Álit

I.

Hinn 12. febrúar 2002 barst mér kvörtun frá A, fyrir hönd B, vegna úthlutunar Byggðastofnunar á „byggðakvóta [...] til einstakra byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna mikils samdráttar í sjávarútvegi“ frá fiskveiðiárinu 1999-2000 til og með 2005-2006 á grundvelli ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Eins og rakið verður nánar í kafla III hér á eftir hafa farið fram ýmis bréfaskipti á milli mín og Byggðastofnunar í tilefni af þessari kvörtun.

Af gögnum málsins verður ráðið að beiðnin um fyrirgreiðslu af hálfu Byggðastofnunar sem A og fyrirtæki hans, B, stóðu að í samvinnu við C hafi komið til í ársbyrjun 2000 og þar með eftir að Byggðastofnun hafði upphaflega samþykkt úthlutun þess byggðakvóta sem kvörtun A lýtur að. Af þessum sökum kynnti ég A þá afstöðu mína í bréfi til hans, dags. 27. september 2002, að líkur væru á því að ekki væru uppfyllt lagaskilyrði til þess að ég gæti fjallað um hina upphaflegu úthlutun Byggðastofnunar, sem fram fór á árinu 1999, á grundvelli kvörtunar hans. Hins vegar lægi fyrir að stjórn Byggðastofnunar hefði á sínum tíma samþykkt að taka forsendur úthlutunarinnar árlega til endurskoðunar. Ég tók því fram að ég hefði ákveðið að óska eftir tilteknum gögnum frá stjórn Byggðastofnunar, sbr. bréf mitt, dags. 27. september 2002, sem nánar verður rakið hér síðar, áður en ég tæki endanlega afstöðu til þess hvort ég myndi fjalla um þetta mál að einhverju leyti á grundvelli kvörtunar hans eða sem athugun að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Eftir að hafa fengið þessi gögn hef ég nú ákveðið að fjalla ekki frekar um mál þetta á grundvelli kvörtunar A. Hef ég þá horft til framangreindra atvika að baki kvörtuninni og einnig tekið tillit til þess hvernig kvörtun A er afmörkuð, en hún beinist einkum að þeim forsendum sem lágu til grundvallar því að C fékk ekki úthlutað byggðakvóta á umræddum tíma og að úthlutunin var miðuð við fimm ár þó með árlegri endurskoðun. Einnig hef ég tekið mið af því hvernig háttað er aðkomu A og fyrirtækis hans, B, að málinu sem varðar úthlutun Byggðastofnunar á aflaheimildum til tiltekinna „byggðarlaga“. Auk þessa hafði af hálfu A ekki verið freistað að leita til iðnaðarráðherra með ágreiningsefni málsins áður en hann leitaði til mín, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, en ég bendi á að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun, er hún sérstök stofnun í eigu ríkisins og heyrir undir yfirstjórn iðnaðarráðherra. Segir þannig í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 106/1999 að Byggðastofnun sé „lægra sett stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga [nr. 37/1993]“, sjá Alþt. 1998-1999, A-deild, þskj. 267. Með bréfi, dagsettu í dag, hef ég kynnt A þessa afstöðu mína.

Með framangreinda kvörtun í huga, og að virtum þeim skýringum sem mér hafa borist frá Byggðastofnun og stjórn hennar af því tilefni og rakin verða í kafla III, hef ég ákveðið að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. ákvæði 5. gr. laga nr. 85/1997, tiltekin atriði varðandi undirbúning Byggðastofnunar að úthlutun umræddra aflaheimilda á árinu 1999 á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XXVI í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Einkum hef ég ákveðið að taka til athugunar hvort sú ákvörðun Byggðastofnunar að auglýsa ekki úthlutun aflaheimildanna hafi verið í samræmi við jafnræðissjónarmið sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri við úthlutun takmarkaðra gæða og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. janúar 2003.

II.

Með bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 1/1999, voru Byggðastofnun fengnar til árlegrar ráðstöfunar á fiskveiðiárunum 1999/2000 til og með 2005/2006 aflaheimildir sem nema 1.500 þorskígildislestum, miðað við óslægðan fisk, og verða aflaheimildir þessar hér eftir nefndar byggðakvóti í samræmi við orðalag í reglum Byggðastofnunar. Á fundi stjórnar Byggðastofnunar 22. júlí 1999 voru reglur um úthlutun byggðakvóta samkvæmt þessu ákvæði lagðar fram til kynningar og umræðu og tillaga lögð fram um úthlutun kvótans. Var fundinum síðan frestað eftir umræður til næsta dags. Á framhaldsfundinum var tillagan að reglum um byggðakvóta samþykkt með öllum greiddum atkvæðum. Þá var lögð fram tillaga um úthlutun á byggðakvóta til einstakra byggðarlaga sem einnig var samþykkt samhljóða.

Í „reglum að úthlutun byggðakvóta samkvæmt breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða“ kemur fram að þær viðmiðunarreglur sem þar komi fram skuli „lagðar til grundvallar“ úthlutun á umræddum „byggðakvóta“. Þá segir að kvótanum skuli úthluta til þeirra byggðarlaga sem lent hafi í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og eru umræddir þættir og vægi þeirra tilgreindir með eftirfarandi hætti:

„Kvótatap 30%

Hlutur fiskvinnslu og fiskveiða 20%

Fækkun ársverka í fiskvinnslu og fiskveiðum 15%

Meðaltekjur á íbúa 15%

Fólksfækkun 10%

Íbúafjöldi 10%“

Í reglunum er í framhaldinu rakin „nánari útfærsla“ á hlutfallslegri úthlutun miðað við tiltekið punktakerfi þar sem hvert prósentustig samkvæmt ofangreindri töflu er metið sem eitt stig. Síðan segir í reglunum:

„Byggðakvótanum er í fyrstu úthlutað til fimm ára og skulu forsendur endurskoðaðar árlega. Kvótanum er úthlutað til byggðarlaga á atvinnuþróunarsvæðum 1 og 2 á grundvelli skýrslu Byggðastofnunar um skiptingu landsins í atvinnuþróunarsvæði. Byggðastofnun getur vikið frá skiptingu milli tegunda í einstökum byggðarlögum ef hagkvæmt þykir, en þó þannig að heildarskipting byggðakvótans raskist ekki, né hlutur hvers byggðarlags í þorskígildum og verðgildi byggðakvótans.“

Í „forsendum“ sem fylgdu ofangreindum reglum er að finna nánari lýsingu á hugtakinu „atvinnuþróunarsvæði“ en þar segir meðal annars svo:

„Byggðastofnun skilgreinir atvinnuþróunarsvæði í þrjá flokka. Auk ofangreindra meginmælikvarða taki sú flokkun til menntunar, samgangna, heilbrigðisþjónustu, þéttleika byggðar, framleiðslukvóta og fleiri þátta eftir því sem við á. Í skýrslu Byggðastofnunar Byggðir á Íslandi – skipting landsins í atvinnuþróunarsvæði fer fram greining á jaðarsvæðum, vanda þeirra og leiðum til úrbóta. Svæðin eru nefnd atvinnuþróunarsvæði og er þeim skipt í þrjá flokka eftir því hve alvarlegt ástandið er. Við afmörkun svæðanna er m.a. farið eftir þéttleika byggðar, fólksfækkun, fækkun ársverka, fjölbreytni atvinnulífs og [fráviki] meðaltekna frá landsmeðaltali.“

Í fréttatilkynningu Byggðastofnunar sumarið 1999 komu fram eftirfarandi upplýsingar um hvert aflaheimildunum var úthlutað á grundvelli framangreindra reglna og magn heimildanna:

„I. Byggðasvæði

Ísafjarðarbær

V/Flateyrar 115 tonn

V/Suðureyrar 102 tonn

V/Þingeyrar 170 tonn

Samtals 387 tonn

Suðurfirðir Austfjarða

Breiðdalsvík 181 tonn

Fáskrúðsfjörður 113 tonn

Stöðvarfjörður 94 tonn

Samtals 388 tonn

II. Einstök sveitarfélög

Vesturbyggð 205 tonn

Seyðisfjörður 67 tonn

Samtals 272 tonn

III. Lítil byggðalög með einhæft atvinnulíf

Kaldrananeshreppur 63 tonn

Hofsós 114 tonn

Grímsey 92 tonn

Bakkafjörður 72 tonn

Borgarfjörður eystri 112 tonn

Samtals 453 tonn“

Í fréttatilkynningunni var rakið að Byggðastofnun skyldi í samvinnu við viðkomandi sveitarfélag og að höfðu samráði við viðkomandi atvinnuþróunarfélag ganga frá samningi við eina eða fleiri vinnslustöðvar í byggðarlaginu um úrvinnslu aflans og við eitt eða fleiri skip um veiðar hans. Þá sagði í nefndri tilkynningu að byggðakvóti samkvæmt þeim samningi drægist ekki frá áður úthlutaðri aflahlutdeild.

III.

Ég ritaði Byggðastofnun bréf, dags. 15. febrúar 2002, í tilefni af áðurnefndri kvörtun, þar sem ég óskaði þess, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Byggðastofnun léti mér í té gögn og upplýsingar um framkvæmd úthlutunar á aflaheimildum samkvæmt bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990. Óskaði ég meðal annars eftir upplýsingum og gögnum um hvort og þá hvernig þessi úthlutun hefði verið auglýst. Svarbréf Byggðastofnunar barst mér 14. mars 2002. Er þar rakið efni ofangreindra „reglna að úthlutun byggðakvóta samkvæmt breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða“ og áréttað að úthlutunin hafi verið til fimm ára og að forsendur yrðu endurskoðaðar árlega. Ákveðið hafi verið að úthluta kvótanum til byggðarlaga á jaðarsvæðum samkvæmt skilgreiningu Byggðastofnunar á atvinnuþróunarsvæðum sem fram komu í skýrslunni Byggðir á Íslandi frá 1999 og var einkum vísað til blaðsíðna 8-9 í skýrslunni. Þá segir að leitast hafi verið við að leggja mat á hvaða byggðarlög hefðu lent í mestum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Er síðan rakið að til grundvallar hafi verið lagðir ýmsir þættir og er vísað til framangreindra þátta sem fram komu í reglum um úthlutunina. Þessu næst er sérstaklega tekið fram að „úthlutun byggðakvóta [hafi ekki verið] auglýst“. Loks er vikið að því hvernig háttað var samstarfi við viðkomandi sveitarstjórnir eftir að ákvörðun um úthlutun lá fyrir og um nánari úthlutun kvótans til aðila innan byggðarlagsins. Þá segir að Byggðastofnun hafi „gengið frá samningum við útgerðir í sveitarfélögunum um veiði kvótans“ í samráði við viðkomandi sveitarstjórn og að höfðu samráði við viðkomandi atvinnuþróunarfélag.

Með bréfi til Byggðastofnunar, dags. 14. maí 2002, óskaði ég m.a. eftir skýringum stofnunarinnar, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, á því hvaða ástæður hefðu legið til grundvallar þeirri ákvörðun Byggðastofnunar að auglýsa ekki fyrirhugaða úthlutun byggðakvótans, og þar með að tilgreina eftir atvikum almenn skilyrði fyrir úthlutun í slíkri auglýsingu, þannig að byggðarlögum eða aðilum á vegum þeirra, svo sem útgerðum, sem hefðu hug á því að sækja um úthlutun byggðakvóta og töldu sig uppfylla skilyrði Byggðastofnunar gætu sótt um slíka úthlutun. Þá var þess óskað að stofnunin gerði grein fyrir viðhorfum sínum til þess hvort og þá með hvaða hætti sú ákvörðun að auglýsa ekki fyrirhugaða úthlutun á umræddum byggðakvóta frá fiskveiðiárinu 1999-2000, sbr. bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990, hefði verið samrýmanleg jafnræðissjónarmiðum sem stjórnvöldum bæri að hafa í heiðri við úthlutun takmarkaðra gæða og eftir atvikum vönduðum stjórnsýsluháttum.

Svarbréf forstjóra Byggðastofnunar barst mér 10. júlí 2002 en þar segir meðal annars svo:

„Undirritaður hefur reynt að grafast fyrir um ástæður [þeirrar ákvörðunar að auglýsa ekki fyrirhugaða úthlutun byggðakvótans], en ekki er að finna skrifleg gögn eða upplýsingar í fundargerðum stjórnar stofnunarinnar um þetta atriði. Í samtölum við fyrrverandi starfsmenn og stjórnarmenn kemur fram að litið hafi verið á úthlutun byggðakvóta sem byggðaaðgerð. Ákveðið var, á grundvelli gagna og upplýsinga sem getið er í bréfi stofnunarinnar til embættis yðar frá 14. mars sl., að auglýsa ekki fyrirhugaða úthlutun, heldur rannsaka afkomu allra sjávarbyggða landsins, og semja almennar reglur byggðar á þeim athugunum, og með því leitast við að gæta jafnræðissjónarmiða auk vandaðra stjórnsýsluhátta.“

Eftir að mér barst svar forstjóra Byggðastofnunar, sem að framan er rakið, óskaði ég eftir í samtölum mínum við hann að mér yrðu send frekari gögn um umrædda úthlutun og bárust mér þau með bréfi forstjórans, dags. 23. september 2002. Í framhaldinu sendi ég stjórn Byggðastofnunar bréf, dags. 27. september 2002. Í bréfi mínu segir meðal annars svo:

„[...] Þegar niðurstöður útreikninga á stigagjöf samkvæmt hinum samþykktu reglum er skoðuð eins og hún birtist í umræddu fylgiskjali 3 sést að alls fá 25 byggðarlög stig. Fram kemur að 9 þessara byggðarlaga koma ekki til greina þrátt fyrir stigagjöf vegna atriða sem fram koma í nánari skýringum við stigagjöfina í þeim reglum sem stjórnin setti, þ.e. vinna ekki bolfisk við upphaf úthlutunar, kvótamagn, kvótaaukning, mikil aukning í fiskvinnslu eða mannfjöldi. Byggðakvóta var samkvæmt ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar úthlutað til 14 af umræddum 25 byggðarlögum en í tveimur tilvikum var ekki úthlutað til viðkomandi byggðarlaga þótt þau hefðu samkvæmt þeirri stigagjöf sem unnin var í samræmi við þær reglur sem stjórnin samþykkti fengið fleiri stig heldur en ýmis byggðarlög sem fengu úthlutað byggðakvóta. Með tilliti til þessa óska ég eftir að stjórn Byggðastofnunar skýri, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ástæður þessa og hvort ákvarðanir um úthlutun umrædds byggðakvóta hafi í upphafi og við síðari endurskoðanir byggst á öðrum forsendum en fram koma með beinum hætti í hinum samþykktu reglum stjórnar Byggðastofnunar og þá hvaða. Jafnframt óska ég eftir upplýsingum um hvort þær tölulegu forsendur, þ.e. útreikningur stiga, hafi verið kynntar opinberlega af hálfu stofnunarinnar og þar með talið fyrir fyrirsvarsmönnum þeirra byggðarlaga sem í hlut áttu. Þá óska ég eftir upplýsingum um á hvaða grundvelli því magni aflaheimilda sem til ráðstöfunar var hafi verið skipt milli þeirra byggðarlaga sem ákveðið var að kæmu til greina og hvort og þá hvaða reglur stjórn Byggðastofnunar hafi samþykkt um það atriði.

[...]

Að síðustu óska ég eftir að stjórn Byggðastofnunar skýri fyrir sitt leyti ástæður þess að ákveðið var að „úthluta“ byggðakvótanum til fimm ára og endurskoða forsendur árlega og þá meðal annars með tilliti til þeirrar afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins sem fram kom í 1. tl. minnisblaðs sem lagt var fram á fundi stjórnar Byggðastofnunar 22. júlí 1999. Þá óska ég eftir upplýsingum um með hvaða hætti árleg endurskoðun á forsendum úthlutunarinnar hafi verið framkvæmd.“

Svarbréf forstjóra Byggðastofnunar barst mér 29. nóvember 2002. Í bréfinu er tekið fram að bréf mitt hafi verið tekið til afgreiðslu á fundi stjórnar stofnunarinnar 18. október 2002. Hafi þar verið ákveðið af hálfu stofnunarinnar að senda mér greinargerð forstöðumanns Þróunarsviðs Byggðastofnunar frá 11. október 2002 sem svar við bréfi mínu en fyrir misskilning innan stofnunarinnar hefði orðið dráttur á að svarið yrði sent til mín. Í greinargerð forstöðumannsins er að finna skýringar stofnunarinnar á þeim atriðum sem ég óskaði skýringa á í bréfi mínu um útreikning stiga fyrir einstök byggðarlög og úthlutun á grundvelli þeirra. Um þá fyrirspurn mína hverjar hafi verið ástæður þess að ákveðið var að úthluta nefndum aflaheimildum til fimm ára og endurskoða forsendur hennar árlega er í greinargerð forstöðumannsins í upphafi vísað til orðalags ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Síðan segir svo:

„[...] Stjórn Byggðastofnunar taldi að samkvæmt þessu hefði stofnunin frjálsar heldur til að skilgreina forsendur úthlutunarinnar, og ákvað að líta alfarið á hana sem byggðaaðgerð, en ekki inngrip í fiskveiðistjórnunarkerfið. Mikilvægt væri þannig að úthlutunin skapaði stöðugleika í viðkomandi byggðarlögum og skilaði margfeldisáhrifum, þannig að í samningum við sveitarfélög og skip yrði m.a. falast eftir því að skipin legðu meira til löndunar en sem næmi þeim byggðakvóta, sem skráður væri á þau. Til þess að svo gæti orðið væri nauðsynlegt að úthluta kvótanum til lengri tíma en eins árs í senn, en til að mæta ákvæði laganna, var sett inn í ákvæði um árlega endurskoðun á forsendum úthlutunarinnar. Á umræddum stjórnarfundi kom fram spurning um hvað fælist í árlegri endurskoðun, og svaraði stjórnarformaður án athugasemda annarra stjórnarmanna að það ætti við það að forsendur á þeim stöðum, sem úthlutun hefðu fengið, hefðu breyst það mikið að þeir ættu augljóslega ekki við umtalsverðan vanda að etja, og mætti þá fella úthlutunina niður. Byggðastofnun hefur fylgst náið með búsetu- og atvinnuháttum byggðarlaga, og hvað sjávarbyggðir varðar má m.a. benda á mjög umfangsmikla skýrslu: „Byggðarlög í sókn og vörn. – Svæðisbundin greining á styrk, veikleika, ógnunum og tækifærum byggðarlaga á Íslandi. – 1. Sjávarbyggðir“. Skýrsla þessi var unnin árið 2000 og fyrst gefin út í desember 2000. Síðan var hún endurskoðuð í október 2001. Í athugunum Byggðastofnunar kemur ekkert fram sem styður það að þau byggðarlög sem fengu úthlutað byggðakvóta eigi ekki lengur við umræddan vanda að etja.

Í samningum við sveitarfélögin var síðan ákvæði um eftirlitsskyldu sveitarfélaganna varðandi ákvæði þeirra, og var því ákvæði framfylgt við árlega endurúthlutun til skipa og vinnslustöðva á hverjum stað.“

IV.

1.

Með lögum nr. 1/1999, sbr. bráðabirgðaákvæði IV, var bætt inn í lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, ákvæði sem varð ákvæði XXVI til bráðabirgða, sem er svohljóðandi:

„Á fiskveiðiárunum 1999/2000 til og með fiskveiðiársins 2005/2006 hefur Byggðastofnun árlega til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 1.500 þorskígildislestum, miðað við óslægðan fisk, til að styðja byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Skal þeim úthlutað í samráði við viðkomandi sveitarstjórnir. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít og ufsa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við óslægðan fisk og skulu þær dregnar frá leyfðum heildarafla þessara tegunda áður en honum er skipt á grundvelli aflahlutdeildar.“

Tilvitnuðu ákvæði var bætt inn í frumvarp það er varð að lögum nr. 1/1999 með breytingartillögu meirihluta sjávarútvegsnefndar Alþingis. Í framsöguræðu formanns sjávarútvegsnefndar, sem mælti fyrir tillögu meirihlutans, sagði meðal annars svo:

„[...] Meiri hluti nefndarinnar leggur [...] til að þegar verði teknar frá aflaheimildir sem ráðstafað verði til byggðarlaga í samráði við sveitarstjórnir sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Ætlast er til að aflaheimildirnar verði notaðar til þess að stuðla að varanlegri lausn á vanda í atvinnumálum umræddra byggðarlaga. Gert er ráð fyrir að Byggðastofnun verði falið þetta verkefni og hefur stofnunin rúmar heimildir til að móta reglur um framkvæmdina. Með þessari ákvörðun undirstrika stjórnarflokkarnir þann ásetning sinn að gera íbúum í sjávarplássum landsbyggðarinnar kleift að nýta áfram þá auðlind sem er grundvöllur byggðarinnar þótt tímabundið geti blikur verið á lofti í einstökum byggðarlögum.“ (Alþt. 1998-1999, B-deild, dk. 2921-2922.)

Í lögum nr. 38/1990, lögum nr. 106/1999, um Byggðastofnun, eða öðrum lögum er ekki að finna neinar skráðar reglur um það hvernig Byggðastofnun skal framkvæma ráðstöfun á framangreindum aflaheimildum. Í framsöguræðu formanns sjávarútvegsnefndar, sem að framan er vitnað til, er gert ráð fyrir að stofnunin hafi „rúmar heimildir til að móta reglur um framkvæmdina“.

Áður er rakið að ég hef ákveðið að taka til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort sú ákvörðun Byggðastofnunar að auglýsa ekki upphaflega úthlutun 23. júlí 1999 á aflaheimildum samkvæmt ákvæði XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi verið í samræmi við jafnræðissjónarmið sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri við úthlutun takmarkaðra gæða og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti. Í þessu áliti verður því ekki tekin afstaða til þess hvort þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar hjá Byggðastofnun við val á þeim byggðarlögum sem fengu úthlutað aflaheimildum hafi verið í samræmi við bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990.

Ég tel þó rétt að taka fram að með vísan til tilgangs ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, eins og hann verður ráðinn af lögskýringargögnum, tel ég að ekki sé tilefni til athugasemda við þá ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar að haga framkvæmd umræddrar úthlutunar 23. júlí 1999 með þeim hætti að hún gæfi þeim byggðarlögum sem fengu úthlutaðar aflaheimildir fyrirheit um slíka úthlutun til fimm ára að óbreyttum forsendum sem metnar yrðu árlega. Samkvæmt nefndu bráðabirgðaákvæði er það hlutverk stofnunarinnar að úthluta umræddum byggðakvóta, sem stofnunin hefur árlega til ráðstöfunar, til að „styðja byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi“. Enda þótt það kerfi fiskveiðistjórnar sem mælt er fyrir um í lögum nr. 38/1990 geri að jafnaði ráð fyrir árlegri úthlutun aflaheimilda, sbr. efnisreglu 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990, tel ég að ekki sé rétt að skýra hið sérstaka ákvæði XXVI til bráðabirgða í lögunum, sem framkvæma ber fyrst og fremst á grundvelli byggðasjónarmiða, með þeim hætti að það takmarki möguleika Byggðastofnunar til að haga úthlutun þeirra aflaheimilda sem þar er mælt fyrir um með slík sjónarmið að leiðarljósi. Ég minni hér á að í lögskýringargögnum kemur fram að „ætlast [sé] til að aflaheimildirnar verði notaðar til þess að stuðla að varanlegri lausn á vanda í atvinnumálum umræddra byggðarlaga“. Því sé „gert [...] ráð fyrir að Byggðastofnun verði falið þetta verkefni og [hafi] stofnunin rúmar heimildir til að móta reglur um framkvæmdina“, sjá hér Alþt. 1998-1999, B-deild, dk. 2921-2922.

2.

Í bréfi mínu til Byggðastofnunar, dags. 15. febrúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum og gögnum um hvort og þá hvernig úthlutun stofnunarinnar 23. júlí 1999 samkvæmt ákvæði XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 hefði verið auglýst. Svar Byggðastofnunar um þetta atriði barst mér 14. mars 2002 og kom þar meðal annars fram að umrædd úthlutun byggðakvótans hefði ekki verið auglýst.

Ég tek hins vegar fram að í skýrslu sem Nýsir hf. tók saman í desember 1999 fyrir Byggðastofnun er framhaldi málsins eftir að stjórn Byggðastofnunar tók ákvörðun um úthlutun byggðakvótans í júlí 1999 lýst svo:

„Í ágúst s.l. var hafist handa við að úthluta byggðakvóta. Byggðastofnun og atvinnuþróunafélög á landsbyggðinni hófu að kynna reglur um úthlutun byggðakvóta fyrir þeim sveitarfélögum sem fengið höfðu byggðakvóta. Stuðst var við reglur Byggðastofnunar um meðferð byggðakvóta sem áður var getið. Var óskað eftir því að sveitarstjórnir könnuðu áhuga útvegsaðila á byggðakvóta í sínu byggðalagi. Á sumum stöðum var auglýst eftir umsóknum og á öðrum var bréf sent til þeirra sem til greina koma í viðkomandi byggðarlagi.“

Ljóst er að það eru jafnan miklir hagsmunir í húfi fyrir byggðarlög sem byggja efnahag sinn að meginstefnu til á fiskveiðum þegar stjórnvöld ákveða hvort og þá hvernig úthluta skuli aflaheimildum með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990. Í framangreindri framsöguræðu formanns sjávarútvegsnefndar kemur þannig fram að ætlast væri til að aflaheimildir sem Byggðastofnun fengi til ráðstöfunar yrðu notaðar til þess að stuðla að „varanlegri lausn á vanda í atvinnumálum“ hlutaðeigandi byggðarlaga. Þá segir í framsöguræðunni að með umræddu fyrirkomulagi um ráðstöfun byggðakvóta af hálfu Byggðastofnunar væri „íbúum í sjávarplássum landsbyggðarinnar [gert] kleift að nýta áfram þá auðlind sem er grundvöllur byggðarinnar þótt tímabundið [gætu] blikur verið á lofti í einstökum byggðarlögum“. Eru þessi sjónarmið áréttuð í reglum Byggðastofnunar frá 23. júlí 1999 um úthlutun byggðakvótans.

Ég tek fram að í því lagaumhverfi sem nú er til staðar hér á landi, þar sem löggjafinn hefur ákveðið að takmarka veiðar í ákveðnum veiðitegundum á grundvelli verndarsjónarmiða, felur úthlutun aflaheimilda í sér skiptingu takmarkaðra gæða af hálfu ríkisins. Þá verður að hafa í huga að möguleikinn á nýtingu aflaheimilda hefur að jafnaði bein efnahagsleg áhrif fyrir tiltekin byggðarlög við strendur landsins og þá jafnan mikla fjárhagslega þýðingu fyrir þá einstaklinga sem þar búa og hafa kosið að hafa viðurværi sitt af fiskveiðum. Af þessu leiðir að gera verður kröfur til þess að stjórnvöld gæti að sjónarmiðum um jafnræði þegar takmörkuðum gæðum á borð við aflaheimildir er úthlutað til einstakra byggðarlaga á grundvelli byggðasjónarmiða og síðan til einstaklinga eða lögaðila innan þeirra. Þá verður að auki að gera þá kröfu að stjórnvöld leggi fullnægjandi grundvöll að slíkum ákvörðunum enda byggja þau eðli máls samkvæmt á mati.

Það leiðir af óskráðri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að stjórnvöld verða jafnan að framkvæma úthlutanir á takmörkuðum gæðum sem mikla þýðingu hafa þannig að leitast sé við að tryggja jafna möguleika allra þeirra sem til greina koma til að sýna fram á þörf sína fyrir slíka úthlutun. Það er þannig betur í samræmi við sjónarmið um jafnræði og vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld auglýsi opinberlega að til standi að úthluta takmörkuðum gæðum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996, frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1718/1996, sbr. einnig álit frá 4. janúar 1996 í málum nr. 993/1994 og 1025/1994, og álit frá 19. desember 1989 í máli nr. 166/1989.

Samkvæmt þessu tel ég að Byggðastofnun hafi borið að auglýsa fyrirhugaða úthlutun aflaheimildanna á grundvelli ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 áður en stofnunin tók endanlega afstöðu til þess til hverra aflaheimildunum skyldi úthlutað. Ég tek hér fram að á stjórnvaldi hvílir jafnan sú skylda að sjá til þess að atvik og aðstæður séu nægjanlega vel upplýstar áður en það tekur ákvörðun eða framkvæmir lögbundna ráðstöfun sem felur í sér úthlutun takmarkaðra gæða á borð við aflaheimildir, sbr. til hliðsjónar 10. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta ekki síst við þegar lög mæla fyrir um að stjórnvald skuli ákvarða með afmörkun á matskenndum þáttum hvernig haga skuli úthlutun aflaheimilda á grundvelli byggðasjónarmiða eins og um ræðir í máli þessu, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. apríl 1997 í máli nr. 1718/1996. Við framkvæmd slíkrar úthlutunar kann þannig að vera nauðsynlegt til þess að leggja fullnægjandi grundvöll að slíkri afmörkun að stjórnvald gefi þeim byggðarlögum, eða eftir atvikum útgerðum sem þar stunda fiskveiðar, raunhæfan og virkan kost á því að setja fram upplýsingar og gögn um aðstæður og ástand á þeirra heimasvæði með það fyrir augum að sýna fram á að þau uppfylli skilyrði til að fá úthlutað aflaheimildum.

Í skýringum Byggðastofnunar til mín kemur fram að litið hafi verið á úthlutun byggðakvótans sem byggðaaðgerð. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að það eitt út af fyrir sig geti leyst Byggðastofnun undan því að fylgja þeirri óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins sem framangreind niðurstaða er byggð á. Það er hins vegar ljóst að sjónarmið um byggðaaðgerð höfðu eðlilega áhrif á þær reglur sem stofnunin setti um úthlutun byggðakvótans og það mat sem byggt var á við úthlutunina.

Ég bendi á að í bréfi Byggðastofnunar til mín, dags. 13. mars 2002, kemur meðal annars fram að á fundi stjórnarinnar, dags. 23. júlí 1999, hafi verið samþykktar „reglur að úthlutun byggðakvóta samkvæmt breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða“, sbr. fundargerð stjórnarinnar nr. 237 sem er að finna í gögnum málsins. Í kafla II hér að framan er efni reglnanna lýst. Í upphafi þeirra segir m.a. að „eftirfarandi viðmiðunarreglur [séu] lagðar til grundvallar úthlutun á byggðakvóta samkvæmt breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða“. Samkvæmt reglunum ákvað Byggðastofnun að úthluta umræddum aflaheimildum til byggðarlaga á jaðarsvæðum samkvæmt skilgreiningu Byggðastofnunar á atvinnuþróunarsvæðum sem fram kom í skýrslunni Byggðir á Íslandi frá árinu 1999. Samkvæmt reglunum yrði metið hvaða byggðarlög hefðu lent í mestum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og í því sambandi lagðir til grundvallar ýmsir þættir og vægi þeirra metið með eftirfarandi hætti: „kvótatap 30%, hlutur fiskvinnslu og fiskveiða í atvinnulífi viðkomandi staðar 20%, fækkun ársverka í fiskvinnslu og fiskveiðum 15%, meðaltekjur á íbúa 15%, fólksfækkun 10% og íbúafjöldi 10%“. Í reglunum er í framhaldinu rakin „nánari útfærsla“ á hlutfallslegri úthlutun miðað við tiltekið punktakerfi þar sem hvert prósentustig samkvæmt ofangreindri töflu er metið sem eitt stig.

Samkvæmt framangreindu verður ráðið af gögnum málsins að áður en stjórn Byggðastofnunar tók ákvörðun um hvaða tilteknu byggðarlög fengju úthlutaðar aflaheimildir hafði verið ákveðið að byggja þá úthlutun á tilteknum forsendum sem fram komu í áðurnefndum reglum um úthlutunina. Í reglunum voru með skýrum og glöggum hætti tilgreindir þeir þættir, og vægi þeirra í heildarmatinu, sem leggja átti til grundvallar við útreikning stiga vegna byggðarlags á jaðarsvæðum samkvæmt skilgreiningu Byggðastofnunar á atvinnuþróunarsvæðum sem fram kom í skýrslunni Byggðir á Íslandi frá árinu 1999.

Að virtum þeim sjónarmiðum sem ég rakti hér að framan tel ég að stjórn Byggðastofnunar hafi borið að haga auglýsingu um umrædda úthlutun aflaheimilda samkvæmt bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990 með þeim hætti að gera í auglýsingunni grein fyrir reglunum um úthlutun byggðakvóta sem af hálfu stofnunarinnar höfðu að geyma þann grundvöll og þær forsendur sem úthlutun stofnunarinnar var byggð á, sjá til hliðsjónar áðurnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 1989 í máli nr. 166/1989. Með því móti hefði verið gætt að því að gefa fulltrúum allra þeirra byggðarlaga, sem töldu þau falla undir þá afmörkun ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 að eiga í „vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi“, kost á því að sækja um úthlutun aflaheimilda. Þá hefði slíkum byggðarlögum verið veitt raunhæft tækifæri til þess að leggja fram þau gögn og upplýsingar sem gátu haft áhrif á endanlega úrlausn Byggðastofnunar um hvaða byggðarlög fengju úthlutað umræddum aflaheimildum með þær forsendur sem fram komu í ofangreindum „reglum“ stofnunarinnar að leiðarljósi. Ganga verður út frá því að þessi framkvæmd hefði bæði verið betur í samræmi við almenna jafnræðisreglu auk þess sem hún hefði að líkindum stuðlað því að grundvöllur mats stjórnar Byggðastofnunar hefði verið traustari.

Ég tek fram að ég tel að það hefði einnig verið í betra samræmi við framangreind sjónarmið að þess hefði verið gætt af hálfu Byggðastofnunar að sú leið hefði almennt verið farin við skiptingu þeirra aflaheimilda sem komu í hlut hvers byggðarlags að auglýsa eftir umsóknum frá útvegsaðilum þar áður en þeim heimildum var ráðstafað í samráði við viðkomandi sveitarstjórnir. Eins og áður var greint frá var þessi tilhögun viðhöfð í einhverjum byggðarlaganna en ekki öllum.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Byggðastofnun hafi í samræmi við óskráða grundvallarreglu um jafnræði, sbr. til hliðsjónar 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, borið að auglýsa opinberlega fyrirhugaða úthlutun á aflaheimildum, sbr. bráðabirgðaákvæði XXVI laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Þá er það niðurstaða mín að stofnuninni hafi borið að haga auglýsingu um nefnda úthlutun aflaheimilda með þeim hætti að gera í henni grein fyrir reglum Byggðastofnunar frá 23. júlí 1999 um úthlutun byggðakvóta sem höfðu að geyma þann grundvöll og þær forsendur sem úthlutun stofnunarinnar var byggð á. Einnig er það niðurstaða mín að það hefði verið í betra samræmi við framangreind sjónarmið að þess hefði verið gætt af hálfu Byggðastofnunar að sú leið hefði almennt verið farin við skiptingu þeirra aflaheimilda sem komu í hlut hvers byggðarlags að auglýsa eftir umsóknum frá útvegsaðilum þar áður en þeim heimildum var ráðstafað í samráði við viðkomandi sveitarstjórnir.

Samkvæmt bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, er gert ráð fyrir því að Byggðastofnun hafi á fiskveiðiárunum 1999-2000 til og með 2005-2006 „árlega“ til ráðstöfunar 1.500 þorskígildislestir miðað við óslægðan fisk. Samkvæmt reglum um úthlutun þessara aflaheimilda frá 23. júlí 1999 ákvað Byggðastofnun að framkvæma umrædda úthlutun þannig að upphaflega var úthlutað umræddum aflaheimildum til fimm ára. Forsendur úthlutunarinnar á hins vegar að endurskoða árlega. Samkvæmt þessu beini ég þeim tilmælum til stjórnar Byggðastofnunar að hugað verði að því við næstu endurskoðun á upphaflegri úthlutun aflaheimilda, sbr. bráðabirgðaákvæði XXVI laga nr. 38/1990, hvort og þá hvernig tekið verði tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 30. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort og þá hvaða ráðstafanir ráðuneytið hefði gert til að hrinda framangreindum fyrirætlunum í framkvæmd. Þá tók ég fram að fyrirspurn mín lyti einnig að tilmælum sem ég beindi til ráðuneytisins í áliti mínu, dags. 3. júlí 2003, vegna máls nr. 3708/2003. Svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins er dagsett 25. febrúar 2004 og segir þar svo:

„Með vísan til bréfs yðar frá 30. janúar 2004 vill ráðuneytið gera grein fyrir því hvernig staðið er að úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2003/2004.

Við úthlutun byggðakvóta er farið að ákvæðum reglugerðar nr. 596, 8. ágúst 2003, um úthlutun á 1.500 þorskígildislestum til stuðnings sjávarbyggðum, með þeim breytingum, sem gerðar voru í reglugerðum nr. 711/2003, 831/2003 og 890/2003. Í 2. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um hvernig heildarmagninu, 1.500 þorskígildislestum, skuli skipt milli einstakra sveitarfélaga og samkvæmt útreikningi ráðuneytisins skiptist það milli 41 sveitarfélags. Um miðjan október 2003 var öllum sveitarfélögum, sem byggðakvóta fengu í sinn hlut, sent bréf þar sem gerð var grein fyrir því, hversu mikið magn kæmi í hlut þeirra og ennfremur þeim kostum sem fyrir lægju um skiptingu aflaheimildanna milli einstakra báta, samkvæmt 3. og 4. gr. reglugerðarinnar, sbr. meðfylgjandi bréf.

Niðurstaðan var sú að í 15 sveitarfélögum var byggðakvótanum skipt milli einstakra báta á grundvelli 3. gr. reglugerðarinnar. Var skipt á grundvelli 3. gr. ýmist vegna þess að þau gerðu engar tillögur um aðra úthlutun aflaheimildanna eða vegna þess að þess var óskað að hún færi fram samkvæmt 3. gr. Í einu tilviki gerði sveitarstjórn tillögur um úthlutunarreglur, sem ráðuneytið gat ekki fallist á, þar sem tillögurnar tóku ekki til úthlutunar til báta og varð niðurstaðan þar að úthlutað var á grundvelli 3. gr.

Sveitarstjórnir 26 sveitarstjórna fóru þá leið að setja sérstakar reglur um úthlutun byggðakvótans til einstakra fiskiskipa og gerðu tillögur um þær reglur til ráðuneytisins. Ráðuneytið staðfesti reglur sveitarfélaganna í auglýsingum nr. 855, 17. nóvember 2003, nr. 891, 1. desember 2003 og 951, 15. desember 2003, sem birtust í B-deild Stjórnartíðinda. Eftir að ráðuneytið hafði staðfest reglur sveitarfélaga um úthlutun byggðakvótans auglýstu sveitarfélögin eftir umsóknum, sem þau tóku afstöðu til og sendu ráðuneytinu til staðfestingar. Þegar þetta er ritað þá hefur komið til úthlutunar byggðakvóta í 23 sveitarfélögum samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 596/2003 en frestur sveitarfélaga til þess að skila tillögum er til 1. mars n.k.

Ráðuneytið hefur hér í stórum dráttum rakið hvernig staðið hefur verið að úthlutun byggðakvótans á yfirstandandi fiskveiðiári. Í þessu sambandi vill ráðuneytið láta fram koma, að ráðuneytið lagði höfuðáherslu á, að fram kæmi í reglum sveitarfélaga að aflaheimildunum yrði að úthluta á fiskiskip og ennfremur, að fram kæmi í reglunum með hvaða hætti aflaheimildirnar skiptust milli umsækjenda og hvaða skilyrðum úthlutun væri bundin. Í allmörgum tilvikum gerði ráðuneytið athugasemdir við fyrstu tillögur sveitarstjórna vegna þess að það taldi að reglunum væri ábótavant að þessu leyti. Ráðuneytið leggur áherslu á að samvinna við sveitarfélög var mjög góð og sveitarfélög sýndu mikinn vilja til að standa vel að málum.“