30. apríl 2021

Samræmi og jafnræði milli starfsmanna ríkisins

Umboðsmanni Alþingis hafa í gegnum tíðina borist ýmsar kvartanir og ábendingar og hann veitt athygli frásögnum í fjölmiðlum þar sem gerðar eru athugasemdir við að ekki hafi verið gætt jafnræðis við ákvarðanir í málum sem lúta að starfsmönnum ríkisins og starfskjörum þeirra, bæði innan stofnana og milli stofnana. Í nokkrum tilvikum hafa þessi mál verið til umræðu á Alþingi. Að baki þessum athugasemdum býr að starfsmenn ríkisins lýsa því að þótt þeir starfi á mismunandi vinnustöðum þá líti þeir svo á að þeir starfi hjá sama vinnuveitanda og telja að ríkinu beri sem slíku að viðhafa jafnræði í málum starfsmanna sinna.

Starfsmenn ríkisins eru að jafnaði um 21 þúsund talsins. Þá eru stofnanir ríkisins rúmlega 160 að tölu og eru þá ekki talin opinber hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða lögaðilar sem eru að hluta eða öllu leyti í eigu ríkisins. Í ljósi þessa fjölda starfsmanna og stofnana munu störf og menntun þeirra sem teljast til ríkisstarfsmanna og viðfangsefni óhjákvæmilega vera ívið fjölbreytt.

Þegar sleppir lagareglum um starfskjör ríkisstarfsmanna ráðast þau af mismunandi kjarasamningum og stofnanasamningum. Þá bera forstöðumenn einstakra stofnana ábyrgð á stjórn og rekstri þeirra og taka í samræmi við það ákvarðanir um starfskjör og önnur málefni starfsmanna innan ramma þeirra laga og samninga sem gilda um þau. Auk þeirra viðhorfa sem komið hafa fram hjá starfsmönnum ríkisins sem leitað hafa til umboðsmanns um að einn og sami vinnuveitandinn, ríkið, eigi í hlut, hefur vægi þess að gætt sé jafnræðis og samræmis í sambærilegum málum við ákvarðanir hjá opinberum aðilum aukist með lagabreytingum og réttarþróun undanfarin ár. Við þetta bætist síðan, a.m.k. á ákveðnum sviðum, það viðhorf á vinnumarkaði opinberra starfsmanna að innbyrðis skuli störf launuð með sambærilegum hætti ef svipaðrar grunn- eða undirbúningsmenntunar er krafist til að rækja þau og tekið er tillit til vinnutíma og ábyrgðar. Nú síðast hefur komið til ákveðin samræming á breytingum og styttingu vinnutíma ríkisstarfsmanna.

Þau lagalegu álitaefni sem á reynir í tengslum við athugasemdir um að samræmi og jafnræði skorti í málum starfsmanna ríkisins hafa ekki komið til heildstæðrar úrlausnar eða verið viðfangsefni lagasetningar nema þá á ákveðnum sviðum, svo sem jafnréttislöggjafar, sem líka geta átt við aðra en starfsmenn ríkisins. Tíðar ábendingar og kvartanir þar sem þessu álitaefni var hreyft urðu til þess að umboðsmaður ákvað að draga saman gögn um þessi mál með það í huga að leysa úr því í formi frumkvæðisathugunar. Slík athugun gæti þá eftir atvikum veitt almenna leiðsögn um viðhorf umboðsmanns til þessara mála og orðið tilefni fyrir stjórnvöld og Alþingi til að undirbúa lagasetningu og reglur þar um.

Upphafið má rekja til þess að umboðsmanni bárust ábendingar um hvernig staðið hefði verið að launabreytingum hjá ríkisstarfsmönnum sem leiddu til lækkunar á launum en þó mismikillar þrátt fyrir að tilefnið væru almennar breytingar á stöðu efnahagsmála og ríkisfjármála. Þarna er vísað til samþykktar ríkisstjórnar frá 18. ágúst 2009 um heildarlækkun launa hjá starfsfólki Stjórnarráðsins og undirstofnana. Af síðari tilefnum má nefna athuganir er vörðuðu grundvöll og framkvæmd launauppbótar hjá tiltekinni ríkisstofnun með tilliti til þess hvort þar hefði verið gætt jafnræðis og samræmis miðað við forsendur. Þá komu til athugunar mál er vörðuðu starfslok og starfskjör skrifstofustjóra við sameiningu ráðuneyta og starfskjör einstakra forstöðumanna ríkisstofnana og þá einnig kerfisbreyting á launaákvörðunum þeirra sem leiddi til þess að mat á einstökum störfum til launa lækkaði. Sem dæmi um fleiri atvik sem komið hafa inn í þessa athugun má nefna breytingar á launakjörum, hvernig gengið er frá starfslokum, veitingu námsleyfa, framlög og þátttöku í kostnaði við sameiginlegar ferðir starfsmanna og samkomur þeirra og gjafir til starfsmanna, t.d. á jólum. 

Nokkur bið varð á því að umboðsmanni gæfist tími til að ljúka frágangi samantektar og áliti í tilefni af hinni almennu athugun enda hafa möguleikar hans til að sinna frumkvæðis­athugunum á undanförum árum verið takmarkaðir vegna skorts á mannafla og fjölda kvartana. Samhliða því að fylgjast áfram með þróun þessara mála og nýjum tilvikum í þeim tilgangi að greina hvort og að hvaða leyti almennur vandi kynni að vera til staðar voru kvartanir sem tengdust þessum álitaefnum teknar til úrlausnar. Má þar nefna álitaefni tengd greiðslu viðbótarlauna samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 og því að við starfslok hafi ekki verið fullnægt kröfum um jafnræði, sbr. t.d. mál fyrrverandi skrifstofustjóra í félags- og tryggingamálaráðuneytinu og heilbrigðisráðuneytinu sem lokið var með bréfi 10. desember 2013, sjá frétt á heimasíðu umboðsmanns frá 8. janúar 2014.

Álitaefni tengd gerð starfslokasamninga urðu umboðsmanni einnig tilefni til að taka heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að gera slíka samninga til athugunar að eigin frumkvæði. Í erindum til umboðsmanns höfðu verið gerðar athugasemdir um að misjafnt væri hverjum stæðu slíkir samningar til boða og hvert væri efni þeirra. Í samskiptum við fjármála- og efnahagsráðuneytið kom fram sú afstaða þess að forstöðumenn hefðu samkvæmt þágildandi lögum ekki heimild til að gera slíka samninga. Í kjölfarið var síðan með lögum nr. 130/2016 lögfest heimild forstöðumanns stofnunar til að gera slíka samninga í samráði við ráðherra, sbr. nú  2. mgr. 39. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar er kveðið á um að ráðherra skuli setja reglur um við hvaða aðstæður forstöðumanni er heimilt að gera samning um starfslok og helstu efnisþætti slíks samnings.

Eins og áður sagði var hugmyndin að baki frumkvæðisathuguninni, líkt og reyndin varð með starfslokasamningana, að draga fram tilvik þar sem reynt gæti á álitaefni um samræmi og jafnræði við ákvarðanir í málum starfsmanna ríkisins og starfskjör þeirra, þegar sleppir atriðum sem um er samið í kjarasamningum og öðrum sambærilegum samningum. Slík athugun gæti þá veitt gagnlegar upplýsingar um grundvöll og framkvæmd ýmissa atriða sem athugasemdir hafa beinst að um skort á samræmi og jafnræði. Það kæmi síðan í hlut stjórnvalda og eftir atvikum Alþingis að taka afstöðu til þess hvaða reglur ætti að setja um þessi atriði.

Eins og áður hefur komið fram hefur umboðsmaður aðeins getað sinnt frumkvæðisathugunum í mjög takmörkuðum mæli að undanförnu vegna skorts á mannafla til þeirra verkefna. Í ljósi þess tíma sem liðinn er frá því að upplýsingaöflun fór fram vegna athugunar á þeim málum sem fjallað er um hér að ofan er fyrirsjáanlegt að kanna þarf stöðu ýmissa atriða aftur áður en unnt er að ljúka því með formlegri samantekt og áliti. Af þeim sökum og þar sem ný álitaefni hafa komið til hefur settur umboðsmaður ákveðið að hafast ekki frekar að við þessa frumkvæðisathugun. Að því marki sem almenn álitaefni um samræmi og jafnræði við ákvarðanir í málum starfsmanna ríkisins og um starfskjör þeirra kunna síðar að gefa tilefni til athugunar af hálfu umboðsmanns er rétt að slík athugun byggi þá á nýrri gagnaöflun og skýringum frá stjórnvöldum þar sem þeirra er þörf.

Hér skiptir einnig máli að eftir að þessi athugun hófst hafa verið settar sérstakar siðareglur yfir ýmsa hópa starfsmanna ríkisins auk almennra reglna þar um. Að hluta er um að ræða viðfangsefni sem taka þarf afstöðu til í ljósi siðareglna, svo sem ráðstöfun opinberra fjármuna og móttöku gjafa.

Niðurstaða setts umboðsmanns breytir því ekki að það er eðlilegt að stjórnvöld og Alþingi fylgist með þróun þessara mála og hafi frumkvæði að því að settar verði skýrar reglur um þau atriði sem þessir aðilar telja þörf á að bæta úr. Skilmerkilegar reglur um starfskjör ríkisstarfsmana og stöðu þeirra hafa ekki eingöngu þýðingu gagnvart starfsmönnum og stjórnendum ríkisins heldur draga þær úr óvissu gagnvart almenningi um hvað sé heimilt í þessum efnum og hvort tilefni sé til til breytinga í því sambandi. Slíkar reglur og samræmdari framkvæmd þessara mála væru enn fremur til þess fallin að auðvelda eftirlit umboðsmanns með því að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún starfi í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og nú síðast í samræmi við siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Með vísan til hlutverks forsætisráðuneytisins við samhæfingu í starfi Stjórnarráðs Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytisins við eftirlit og eftirfylgni í starfsmanna­málum ríkisins hefur þeim verið tilkynnt um þessa ákvörðun setts umboðsmanns.