurstöðu minni um efnislegt réttmæti synjana ríkislögreglustjóra við umsóknum A bendi ég á að andmæli hans byggðust að verulegu leyti á því að háttsemi hans hefði hvorki verið ólögmæt né refsinæm á þeim tíma er hún átti sér stað. Eins og málið lá fyrir embættinu tel ég því að tilefni hefði verið til að taka rökstudda afstöðu til þessara sjónarmiða hans og þá þannig að fram kæmi með ótvíræðum hætti að ákvarðanir í málum hans væru ekki á því byggðar að hann hefði gerst brotlegur við refsilög, svo sem síðar hefur verið nánar skýrt af ríkislögreglustjóra undir meðferð málsins fyrir umboðsmanni. Í því sambandi tel ég einnig ástæðu til að minna á þær almennu skyldur handhafa opinbers valds sem leiða af meginreglu 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar um að hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans hafi verið sönnuð, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns frá 30. desember 2003 í máli nr. 3786/2003.

Að öllu virtu tel ég að rökstuðningur ríkislögreglustjóra í málum A hafi ekki verið í nægilega góðu samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga. Horfi ég þá til þess að í bréfum ríkislögreglustjóra kom ekki fram með afdráttarlausum hætti að með niðurstöðu embættisins væri engin afstaða tekin til refsinæmi ætlaðrar háttsemi A og byggðist hún eingöngu á því skilyrði síðari hluta b-liðar 1. mgr. 38. gr. lögreglulaga að lögreglumaður mætti ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gæti rýrt það traust sem lögreglumenn verði almennt að njóta. Var rökstuðningur ríkislögreglustjóra því til þess fallinn að valda misskilningi og náði hann þ.a.l. ekki því markmiði að viðtakandi hans gæti skilið ákvörðun embættisins og betur fellt sig við hana.

   

4 Voru synjanir ríkislögreglustjóra við beiðni um aðgang að gögnum í samræmi við lög?

Fyrir liggur að embætti ríkislögreglustjóra brást í tvígang við beiðnum af hálfu A um aðgang að gögnum málanna með því að benda á að gögn þeirra sakamála, sem vísað væri til í ákvörðunum embættisins, mætti nálgast hjá því lögregluembætti sem á því hefði forræði. Þar sem ekki var orðið við beiðnunum verður að leggja til grundvallar að þeim hafi í reynd verið synjað að þessu leyti, þ.e. að því er varðaði gögn úr sakamálunum.

Af fyrirliggjandi gögnum og skýringum ríkislögreglustjóra til umboðsmanns verður ekki annað ráðið en að umræddar synjanir hafi byggst á þeirri afstöðu að embættið væri ekki bært til að taka afstöðu til beiðnanna að þessu leyti. Jafnframt hefur ríkislögreglustjóri lýst þeirri afstöðu að ekki sé rétt að geyma upplýsingar úr LÖKE og gögn einstakra sakamála í skjalavistunarkerfi embættisins. Sé mikilvægt að halda slíkum gögnum aðskildum frá gögnum stjórnsýslumála vegna umsókna um starfsnám.

Við meðferð á umsóknum A bar ríkislögreglustjóra að gæta bæði skráðra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins eftir því sem við átti, þ. á m. um varðveislu og aðgang að gögnum. Óumdeilt er að upplýsingarnar sem um ræðir, þ.e. gögn úr málum A hjá lögreglu, voru varðveittar í LÖKE, málaskrárkerfi sem ríkislögreglustjóri heldur í samræmi við i-lið 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga, 3. mgr. 7. gr. laga nr. 75/2019, um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi og 2. gr. reglugerðar nr. 577/2020, um skrár lögreglu og vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. Verður því að leggja til grundvallar að gögnin hafi legið fyrir hjá embættinu. Eins og atvikum háttar er því óþarft að taka afstöðu til nánara fyrirkomulags við vistun þeirra í tölvukerfum embættisins.

Ákvörðun um að veita aðgang að gögnum í stjórnsýslunni heyrir almennt undir það stjórnvald sem er bært til að leysa úr stjórnsýslumáli og hefur umráð skjals, enda ber það stjórnvald ábyrgð á öflun skýringa og gagna í málinu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 3. febrúar 1989 í máli nr. 3/1988 og 8. september 2022 í máli nr. 11504/2022. Leiðir þetta af þeim grunnrökum sem búa að baki laga­ákvæðum um upplýsingarétt aðila máls og skráningar- og varð­veislu­skyldu stjórnvalda. Samkvæmt þessu tel ég að beiðnum A 25. apríl 2022 og lögfræðings hans 6. maí þess árs um aðgang að öllum gögnum umsóknarmála hans hafi réttilega verið beint til ríkislögreglustjóra. Var embættið þar af leiðandi bært til að taka ákvörðun um rétt hans til aðgangs að þeim.

Í skýringum ríkislögreglustjóra til umboðsmanns er gerður tiltekinn greinarmunur á gögnum „stjórnsýslumálsins“ annars vegar og gögnum „lögreglumálsins“ hins vegar. Í þessu sambandi bendi ég á að í 1. málslið 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér „skjöl og önnur gögn er málið varða“. Er þessi upplýsingaréttur aðila máls einkum á því byggður að aðgangur og umráð skjala, sem málið varða, sé nauðsynlegur þáttur í að tryggja rétt hans til að koma að viðhorfum sínum og leiðréttingum.

Við afmörkun á því hvað teljist til gagna „er mál varða“ í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga skiptir ekki máli hvort þau stafi frá aðila máls, stjórnvöldum eða öðrum, heldur hvort þau snerti þau álitaefni sem úrlausn máls getur hverfst um. Leiki vafi á hvaða gögn tilheyri stjórnsýslumáli ræðst það af því hvaða gögn verða talin hafa þá efnislegu þýðingu eða þau tengsl við málið að rétt sé að telja þau til gagna þess. Ekki ber því að miða við að niðurstaða máls þurfi fyrirsjáanlega að byggjast á viðkomandi gögnum, enda getur það ekki orðið fyllilega ljóst fyrr en við lyktir málsins. Þau gögn sem beinlínis er byggt á við úrlausn stjórnsýslumáls teljast þó vafalaust til gagna þess (sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 16. apríl 2010 í máli nr. 5481/2008 og Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 630-632).

Stjórnvöld geta sjálf haft undir höndum upplýsingar sem nauðsynlegar eru til úrlausnar tiltekins máls, s.s. vegna afgreiðslu á fyrri málum sama aðila. Meginreglan er sú að stjórnvöld geta, í því skyni að upplýsa mál frekar, dregið slík gögn inn í meðferð annarra mála enda sé það nauðsynlegt og málefnalegt fyrir úrlausn þeirra og fari ekki í bága við 2. tölulið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018. Verður þá að hafa í huga að við þær aðstæður á aðili máls jafnan einnig rétt á aðgangi að slíkum gögnum (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 497).

Mál geta einnig verið þannig vaxin að grípa þurfi til sérstakra rannsóknaraðgerða. Veiti málsaðili ekki samþykki fyrir slíkri rannsókn verður hún að styðjast við skýra lagaheimild. Slíka heimild er að finna í 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga sem áður er vikið að. Segir þar að til að sannreyna hvort viðkomandi uppfylli inntökuskilyrði b-liðar 1. mgr. greinarinnar sé mennta- og starfsþróunarsetri lögreglu heimilt að afla upplýsinga úr sakaskrá og málaskrám lögreglu. Samkvæmt öllu því sem áður greinir verður að miða við að upplýsinga, sem aflað er um umsækjanda á grundvelli þessarar heimildar, varði mál hans í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Fyrir liggur að mennta- og starfsþróunarsetur lögreglu nýtti sér fyrrgreinda heimild til að afla upplýsinga úr LÖKE um A og var jafnframt byggt á þeim upplýsingum við synjanir við umsóknum hans um starfsnám. Upplýsingar úr LÖKE voru þannig ótvírætt gögn er vörðuðu mál hans samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Er það þar af leiðandi niðurstaða mín að úrlausn ríkislögreglustjóra á gagnabeiðnum A hafi ekki verið í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að rökstuðningur ríkislögreglustjóra í málum A, sem veittur var með bréfum embættisins til hans 2. júní 2021 og 22. júní 2022, hafi ekki verið í nægilega góðu samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þá einkum horft til þess að í bréfum ríkislögreglustjóra, þar sem honum var tilkynnt um synjanir við umsóknum, kom ekki afdráttarlaust fram að með niðurstöðu embættisins væri engin afstaða tekin til refsinæmi ætlaðrar háttsemi hans. Þá tel ég að úrlausn ríkislögreglustjóra á gagnabeiðnum A vegna málanna hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi þeirrar niðurstöðu minnar að ekki séu efni til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu ríkislögreglustjóra að synja A um inngöngu í starfsnámið, svo og þess frekari rökstuðnings fyrir synjununum sem fram hefur komið undir meðferð málsins fyrir umboðsmanni, tel ég ekki ástæðu til að beina tilmælum til embættisins um endurupptöku málsins. Þá liggur fyrir að A hefur fengið afhent þau gögn sem gagnabeiðnir hans lutu að að. Ég beini því engu að síður til ríkislögreglustjóra að hann hafi þau sjónarmið sem fram koma í álitinu í huga til framtíðar.