Bréf

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 30. maí sl., f.h. A hf. og B ehf., yfir svörum matvælaráðuneytisins 14. og 17. apríl sl. í tengslum við mál nr. MAR23020050 þar sem ráðuneytið varð ekki við beiðni félaganna um að fá að nota tollkvóta sem þau höfðu fengið úthlutað með ákvörðun ráðuneytisins 25. ágúst 2022.

Af kvörtuninni verður ráðið að félögin telji að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við lög þar sem ekki hafi verið tekin fullnægjandi afstaða til beiðni þeirra um að fá að nýta tollkvótann, svo og hvort skilyrði hafi verið til þess að endurupptaka málið eða afturkalla synjunina á grundvelli 24. eða 25. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993, eða eftir atvikum óskráðra reglna. Þá hafi viðbrögð ráðu­neytisins í tilefni af beiðni félaganna ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningar­skyldu stjórnvalda og rannsókn máls.

Í tilefni af kvörtuninni var ráðuneytinu ritað bréf 12. júní sl. þar sem þess var óskað að umboðsmanni yrði afhent afrit af gögnum málsins. Bárust þau 21. júní sl.

  

II

Á vefsíðu matvælaráðuneytisins 26. júlí 2022 var auglýst eftir umsóknum um tollkvóta fyrir innflutning á landbúnaðar­vörum upprunnum í ríkjum Evrópusambandsins og með upprunavottorð þaðan fyrir tímabilið 1. september til 31. desember 2022. Þá var í auglýsingunni vísað til samnings milli Íslands og Evrópusambandsins um viðskipti með landbúnaðarvörur á grundvelli 19. gr. EES-samningsins og reglugerðar nr. 301/2022, um úthlutun á tollkvótum vegna inn­flutnings á land­búnaðarvörum frá ríkjum Evrópusambandsins. Félögin sem um ræðir sóttu um tollkvóta á grundvelli téðrar auglýsingar og var niðurstaða úthlutunarinnar auglýst á vefsíðu ráðuneytisins 26. ágúst sama ár. Fengu A ehf. úthlutað tollkvóta í vörulið 0406 og B ehf. í vörulið ex0406. Með reglugerð nr. 1333/2022, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá ríkjum Evrópu­sambandsins, var innflutningstímabilið framlengt til 31. janúar 2023.

Í kvörtuninni kemur fram að félögin tvö hafi ætlað að nýta  framangreindan tollkvóta og keypt matvæli í Danmörku á tímabilinu 17. til 26. janúar sl. Matvælin hafi verið lestuð um borð í skip 27. sama mánaðar í Danmörku og samkvæmt áætlun hafi það átt að koma til Reykja­víkur 31. sama mánaðar. Vegna veðurs hafi því hins vegar seinkað og hafi gámurinn ekki verið losaður úr skipinu fyrr en eftir miðnætti eða kl. 02:36 hinn 1. febrúar sl. Í kjölfarið barst ráðuneytinu erindi 7. sama mánaðar fyrir hönd félaganna þar sem óskað var eftir því að tekið yrði tillit til þessara aðstæðna og að félögunum yrði heimilað að nýta tollkvótann. Í svari ráðuneytisins 14. apríl sl. kom fram að ekki væri unnt að veita undanþágu í þessu tilviki með tilliti til þeirra óviðráðanlegu aðstæðna sem sköpuðust í umrætt sinn „þar sem engin lagaheimild [væri] til staðar sem unnt [væri] að byggja á“. Hinn 17. sama mánaðar óskuðu félögin eftir upplýsingum um hvort einhver annar farvegur væri til að taka málið „innan stjórnsýslunnar“. Í svari ráðuneytisins sama dag var fyrra svar þess áréttað. Þá var auk þess tekið fram að ekki væri um „matskennda ákvörðun að ræða sem unnt [væri] að endurskoða innan ráðuneytisins“ en bent á að félögin gætu leitað til umboðsmanns Alþingis. 

  

III

Í IV. kafla tollalaga nr. 88/2005 er fjallað um tollskyldar vörur, undan­þágur og fleira. Þá er í 12. gr. laganna vikið að tollkvótum sem ráðherra er fer með málefni landbúnaðar úthlutar. Segir þar í 5. mgr. greinarinnar að ráðherra er fari með málefni landbúnaðar úthluti toll­kvótum samkvæmt öðrum skuldbindingum Íslands um innflutning á land­búnaðarvörum í fríverslunar- og milliríkjasamningum en þeim sem tilgreindar eru í 1. til 3. mgr. enda sé tollur lagður á vöruna sem magn­tollur eftir því sem í tollskrá í viðauka I greinir. Þá segir að um úthlutun tollkvóta samkvæmt greininni fari samkvæmt 65. gr. B. búvöru­laga nr. 99/1993.

Í téðri 1. mgr. 65. gr. B. laga nr. 99/1993 segir að ráðherra úthluti tollkvótum sem tilgreindir eru í 5. mgr. 12. gr. tollalaga er varða aðrar skuldbindingar Íslands um innflutning á landbúnaðarvörum í fríverslunar- og milliríkjasamningum en þær sem greinir í 65. gr. og 65. gr. A. enda sé tollur lagður á vöruna sem magntollur eftir því sem í tollskrá í viðauka I við tollalög, nr. 88/2005, greinir. Úthlutun tollkvóta skal fara eftir ákvæðum 65. gr. Þó skal ráðherra úthluta tollkvóta sem fellur undir vörulið 0406 samkvæmt tollskrá í viðauka I við tollalög eftir hlutkesti en hver aðili hljóti þó að hámarki 15% af heildarmagni ef viðkomandi vara er skráð í samræmi við reglur um vernd afurðarheita sem vísa til uppruna, landsvæðis eða hefðbundinnar sérstöðu. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að ráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta samkvæmt greininni þar sem m.a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tolltaxtar, viðurlög við misnotkun, sbr. 4. mgr. 65. gr., og aðra skilmála sem um innflutninginn skulu gilda.

Með stoð í 5. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 65. gr. B. búvörulaga nr. 99/1993, með síðari breytingum, setti ráðherra reglugerð nr. 301/2022, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá ríkjum Evrópusambandsins. Í 2. gr. reglu­gerðarinnar var innflutningstímabil vegna tollkvótans tilgreint frá 1. september til 31. desember 2022. Með reglugerð nr. 1333/2022 var innflutningstímabilið framlengt til 31. janúar 2023 eins og áður segir.

  

IV

Líkt og rakið hefur verið hér að framan fengu félögin sem um ræðir úthlutað tollkvóta með ákvörðun ráðuneytisins 25. ágúst 2022 og tilkynnt var um á vefsíðu þess 26. sama mánaðar. Lagt hefur verið til grundvallar að úthlutun tollkvóta sé stjórnvalds­ákvörðun um álagningu skatts í tilviki hvers bjóðanda fyrir sig, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 31. maí 2019 í máli nr. 9819/2018. Úrlausnaratriði málsins lýtur hins vegar ekki að gildi þeirrar ákvörðunar ráðu­neytisins að út­hluta félögunum tollkvóta heldur að viðbrögðum þess við beiðni félaganna eftir að vörurnar komu til landsins um heimild til þess að nýta umræddan tollkvóta og þá með tilliti til þeirra aðstæðna sem upp voru komnar í tengslum við innflutning varanna.

Í framangreindri beiðni frá 7. febrúar sl., sem komið var á framfæri við ráðuneytið og var undirrituð af fyrirsvarsmanni annars vegar C ehf., sem mun vera móðurfélag umræddra félaga, og hins vegar þess aðila sem annaðist flutning varanna til landsins, segir m.a. að eftir að flutningsaðilinn tilkynnti um seinkun á för skipsins vegna veðurs hafi „allar forsendur [brostið] á að nýta tollkvóta fyrirtækjanna innan tímaramma tollkvóta [væri] miðað við komudag skipsins hingað til lands vegna óviðráðanlegra ytri atvika sem fyrirtækin höfðu ekki neina stjórn á.“ Í ljósi þessa var þess óskað að horft yrði til þessara aðstæðna og „miðað við að matvörurnar hafi komið hingað til lands innan framangreinds tímaramma tollkvóta.“ Áður er rakið að í svari ráðuneytisins 14. apríl sl. var því svarað til að ekki væri unnt að taka tillit til þeirra óviðráðanlegu aðstæðna sem sköpuðust í umræddu tilviki þar sem engin lagaheimild væri til staðar sem heimilaði slíkt.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð ráðu­neytisins að þessu leyti. Hún hafi ekki verið í samræmi við lög þar sem ekki hafi verið tekin fullnægjandi afstaða til beiðni þeirra um að fá að nýta toll­kvótann í samræmi við framangreinda ákvörðun ráðuneytisins um úthlutun hans 25. ágúst 2022 eftir að vörurnar voru komnar til landsins. Er að þessu leyti í kvörtuninni vísað til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og rannsókn máls. Ráðuneytinu hafi verið skylt að leggja mat á beiðni félaganna í ljósi þess að þeim var synjað um að nýta sér rétt samkvæmt ívilnandi stjórnvaldsákvörðun um úthlutun tollkvóta. Ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort félögin uppfylltu skilyrði til að nýta tollkvótann og því liggi ekki fyrir á hvaða lagagrundvelli eða forsendum synjun ráðuneytisins byggðist. Þá liggi ekki fyrir hvaða skilyrði séu gerð til þess að vörur teljist innfluttar í skilningi búvöru- eða tollalaga né hafi félögin haft færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri eða upplýsa um atriði sem geta haft þýðingu í því sambandi. Við þær aðstæður að ráðuneytið hafi ekki talið félögin uppfylla skilyrði til að nýta tollkvótann vegna takmarkanna sem mælt er fyrir um í reglugerð um innflutningstímabil, og talið forsendur til að synja félögunum um að nýta tollkvótann á þeim grundvelli, hafi ráðuneytinu borið að rökstyðja þá afstöðu og greina frá þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við matið og þá hvaða atvik höfðu þar meginþýðingu.

  

V

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi skylt að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um þau málefni sem eru á starfssviði þess. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að stjórn­sýslulögum segir að veita beri leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gildi á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála sé venjulega hagað, hvaða gögn aðila beri að leggja fram, hversu langan tíma það taki venjulega að afgreiða mál o.s.frv. Í skyldu stjórnvalda að þessu leyti felst að veita ber nauðsynlegar leiðbeiningar um mál sem snerta starfssvið viðkomandi stjórnvalds. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald einnig sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu felst einkum að stjórnvaldi, sem bært er að lögum til að taka ákvörðun í máli, ber að sjá til þess að nauðsynlegar og réttar upplýsingar liggi fyrir þannig að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því áður en að úrlausn þess kemur.

Úthlutun áðurlýsts tollkvóta fól í sér töku skilyrtrar stjórnvaldsákvörðunar með þeim hætti að innflutningur þeirrar vöru sem um ræddi yrði á ákveðnu tímabili. Það tímabil helgaðist af fortakslausum fyrirmælum í reglugerð sem ekki varð breytt með stjórnvaldsákvörðun nema með heimild í lögum. Fyrir liggur að erindi félaganna komu fram eftir það tímamark sem mælt var um í reglugerðinni en í lögum er ekki að finna heimildir til handa stjórnvöldum til að víkja frá ákvæðum reglugerðar í einstökum tilvikum. Eftir að hafa kynnt mér svör ráðuneytisins, og gögn málsins að öðru leyti, tel ég þar af leiðandi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við  málsmeðferð eða niðurstöðu ráðuneytisins í tilefni af fyrrgreindri beiðni 7. febrúar. Athugast í því sambandi að hvorki verður ráðið af kvörtuninni né öðrum gögnum málsins að félögin hafi óskað eftir nánari rökstuðningi á synjun ráðu­neytisins. Þá fæ ég ekki séð að því hafi verið haldið fram að skort hafi á upplýsingar um þær aðstæður sem upp voru komnar í tengslum við innflutning varanna.

  

VI

Í tilefni af athugasemdum í kvörtuninni sem lúta að skilyrðum þess að vara teljist innflutt innan tiltekins innflutningstímabils, svo og athugasemdir þess efnis að vörurnar hafi í reynd verið komnar til landsins innan innflutnings­tímabilsins bendi ég á að tollafgreiðsla á innfluttum vörum og varningi svo og álagning aðflutningsgjalda er samkvæmt tolla­lögum nr. 88/2005 í höndum tollyfirvalda en ekki matvæla­ráðuneytisins.

Ákvarðanir tollyfirvalda í tengslum við innflutning á vörum, s.s. um álagningu aðflutningsgjalda, er unnt að bera undir tollyfirvöld, sbr. 117. gr. laganna, og eftir atvikum undir yfirskattanefnd með stjórn­sýslukæru, sbr. 118. gr. þeirra. Væri það því þessara stjórnvalda að fjalla fyrsta kastið um hvort um álagningu gjalda á umræddar vöru færi samkvæmt reglugerð nr. 1333/2022 m.t.t. hvenær þær voru fluttar til landsins. Ekki verður ráðið af kvörtuninni að félögin hafi lagt málið í þennan farveg.

Samkvæmt framangreindu tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um þennan þátt kvörtunarinnar. Hef ég þá í huga að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds, fyrr en hið æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu.

  

VII

Í tölvubréfi 17. apríl sl. til ráðuneytisins var fyrir hönd félaganna lýst yfir vonbrigðum að ráðuneytið sýndi þeim aðstæðum sem upp hefðu komið í tengslum við innflutning varanna ekki meiri skilning. Þá sagði í bréfinu:  

„Ef við vildum kanna rétt okkar áfram er einhver annar farvegur til að taka fyrirspurn okkar áfram innan stjórnsýslunnar eða er þetta endastöð?“

Í svari ráðuneytisins samdægurs var líkt og áður greinir fyrra svar þess áréttað. Þá var auk þess tekið fram að ekki væri um matskennda ákvörðun að ræða sem unnt væri að endurskoða innan ráðuneytisins en bent á að félögin gætu leitað til umboðsmanns Alþingis. Samkvæmt kvörtuninni telja félögin að ráðuneytið hafi ekki tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort endurskoða ætti málið eða afturkalla synjun ráðuneytisins á upphaflegri beiðni félaganna í tilefni af téðu erindi.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. töluliður greinarinnar, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. töluliður. Samkvæmt 25. gr. laganna getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða ákvörðun er ógildanleg.

Þótt almennt verði ekki gerðar strangar kröfur til framsetningar eða forms endurupptökubeiðni, og að nægilegt sé að af erindinu megi ráða að aðili sé ósáttur við tiltekna ákvörðun og vilji að réttaráhrif hennar séu felld niður, tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við svör ráðuneytisins að þessu leyti. Er þá horft til þess að ljóst var hvað fólst í upphaflegri beiðni félaganna sem áréttuð var í síðara erindinu og ráðuneytið hafði brugðist við því erindi með því að árétta þá afstöðu sína að engin lagaheimild stæði til þess að verða við beiðni félaganna.

Að virtum þeim laga- og reglugerðargrundvelli sem úthlutun tollkvótans byggðist á og í ljósi þeirra skilyrða sem eru fyrir endurupptöku og afturköllun ákvarðana samkvæmt stjórnsýslulögum tel ég því ekki ástæðu til að fjalla nánar um þetta atriði.

  

VIII

Með vísan til framangreinds lýk umfjöllun minni um málið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.