1.0. Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði tíu starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2008. Finnur Þór Vilhjálmsson, lögfræðingur, Heiða Björg Pálmadóttir, lögfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, Kjartan Bjarni Björgvinsson, aðstoðarmaður umboðsmanns, og Ottó Björgvin Óskarsson, lögfræðingur, voru í starfi allt árið. Berglind Bára Sigurjónsdóttir, lögfræðingur, fór í fæðingarorlof 7. nóvember 2008. Guðrún Margrét Baldursdóttir, lögfræðingur, var ráðin í hlutastarf frá 1. apríl 2008, Erna Guðrún Sigurðardóttir, lögfræðingur, 21. maí 2008, Særún María Gunnarsdóttir, lögfræðingur, 18. júní 2008 og Margrét María Grétarsdóttir, lögfræðingur, 1. júlí 2008. Hjördís Finnbogadóttir, sérfræðingur, lét af störfum 16. janúar 2008, Friðgeir Björnsson, fyrrverandi héraðsdómari, og Hildur Briem, lögfræðingur, létu af störfum 30. apríl 2008. Hafsteinn Þór Hauksson, lögfræðingur, kom aftur til starfa 16. júlí 2008 eftir að hafa verið í námi erlendis og var ráðinn skrifstofustjóri frá þeim tíma. Ég naut á árinu sem fyrr aðstoðar Róberts R. Spanó, prófessors, áður aðstoðarmanns umboðsmanns, við ákveðin verkefni. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa meðfram námi.
2.0. fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.
Á árinu 2008 voru skráð 346 ný mál. Málum fjölgaði því nokkuð frá árinu 2007 en þá voru skráð mál alls 308. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð ef um skriflega kvörtun er að ræða eða þegar umboðsmaður tekur mál upp að eigin frumkvæði. Árið 2008 tók ég sex mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði en kvartanir sem mér bárust voru 340. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að erindi sé skráð sem mál. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er. Ég hef hins vegar talið rétt að ganga eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2008 hlutu 354 mál lokaafgreiðslu og voru 104 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 265 mál á árinu 2007 en mál til meðferðar í árslok það ár voru 112. Af þeim 104 málum sem voru óafgreidd í árslok 2008 var í 38 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 16 málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, 11 mál voru til frumathugunar og 39 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í sex málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2008. Í 33 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma.
Í árslok 2008 voru enn til meðferðar hjá mér 57 mál sem höfðu verið skráð fyrir 1. júlí 2008. Á árinu náðist því ekki nægjanlega það stefnumið sem ég hafði sett mér að afgreiðslu mála sé að jafnaði lokið innan sex mánaða frá því kvörtun berst mér. Af þessum málum var í 12 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum og í níu málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun. Við lok ársins voru 35 mál til athugunar hjá mér að fengnum skýringum stjórnvalda. Hinn 9. október 2009 var 27 þessara 57 mála lokið en 30 biðu endanlegrar afgreiðslu. Tíu þessara mála voru frumkvæðismál og 20 mál vegna kvartana.
Á það skal bent að afgreiðslutími hjá mér ræðst að nokkru af þeim tíma sem stjórnvöld taka sér til að svara erindum mínum. Þótt stjórnvöld bregðist almennt við erindum frá mér innan eðlilegs tíma eru þó alltaf einstakar undantekningar. Fámennur vinnustaður eins og skrifstofa umboðsmanns er einnig viðkvæmur fyrir breytingum í starfsmannahaldi og fjarvistir vegna veikinda og orlofa hafa líka áhrif. Ég tek einnig fram að í sumum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um reynir á ný úrlausnarefni sem ekki hefur verið fjallað um áður í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Í slíkum málum hef ég gjarnan farið þá leið að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitaefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
3.0. Helstu viðfangsefni á árinu.
3.1. Skipting eftir málaflokkum.
Þegar litið er yfir skiptingu skráðra mála árið 2008 (sjá yfirlit 1.5., bls. 37) og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu sömu málaflokkarnir sem koma við sögu í kvörtunum til umboðsmanns. Umfang einstakra flokka er næsta líkt milli ára. Af stærstu flokkunum má nefna málefni opinberra starfsmanna (9,8%), skatta og gjöld (7,8%), almannatryggingar, aðgang að gögnum og upplýsingum og skipulags- og byggingarmál (3,8% hvert). Þau mál sem felld eru undir flokkinn málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar eru 13 (3,8%), eða nokkru færri en á árinu 2007. Kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum voru 60 eða 17,3% skráðra mála og eru það aðeins fleiri mál en árin 2005-2007.
Við samanburð á tölum um skráð mál milli áranna 2007 og 2008 sést að síðara árið hefur málum fjölgað sem falla undir flokkana fangelsismál (úr 2 í 9), lögreglumál (úr 1 í 7), aðgangur að gögnum og upplýsingum (úr 8 í 14), börn (úr 5 í 9), málsmeðferð ákæruvalds (úr 5 í 9), námslán og námsstyrkir (úr 2 í 6), atvinnuréttindi (úr 3 í 6).
Ekki er með öllu ljóst hvaða þættir hafa áhrif á breytilegan fjölda mála eftir árum. Sumpart getur verið um tilviljun að ræða enda ekki slíkur fjöldi mála að endilega þurfi að vera um einhverjar almennar eða kerfisbundnar ástæður fyrir slíkum breytingum. Þó má greina í fangelsismálum að fangelsisyfirvöld, dómsmálaráðuneytið og fangelsismálastofnun, hafa á undanförnum árum verið að glíma við ýmis atriði sem upp hafa komið í kjölfar setningar nýrra laga á árinu 2005 um fullnustu refsinga, nr. 49/2005. Þá var á árinu 2008 talsvert um mál að ræða á vettvangi hins opinbera starfsmannaréttar við skipun lögreglumanna m.a. í tengslum við endurskipulagningu á embættum lögreglustjóra á höfuðborgarsvæðinu þar sem reyndi á ýmis grundvallaratriði á þessu réttarsviði, en nánar verður gerð grein fyrir þeim málum í kafla 3.2.
3.2. Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ég hef áður í skýrslum mínum lagt á það áherslu að ákvæði stjórnsýslulaga eru eðlilega þau lagafyrirmæli sem fer mest fyrir í starfi umboðsmanns Alþingis. Þó að mikilvægt sé að hafa í huga að rétt eins og hjá stjórnsýslunni eru þau lagaákvæði og réttarreglur sem á reynir við úrlausn mála hjá umboðsmanni mjög fjölbreytileg. Á það bæði við um málsmeðferðarreglur sem og reglur um efni máls. Mál sem gerð er grein fyrir í þessari skýrslu eru gott dæmi um þennan fjölbreytileika. Á árinu 2008 vakti hins vegar athygli í hve mörgum málum reyndi hlutfallslega á rannsóknarskyldu stjórnvalda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, en um 11 mál er að ræða (mál nr. 5147/2007, bls. 54, nr. 4633/2006, bls. 65, nr. 5478/2008, bls. 72, nr. 5060/2007, bls. 74, nr. 4997/2007, bls. 111, nr. 4699/2006, bls. 120, nr. 4891/2007, bls. 127, nr. 5124/2007 og 5196/2007, bls. 129, nr. 5129/2007, bls. 130, nr. 5220/2008 og 5230/2008, bls. 135, og nr. 5376/2008, bls. 228).
Athyglisvert er að í fimm málum reyndi á rannsóknarregluna við úrlausn á réttarstöðu þeirra sem sækja um opinber störf eða við lausn frá störfum (mál nr. 4699/2006, bls. 120, nr. 4891/2007, bls. 127, nr. 5124/2007 og 5196/2007, bls. 129, nr. 5129/2007, bls. 130, nr. 5220/2008 og 5230/2008, bls. 135). Er það í samræmi við það sem tíðkast hefur í störfum umboðsmanns Alþingis, a.m.k. frá gildistöku stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og síðan við gildistöku laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þær kröfur sem gerðar eru til veitingarvaldshafa við ráðningu eða skipun í opinber störf eru að verulegu leyti sniðnar að því markmiði slíkra ráðstafana að valinn sé sá umsækjandi sem hæfastur verður talinn að loknu heildstæðu mati og samanburði á milli umsækjenda. Þar ræður oft úrslitum hvort veitingarvaldshafi hafi lagt nægan grunn að ákvörðun sinni með nauðsynlegri gagnaöflun. Í slíkum tilvikum er hlutverk umboðsmanns einkum það að leggja mat á hvort veitingarvaldshafi hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni í ljósi þeirra sjónarmiða sem hann hefur valið að leggja til grundvallar ákvörðun sinni samkvæmt rökstuðningi, ef hann er fyrirliggjandi, og þeirra skýringa sem settar eru fram í tilefni af athugun umboðsmanns.
Ákvæði stjórnsýslulaganna eru réttaröryggisreglur sem byggja að jafnaði á óskráðum grundvallarreglum sem hafa víðtækara gildissvið. Þá er gjarnan um það að ræða að náið samspil er á milli grundvallarreglna stjórnsýslulaganna og tiltekinna óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi má nefna meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda en á þá reglu reyndi í fjórum málum á árinu 2008 (mál nr. 5132/2007, bls. 48, nr. 5161/2007, bls. 57, nr. 5328/2008, bls. 60, og nr. 5321/2008, bls. 112). Ljóst er að á undanförnum árum og áratugum hefur sú tilhneiging í löggjafarstarfinu aukist talsvert að löggjafinn eftirlætur stjórnvöldum tiltekið mat við framkvæmd laga í einstökum tilvikum. Á þetta einkum við á þeim sviðum réttarins þar sem borgurunum eru veitt tiltekin fríðindi, réttindi eða hlunnindi sem sækja verður um og háð eru þeim atvikum sem eiga við í hverju tilviki. Í ofangreindum málum, sem eru á sviði almannatryggingaréttar, um rétt til námslána og á sviði atvinnuréttinda, hafa stjórnvöld hins vegar með stjórnvaldsfyrirmælum ráðherra eða viðmiðunarreglum leitast við að takmarka eða afnema það mat sem löggjafinn hefur falið þeim og þá gjarnan í þágu hagræðis, fyrirsjáanleika og jafnræðis við úrlausn einstakra mála. Hér má einkum sem dæmi nefna mál nr. 5132/2007, bls. 48.
Í því máli leitaði einstaklingur til mín vegna úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga þar sem nefndin staðfesti ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja honum um styrk vegna kaupa á bifreið. Hafði A sótt um styrkinn með vísun til þess að hann byggi við verulega skerta færni í öxlum og handleggjum, auk þess sem hann þyrfti að nota hjólastól. Þá hefði ástand hans versnað töluvert frá því hann fékk síðast styrk til bifreiðakaupa á árinu 2004 og flutningar milli hjólastóls og bílsætis á þeim bíl sem hann æki nú væru orðnir honum ofviða og bifreiðin því nánast ónothæft hjálpartæki. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu byggðist á þeirri forsendu að hann hefði ekki fullnægt skilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002 um að fimm ár væru liðin frá síðustu styrkveitingu. Af þeim sökum beindi ég athugun minni að því hvort umrætt skilyrði reglugerðarinnar ætti sér fullnægjandi stoð í lögum.
Í áliti mínu tók ég meðal annars fram að samkvæmt orðum a-liðar 1. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, væri styrkur til að afla hjálpartækja og bifreiða að lögum bundinn við tvö valkvæð og matskennd skilyrði. Annars vegar að fyrir lægi mat á nauðsyn fyrir slíkum búnaði vegna hamlaðrar líkamsstarfsemi eða að sá, sem styrksins bæðist, væri nauðsyn slíks búnaðar vegna vöntunar á líkamshluta. Önnur skilyrði komu ekki fram í ákvæðinu. Ekki yrði því önnur ályktun dregin af orðalagi ákvæðisins en að við framkvæmd styrkveitinga vegna öflunar hjálpartækja og bifreiða hafi tryggingastofnun borið að leggja efnislegt mat á hvort hlutaðeigandi þyrfti á slíkum búnaði að halda vegna tiltekinnar líkamlegrar fötlunar eða takmörkunar. Það mat væri eðli máls samkvæmt af læknisfræðilegum eða sérfræðilegum toga, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 38. gr. um að tryggingastofnun gæti áskilið vottorð sérfræðings um nauðsyn hjálpartækis. Ákvæðið mælti því fyrir um skyldubundið mat stjórnvalda. Með þetta í huga tók ég fram að það væri grund- vallarregla stjórnsýsluréttar að í þeim tilvikum er löggjafinn hefði veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar í hverju og einu tilviki með tilliti til allra aðstæðna, væri stjórnvöldum óheimilt að afnema matið eða takmarka það óhóflega með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum væri mat stjórnvalda skyldubundið og vísaði ég til hliðsjónar til álita minna frá 29. júlí 1999 í máli nr. 2511/1998 og frá 17. október 2000 í máli nr. 2796/1999, sem fjalla um umsóknir þeirra einstaklinga sem sækja um bifreiðastyrki þar sem ég vék að sambærilegum sjónarmiðum. Í þessu sambandi vakti ég einnig athygli á grein Páls Hreinssonar: Skyldubundið mat stjórnvalda, Tímarit lögfræðinga, 3. hefti 2006, bls. 263 o.áfr. Ég tók þó einnig fram að þótt lagaákvæði áskilji að stjórnvald framkvæmi skyldubundið mat, sem taki mið af einstaklingsbundnum atvikum, hefði almennt verið lagt til grundvallar að ráðherra gæti á grundvelli reglugerðarheimildar, ef henni væri til að dreifa, útfært nánar slíkar matskenndar efnisreglur í stjórnvaldsfyrirmælum þannig að leitast væri við að gæta samræmis og jafnræðis við úrlausn mála. Ég ítrekaði hins vegar að slík ákvæði í reglugerðum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum mættu ekki í framkvæmd afnema eða takmarka óhóflega það einstaklingsbundna mat sem löggjafinn hefði lagt til grundvallar við setningu lagaákvæðis af því tagi sem fram kom í a-lið 1. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007. Var það niðurstaða mín að tímafrestsskilyrði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002, sbr. b-lið 2. gr. reglugerðar nr. 462/2004, hefði ekki átt sér næga stoð í a-lið 1., sbr. 3. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007, sbr. áður samsvarandi málsgreinar í 33. gr. laga nr. 117/1993.
3.3. Skylda stjórnvalda til að svara fyrirspurnum og samspil við vandaða stjórnsýsluhætti.
Það er eitt af einkennum vandaðrar stjórnsýslu að borgararnir upplifi samskipti sín við stjórnsýsluna á þá leið að hún sé að jafnaði til taks og reiðubúin að bregðast við fyrirspurnum og erindum sem henni berast frá einstaklingum og lögaðilum. Stjórnsýslan er til staðar til að þjóna almannaheill og lifir því ekki sjálfstæðu lífi gagnvart borgurum landsins. Sökum þessa hefur það jafnan verið mikilvægur þáttur í störfum umboðsmanns að tryggja að stjórnvöld svari að lágmarki fyrirspurnum og erindum sem þeim berast frá borgurunum í samræmi við þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar, sem fjallað er um í athugasemdum að baki 20. gr. stjórnsýslulaga, að stjórnvöldum beri skylda til að svara erindum frá borgurunum ef svars er vænst.
Í einu máli, sem ég lauk á árinu 2008, reyndi á samspil þessarar óskráðu reglu og vandaðra stjórnsýsluhátta, sjá mál nr. 5387/2008, bls. 216. Mér barst í því máli kvörtun frá B, framkvæmdastjóra, fyrir hönd A ehf. Kvörtun félagsins beindist að því að fjármálaráðuneytið hefði ekki svarað erindi þess. Í því var rakið að félagið hefði fyrr á árinu sent út áskorun til ríkisstjórnar Íslands um lækkun á álagningu eldsneytis á hópbifreiðar hér á landi og því hefðu ekki enn borist svör við því hvort stjórnvöld ætluðu á einhvern hátt að bregðast við þessari áskorun. Vegna þessa fór félagið fram á við fjármálaráðuneytið að þessi mál yrðu skoðuð með hraði og viðeigandi breytingar gerðar. Var þess jafnframt óskað að málið nyti forgangs þar sem það væri brýnt og sérstaklega óskað eftir svari „eins fljótt og verða má".
Í tilefni af kvörtun félagsins skrifaði ég fjármálaráðuneytinu bréf, þar sem ég óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort því hefði borist framangreint erindi frá félaginu og hvað liði þá svörum ráðuneytisins við því. Í svarbréfi ráðuneytisins kom fram að því hefði borist erindið en um afgreiðslu þess sagði annars svo í bréfinu: „[...] Ráðuneytinu berast iðulega áskoranir, samþykktir eða kröfur hagsmunasamtaka, fyrirtækja eða einstaklinga um lagabreytingar, þ.m.t. varðandi skatta- og gjaldalækkanir. Fram til þessa hafa slík mál ekki verið talin falla undir stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga, heldur hefur fremur verið litið svo á að þar birtust sjónarmið, og í sumum tilvikum ábendingar, sem hafa megi til hliðsjónar við almenna stefnumörkun á viðkomandi sviðum. Því hefur ekki verið talið að ráðuneytinu beri að taka hvert og eitt slíkra erinda til sérstakrar meðferðar og afgreiðslu á grundvelli stjórnsýslulaga eða annarra óskráðra reglna stjórnsýslunnar. Í ljósi framanrakins þykir umrætt bréf ekki gefa tilefni til sérstaks svars af ráðuneytisins hálfu."
Ég skrifaði ráðuneytinu annað bréf. Eftir að hafa vitnað stuttlega til málsatvika, kvörtunar félagsins og svars ráðuneytisins við bréfi mínu taldi ég rétt að taka fram að athugun mín á málinu beindist aðeins að því að ráðuneytið hefði ekki svarað síðara erindi félagsins og framkomnum skýringum ráðuneytisins þar á. Athugunin tæki hins vegar ekki til þeirra efnislegu atriða sem erindi félagsins til stjórnvalda varðaði eða viðbragða við þeirri áskorun sem félagið hefði sent ríkisstjórninni. Þá rakti ég að ekki yrði séð af orðalagi áskorunar A ehf. til ríkisstjórnarinnar að sérstaks svars hefði verið vænst. Í síðara bréfi félagsins til fjármálaráðuneytisins væri hins vegar sérstaklega tekið fram að svar óskaðist. Með vísan til þessa og 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég þess að ráðuneytið skýrði hvort það væri enn afstaða þess að því bæri ekki að svara síðara erindi A ehf. Ef svo væri óskaði ég eftir að sú afstaða yrði skýrð nánar með tilliti til hinnar óskráðu meginreglu að sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst. Í svarbréfi ráðuneytisins af þessu tilefni vísaði ráðuneytið til skýringa í fyrra bréfi sínu um að þar tilgreind erindi féllu ekki undir „stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga" og að ráðuneytinu bæri ekki skylda til að taka hvert og eitt slíkra erinda til sérstakrar meðferðar og afgreiðslu á grundvelli stjórnsýslulaga eða annarra óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins. Síðan sagði í bréfi ráðuneytisins: „Ráðuneytið telur að ekki geti skipt máli varðandi skyldu ráðuneytisins til þess að svara einstökum erindum hvort ætla megi að svars sé vænst eður ei. Það sé eðli erindisins sem hljóti að ráða því hvort taka þurfi það til stjórnsýslulegrar afgreiðslu. Ella hefðu þeir sem setja fram kröfur um viðamiklar breytingar á skatta- eða gjaldakerfi ríkisins það í hendi sér að óska einfaldlega alltaf eftir svari. Færi þá að þrengjast um þann tíma sem ráðuneytið hefur til að sinna stjórnsýslulegum afgreiðslum og öðrum lögboðnum verkefnum. Þrátt fyrir framanrakin sjónarmið hefur ráðuneytið ákveðið að svara bréfi [A] ehf. til ráðuneytisins dags. 21. maí sl. Fylgir afrit af svari ráðuneytisins þessu bréfi."
Í upphafi álits míns tók ég fram að athugun mín á þessu máli hefði beinst að þeirri afstöðu fjármálaráðuneytisins að því hafi ekki borið að svara erindi A ehf. og þeim almennu sjónarmiðum sem sú afstaða væri byggð á. Ég hefði þar sérstaklega staðnæmst við þær skýringar ráðuneytisins til mín að erindi félagsins gæfi ekki tilefni til neinna svara, þar sem það félli ekki undir „stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga", sbr. síðara svarbréf ráðuneytisins til mín. Ég tók það hins vegar fram að athugun mín lyti aðeins að því hvort ráðuneytinu hefði borið að bregðast við ósk félagsins um svar eins og það gerði að lokum, en ekki efni slíkra svara umfram það að þar kæmi fram í hvaða farveg málið hefði verið lagt. Þá minnti ég á að það hefði verið afstaða mín að það félli utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til athafna eða athafnaleysis ráðherra sem einungis yrði talin þáttur eða liður í stjórnmálastarfi. Sama gilti um svör við skriflegum erindum sem beint væri til ráðherra vegna stjórnmálastarfs hans og sem ekki væru hluti af meðferð tiltekins stjórnsýslumáls. Á móti kæmi að það væri hlutverk ráðuneytanna sem slíkra að fara með yfirstjórn ákveðinna málaflokka innan stjórnsýslunnar og sú staða kynni því að vera uppi að ráðuneyti þyrfti fyrir sitt leyti að bregðast við ósk um að erindi væri svarað þótt það væri síðan ráðherra, að því marki sem hann kysi, að taka afstöðu til þess hvort efni erindisins hefði áhrif á stefnumörkun hans í viðkomandi málaflokki eða hugsanlegar lagabreytingar.
Eins og ég rakti síðan í ofangreindu áliti er það grundvallarregla íslensks réttar að stjórnsýslan er lögbundin. Að baki þessari reglu býr meðal annars að stjórnvöld starfa í umboði borgaranna. En það leiðir jafnframt af hinu sérstaka eðli og hlutverki stjórnvalda að starfsemi þeirra lýtur ýmsum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins sem komið hafa fram í umfjöllun dómstóla og umboðsmanns Alþingis. Í framhaldinu hefur síðan verið gengið út frá því við lagasetningu Alþingis að þessar óskráðu reglur sem viðurkenndar voru fyrir setningu laganna haldi gildi sínu og þær hafi í ákveðnum tilvikum víðara gildissvið en settar lagareglur á borð við stjórnsýslulögin. Við setningu stjórnsýslulaga var reglan um að stjórnvöld skuli svara skriflega skriflegum erindum sem þeim berast sérstaklega tiltekin sem ein þessara óskráðu reglna.
Ekki verður ráðið af lögskýringargögnum að baki stjórnsýslulögum hversu ríkar kröfur verði að gera til svara stjórnvalda við þeim erindum sem þeim berast. Við mat á því hvaða kröfur verður að gera til slíkra svara verður að hafa í huga þau sjónarmið sem leidd verða af meginreglunni um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og ákvæði 7. gr. stjórnsýslulaga byggist á en samkvæmt þeirri reglu er stjórnvöldum skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Ekki er einhlítt hversu langt stjórnvöld verða að ganga til að koma til móts við þarfir og óskir borgaranna á grundvelli leiðbeiningarskyldunnar heldur ræðst umfang skyldunnar af eðli og efni máls sem um ræðir. Stjórnvöldum er til dæmis ekki almennt skylt að veita ítarlegar leiðbeiningar í svörum sínum við erindum borgaranna nema þeir hafi sjálfir veigamikla og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þá verður einnig að líta til þess hvaða kosti stjórnvöld hafa til að veita leiðbeiningar með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna.
Þegar borgararnir eða samtök þeirra beina skriflegum erindum til stjórnvalda, og það verður ekki beint ráðið af erindinu að svars sé ekki vænst, verður að horfa til þess að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti er byggt á því að stjórnvöld þurfi að leggja meðferð og afgreiðslu þeirra erinda sem þeim berast í skipulegan farveg er miði að því að erindið fái afgreiðslu lögum samkvæmt. Liggi það fyrir við móttöku erindis að þótt þar sé óskað eftir svari verði erindinu vegna efnis þess ekki ráðið til lykta með stjórnvaldsákvörðun leysir það stjórnvaldið ekki undan því að taka afstöðu til þess hvernig eigi að bregðast við ósk um svar við erindinu og þá í samræmi við framangreinda meginreglu um svör við skriflegum erindum. Í ljósi þess sem sagði hér að framan um efni leiðbeiningarskyldu stjórnvalda verður að telja að stjórnvöld þurfi í svari við slíku erindi, auk þess að staðfesta að það hafi borist, að gera grein fyrir því í hvaða farveg það hafi verið lagt og þar með hvort þess sé að vænta að stjórnvöld bregðist eitthvað frekar við erindinu. Í þessu sambandi er horft til stöðu borgarans þannig að hann geti af svarinu ráðið hvort það sé tilefni til þess fyrir hann að hafast frekar að eða bregðast við t.d. gagnvart stjórnvöldum eða öðrum aðilum vegna þess máls sem hið upphaflega erindi hans til stjórnvalda fjallaði um. Hér verður líka að hafa í huga að almennt á það ekki að krefjast umfangsmikillar athugunar eða vinnu við að útbúa svar af hálfu stjórnvalda í þessum tilvikum. Það að borgarinn fái umbeðnar upplýsingar í formi skriflegs svars um viðbrögð stjórnvaldsins við erindi hans er hluti af þeim starfsskyldum sem hvíla á stjórnvöldum.
Samkvæmt þessu var það niðurstaða mín í ofangreindu áliti að upphafleg afstaða fjármálaráðuneytisins um að svara ekki erindi A ehf. hefði ekki verið í samræmi við þær almennu skyldur sem hvíla á stjórnvöldum um svör við skriflegum erindum. Þá gerði ég athugasemdir við þau almennu sjónarmið sem ráðuneytið hefði fært fram um að slík erindi falli ekki undir stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga. Ég tók fram að ég fengi ekki annað séð en að ráðuneytið hefði þegar í kjölfar móttöku erindisins getað svarað því með fyrirhafnarlitlum hætti, og þá eftir atvikum með áþekkum hætti og það gerði að lokum, þannig að félaginu væru ljós afdrif erindisins. Að minnsta kosti yrði ekki ráðið að það hafi kostað ráðuneytið sérstaka fyrirhöfn eða álag á starfsemina að svara erindi félagsins á þennan hátt. Ég taldi jafnframt ljóst að fjármálaráðuneytið gæti ekki að lögum markað sér þá almennu stefnu fyrirfram eða fylgt þeirri framkvæmd í reynd að svara alls ekki erindum af tiltekinni gerð eða tiltekins eðlis heldur yrðu ákvarðanir stjórnvalda um svör sín eða önnur viðbrögð við erindum borgaranna að byggjast á mati á viðkomandi erindi og öðrum atvikum hverju sinni. Í samræmi við framangreint var það niðurstaða mín að ekki hefði verið hægt að líta svo á erindi A ehf. að „eðli" þess hefði að lögum þau áhrif að fjármálaráðuneytinu bæri ekki skylda til að haga afgreiðslu og meðferð þess eftir almennum reglum og væri þar með að lögum heimilt að láta því ósvarað með öllu.
3.4. Neyðarlögin - bréfaskipti umboðsmanns og forsætisráðuneytisins.
Þeir atburðir sem áttu sér stað hér á landi í október 2008 hafa leitt til þess að stjórn völdum hefur með lögum verið fært umtalsvert vald til að ráðstafa hagsmunum borgaranna. Alþingi hefur með svokölluðum „neyðarlögum", þ.e. lögum nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., falið stjórnsýslunni viðamiklar heimildir til inngrips í starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja sem jafnframt eru til þess fallnar að hafa veruleg áhrif á stöðu og eignir einstaklinga og fyrirtækja, bæði hér á landi og erlendis. Þá hafa stjórnvöld samhliða þessu þegar komið að eða ráðgert að koma að ýmsum málum sem hafa verulega þýðingu bæði fyrir fjárhag og velferð borgaranna og rekstur fyrirtækja í landinu.
Strax í framhaldi af hruni bankanna í upphafi októbermánaðar 2008 bárust mér fyrirspurnir og erindi vegna þessara mála. Það hvernig þessum málum væri skipað í stjórnsýslunni skipti meðal annars máli um hvað félli undir starfssvið mitt og hvernig ég brygðist við erindum sem bærust (sjá t.d. mál nr. 5491/2008, bls. 222, sem nánar er fjallað um í kafla 5.0. hér síðar). Hér skiptir því miklu máli að skýrt sé bæði gagnvart þeim sem koma að þessum verkefnum og hinum almenna borgara hvað sé hluti af stjórnsýslu ríkisins og lúti tilheyrandi reglum, þ.m.t. réttaröryggisreglum, og hvað séu verkefni einkaaðila. Af þessu tilefni átti ég hinn 28. október 2008 fund með fulltrúum forsætisráðuneytisins, viðskiptaráðuneytisins og forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Fundurinn var haldinn að beiðni minni þar sem ég taldi nauðsynlegt að koma á framfæri við fulltrúa stjórnvalda áhyggjum sem ég hefði vegna stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Á fundinum fór ég yfir og afhenti minnisblað sem ég hafði tekið saman þar sem sérstaklega var fjallað um 12 tölusetta liði. Þar var í upphafi vísað til fimm efnisatriða og reglna af vettvangi stjórnsýsluréttarins sem væru í reynd samnefnari fyrir þær áhyggjur sem ég hefði. Þetta væru reglan um málefnalega og forsvaranlega stjórnsýslu, hæfisreglur, jafnræðisreglur, rannsóknarreglan og reglur um skaðabótaskyldu ríkisins. Í framhaldi af fundinum var af hálfu stjórnvalda haft samband við mig vegna tveggja af þessum tólf liðum. Ég taldi því rétt að rita forsætisráðherra bréf, dags. 24. nóvember 2008, og óska eftir upplýsingum um hvort stjórnvöld hefðu brugðist við öðrum ábendingum mínum á fundinum og þá hvernig. Þeirri ósk var komið á framfæri við mig að fulltrúar stjórnvalda ættu kost á að koma á fund minn samhliða því sem svarbréfinu yrði skilað. Sá fundur var haldinn að morgni dags 1. desember 2008 og eftir að fulltrúar stjórnvalda höfðu farið yfir málið óskuðu þeir eftir fresti til 2. desember s.á. til að skila svarinu.
Ég skrifaði forsætisráðherra bréf, dags. 3. desember 2008, þar sem fram kom að eftir að ég hefði farið yfir svör ráðuneytisins myndi ég a.m.k. ekki að sinni taka efnislega afstöðu til þess sem fram kæmi í svörum ráðuneytisins eða hefja að eigin frumkvæði frekari athugun á einstökum atriðum sem vikið væri að í bréfi mínu frá 24. nóvember 2008 og á fundinum 28. október 2008. Ég áréttaði í því sambandi að umræddar ábendingar mínar og fyrirspurnir hefðu annars vegar verið settar fram til þess að koma á framfæri áhyggjum mínum af stjórnsýslu þessara mála almennt og hins vegar til þess að ég gæti betur lagt grunn að svörum við fyrirspurnum og erindum sem bærust til skrifstofu minnar vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda við framkvæmd laga nr. 125/2008. Í því sambandi skipti meðal annars miklu að átta sig á því hvaða verkefni tilheyrðu stjórnsýslu ríkisins og hvaða málsmeðferðar- og réttaröryggisreglum bæri að fylgja af þeim sökum. Í bréfinu kom fram að ég myndi líta til þeirra svara sem kæmu fram í bréfi forsætisráðuneytisins eftir því sem tilefni gæfist til vegna erinda sem kynnu að berast til mín, og mála sem til álita kæmi að ég taki upp að eigin frumkvæði, og fjalla þá nánar um svör ráðuneytisins eftir því sem þörf kynni að vera á. Í bréfinu óskaði ég þó eftir nánari upplýsingum um viðbrögð við tillögum starfshóps sem fjallaði um endurskoðun á verklagsreglum um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996. Ofangreind bréfaskipti mín við forsætisráðuneytið voru birt á heimasíðu embættis umboðsmanns sem mál nr. 5520/2008.
Fram eftir ári 2009 hafa embætti umboðsmanns borist ýmsar kvartanir og erindi vegna umræddra ráðstafana stjórnvalda og m.a. starfa skilanefnda gömlu bankanna. Af hálfu umboðsmanns, og nú setts umboðsmanns, er því enn til athugunar hvort þessi mál komi sérstaklega til athugunar umboðsmanns í formi frumkvæðisathugunar auk þess sem leyst verður úr þeim erindum sem berast embættinu vegna þessara mála.
3.5. Skylda til að auglýsa laus opinber störf.
Eins og ég rakti í formála skýrslu minnar fyrir árið 2006 (bls. 19) ákvað ég á því ári að taka að eigin frumkvæði til athugunar hvernig ákvæðum laga og reglna um auglýsingar lausra embætta og starfa væri fylgt. Tók athugun mín til áranna 2005 og 2006 og var takmörkuð við setningar, skipanir og ráðningar í störf hjá ráðuneytunum, og þau tilvik þar sem ráðherra fer með ráðningarvaldið, til dæmis varðandi störf forstöðumanna ríkisstofnana eða önnur störf hjá ríkinu. Tilefni þessa var að mér höfðu af og til borist ábendingar um að misbrestur væri á því að gildandi lögum og reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu væri ávallt fylgt við ráðningu í störf og veitingu embætta hjá ráðuneytum og undirstofnunum þeirra. Ég skrifaði öllum ráðuneytunum og Hagstofunni bréf, dags. 29. desember 2006, þar sem ég óskaði nánari tilgreindra upplýsinga af þessu tilefni. Þrátt fyrir þessi bréfaskipti sem hefðu m.a. átt að vekja athygli þessara stjórnvalda á þeim reglum sem þarna reynir á hafa mér áfram borist ábendingar um og ég veitt athygli frásögnum fjölmiðla þar sem vafi hefur risið um hvort reglum um auglýsingar á lausum störfum af hálfu ráðuneytanna hafi verið fylgt. Ég hef talið að ákvæði laga um þessi mál og þær reglur sem fjármálaráðherra hefur sett á grundvelli þeirra væru skýrar og það ætti því ekki að vefjast fyrir stjórnvöldum að fara eftir þeim. Meðan þessum reglum er ekki breytt kemur það í hlut umboðsmanns Alþingis að fylgjast með því að þeim sé fylgt eins og öðrum reglum sem gilda um starfshætti innan stjórnsýslunnar. Ég hafði í kjölfar þeirra svara sem ég fékk við áðurnefndu bréfi mínu talið rétt að bíða um stund með að ljúka athugun minni og þá hafði ég meðal annars í huga að sjá hvort einhver breyting yrði á starfsháttum ráðuneytanna að þessu leyti. Raunin varð sú eins og áður sagði að það héldu áfram að koma á mitt borð ábendingar um þessi mál og ég taldi rétt að spyrjast fyrir um ýmis þeirra þar sem eðli þessara mála var ekki að öllu leyti það sama og komið höfðu fram við athugun mína vegna áranna 2005 og 2006. Þannig var það einnig á árinu 2008. Settur umboðsmaður hefur á sama grundvelli skrifað tvö bréf til fjármálaráðherra og félags- og tryggingamálaráðherra á árinu 2009 vegna upplýsinga um tilteknar ráðningar í þeim ráðuneytum. Áætlað er að athugun á máli þessu ljúki á vetrarmánuðum 2009/2010. (Mál nr. 4890/2006).
Ég tel í þessu sambandi rétt að geta þess að á árinu 2008 tók ég til athugunar að eigin frumkvæði hvort embætti skrifstofustjóra á nýrri efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu forsætisráðuneytisins hefði verið auglýst laust til umsóknar. Tilefni athugunar minnar var frétt á heimasíðu ráðuneytisins 31. október 2008 þar sem greint var frá því að ákveðinn einstaklingur hefði verið settur í embættið. Svör forsætisráðuneytisins voru m.a. þau að túlka yrði heimildir stjórnvalda á grundvelli laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og eftir atvikum einnig laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, að vissu marki í ljósi þess alvarlega ástands sem uppi hefði verið í þjóðfélaginu. Ráðuneytið taldi einnig að nauðsynlegt hefði verið að bregðast á skjótan hátt við vaxandi verkefnum í hagstjórninni ásamt því að byggja trúverðugleika í samskiptum innanlands og á alþjóðavettvangi.
Ég lauk ofangreindu máli með áliti, dags. 29. desember 2008 (mál nr. 5519/2008, bls. 173). Þar lagði ég til grundvallar að umrætt embætti skrifstofustjóra hefði verið nýtt og laust embætti í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Þar með hefði embættið fallið undir almenna auglýsingaskyldu sömu lagagreinar. Því næst vék ég að heimildum til að víkja frá auglýsingaskyldu lausra embætta. Að frátöldum framlengingum á skipunartíma eða flutningi embættismanna úr einu embætti í annað væri eina undantekning laga nr. 70/1996 frá auglýsingaskyldu lausra embætta sú heimild að setja mann í embætti án auglýsingar í forföllum skipaðs embættismanns. Með vísan til forsögu ákvæðisins og lögskýringargagna taldi ég að túlka yrði þessa undanþágu þröngt. Einnig yrðu undantekningar frá meginreglunni um auglýsingaskyldu að byggjast á skýrum ákvæðum í lögum. Því taldi ég ekki unnt að líta svo á að forsætisráðherra hefði verið heimilt að setja umræddan einstakling í embættið á grundvelli þeirra ólögfestu sjónarmiða sem vísað var til í skýringum ráðuneytisins. Með vísan til dæma af öðrum ráðstöfunum ríkisvaldsins í tilefni af aðstæðum í efnahagslífinu gat ég ekki fallist á röksemdir ráðuneytisins um að rétt hefði verið af þeim sökum að víkja frá auglýsingaskyldu til að flýta því að embættið hæfi störf. Um það vísaði ég einnig til þess að ráðuneytið hefði að lögum haft ýmsar heimildir sem gætu stuðlað að sama markmiði.
Ég ítreka í þessu sambandi þau sjónarmið sem ég rek í ofangreindu áliti um að reglum um auglýsingaskyldu lausra embætta og starfa hjá ríkinu er almennt ætlað að stuðla að því að þeir einstaklingar sem ráðnir eru í þjónustu ríkisins búi yfir sem mestri hæfni með því að ríkinu gefist kostur á að velja úr sem flestum hæfum umsækjendum um hverja stöðu. Sömu reglum er einnig ætlað að tryggja jafnræði til að sækja um opinber embætti. Í álitinu lagði ég áherslu að mikilvægt er að reglur um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu séu virtar við þær aðstæður sem nú eru uppi í efnahags- og atvinnumálum hér á landi. Fyrir liggur að breytingar hafa þegar orðið á atvinnuhögum fjölmargra landsmanna og líkur eru á því að einstaklingar sem ekki hafa fasta atvinnu hafi fjölgað. Þetta á við um fólk sem starfað hefur á hinum ýmsu sviðum og þá meðal annars að fjármálastarfsemi bæði hér á landi og erlendis og þar með t.d. að viðfangsefnum sem kynnu að reyna á í stjórnsýslunni, eins og í embætti skrifstofustjóra efnahags- og alþjóðaskrifstofu forsætisráðuneytisins, sem var umtalsefni í ofangreindu áliti. Auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu, og þá einnig embættum, eru liður í því að jafnræði sé á milli þeirra sem vilja koma til greina við ráðstöfun á þeim.
Með vísan til ofangreinds tók ég fram í umræddu áliti að þótt athugun mín í málinu hefði beinst að tímabundinni setningu í embætti skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu og það væri niðurstaða mín að þar hefði ekki verið fylgt reglum um auglýsingar af hálfu ráðuneytisins, teldi ég ástæðu til að koma því almennt á framfæri við stjórnvöld að við þær aðstæður sem nú væru uppi hér á landi væri mikilvægt að þess yrði sérstaklega gætt að fylgja reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu. Gagnvart öðrum opinberum aðilum þar sem bein ákvæði laga kvæðu ekki á um auglýsingar á lausum störfum minnti ég á að ráðningar í störf hjá hinu opinbera kynnu að hafa, og ekki síst þegar erfiðleikar væru í atvinnumálum, verulega fjárhagslega og félagslega þýðingu fyrir þá sem ráðnir væru. Það væri liður í jafnræði borgaranna samkvæmt jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins að þeir sem vildu koma til greina við ráðstöfun á mikilvægum gæðum og réttindum af hálfu hins opinbera fengju fyrirfram vitneskju um að slík ráðstöfun væri fyrirhuguð. Auglýsing á lausum störfum og embættum væri liður í því.
Eins og rakið er í framhaldi af áliti mínu í máli nr. 5519/2008 (bls. 173) brást forsætisráðuneytið við álitinu með því að auglýsa umrætt embætti.
3.6. Viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns.
Í köflum II. 3.0. og 4.0. er gerð grein fyrir viðbrögðum stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns í álitum frá árinu 2008, en eins og ráðið verður af þessum yfirlitum heyrir sem fyrr til algerra undantekninga að ekki sé farið að tilmælum umboðsmanns. Í þessum yfirlitum er greint á milli sérstakra tilmæla og almennra tilmæla. Í fyrri flokknum eru tilmæli sem lúta að því að viðkomandi stjórnvald bæti úr annmörkum sem hafa verið á úrlausn í máli þess sem kvartaði til umboðsmanns. Þetta geta bæði verið annmarkar á meðferð málsins og á hinni efnislegu niðurstöðu. Samkvæmt yfirliti í kafla 4.0. beindi ég almennum tilmælum til stjórnvalda í 20 álitum í alls 22 málum. Í öllum tilvikum fóru stjórnvöld að tilmælum mínum. Eins og fram kemur í yfirliti í kafla 3.0. setti ég fram sérstök tilmæli í sjö málum á árinu 2008 en í fjórum þeirra mála beindi ég einnig almennum tilmælum til stjórnvaldsins. Í þremur tilvikum verður ekki annað séð en að hlutaðeigandi stjórnvald hafi farið að tilmælum mínum, en í þremur tilvikum leitaði sá, er sett hafði fram kvörtun, ekki aftur til stjórnvaldsins. Í tveimur tilvikum verður hins vegar að telja að stjórnvaldið hafi ekki farið að sérstökum tilmælum umboðsmanns. (Mál nr. 5404/2008, bls. 238, og mál nr. 4712/2006, bls. 182).
Í fyrrnefnda málinu kvartaði A ehf. yfir því að málskostnaðarákvörðun óbyggðanefndar hefði ekki verið í samræmi við málskostnaðarreikning lögmanns félagsins og félagsmenn hefðu því þurft að bera talsverðan kostnað vegna þjóðlendumála sem þeir áttu aðild að. Í áliti mínu tók ég fram að samkvæmt 16. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, fer um form og efni úrskurða óbyggðanefndar, sem fela í sér endanlegar lyktir máls, eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli, þ. á m. um efni rökstuðnings, sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna. Athugun mín hefði beinst að því hvort rökstuðningur óbyggðanefndar fyrir ákvörðun um málskostnað í máli nr. 1/2007 hafi verið í samræmi við efniskröfur áðurnefnds ákvæðis stjórnsýslulaga. Ég rakti í álitinu ákvæði 17. gr. laga nr. 58/1998 og tók fram að samkvæmt ákvæðinu ætti aðili máls hjá óbyggðanefnd ekki rétt á því að greiðsla vegna kostnaðar sem hann hefði haft vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni væri beinlínis ákvörðuð á grundvelli málskostnaðarreiknings lögmanns, heldur bæri óbyggðanefnd lögum samkvæmt að leggja mat á hvort kostnaðurinn hefði verið nauðsynlegur og hvort endurgjald teldist sanngjarnt og eðlilegt miðað við umfang málsins.
Ég benti á að forsendur málskostnaðarákvörðunar óbyggðanefndar fælu aðeins í sér beina lýsingu á matskenndu orðalagi 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998. Engin frekari lýsing kæmi fram á meginsjónarmiðum til fyllingar þeim sem nefndin hefði lagt til grundvallar og þá hvernig atvik og aðstæður í málinu féllu að þeim sjónarmiðum. Því yrði vart séð að A ehf. hefði eingöngu með tilvísun til 2. mgr. 17. gr. með réttu getað gert sér grein fyrir á hvaða grundvelli umrædd fjárhæð hefði verið ákveðin. Ég gat því ekki fallist á það viðhorf óbyggðanefndar að í úrskurðinum hefðu komið fram þau meginsjónarmið sem ráðandi hefðu verið við mat á málskostnaði í málinu og tók fram að í úrskurðinum væri ekki vísað til sjónarmiða sem óbyggðanefnd hafði greint frá að almennt væri horft til við ákvörðun málskostnaðar eða leitast við að skýra hvernig þau atriði hefðu komið til skoðunar í málinu í ljósi atvika og aðstæðna og þá þannig að varpað hefði ljósi á það hvernig umrædd málskostnaðarfjárhæð var fundin.
Niðurstaða mín var því sú að sá hluti úrskurðar óbyggðanefndar sem laut að málskostnaði A ehf. hefði ekki samrýmst efniskröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 58/1998. Beindi ég því þeim sérstöku tilmælum til óbyggðanefndar að taka þann þátt í úrskurði nefndarinnar, er varðaði málskostnað A ehf. til endurskoðunar, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og taka þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu. Eins og rakið er á bls. 239 í þessari skýrslu, ritaði settur umboðsmaður óbyggðanefnd bréf, dags. 23. mars 2009, þar sem hann bað um upplýsingar um viðbrögð nefndarinnar við áliti mínu, hvort einhverjar sérstakar ráðstafanir hefðu verið gerðar vegna þess og ef svo væri, hverjar þær væru. Svarbréf óbyggðanefndar er dags. 22. apríl 2009. Hjálagt með því var bréf nefndarinnar til lögmanns eigenda A ehf., dags. 21. janúar 2009. Hafði lögmaðurinn farið fram á endurskoðun úrskurðar um málskostnað með bréfi, dags. 23. desember 2008. Í bréfi nefndarinnar til lögmannsins segir m.a.:
„Óbyggðanefnd telur að ekkert sé fram komið í fyrrnefndu áliti umboðsmanns sem gefi tilefni til endurskoðunar á þeim sjónarmiðum sem þegar hafa komið fram í svörum nefndarinnar við fyrirspurnum umboðsmanns, sbr. einkum bréf dags. 18. nóvember 2008. Er hér sérstaklega vísað til þess að frestur aðila í máli nr. 1/2007 til að skjóta úrskurði óbyggðanefndar til dómstóla rann út 16. desember sl. Í stefnu eigenda [X] gegn fjármálaráðherra, sem birt var innan fyrrnefnds frests, var málskostnaðarákvörðun óbyggðanefndar borin undir dómstóla. Gefi úrlausn dómstóla tilefni til endurskoðunar á verklagi óbyggðanefndar við ákvörðun málskostnaðar verður því að sjálfsögðu breytt."
Ekki kemur fram í bréfi óbyggðanefndar til setts umboðsmanns hvort einhver frekari samskipti hafi átt sér stað á milli lögmanns eigenda A ehf. og nefndarinnar vegna máls þessa.
Ég tel af þessu tilefni rétt að taka fram að í ofangreindu áliti mínu reyndi á þá skyldu óbyggðanefndar samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga, að færa viðhlítandi rök fyrir málskostnaðarákvörðunum sínum á grundvelli 17. gr. laga nr. 58/1998. Í álitinu var því ekki að efni til fjallað um fjárhæð þeirrar ákvörðunar í máli A ehf. heldur aðeins um þá formlegu skyldu óbyggðanefndar að færa efnisleg rök fyrir þeirri ákvörðun sem tekin var. Ég ítreka að í áliti mínu féllst ég ekki á þau sjónarmið sem óbyggðanefnd hafði sett fram í þessu sambandi við athugun mína á kvörtuninni.. Þá fæ ég ekki séð að það stjórnsýsluréttarlega atriði um skyldu óbyggðanefndar til að færa viðhlítandi rök fyrir málskostnaðarákvörðunum sínum þurfi sem slíkt að koma til skoðunar við úrlausn dómstóla á fjárhæð þess málskostnaðar sem ákvarðaður var af hálfu nefndarinnar. Samkvæmt þessu fæ ég ekki séð að óbyggðanefnd hafi sett fram nein haldbær rök fyrir afstöðu sinni til beiðni lögmanns A ehf. um endurskoðun á þeim þætti í úrskurði nefndarinnar sem álit mitt beindist að. Ég tel af þessu tilefni rétt að minna á að óbyggðanefnd ber sem stjórnsýslunefnd að fylgja þeim sérstöku reglum sem gilda um rökstuðning úrskurða innan stjórnsýslunnar og þá einnig þegar hún úrskurðar um kostnað aðila af máli. Þær reglur kunna einfaldlega að gera kröfu til frekari rökstuðnings heldur en þær venjur sem þróast hafa um ákvarðanir málskostnaðar í dómum. Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að með lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, áður lögum nr. 13/1987, ákvað Alþingi að setja á laggirnar sjálfstæða og óháða eftirlitsstofnun sem hefur það verkefni í umboði þingsins að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og gæta þess að opinberir aðilar starfi í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Umboðsmaður getur látið í ljós álit sitt á því ef hann telur stjórnvöld hafa brotið í bága við lög í tilteknu máli. Með þessari lagasetningu ákvað löggjafinn að gefa einstaklingum og lögaðilum valkost um að leita til annars aðila en dómstóla sem getur jafnframt fjallað með almennari hætti um stjórnsýsluréttarleg álitaefni án þess að þeim ríku formskilyrðum réttarfarslaga sé fullnægt svo fært sé að reka mál fyrir dómstólum. Af þessu leiðir að mínu áliti að það viðhorf stjórnvalda, að rétt sé að afstaða dómstóla liggi fyrir um þau álitaefni sem um hefur verið fjallað í álitum umboðsmanns Alþingis, svo að ástæða sé til að bregðast við hugsanlegum annmörkum, er ekki í samræmi við þau sjónarmið sem búa að baki lögum um umboðsmann Alþingis.
Í síðarnefnda málinu nr. 4712/2006, sjá bls. 182, kvartaði banki yfir ákvörðun fjármálaráðuneytisins um að synja kröfu bankans um endurgreiðslu stimpilgjalds sem lagt var á þegar endurriti af fjárnámi í fasteign eins ábyrgðarmanns þess skuldabréfs sem var tilefni fjárnámsins var þinglýst á fasteignina. Af atvikum máls og skýringum fjármálaráðuneytisins taldi ég að ráða mætti að synjun ráðuneytisins og gjaldtaka stimpilgjaldsins hefði byggst á 1. mgr. 24. gr. laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, sem mælti fyrir um 15 króna gjaldtöku af hverju byrjuðu þúsundi fyrir stimplun skuldabréfa og tryggingabréfa. Einnig vísaði ráðuneytið til þess að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna færi stimpilskylda skjals eftir þeim réttindum er það veitti en ekki nafni þess eða formi. Athugun beindist sérstaklega að því atriði hvort endurrit úr fjárnámsbók teldist „tryggingarbréf" í skilningi 1. mgr. 24. gr. laga nr. 36/1978 eins og það ákvæði yrði skýrt með hliðsjón af 1. mgr. 5. gr. laganna. Einnig benti ég á að álagning stimpilgjalds flokkaðist ótvírætt sem skattur í skilningi ákvæða 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.
Í áliti mínu rakti ég ákvæði laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, forsögu þeirra og lögskýringargögn. Taldi ég ljóst að hvorki orðalag þeirra ákvæða né lögskýringargögn sem lægju að baki ákvæðunum gæfu til kynna að það hefði verið ætlun löggjafans að fjárnámsgerðir eða endurrit þeirra fellur undir hugtakið „tryggingarbréf" í skilningi laganna. Ég fjallaði í þessu sambandi um þær breytingar sem gerðar voru á töku þinglýsingargjalds með lögum nr. 13/1978, um breytingu á lögum um aukatekjur ríkissjóðs, samhliða setningu laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, en þá var stimpilgjaldi, þinglýsingargjaldi og stimpilgjaldsviðauka steypt saman í eitt stimpilgjald. Að áliti umboðsmanni mæltu breytingarnar enn frekar gegn því að fjárnámsgerðir yrðu taldar gjaldstofn stimpilgjalds á grundvelli ákvæðis 1. mgr. 24. gr. laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, þar sem taka sérstaks gjalds af skjölum sem legðu haft á fasteignir í hlutfalli við fjárhæð þeirra var þá afnumin.
Það var niðurstaða mín að álagning stimpilgjalds á þinglýst endurrit úr gerðarbók um aðfararbeiðni og framkvæmd fjárnáms ætti sér ekki fullnægjandi lagastoð. Beindi ég þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það tæki mál bankans til nýrrar meðferðar, kæmi um það ósk frá bankanum. Einnig beindi ég þeim tilmælum til fjármálaráðherra að hann gerði viðeigandi ráðstafanir til að framkvæmd umræddrar skattheimtu yrði breytt og hlutaðist til um að sýslumenn gerðu viðhlítandi ráðstafanir í tilefni af áliti umboðsmanns.
Með bréfi til fjármálaráðherra, dags. 23. mars 2009, óskaði settur umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana innan ráðuneytisins og ef svo væri hverjar þær væru. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 13. maí 2009, er tekið fram að innheimta stimpilgjalds fyrir fjárnámsendurrit, endurrit úr gerðabók um kyrrsetningu og um löggeymslu hafi tíðkast um langt skeið á grundvelli 1. mgr. 24. gr., 1. mgr. 5. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga um stimpilgjald, nr. 36/1978. Í kjölfar álits míns, og í ljósi þeirra ákvæða stjórnarskrár sem þar er vísað til, hafi ráðuneytinu þótt rétt að taka af öll tvímæli um heimildir í lögum til innheimtu stimpilgjalda þessara. Hafi fjármálaráðherra því lagt fram frumvarp til Alþingis á 136. löggjafarþingi, þingskjal 286, sem samþykkt hefði verið sem lög nr. 168/2008 á sama þingi. Þar hefði verið gerð svohljóðandi breyting á lögum um stimpilgjald nr. 36/1978:
„Á eftir 1. málsl. 1. mgr. 24. gr. laganna kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Sama gjald skal greiða fyrir stimplun aðfarargerða, kyrrsetningargerða og löggeymslu þegar endurritum úr gerðabók um þessar gerðir er þinglýst."
Í bréfi ráðuneytisins er einnig vitnað í skýringar með lagafrumvarpinu en þar kemur fram að breytingarnar séu gerðar í tilefni af áliti umboðsmanns og með lögunum sé ætlunin að skjóta styrkari lagastoð undir heimild til innheimtu stimpilgjalds af endurritum nefndra löggerninga. Loks kemur fram í bréfi fjármálaráðuneytisins að X banki hafi stefnt fjármálaráðherra, fyrir hönd íslenska ríkisins, til endurgreiðslu oftekinna skatta. Ríkið hafi tekið til varna í því máli og sé það í gangi fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Frekari ráðstafanir hafi því ekki verið gerðar í málinu af hálfu ráðuneytisins þar sem beðið sé niðurstöðu dómstóla um málið. Samkvæmt þessu kom ekki skýrt fram í ofangreindu svarbréfi fjármálaráðuneytisins hvort umræddur banki hefði leitað til fjármálaráðuneytisins að nýju, að fengnu áliti mínu.
Hinn 14. október 2009 féll dómur í ofangreindu máli í Héraðsdómi Reykjavíkur, mál nr. E-8042/2008. Niðurstaða dómsins var sú að hafnað var málatilbúnaði stefnda, íslenska ríkisins, um að næg lagaheimild fælist í ákvæðum laga nr. 36/1978 til innheimtu stimpilgjalda af endurritum af fjárnámi í fasteign. Var íslenska ríkinu því gert að greiða umræddum banka tiltekna fjárhæð ásamt vöxtum vegna ólögmætrar gjaldtöku. Þess skal getið að í málsatvikalýsingu dómsins segir m.a. svo: „Umboðsmaður Alþingis [skilaði] áliti 11. júlí 2008 nr. 4712/2006. [...] Stefnandi hafi sent stefnda bréf 24. júlí 2008 þar sem farið var fram á viðræður um endurgreiðslu á hinum ofteknu gjöldum. Þá var þess krafist að stefndi lýsti því yfir að hann myndi ekki bera fyrir sig fyrningu vegna þeirra krafna sem kynnu að fyrnast á meðan stefndi tæki afstöðu til álits umboðsmanns. Erindi stefnanda hafi ekki verið svarað."
Að þessu virtu var af minni hálfu aflað nánari upplýsinga hjá fjármálaráðuneytinu við gerð þessarar skýrslu. Samkvæmt þeim upplýsingum sem þá voru veittar í fyrstu leitaði bankinn ekki til fjármálaráðuneytisins í tilefni af álitinu. Hafi hann hins vegar höfðað umrætt mál fyrir héraðsdómi. Settur umboðsmaður aflaði því upplýsinga hjá lögmanni umrædds banka um hvort því erindi, dags. 24. júlí 2008, sem vísað er til í tilvitnuðum forsendum úr dómi héraðsdóms, hafi verið beint að fjármálaráðuneytinu og staðfesti hann að svo hefði verið. Að þessu virtu var óskað eftir nánari skýringum frá fjármálaráðuneytinu um hvort umrætt erindi, dags. 24. júlí 2008, hefði í reynd borist. Óskaði settur umboðsmaður eftir því að ráðuneytið sendi honum bréflega lýsingu á því hvort erindið hefði verið móttekið og um afdrif þess. Af þessu tilefni barst mér svarbréf fjármálaráðuneytisins, dags. 21. október 2009, þar sem eftirfarandi kemur m.a. fram:
„Málavextir eru þeir að álit yðar barst ráðuneytinu með bréfi dags. 11. júlí 2008. Í áliti yðar er komist að þeirri niðurstöðu að álagning stimpilgjalds á þinglýst endurrit úr gerðarbók um aðfarabeiðni og framkvæmd fjárnáms eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð. Þann 24. júlí sama ár eins og fyrr var komið fram sendi Kaupþing banki hf. bréf til ráðuneytisins þar sem óskað er eftir viðræðum við ríkið um endurgreiðslu á hinum ofteknu gjöldum í kjölfar álits yðar. Vegna sumarfría var erindi [X banka] ekki tekið til efnislegrar meðferðar í ráðuneytinu fyrr en um miðjan ágúst. Ákveðið var að leita álits óháðs aðila varðandi framhald málsins, meðal annars með tilliti til væntanlegra breytinga á lögum nr. 36/1978, um stimpilgjald í takt við álit yðar. Það álit lá ekki fyrir fyrr en 23. september 2008. Áður en ráðuneytið hafði tekið endanlega afstöðu til erindis [X banka] hf., höfðaði bankinn mál gegn íslenska ríkinu og var það þingfest þann 25. september 2008. Við þær aðstæður var það niðurstaða ráðuneytisins að aðhafast ekkert frekar varðandi erindi [X banka] hf. dags. 24. júlí, þar sem málið yrði til lykta leitt fyrir dómi.
Ráðuneytið bendir á að lögum nr. 36/1978, um stimpilgjald, var breytt með frumvarpi sem varð að lögum nr. 168/2008, um breyting á lögum nr. 36/1978, um stimpilgjald í samræmi við álit yðar."
Í ljósi þess hvernig atvikum í framhaldi af áliti mínu í ofangreindu máli nr. 4712/2006 hefur verið lýst af hálfu fjármálaráðuneytisins tel ég ekki annað fært en að draga þá ályktun að ráðuneytið hafi kosið að láta hjá líða að fara eftir sérstökum tilmælum mínum um að taka mál umrædds banka til endurskoðunar að beiðni hans. Vegna ofangreindrar lýsingar úr svarbréfi fjármálaráðuneytisins tek ég fram að þótt atvik kunna að verða þau að afstaða ráðuneytis til beiðni aðila máls um endurskoðun máls að fengnu áliti umboðsmanns liggi ekki fyrir áður en mál er höfðað af hálfu málsaðila girðir það ekki fyrir í ljósi réttarfarsreglna að hlutaðeigandi ráðuneyti geri ráðstafanir um að bregðast við tilmælum umboðsmanns standi til þess vilji af hálfu ráðuneytisins.
Ég tel einnig rétt að taka það fram af ofangreindu tilefni að samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður gefa Alþingi árlega skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Skýrslugjöfin hefur það að m.a. markmiði að gefa Alþingi kost á að hafa raunhæft og virkt eftirlit með störfum framkvæmdarvaldsins, eins og þau hafa birst í störfum umboðsmanns, og óska eftir atvikum nánari skýringa frá hlutaðeigandi ráðherra ef tilefni þykir til og jafnvel að bregðast við starfsháttum stjórnvalda, sem sætt hafa gagnrýni af hálfu umboðsmanns, með þeim úrræðum sem Alþingi hefur yfir að ráða samkvæmt stjórnarskrá og almennum lögum. Það er því mikilvægur liður í skýrslugjöf umboðsmanns til Alþingis að þar sé gerð skýr og glögg grein fyrir því hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld hafa fylgt eftir þeim almennu og sérstöku tilmælum sem hann hefur sett fram í álitum sínum á umliðnu starfsári. Til að umboðsmanni sé fært að rækja þessa skyldu fyllilega skiptir verulegu máli að stjórnvöld svari skjótt og vel óskum umboðsmanns um skýringar á því hvort og þá hvernig brugðist hafi verið við tilmælum hans þegar eftir því er leitað í tilefni af skýrslugerð á grundvelli 12. gr. laga nr. 85/1997. Að þessu sögðu tek ég fram að ég tel að á það hafi skort af hálfu fjármálaráðuneytisins að nægilega hafi verið gætt að því að veita umboðsmanni skýrar og glöggar upplýsingar um viðbrögð þess í tilefni af áliti mínu í máli nr. 4712/2006 og þá um afstöðu ráðuneytisins til þeirrar sérstöku tilmæla um endurskoðun á máli umrædds banka, að fenginni beiðni hans, sem ég setti fram í áliti mínu.
4.0. Frumkvæðismál.
4.1. Inngangur.
Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu". (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2560.)
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í kafla 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.
4.2. Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2008.
Á árinu 2008 hóf ég athugun á sex málum að eigin frumkvæði. Í fyrirspurnarbréfum mínum vegna sumra þessara mála óskaði ég strax eftir skýringum frá stjórnvöldum, en vegna annarra mála óskaði ég fyrst eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki þau mál til nánari athugunar að eigin frumkvæði. Þremur þessara mála lauk ég á árinu en þrjú mál voru enn til athugunar í árslok 2008. Einu þeirra mála var lokið á árinu 2009, áður en skýrsla þessi fór í prentun. Varðandi þau þessara mála sem enn er ólokið hjá umboðsmanni ítreka ég það sem sagði í kafla 4.1. að í sumum tilvikum hefur verið talið rétt að bíða og sjá hver verði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu.
Ofangreind sex mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Hvort fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra hefðu fyrirhugað að kanna nánar í hvaða mæli það tíðkaðist að opinberar stofnanir og fyrirtæki innheimtu seðilgjöld og í hvaða tilvikum fullnægjandi lagaheimild stæði til þessarar gjaldtöku. Mál þetta er enn til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra en stefnt er að því að ljúka því á vormánuðum 2010. (Mál nr. 5265/2008).
2. Ákvæðum 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir árið 2006-2007 þar sem gert var ráð fyrir að ákvarðaður tekjustofn skyldi samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega og aldrei lægri fjárhæð en 8 milljónum króna. Ég lauk málinu með vísan til þess að það leiddi af ákvæðum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að LIN væri skylt við beitingu þeirrar áætlunarheimildar sem sjóðnum væri fengin í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, að leggja sjálfstætt mat á hagi og aðstæður lánþega með það fyrir augum að tekjur hans yrðu áætlaðar sem næst raunverulegum tekjum hans. Hefði 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglunum ekki samræmst þeim kröfum til beitingar áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. laganna sem leiddu af ákvæðum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Beindi ég þeim tilmælum til menntamálaráðherra að ákvæðið yrði endurskoðað og sú endurskoðun tæki þá mið af þeim sjónarmiðum sem lýst væri í álitinu. (Mál nr. 5321/2008, bls. 112).
3. Hvort til stæði af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að auglýsa leyfisveitingar til hrefnuveiða ef ráðuneytið hefði ekki þegar auglýst þær, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 456/2008, um breytingu á reglugerð nr. 163/1973, um hvalveiðar, en með henni heimilaði ráðherra veiðar á 40 hrefnum. Í ljósi svarbréfs ráðuneytisins um að ákvörðun hefði verið tekin að auglýsa fyrirfram umræddar leyfisveitingar og skilyrði fyrir þeim ef til þeirra kæmi á næsta ári taldi ég ekki tilefni til að aðhafast frekar vegna þessara þátta málsins. Ég taldi þó ástæðu til að koma ákveðnum ábendingum á framfæri vegna stjórnsýslu ráðuneytisins í málinu sem lyti að auglýsingu leyfisveitinga og þeim sjónarmiðum sem þar lægju að baki. (Mál nr. 5364/2008, bls. 61).
4. Hvort embætti skrifstofustjóra á nýrri efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu forsætisráðuneytisins sem ákveðinn einstaklingur var settur í frá 1. nóvember 2008 til 31. ágúst 2009 hefði verið auglýst laust til umsóknar. Um mál þetta er fjallað í kafla 3.4. (Mál nr. 5519/2008, bls. 173).
5. Ýmis atriði tengd stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Átti ég fund með fulltrúum forsætisráðuneytis, viðskiptaráðuneytis og forstjóra Fjármálaeftirlitsins þar sem ég taldi nauðsynlegt að koma á framfæri við fulltrúa stjórnvalda áhyggjum sem ég hefði vegna þessara mála. Um mál þetta er fjallað í kafla 3.4. hér að framan. (Mál nr. 5520/2008, birt á heimasíðu umboðsmanns).
6. Hvernig staðið hefði verið að ákvörðunum og framkvæmd mála er lúta að félagslegu leiguhúsnæði sem Félagsbústaðir hf. fara með fyrir hönd Reykjavíkurborgar. Tilefni frumkvæðisathugunar minnar var að mér hafa á síðustu árum borist nokkur erindi og kvartanir þar sem gerðar eru athugasemdir sem beinast að því hvernig staðið hafi verið að uppsögn á slíku leiguhúsnæði og framkomu starfsmanna Félagsbústaða hf. gagnvart leigutökum. Eftir athugun á þeim málum sem mér hafa borist að undanförnu taldi ég heppilegra að taka ofangreind álitaefni til athugunar að eigin frumkvæði. Mál þetta er enn til athugunar að fengnum skýringum borgarstjórnar en stefnt er að því að ljúka því á vetrarmánuðum 2009/2010. (Mál nr. 5544/2008).
4.3. Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2008 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.
Ég lauk við 12 frumkvæðisathuganir á árinu 2008. Tveimur þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 5328/2008, bls. 60, og mál nr. 5519/2008, bls. 173, en tíu málum lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 3531/2002, mál nr. 3672/2002, mál nr. 3842/2003, mál nr. 4838/2006, mál nr. 4839/2006, mál nr. 4840/2006, mál nr. 4841/2006, mál nr. 4992/2007, mál nr. 5026/2007 og mál nr. 5364/2008.
4.3.1. Framkvæmd öryggisvottunar, mál nr. 3531/2002.
Í framhaldi af frásögnum fjölmiðla um framkvæmd tiltekinna atriða við öryggisgæslu í tengslum við fund utanríkisráðherra Atlantshafsbandalagsins (NATO) í maí 2002 tók ég til athugunar framkvæmd öryggisvottunar á þeim starfsmönnum, m.a. einkaaðilum, sem komu að framkvæmd og veittu þjónustu í tengslum við hliðstæða fundi og þá hvernig staðið væri að undirbúningi og ákvörðunum um slíka öryggisvottun með tilliti til reglna á sviði stjórnsýsluréttar. Ég ákvað að bíða um stund með að taka endanlega afstöðu til þessa máls vegna þess að í kjölfar fyrirspurnar minnar til ríkislögreglustjóra kom fram að í undirbúningi væri af hálfu embættisins að setja formlegar vinnureglur um efnið og vegna þeirra sjónarmiða sem komu fram af hálfu embættisins um stöðu stjórnsýslureglna við framkvæmd umræddrar öryggisvottunar og þá meðal annars í ljósi skuldbindinga gagnvart alþjóðlegum stofnunum og samtökum, þ.m.t. NATO. Enn varð bið á því að framhald yrði á þessari athugun minni eftir að starfsemi varnarliðsins á Miðnesheiði heyrði sögunni til og fram komu hugmyndir af hálfu stjórnvalda um að fela sérstakri ríkisstofnun að fara með málefni sem lúta að stjórnsýslu varnarmála á íslensku yfirráðasvæði og samstarfi og samskiptum íslenskra stjórnvalda við erlend ríki, hermálayfirvöld og alþjóðastofnanir á sviði öryggis- og varnarmála. Hinn 1. október 2009 tóku síðan gildi varnarmálalög nr. 34/2008 en þar er fjallað um öryggisvottun. Í ljósi þessara breyttu lagareglna og þeirra upplýsinga sem ég hef aflað frá Varnarmálastofnun, sem komið var á fót með lögunum, um undirbúning og framkvæmd umræddrar öryggisvottunar og þar með talið með hliðsjón af stjórnsýslureglum, ákvað ég að aðhafast ekki frekar.
4.3.2. Aðgengi fanga á Litla-Hrauni að síma og framkvæmd þess af hálfu fangelsisyfirvalda, mál nr. 3672/2002.
Upphaf máls þessa má rekja til þess að á árinu 2002 bárust mér ítrekað erindi þar sem afplánunarfangar í fangelsinu Litla-Hrauni gerðu athugasemdir við reglur og framkvæmd um aðgengi fanga til að hringja út og taka við símtölum. Vörðuðu athugasemdirnar fyrst og fremst takmarkaðan tíma sem gafst til símtala, sem gerði það að verkum að erfitt gat reynst fyrir fanga að halda sambandi við fjölskyldur sínar og einnig að eiga nauðsynleg samskipti við opinberar stofnanir og ýmsa þjónustuaðila. Einnig var bent á að aðgengi fanga að síma væri mismunandi á milli fangelsa án þess að um væri að kenna mismunandi aðstæðum í fangelsunum. Loks var kvartað yfir því að fangar væru krafðir um allan kostnað við símtöl, auk þess sem fangelsið innheimti sérstakt álag á símagjöldin. Af hálfu fanga kom fram það sjónarmið að framkvæmdin sem viðhöfð væri á afplánunardeildum Litla-Hrauns væri ekki í samræmi við þágildandi lög nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Ég ákvað að fresta vinnu við athugun mína á málinu þar til mitt ár 2005 vegna þeirra upplýsinga sem mér bárust frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um að unnið væri að nýju lagafrumvarpi um fangelsismál. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín 12. janúar 2006 kom síðan m.a. fram að ráðuneytið teldi að réttarstaða fanga hefði breyst nokkuð við setningu laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, og t.d. skýrari reglur verið settar um heimild til hlerunar á símtölum fanga. Í tilefni af svarbréfi ráðuneytisins skrifaði ég trúnaðarráði fanga á Litla- Hrauni bréf hinn 17. febrúar 2006 þar sem ég m.a. óskaði eftir því að vera upplýstur um hvort enn væru til staðar þær umkvartanir sem hefðu verið forsendur þeirrar ákvörðunar minnar að taka málið til athugunar að eigin frumkvæði. Ekkert svar barst við bréfi þessu. Ég ákvað að aðhafast ekki frekar vegna þessarar athugunar minnar. Hafði ég þá í huga að reglur um þessi mál og fyrirkomulag þeirra höfðu tekið breytingum frá því að ég hóf þessa athugun mína. Þær breytingar urðu til þess að það dró úr því að mér bærust athugasemdir og kvartanir vegna aðgengis fanga á Litla-Hrauni að síma og á síðustu misserum hafa mér ekki borist sjálfstæðar kvartanir af þessu tilefni. Þá höfðu ekki komið fram athugasemdir vegna þessara mála í síðustu heimsóknum mínum í fangelsið. Ég tók þó fram í bréfi mínu til ráðuneytisins að af hálfu umboðsmanns Alþingis yrði áfram fylgst með stöðu þessara mála bæði með samtölum við fanga og heimsóknum í fangelsið.
4.3.3. Heilbrigðisþjónusta við fanga, mál nr. 3842/2003.
Ég hóf athugun mína á tilteknum atriðum er beindust að heilbrigðisþjónustu fanga í fangelsinu Litla-Hrauni og þá sérstaklega aðgengi að þeirri þjónustu, biðtíma eftir viðtölum og skráningu upplýsinga um viðtöl. Upphaf málsins má rekja til þess að á fundi sem ég átti með trúnaðarráði fanga að Litla-Hrauni 12. júní 2003 ræddi ég nánar við meðlimi ráðsins um efni óformlegrar skoðanakönnunar sem framkvæmd var í fangelsinu á tímabilinu 7. - 14. apríl 2003 en þar kom fram að fangarnir töldu sig almennt þurfa að bíða lengi eftir viðtölum og þjónustu hjúkrunarfræðinga, lækna, þ.m.t. geðlækna, og sálfræðinga. Átti ég einnig fund sama dag með nokkrum heilbrigðisstarfsmönnum. Eftir að ég hóf athugun mína á máli þessu tóku gildi ný lög nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, og um heilbrigðisþjónustu nr. 40/2007. Á þeim tíma er athugun mín stóð yfir voru einnig gerðar ýmsar breytingar á þessari þjónustu til að tryggja aðgengi að henni og bæta hana. Þá höfðu mér ekki borist formlegar kvartanir frá föngum eða aðstandendum þeirra vegna aðgengis að heilbrigðis- og sálfræðiþjónustu í fangelsinu að Litla-Hrauni síðustu misseri. Án þess að taka endanlega afstöðu til þess hvort staða þessara mála teldist nú fullnægjandi og þá miðað við þær lagareglur og skuldbindingar íslenska ríkisins ákvað ég að hætta athugun minni sem staðið hafði yfir af minni hálfu frá árinu 2003. Hafði ég þá í huga að staða þessara mála og skipulag innan fangelsisins á Litla-Hrauni hefði tekið verulegum breytingum frá því að þessi athugun mín hófst og það væri því ljóst að ef ég ætti að taka afstöðu til þessara mála nú þyrfti ég að afla nýrra upplýsinga um stöðu mála og skýringa af hálfu stjórnvalda. Ég tók þó fram að af minni hálfu yrði hins vegar áfram fylgst með þessum málum og þá meðal annars með heimsóknum í fangelsið og samtölum við fanga, starfsfólk fangelsisins og hlutaðeigandi heilbrigðisstarfsmenn.
4.3.4. Vandkvæði á því að útlendingar sem kæmu hingað til vinnu fengju útgefnar kennitölur og dvalarleyfi og vandkvæði við skólagöngu barna þeirra, mál nr. 4838/2006, 4839/2006, 4840/2006 og 4841/2006.
Ábendingar og frásagnir í fjölmiðlum um vandkvæði á því að útlendingar sem hingað kæmu til atvinnu, einkum frá ríkjum á hinu Evrópska efnahagssvæði, fengju útgefnar kennitölur og dvalarleyfi sem og vandkvæði við skólagöngu barna þeirra urðu mér tilefni til að taka til athugunar að eigin frumkvæði reglur og starfshætti nokkurra stjórnvalda í tengslum við þessi mál. Áður hafði ég aflað upplýsinga um að ráðstafanir hefðu verið gerðar til að hraða afgreiðslu Þjóðskrár á kennitölum og lausn hefði að þessu sinni fundist á málefnum barna sem ekki gátu hafið skólagöngu á réttum tíma. Beindist athugun mín að almennri framkvæmd þessara mála hjá stjórnvöldum og hvort hún og tilheyrandi lagareglur samrýmist að öllu leyti þeim skuldbindingum sem leiða af EES-samningnum.
Með bréfum, dags. 11. júlí 2008, til menntamálaráðherra, fjármálaráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra og vinnumálastofnunar lauk ég athugun minni á ofangreindum málum. Ég lauk máli nr. 4838/2006 er laut að vandkvæðum við skólagöngu barna þeirra útlendinga sem kæmu hingað til atvinnu með bréfi til menntamálaráðherra. Athugun mín hafði beinst að því skilyrði sem sett var í 1. gr. laga nr. 66/1995, um grunnskóla, að börn þyrftu að eiga lögheimili í sveitarfélagi til að eiga þar rétt á skólavist. Eftir að athugun mín á málinu hófst voru sett ný lög nr. 91/2008, um grunnskóla, en þar var lögheimili ekki lengur með sama hætti og í eldri lögum gert að skilyrði fyrir því að barn fái að njóta skólavistar í sveitarfélaginu. Þar sem löggjafinn hafði með framangreindum hætti tekið afstöðu til þeirra atriða sem athugun mín hafði beinst að taldi ég ekki ástæðu til að ég aðhafðist frekar vegna þessa máls.
Ég lauk máli nr. 4839/2006 er laut að útgáfu dvalarleyfa, útgáfu kennitölu og skráningu lögheimilis þeirra útlendinga sem falla undir EES-samninginn með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra. Hafði athugun mín beinst að þeim upplýsingum sem fram komu á heimasíðu Útlendingastofnunar um að það væri skilyrði fyrir umsókn og útgáfu dvalarleyfis að umsækjandi legði fram upplýsingar um kennitölu og sönnun fyrir sjúkratryggingu. Ennfremur beindist athugun mín að þeirri framkvæmd Þjóðskrár að skrá ekki lögheimili EES-útlendinga í Þjóðskrá fyrr en viðkomandi hafði fengið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli útlendingalaga og þeirri framkvæmd Útlendingastofnunar að veita ekki dvalarleyfi til útlendings nema hann hafi verið skráður í utangarðsskrá Þjóðskrár, sem er skrá fyrir útlendinga sem ekki eru skráðir með lögheimili á Íslandi. Við athugun mína kom fram að af hálfu Útlendingastofnunar hefðu verið gerðar breytingar á þeim upplýsingum sem birtust á heimasíðu stofnunarinnar og jafnframt hefðu verið gerðar breytingar á framkvæmd umræddra mála hjá Þjóðskrá. Þá taldi ég ljóst að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 86/2008, um breytingar á lögum um útlendinga nr. 96/2002, um að EES-útlendingur þurfi ekki að afla sér sérstaks dvalarleyfis hér á landi, að ekki væru lengur lagalegar forsendur fyrir þeirri framkvæmd Þjóðskrár að gera útgáfu dvalarleyfis að skilyrði fyrir skráningu lögheimilis. Með ákvæðum 23. - 25. gr. sömu laga hefði löggjafinn enn fremur tekið beina afstöðu til þess hvaða skilyrði EES-útlendingar og aðstandendur þeirra þurfa að uppfylla til þess að mega dvelja hér lengur en þrjá mánuði og hvaða gögn þeir skuli leggja fram í því sambandi. Í ljósi ofangreindra breytinga og þar sem löggjafinn hafði með framangreindum hætti tekið afstöðu til þeirra atriða sem athugun mín hafði beinst að taldi ég ekki ástæðu til að ég aðhafðist frekar vegna þessa máls.
Ég lauk máli nr. 4840/2006 er laut að gjaldtöku vegna útgáfu dvalarleyfis til EES- borgara með bréfi til fjármálaráðherra. Þar sem löggjafinn hefði með lögum nr. 86/2008 ákveðið að ekki væri lengur þörf sérstaks dvalarleyfis fyrir ríkisborgara frá aðildarríkjum EES-samningsins taldi ég ekki lengur tilefni til að fjalla sérstaklega um þá gjaldtöku sem mælt væri fyrir um í 32. tölul. 14. gr. laga nr. 88/1991, um aukatekjur ríkissjóðs, sbr. 2. gr. laga nr. 56/2006, um gjaldtöku vegna afgreiðslu umsókna um EES-dvalarleyfi og endurnýjun þeirra. Ég lauk máli nr. 4841/2006 er laut að því fyrirkomulagi sem viðhaft hafði verið á því að framfylgja lagaskyldu um skráningu erlendra starfsmanna og aðstandenda þeirra og hvernig eftirliti með þeirri skráningu hafði verið háttað með bréfi til vinnueftirlitsins. Athugun mín hafði beinst að því hvort stjórnvöld hefðu nægilega yfirsýn yfir hverjir kæmu hingað til lands til þess að þau gætu með viðunandi hætti gætt að því að viðkomandi einstaklingur nyti þeirra réttinda sem giltu á innlendum vinnumarkaði. Í ljósi þeirra lagabreytinga sem gerðar voru með lögum nr. 78/2008, um breytingu á lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, og lögum nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum, taldi ég að lagalegar heimildir stjórnvalda til að hafa eftirlit með þessum málum og miðla upplýsingum sín á milli hefðu breyst. Löggjafinn hefði þannig með ákvæðum 13. og 14. gr. laganna tekið afstöðu til þess hvaða heimildir stjórnvöld skyldu hafa til að sinna því eftirliti er athugun mín beindist að og hvernig skyldi staðið að því eftirliti í meginatriðum. Þar sem löggjafinn hafði með framangreindum hætti tekið afstöðu til þeirra atriða sem athugun mín hafði beinst að taldi ég ekki ástæðu til að ég aðhafðist frekar vegna þessa máls.
4.3.5. Tilhögun bókhalds og reksturs eftirlitssjóðs samkvæmt 11. gr. laga nr. 96/1997, mál nr. 4992/2007.
Mér barst kvörtun er laut að innheimtu gjalda hjá alifuglasláturhúsum vegna heilbrigðisskoðunar afurða, vörslu sjóðs sem tekjur af sérstöku gjaldi runnu í og takmörkuðum aðgangi sláturhúsanna að upplýsingum um gjaldtökuna og grundvöll hennar. Í kjölfar kvörtunarinnar ákvað ég að taka sérstaklega til athugunar tiltekin atriði sem lutu að því hvernig bókhaldi og rekstri eftirlitssjóðs samkvæmt 11. gr. laga nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, hefði verið háttað og þá með tilliti til þess hvaða grundvöllur hefði verið lagður að mögulegri upplýsingagjöf um starfsemi sjóðsins." Hafði ég m.a. í huga hvaða áhrif framkvæmd þessara mála hefði haft á möguleika þeirra aðila sem kynnu að hafa sérstaka og/eða almenna hagsmuni af því að nýta sér lögbundinn rétt sinn til að fá upplýsingar um starfsemi sjóðsins.
Ég lauk máli þessu með bréfum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og Matvælastofnunar, dags. 29. desember 2008. Í bréfinu rakti ég að taka eftirlitsgjalds samkvæmt 11. gr. laga nr. 96/1997 væri með skýrum hætti bundin við raunverulegan kostnað af eftirlitinu vegna einstakra kjöttegunda. Markmiðið að baki lagasetningunni væri að gjaldið yrði ekki hærra en sem næmi þeim kostnaði sem almennt hlytist af því að veita þá þjónustu sem gjaldið kæmi fyrir. Upplýsingar um bókhald og rekstur sjóðsins væru forsenda þess að þeir sem sættu álagningu gjaldsins gætu lagt raunhæft mat á hvort fjárhæð gjaldsins svaraði á hverjum tíma til þess kostnaðar sem félli til við eftirlit með einstökum kjöttegundum og hvort þessum markmiðum löggjafans væri raunverulega náð. Í bréfinu tók ég fram að ég fengi ekki annað séð vegna sjónarmiða um raunkostnað að það kynni m.a. að geta haft þýðingu fyrir einstaka sláturleyfishafa að fá aðgang að upplýsingum um hvaða kostnaður hefði verið greiddur af hálfu sjóðsins vegna eftirlits með viðkomandi sláturhúsi. Því teldi ég ekki unnt að útiloka að einstakir sláturleyfishafar gætu á grundvelli reglna um upplýsingarétt almennings og upplýsingarétt aðila máls átt rétt til aðgangs að upplýsingum um kostnað fyrir hverja kjöttegund sundurliðaðan niður á einstök sláturhús og þá sérstaklega þeirra eigin, enda hefðu slíkar upplýsingar verið teknar saman. Á sama hátt kynni upplýsingarétturinn að ná til einstakra bókhaldsgagna svo sem um greiðslur á tilteknum kostnaði. Taldi ég því tilefni til að koma þeirri ábendingu á framfæri að árleg reiknisskil sjóðsins væru gerð betur aðgengileg en nú væri þeim sem eftir leituðu á grundvelli reglna um upplýsingarétt samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Á sama hátt yrði meðferð og skráning gagna sjóðsins um kostnað við eftirlitið hagað þannig að auk þess að unnt væri að veita upplýsingar um skiptingu kostnaðar eftir kjöttegundum yrði hægt að veita þeim sem rétt eiga upplýsingar um hvaða kostnaður félli til við eftirlit hjá einstökum sláturleyfishöfum og sláturhúsum.
4.3.6. Aldursskilyrði fyrir ráðningu í embætti tollvarða, mál nr. 5026/2007.
Ég hóf athugun á því hvort tollstjóranum í Reykjavík væri að lögum heimilt í auglýsingum um laus embætti tollvarða að taka fram að skilyrði fyrir ráðningu í starfið væri að umsækjendur skyldu vera á aldrinum 20-35 ára, en víkja mætti frá einstökum skilyrðum „ef sérstakar ástæður mæltu með því". Þessi athugun varð mér jafnframt tilefni til að beina sjónum mínum að ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 345/2006, um skipun, setningu og ráðningu í störf við tollendurskoðun og tollgæslu, en þar segir að þeir sem ráðnir verða í störf við tollendurskoðun eða settir verða í störf tollvarða þurfi m.a. að hafa náð 20 ára aldri. Ég óskaði eftir skýringum frá tollstjóranum í Reykjavík og fjármálaráðherra. Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram sú afstaða að ekki hefði verið tilefni til þess að miða hámarksaldur umsækjenda við 35 ára aldur og umrætt skilyrði yrði tekið til endurskoðunar. Jafnframt kom fram að ráðuneytið hygðist taka skilyrðið um 20 ára lágmarksaldur til endurskoðunar að því er varðar þá sem sækja um störf við tollendurskoðun en hins vegar væri það afstaða tollstjóra og fjármálaráðuneytisins að heimilt væri að áskilja 20 ára lágmarksaldur þeirra sem ráðnir verði í störf tollvarða. Ég lauk athugun minni á máli þessu með bréfi til fjármálaráðherra og tollstjórans í Reykjavík, dags. 14. apríl 2008, þar sem ég kom þeirri ábendingu á framfæri við fjármálaráðuneytið að betur yrði hugað að lagagrundvelli þess að tilgreina í reglugerð að 20 ára aldur væri almennt hæfisskilyrði við ráðningar í störf tollvarða. Í bréfinu reifaði ég það lagaumhverfi sem gildir um heimildir stjórnvalda til að setja ákveðinn aldur sem almennt hæfisskilyrði til að umsækjandi komi til greina við ráðningu í embætti eða starf hjá ríkinu. Hafði ég í því sambandi í huga að koma á framfæri almennum sjónarmiðum um skipan mála að lögum þegar kemur að aldursskilyrðum við ráðningu starfsmanna hjá ríkinu.
4.3.7. Leyfisveitingar til hrefnuveiða - skylda til auglýsingar, mál nr. 5364/2008.
Ég hóf athugun á því hvort það stæði til af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að auglýsa leyfisveitingar til hrefnuveiða ef ráðuneytið hefði ekki þegar auglýst þær, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 456/2008, um breytingu á reglugerð nr. 163/1973, um hvalveiðar. Um mál þetta er nánar fjallað í kafla 4.2.
4.4. Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.
Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru níu önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2008 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Í fjórum tilvikum hafa þessi mál verið til athugunar síðustu ár og er efni þeirra lýst á bls. 19-20 í skýrslu minni fyrir árið 2004. Þá hef ég unnið að athugun sem ég hóf um áramótin 2006/2007 á því hvernig ráðuneytin hafa fylgt reglum um auglýsingar á lausum störfum og embættum á þeirra vegum, sjá nánar kafla 3.5.
5.0. Starfssvið umboðsmanns.
Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur samkvæmt 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í c-lið 3. mgr. 3. gr. laganna er tekið fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Tekið er fram að þetta gildi þó ekki um mál sem umboðsmaður ákveður að taka til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt 5. gr. laganna.
Í kafla 3.4. hér að framan er rakið að í framhaldi af bankahruninu í október 2008 hafi mér borist fyrirspurnir og erindi vegna þessara mála og þá einkum í tengslum við ráðstafanir stjórnvalda á grundvelli laga nr. 125/2008. Það hvernig þessum málum væri skipað í stjórnsýslunni skipti meðal annars máli um hvað félli undir starfssvið mitt og hvernig ég brygðist við erindum sem bærust. Á slík atriði reyndi í máli nr. 5491/2008, bls. 222, þar sem A lagði fram kvörtun til mín vegna aðkomu Fjármálaeftirlitsins að niðurfellingu bankanna á skuldum starfsmanna og eigenda þeirra skömmu fyrir setningu laga nr. 125/2008. Taldi A, sem var eigandi að litlum hlut í Kaupþingi banka hf., það vera „klárt lögbrot og misnotkun innherjaupplýsinga ef þessi gjörningur bankanna [fengi] að standa og jafnframt klár mismunun hluthafa ef ekki stjórnarskrárbrot". Ég lauk athugun minni á þessari kvörtun með bréfi til A þar sem ég rakti ofangreind ákvæði laga nr. 85/1997 um starfssvið umboðsmanns og tók fram að það tæki ekki til starfsemi einkaaðila, á borð við fjármálafyrirtæki á einkamarkaði, nema slíkum einkaaðilum hefði verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem ætti ekki við í þessu tilfelli. Hins vegar tæki starfssvið umboðsmanns til starfsemi Fjármálaeftirlitsins, sem væri sérstök ríkisstofnun sem heyrði undir viðskiptaráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og samkvæmt 8. gr. laganna skyldi stofnunin fylgjast með því að starfsemi eftirlitsskyldra aðila, þ. á m. viðskiptabanka, væri í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin væri að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Ég rakti einnig ákvæði laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og tók fram að samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laganna hefði Fjármálaeftirlitið eftirlit með starfsemi fjármálafyrirtækja og fyrirtækja sem tengdust fjármálasviði og féllu undir ákvæði laganna. Ég vísaði loks til upplýsinga á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins og benti á að samkvæmt þeim yrði ekki annað séð en að umkvörtunarefni A félli undir þá rannsókn sem hafin væri á starfsemi viðskiptabankanna þriggja af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Í ljósi þess að ekki lægi fyrir nein ákvörðun eða úrlausn Fjármálaeftirlitsins í tengslum við umkvörtunarefni A væri ekki hægt að sjá að skilyrði laga væru uppfyllt til þess að umboðsmaður tæki málið fyrir á grundvelli kvörtunarinnar.
Ég ítreka að ástæða þess að ég geri ofangreinda niðurstöðu að sérstöku umtalsefni í inngangi að skýrslu minni er sú að í kjölfar bankahrunsins í október 2008 hafa ýmis álitaefni skapast um mörk opinbers réttar og einkaréttar með yfirtöku ríkisins á þeim fjármálafyrirtækjum sem urðu illa úti. Setning laga nr. 125/2008 og þær ráðstafanir sem Fjármálaeftirlitið og skilanefndir hafa gert á grundvelli þeirra laga, svo og stofnun nýrra hlutafélaga í eigu ríkisins utan um rekstur nýrra banka, hafa leitt til þess að réttarstaða borgaranna í samskiptum við bæði stjórnvöld og umrædd fjármálafyrirtæki hefur verið oft og tíðum óljós um það hvort og þá að hvaða marki skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins eigi eftir atvikum við. Hangir úrlausn um slík atriði náið saman við niðurstöðu um hvort borgararnir geti leitað með umkvartanir sínar til umboðsmanns Alþingis í ljósi þeirra lagafyrirmæla sem um það gilda samkvæmt lögum nr. 85/1997. Vissulega kann í mörgum tilvikum að vera ljóst að ráðstöfun eða úrlausn máls er alfarið háð reglum einkaréttarins, en í öðrum tilvikum kann niðurstaðan að vera óljósari. Hér eins og endranær er mikilvægt að löggjafinn sjálfur taki við setningu laga afstöðu til þessa atriðis en sé það óljóst í lögum er mikilvægt að þau stjórnvöld sem hafa að lögum forystu um viðbrögð af hálfu hins opinbera , t.d. við núverandi ástand á fjármálamarkaði, taki í fyrstu atrennu skýra og glögga afstöðu til þess hvorum megin hryggjar slíkar ákvarðanir lenda með tilliti til réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttarins. Það verður síðan að vera verkefni umboðsmanns Alþingis og dómstóla að skera úr um hvort á viðhorf stjórnvalda í þessum efnum verði fallist.
6.0. Erlent samstarf og fundir
Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis árið 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 28. og 29. febrúar 2008 var haldin ráðstefna í Strassborg á vegum nefndar Evrópuráðsins um aðgerðir gegn kynþáttamisrétti og fordómum (ECRI). Ráðstefnuna sótti Berglind Bára Sigurjónsdóttir.
Dagana 1. - 3. júní 2008 var haldin ráðstefna í Strassborg á vegum umboðsmanns Evrópusambandsins (The European Network of Ombudsmen Liasion Officer's Seminar 2008) en umboðsmönnum í ríkjum EES-samningsins hefur síðustu ár verið boðið að taka þátt í þessum samráðsvettvangi umboðsmanna aðildarríkja Evrópusambandsins. Ráðstefnuna sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Dagana 21. - 23. ágúst 2008 var haldin ráðstefna norrænna lögfræðinga í Kaupmannahöfn. Ráðstefnuna sóttu Finnur Þór Vilhjálmsson og Ottó Björgvin Óskarsson.
Dagana 15. - 16. september 2008 var haldinn í Lysebu, Noregi, fundur norrænna umboðsmanna. Fundinn sóttu Tryggvi Gunnarsson og Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Dagana 16. - 17. september 2008 var haldinn í Dublin, Írlandi, 5. vinnufundur evrópskra mannréttindastofnana og mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins (5th Round Table of European National Human Rights Institutions and the Council of Europe Commissioner for Human Rights). Fundinn sótti Hafsteinn Þór Hauksson.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Tveir slíkir fundir voru haldnir á árinu 2008. Annar í Kaupmannahöfn dagana 21. - 23. maí 2008 og hinn í Reykjavík dagana 16. og 17. október 2008. Í tengslum við aðrar ferðir umboðsmanns og starfsmanna hans hafa einnig verið haldnir fundir með starfsfólki embættanna í Danmörku og Noregi og skrifstofur þeirra heimsóttar til að kynnast starfseminni þar og til að ræða og afla upplýsinga vegna mála sem eru til úrlausnar hverju sinni. Ferðir til Strassborgar hafa einnig verið nýttar til að heimsækja skrifstofu umboðsmanns Evrópusambandsins þar.
Á árinu 2008 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.