Álit

I. Frumkvæðisathugun.

Á síðustu árum hafa umboðsmanni Alþingis af og til borist erindi og fyrirspurnir sem lotið hafa að málum þar sem gerð svonefndra starfslokasamninga við starfsmenn ríkisins hefur komið við sögu. Þau álitaefni sem þar hafa verið uppi hafa meðal annars beinst að heimild forstöðumanna stofnana til að gera slíka samninga, hvort ekki beri að gæta jafnræðis milli starfsmanna, bæði um efni samninganna og hverjir eigi kost á þeim. Spurningar hafa einnig vaknað um stöðu réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttarins þegar farin er sú leið að ljúka starfssambandi ríkisins og starfsmanns þess með samningi sem færir starfsmanni réttindi eða fjárhæðir umfram það sem leiðir af uppsagnarfresti eða biðlaunatíma, ef það á við, í stað þess að taka ákvarðanir á grundvelli þeirra heimilda sem fram koma í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þeim lögum er heldur ekki að finna sérstaka heimild fyrir forstöðumenn ríkisstofnana til að gera samninga af þessu tagi og þar eða í öðrum lögum er ekki að finna samræmda skilgreiningu á því hvað telst starfslokasamningur.

Mál af þessum toga hafa einnig orðið tilefni umfjöllunar í fjölmiðlum og umræðna á Alþingi. Þeir dómar Hæstaréttar Íslands þar sem reynt hefur á samninga um starfslok ríkisstarfsmanna og fjárgreiðslur samkvæmt þeim eru nokkuð misvísandi. Framangreind atriði leiddu til þess að í kjölfar athugunar minnar á kvörtun sem mér barst í upphafi árs 2007 frá fyrrverandi ríkisstarfsmanni, og ég taldi ekki skilyrði til að taka til frekari athugunar, ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvernig háttað væri heimild forstöðumanna ríkisstofnana til að gera slíka samninga um starfslok starfsmanna og þá sérstaklega hvort uppi væru, með tilliti til fyrri svara fjármálaráðherra á Alþingi, áform um það af hálfu fjármálaráðuneytisins að setja reglur um slíka samninga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. nóvember 2007.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Samkvæmt 8. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, fer fjármálaráðuneytið með launa-, kjara- og lífeyrismál starfsmanna ríkisins, réttindi þeirra og skyldur. Með tilliti til þessa og þess sem rakið var hér að framan ákvað ég að hefjast handa við athugun mína á þessu frumkvæðismáli með því að rita fjármálaráðherra svohljóðandi bréf, dags. 19. mars 2007:

„I.

Ég hef að undanförnu haft til athugunar kvörtun frá fyrrverandi starfsmanni utanríkisráðuneytisins sem kvartaði til mín yfir mismun á kjörum hans og tveggja annarra starfsmanna ráðuneytisins við starfslok þeirra. Kvörtunin beinist nánar tiltekið að því að umræddum starfsmanni sem er kona hafi ekki staðið til boða sambærilegir starfslokasamningar og gerðir hafi verið við hina starfsmennina tvo sem eru karlmenn. Ég hef nú tilkynnt þeim sem bar fram kvörtunina að ég muni ekki halda áfram athugun minni á henni þar sem ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá niðurstöðu sem kærunefnd jafnréttismála komst að í máli hennar og jafnframt fái ég ekki séð að mál hennar og þeirra tveggja annarra starfsmanna ráðuneytisins sem hún ber sig saman við séu það sambærileg í lagalegu tilliti að ákvarðanir ráðuneytisins í máli hennar verði taldar fara gegn jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins. Þetta mál hefur hins vegar orðið mér tilefni til að óska eftir neðangreindum upplýsingum frá ráðuneyti yðar með það í huga að ég taki að fengnum svörum ráðuneytisins afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að ég hefji að eigin frumkvæði, sbr. heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, athugun á því hvernig almennt er staðið að gerð svonefndra starfslokasamninga hjá ríkinu og lagagrundvelli slíkra samninga.

II.

Sú kvörtun sem ég lýsti hér að framan beindist að því að ekki hefði verið gætt jafnræðis við úrlausn mála í tilvikum umræddra starfsmanna utanríkisráðuneytisins. Ég tel rétt í dæmaskyni um hvernig þessi mál kunna að koma á borð eftirlitsaðila eins og í þessu tilviki kærunefndar jafnréttismála og umboðsmanns Alþingis að lýsa nokkuð atvikum í því máli sem kvörtunin hljóðar um.

Allir þeir þrír fyrrverandi starfsmenn utanríkisráðuneytisins sem koma við sögu í málinu höfðu verið starfsmenn utanríkisþjónustunnar um árabil. Konan sem bar fram kvörtunina lét af störfum 31. mars 2006 þegar hún varð sjötug. Í ágústmánuði 2004 eða tveimur árum áður en konan átti að hætta urðu samskipti á milli hennar og yfirstjórnar ráðuneytisins og henni kynnt drög að samkomulagi þar sem gert var ráð fyrir að hún hækkaði í launum um tæpar 10.000 kr. á mánuði en léti af störfum 14. mars 2005. Eftir það átti að gera við hana tímabundinn ráðningarsamning til eins árs og þá fengi hún greiddar 70.000 kr. á mánuði en ynni á þessum tíma að sérverkefnum skv. nánari ákvörðun síðar. Verður ráðið af texta samningsins að við þetta hefði lífeyrir hennar átt að hækka um kr. 1.875 á mánuði. Konan gerði þær athugasemdir við þessi drög að það orðalag að það væri gert til að auðvelda henni að láta af störfum væri ekki ásættanlegt þar sem hún væri ekki að óska eftir slíku. Nær væri þá að orða þetta svo að starfslokin væru að beiðni ráðuneytisins. Þá gerði hún einnig athugasemdir við þá launahækkun sem boðin væri og taldi hana ekki ásættanlega. Einnig tók hún fram að ekki lægi fyrir skrifleg staðfesting á að öll áunnin réttindi varðandi orlof, veikindadaga o.fl. héldust óbreytt þar til að endanlegum starfslokum kæmi. Ekki varð af því að þetta samkomulag yrði gert og hélt konan eins og áður sagði áfram störfum til 31. mars 2006.

Í gögnum málsins kemur fram að á árinu 2005 voru af hálfu utanríkisráðuneytisins gerðir, eins og það er orðað í gögnum frá ráðuneytinu, starfslokasamningar við tvo sendifulltrúa. Í báðum tilvikum var um að ræða starfsmenn sem að óbreyttu hefðu átt eftir nær fimm og sjö ára starfstíma í ráðuneytinu miðað við aldur þeirra. Starfslokasamningarnir fólu í sér að báðir fengu sendifulltrúarnir skipun sem sendiherrar frá 1. júní 2005 að telja en í staðinn óskuðu báðir, með bréfum, dagsettum 2. júní 2005, eftir lausn úr embætti frá og með 31. desember 2005 sem á var fallist. Af þessari breytingu leiddi að starfsmennirnir fluttust á milli launaflokka og lífeyrir þeirra eftir starfslok varð því hærri en orðið hefði ef þeir hefðu lokið störfum í starfi sendifulltrúa.

Tekið skal fram að í janúar 2006 óskaði konan eftir að laun hennar yrðu hækkuð áður en hún léti af störfum. Vísaði hún þá meðal annars til þeirra starfslokasamninga sem gerðir hefðu verið við sendifulltrúana tvo og óskaði eftir að hlutur hennar yrði réttur með tilliti til lífeyris hennar eftir starfslok hennar sem yrðu í mars 2006. Ráðuneytið varð ekki við ósk konunnar.

Af gögnum málsins verður ráðið að bæði gagnvart konunni og sendifulltrúunum tveimur taldi ráðuneytið út frá hagræðingar- og mannauðsstjórnunarsjónarmiðum eftirsóknarvert að gera samkomulag við þessa starfsmenn um að flýta starfslokum þeirra. Var sérstaklega vísað til þess að sendiherrum í utanríkisþjónustunni hefði fjölgað á skömmum tíma og því kynni að vera vandkvæðum bundið að finna sendiherrum með langan starfsaldur störf og verkefni við hæfi. Í bréfi mínu til konunnar, dags. í dag, tek ég fram að í ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé hvergi gert ráð fyrir að starfsmenn ríkisins hækki í launum við starfslok og þeir eigi því ekki lögvarinn rétt á „starfslokasamningum“ af slíku tagi. Heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að gera slíka samninga við einstaka starfsmenn þurfi því að rúmast innan hinnar almennu stjórnunarheimildar þeirra og þeirra lagareglna sem gilda um viðkomandi starfsemi, svo sem um fjárheimildir til að mæta þeim kostnaði sem af slíkum samningum leiðir. Ég tek jafnframt fram í bréfinu að í samræmi við þær jafnræðisreglur sem stjórnsýslunni ber að fylgja í störfum sínum beri henni við úrlausn mála að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

III.

Ástæða þess að ég hef ákveðið að beina sjónum mínum að gerð svonefndra starfslokasamninga við starfsmenn ríkisins er fyrst og fremst sú að ekki verður séð að fyrir hendi séu neinar lagareglur eða aðrar samræmdar reglur um í hvaða tilvikum geti komið til slíkra samninga, hvert geti verið efni þeirra og þar með hvernig gæta eigi jafnræðis og samræmis milli ríkisstarfsmanna.

Álitaefni um gerð svonefndra starfslokasamninga og þar með við hvaða samninga sé átt með því orðalagi hafa af og til verið til umræðu á Alþingi. Ég nefni þar að á 118. löggjafarþinginu, árið 1994, svaraði forsætisráðherra fyrirspurn þingmanns um starfslokasamninga, þingskjal nr. 263, og í svarinu sagði meðal annars:

„Sá skilningur er lagður í orðið starfslokasamningur að þar sé um að ræða samninga við ríkisstarfsmenn sem hætta störfum áður en 67 ára aldri er náð sem fela í sér greiðslur til lengri tíma en hefðbundins þriggja mánaða uppsagnarfrests. Þá er ekki litið á það sem starfslokasamning þegar gerðar eru breytingar á starfsskyldum starfsmanna innan ráðuneyta, en þeir starfa þar áfram og lúta sömu skyldum og almennt gilda um ríkisstarfsmenn.“

Á 122. löggjafarþingi, 1997—1998, svaraði fjármálaráðherra fyrirspurn þingmanns um starfslokasamninga og þar var í upphafi svarsins, þingskjal nr. 1401, vísað til áðurnefndra orða í svarinu 1994, um að þar hefði komið fram að sá skilningur væri lagður í orðið starfslokasamningar að þar væri um að ræða samninga við ríkisstarfsmenn sem hætta störfum áður en 67 ára aldri er náð og sem fela í sér greiðslur til lengri tíma en hefðbundins þriggja mánaða uppsagnarfrests. Hér væri þá væntanlega ekki átt við þau tilvik þar sem beitt væri lögbundnum heimildum til að leggja niður störf sem fram koma í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Síðan sagði í svari fjármálaráðherra:

„Um gerð samninga sem falla undir þá skilgreiningu, sem vitnað er til hér að framan, eru ekki til almennar lagareglur. Þar verður að horfa til þess hvaða heimildir til ákvarðana um starfskjör starfsmanna, þar á meðal hvernig staðið er að starfslokum, almennt er talið að felist í stjórnunarrétti hvers yfirmanns. Á undanförnum árum hefur verið unnið að valddreifingu samfara aukinni ábyrgð stjórnenda. Vald til ákvarðana sem varða starfsmenn hefur verið fært frá ráðuneytum, þar á meðal fjármálaráðuneytinu, til stjórnenda einstakra stofnana. Ráðuneyti og stofnanir fara nú sjálf með flestalla þætti starfsmannamála.“

Í svarinu kom fram að starfslokasamningar hefðu ekki verið gerðir í samráði við fjármálaráðuneytið og vísað var til þess sem áður greindi um að vald í starfsmannamálum hefði verið fært frá ráðuneytum, þar á meðal fjármálaráðuneytinu, til stjórnenda einstakra stofnana. Stofnanir færu sjálfar með starfsmannamál sín. Fjármálaráðuneytinu væri þar af leiðandi ekki kunnugt um hvernig starfslok einstakra starfsmanna bæri að. Sem svar við spurningu þingmannsins um hvort fjármálaráðherra myndi beita sér fyrir því að settar yrðu samræmdar reglur um starfslokasamninga sagðist fjármálaráðherra vera reiðubúinn til þess að beita sér fyrir því að settar yrðu leiðbeinandi reglur um hvernig ætti að standa að gerð samninga um starfslok áður en aldurshámarki væri náð.

Enn svaraði fjármálaráðherra fyrirspurn um starfslokasamninga á Alþingi 2001—2002, þingskjal nr. 832. Þar kom fram, sem svar við þeirri spurningu hvort ráðherra teldi rétt og hvort hann myndi beita sér fyrir því að settar yrði lagareglur um starfslokasamninga eða leiðbeinandi samræmdar reglur þar að lútandi, að æskilegt væri að samningum um starfslok yrðu settar skorður, til dæmis varðandi það hvaða skilyrði þyrftu að vera fyrir hendi til að rétt væri að gera starfslokasamning við starfsmann og hvaða greiðslur og réttindi slíkir samningar gætu kveðið á um. Á hinn bóginn væri ljóst að það væri nauðsynlegt að til væru úrræði til að leysa úr vandamálum sem upp kæmu og að hæfilegt svigrúm þyrfti að gefast til að mæta aðstæðum hverju sinni. Ráðherra greindi frá því að í ráðuneyti hans lægju fyrir hugmyndir að ákveðnu verklagi varðandi gerð starfslokasamninga, þar sem m.a. kæmi til álita að veitingarvaldshöfum yrði gert að leita eftir leiðbeiningum ráðuneytisins áður en gengið væri frá samningum um starfslok. Málið væri í athugun í ráðuneytinu.

Annars staðar í svari ráðherra kom fram að almennt yrði að telja æskilegt að samræmi væri í þeim samningum sem gerðir væru um starfslok starfsmanna í þjónustu ríkisins, þ.e. starfsmanna sem falla undir gildissvið laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.

Í nokkrum öðrum tilvikum hafa málefni er lúta að starfslokasamningum verið til umræðu á Alþingi og þá ýmist í tilefni af umræðum um samninga um starfslok einstakra starfsmanna eða í formi fyrirspurna og svara um fjölda slíkra samninga.

Þess eru dæmi að álitaefni um gildi og efni samninga sem ætla verður að falli undir það sem lýst hefur verið sem starfslokasamningum hér að framan hafi komið til kasta Hæstaréttar. Ekki er tilefni til þess að rekja þá dóma í heild sinni en ég vek sérstaklega athygli á því að í dómi Hæstaréttar frá 16. janúar 2003 í máli nr. 343/2002 var því hafnað að ríkinu bæri að efna greiðsluskyldur samnings sem skólameistari framhaldsskóla hafði gert við kennara þar um starfslok en í dómi réttarins sagði meðal annars:

„Með lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla var stefnt að því að auka sjálfstæði skólanna um ákvarðanatöku í eigin málefnum. Í þeim lögum felst þó engin heimild fyrir skólastjóra og skólanefndir til að stofna til fjárskuldbindinga gagnvart starfsmönnum umfram það, sem ákveðið er í lögunum og fjárveitingar til skólanna í fjárlögum byggja á.

Samningur sá, sem hér um ræðir, fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, var ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur var samið um bótagreiðslu við starfslok, sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum stefnda, en við samningsgerðina lá fyrir vottorð um starfshæfni hans. Þá var samningurinn ekki heldur reistur á því, að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans, en í 1. gr. hans segir, að aðilar hafi orðið ásáttir um, að stefndi léti af starfi sem kennari við skólann.

[...]

Samkvæmt því, sem að framan greinir, gátu ákvæði laga nr. 70/1996 eða laga nr. 80/1996 ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu vegna þeirrar eingreiðslu, sem kveðið var á um í starfslokasamningnum. Sérstök heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum þurfti til að koma.“

Til samanburðar vísa ég til dóms Hæstaréttar frá 12. október 2006 í máli nr. 503/2005 þar sem talið var að samningur sem forstjóri Lánasýslu ríkisins gerði við starfsmann í tilefni af starfslokum væri skuldbindandi og þar var meðal annars vísað til þess að samkvæmt 8. gr. laga nr. 43/1990, um Lánasýslu ríkisins, stjórni forstjóri rekstri Lánasýslu ríkisins og ráði henni starfsfólk. Hann sjái því einnig um uppsagnir starfsfólks og gerð starfslokasamninga á borð við þann sem fólst í því minnisblaði sem um var deilt í málinu. Tekið var fram að samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna hefði lánasýslan fimm sérgreinda tekjuliði og skyldu launatekjur starfsmanna meðal annars greiðast af þessum tekjum stofnunarinnar. Hæstiréttur tók fram að á þeim langa tíma sem tók að ganga endanlega frá samkomulagi aðila um lífeyristöku starfsmannsins 17. maí 2002 og allt þar til hún skyldi hefjast 1. september sama ár, hefði verið nægur tími fyrir forstjóra lánasýslunnar að afla formlegrar heimildar til greiðslna samkvæmt e-lið samkomulagsins, ef hann taldi slíkrar heimildar þörf. Síðan sagði í dóminum:

„Eins og hér stóð á og þegar litið er til stöðuumboðs forstjórans mátti áfrýjanda hvorki vera ljóst að formlegrar heimildar væri þörf né að hennar yrði ekki aflað, væri hennar talin þörf. Verður stefndi því ekki sýknaður af þessari ástæðu.“

Í þessum tveimur dómum er niðurstaðan með mismunandi hætti um heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að gera það sem nefna mætti starfslokasamninga svo skuldbindandi sé um þær fjárskuldbindingar sem kunna að felast í samkomulaginu. Ég vek athygli á því að í báðum tilvikum er um að ræða atvik sem komið hafa til eftir að áðurnefnd stefna um að færa starfsmannamálin til forstöðumanna einstakra stofnana ríkisins kom til. Það skal þó tekið fram að í síðara tilvikinu reyndi sérstaklega á sérlög um viðkomandi stofnun og víðtækari fjárheimildir hennar en almennt gerist um stofnanir ríkisins, þótt setja megi spurningarmerki við hversu sýnileg sú aðgreining getur verið miðað við það fyrirkomulag sem nú tíðkast við gerð og samþykkt fjárlaga að því er varðar almenn rekstrarútgjöld stofnana, þ.m.t. launakostnað og skiptingu hans milli einstakra starfsmanna.

Hér verður líka að hafa í huga að eins og ráða má af atvikum í dómi Hæstaréttar í máli nr. 343/2002, og lýst var hér að framan, kunna réttaráhrif þess að samningar af því tagi sem hér er fjallað um haldi ekki, að verða þau að starfsmaðurinn hefur á grundvelli samningsins sagt upp starfi sínu en á hvorki afturkvæmt í það né nýtur fyrri réttinda sinna en gagnvart ríkinu halda starfslokin og það jafnvel án þess að efna þurfi umsamda greiðsluskyldu. Um önnur bóta- eða réttarúrræði fyrir starfsmanninn verður ekki fjallað hér.

Þess eru einnig dæmi að fyrir Hæstarétti hafi sérstaklega reynt á hvort meintur samningur um starfslok starfsmanns ríkisins hafi komist á eins og raunin var í máli nr. 175/2005 sem dæmt var í Hæstarétti 8. desember 2005. Í því máli var það jafnframt niðurstaða réttarins að líta yrði svo á að þar hefði sá ráðherra sem í hlut átti stytt sér leið að settu marki með því að knýja starfsmanninn í reynd til að fallast á að láta af starfinu. Val ráðherra á leið til að leysa málið var að dómi réttarins ósamrýmanlegt þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá að fylgja lögboðinni málsmeðferð, sem ætlað er að tryggja réttaröryggi aðila. Með þessu og því að virða ekki reglu um meðalhóf í stjórnsýslu hefði ráðherra bakað ríkinu skaðabótaskyldu gagnvart starfsmanninum fyrrverandi.

Þau sjónarmið sem fram koma í síðastnefndum dómi Hæstaréttar hafa að ýmsu leyti samstöðu með þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns Alþingis þar sem reynt hefur á álitaefni um það hvort og þá með hvaða hætti stjórnendur ríkisstofnunar hafi lagt að starfsmanni að segja upp starfi sínu. Má þar vísa til álita í málum nr. 53/1988, nr. 927/1993 og nr. 4187/2004. Er þar lögð áhersla á að með lögum hafa verið settar reglur um hvernig beri að standa að starfslokum starfsmanna ríkisins og frávik frá þeim kunna um leið að fela í sér frávik frá þeim réttaröryggisreglum sem gilda um störf stjórnsýslunnar, bæði með skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðisreglum. Þá er einnig rétt að vekja athygli á því að eins og fram kemur í lýsingu minni á því máli innan utanríkisráðuneytisins sem ég hef haft til athugunar, kunna mismunandi úrlausnir sama stjórnvalds um fyrirkomulag starfsloka einstakra starfsmanna og samningar þar um að hafa veruleg áhrif á lífeyrisréttindi þeirra og þá mismunandi milli starfsmanna.

IV.

Eins og ég tók fram í byrjun er þetta bréf ritað yður, hr. fjármálaráðherra, til að afla upplýsinga áður en ég tek ákvörðun um hvort rétt sé að ég taki formlega til athugunar, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, hvernig staðið er að gerð samninga við starfsmenn ríkisins af því tagi sem teljast starfslokasamningar og hvort þörf er á að settar verði að lágmarki ákveðnar samræmdar reglur um slíka gjörninga, m.a. með tilliti til jafnræðisreglna stjórnsýsluréttarins. Mér er það ljóst að hugtakið starfslokasamningur er ekki fastmótað en almennt verður að gera ráð fyrir að þar sé átt við það þegar samið er um að starfsmaður láti af starfi, embætti eða almennu starfi, áður en hann hefur náð aldurshámarki eða tímabundin skipun eða ráðning er á enda, án þess að fylgt sé reglum laga nr. 70/1996 um starfslokin og þá eftir atvikum gegn fjárgreiðslu, t.d. launum í ákveðinn tíma eða annarri breytingu á starfskjörum starfsmanninum til hagsbóta, svo sem tímabundinni stöðuhækkun, sérverkefni eða auknum lífeyrisréttindum. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að sú afmörkun sem fram kom í svari forsætisráðherra á Alþingi 1994, um 67 ára aldur, eigi hér við.

Þau atriði sem ég óska eftir upplýsingum og gögnum um frá yður, hr. fjármálaráðherra, eru eftirfarandi:

1. Með tilliti til þeirra svara fjármálaráðherra á Alþingi sem ég vísaði til hér að framan óska ég eftir að upplýst verði hvort þær samræmdu reglur sem þá voru til athugunar í ráðuneytinu hafi verið settar eða birtar með einhverjum hætti. Sé svo óska ég eftir afriti af þeim.

2. Hafi reglur, sbr. spurningu 1, ekki verið settar óska ég eftir upplýsingum um hvort það sé ráðgert og þá innan hvaða tíma. Jafnframt óska ég eftir að fram komi um hvaða atriði ætlunin er að fjalla þar. Liggi drög að slíkum reglum fyrir væri æskilegt að fá þau afhent.

3. Í lögum nr. 70/1996 eru sérstakar reglur um starfslok ríkisstarfsmanna og Hæstiréttur hefur túlkað þær svo að þær kunni að setja efni samninga um starfslok ríkisstarfsmanna takmörk sem hafi áhrif á heimild forstöðumanna til að gera slíka samninga og þar með á skuldbindingargildi þeirra. Í ljósi þessa óska ég eftir að fram komi á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið telur unnt að setja reglur um gerð og efni starfslokasamninga án þess að breyta núgildandi lögum.

4. Séu ekki lengur uppi áform um það af hálfu fjármálaráðuneytisins að setja samræmdar reglur um starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn óska ég eftir að ráðuneytið skýri á hvaða lagagrundvelli forstöðumanni ríkisstofnunar sé heimilt að gera starfslokasamning, sbr. afmörkun á hugtakinu í upphafi þessa kafla, við starfsmann. Ég vek jafnframt athygli á því að þær ákvarðanir sem teknar eru einhliða af forstöðumanni ríkisstofnunar um starfslok starfsmanns á grundvelli reglna laga nr. 70/1996 eru stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993.

5. Hvernig telur ráðuneytið að unnt sé án sérstakrar lagaheimildar eða samræmdra reglna sem settar eru á grundvelli laga að tryggja að stjórnvöld gæti samræmis og jafnræðis við úrlausn mála þegar ákveðið er að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn?

Ég ítreka að ég mun á grundvelli umbeðinna svara taka afstöðu til þess hvert verður framhald þessa máls af minni hálfu og þar með hvort ég tek það formlega til athugunar að eigin frumkvæði. Sé þannig enn unnið að þessu máli innan ráðuneytisins og lok þess séu fyrirsjáanleg mun það að sjálfsögðu hafa áhrif á þessa ákvörðun mína.“

Með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. apríl 2007, upplýsti ráðuneytið mig um það að ekki hefði tekist að svara erindi mínu fyrir tilsettan frest 18. apríl 2007. Kom þar jafnframt fram að unnið væri að svari og myndi það berast mér fyrir 11. maí. Þann 4. þess mánaðar barst mér svar fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. sama dag. Í því bréfi segir m.a. svo:

„I.

Áður en vikið er að spurningum yðar vill ráðuneytið gera hér stuttlega grein fyrir starfsumhverfi ríkisstarfsmanna.

Starfsumhverfi ríkisstarfsmanna hefur breyst mikið síðasta áratug. Markmiðið með breyttu starfs- og rekstrarumhverfi ríkisins var að ríkið gæti sinnt skyldum sínum gagnvart samfélaginu með frekari hagkvæmni, skilvirkni og árangur að leiðarljósi. Til að stuðla að þessu þá var m.a. starfsmannalögunum breytt árið 1996 með lögun nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Sjálfstæði og sveigjanleiki ríkisstofnana í starfsmannamálum var aukið, ásamt því að ábyrgð og ákvarðanir voru færðar til stofnananna sjálfra. Þá var breytt starfsmannastefna forsenda til að bæta rekstur ríkisins og ná fram hagkvæmni.

Starfsmannalögin eru heildarlög um réttindi og skyldur starfsmanna í þjónustu ríkisins. Í þeim er kveðið á um ráðningarsambandið frá upphafi til enda. Lögin hafa að geyma almenn ákvæði um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau víkja því fyrir sérákvæðum laga sem mæla á annan veg. Frumvarp það sem varð að gildandi lögum tók verulegum breytingum í meðförum þingsins en alls voru samþykktar 45 breytingartillögur við hin ýmsu ákvæði frumvarpsins. Lögin í endanlegri mynd sinni eru því ekki alveg í samræmi við yfirlýst markmið frumvarpsins um að jafna réttarstöðu ríkisstarfsmanna og starfsmanna á hinum almenna markaði. Með lögunum náðist þó það markmið að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannamál.

Meginreglan er því sú að ákvarðanir er varða réttindi og skyldur einstakra starfsmanna ríkisins eru hjá forstöðumanni. Þegar slíkar ákvarðanir eru teknar þurfa forstöðumenn að gæta samræmis við almenn fyrirmæli og/eða túlkun hlutaðeigandi ráðuneytis eða fjármálaráðuneytis. Auk þess þurfa þeir að gæta að lögum og reglum er varða vinnumarkaðinn í heild og heyra undir félagsmálaráðuneyti.

Í lögum og reglugerð um Stjórnarráðið er fjallað um skiptingu málefnaflokka milli ráðuneyta. Samkvæmt þeirri skiptingu heyra málefni ríkisstarfsmanna, þ.e. réttindi og skyldur auk launamála, undir fjármálaráðuneyti. Hjá fjármálaráðuneyti heyra þessi málefni undir starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis. Skrifstofan fer þannig að vissu leyti með stefnumörkun og fyrirsvar ríkisins varðandi málefni ríkisstarfsmanna í heild. Þetta á einkum við um gerð kjarasamninga og túlkun þeirra sem og túlkun á almennum ákvæðum er varða starfsmenn ríkisins, svo sem ákvæðum í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum um kjararáð. Hefur skrifstofan og veitt ríkislögmanni umsagnir um þau mál þar sem stofnunum eða íslenska ríkinu er stefnt vegna atriða er lúta að starfsmannamálum ríkisins.

Skrifstofan hefur hins vegar ekki lögsögu að því er varðar túlkun á ákvæðum laga og reglna er heyra undir önnur ráðuneyti, þ.e. ákvæðum sem lúta almennt að málefnum vinnumarkaðarins og sérákvæðum um einstaka hópa ríkisstarfsmanna. Skrifstofan leitast þó við að veita leiðsögn og ráðgjöf eftir því sem við á hverju sinni.

Túlkun sérákvæða um einstaka hópa ríkisstarfsmanna heyrir undir hlutaðeigandi ráðuneyti. Við skýringu og túlkun slíkra ákvæða er oft nauðsynlegt að kunna skil á almennum ákvæðum um ríkisstarfsmenn og meginreglum vinnuréttarins. Starfsmannaskrifstofan veitir leiðsögn og ráðgjöf í því efni en þó oftast með óformlegum hætti.

Fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs fer með samningsréttinn við gerð kjarasamninga. Margar stofnanir ríkisins fara aftur á móti sjálfar með daglega framkvæmd kjarasamninga samkvæmt sérstöku umboði fjármálaráðherra. Þegar því sleppir er dagleg framkvæmd kjarasamninga í höndum launaafgreiðslu Fjársýslu ríkisins, þ.e. launaafgreiðsla og samskipti við stéttarfélög í samstarfsnefndum.

Forstöðumenn stofnana ríkisins fara eins og áður sagði jafnan með almennar stjórnunarheimildir og vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna við hlutaðeigandi stofnun. Almennt verður ákvörðunum þeirra í starfsmannamálum hvorki skotið til hlutaðeigandi fagráðuneytis né fjármálaráðuneytis.

Starfsmannaskrifstofan hefur talið að á sér hvíli ákveðnar skyldur gagnvart forstöðumönnum og öðrum stjórnendum stofnana ríkisins að því er varðar upplýsingar og fræðslu um starfsmannamál ríkisins. Skrifstofan stendur fyrir almennri fræðslu um þessi mál með námskeiðum, fyrirlestrum, með skrifum í fréttabréf ráðuneytisins fyrir stjórnendur ríkisstofnana og almennum leiðbeiningum/tilmælum til ráðuneyta og stofnana, ýmist í formi almennra bréfa, dreifibréfa eða tölvupósts. Margt af þessu efni er hægt að nálgast á vefsíðu ráðuneytisins.

II.

Hér fara á eftir svör við þeim atriðum sem um er spurt í bréfi yðar.

1. Ráðuneytið hefur ekki sett reglur um starfslokasamninga.

2. Ráðuneytið ráðgerir ekki að setja slíkar reglur.

3. Ráðuneytið telur að óbreyttum lögum ekki unnt að setja reglur um gerð og efni starfslokasamninga.

4. Þær heimildir sem forstöðumaður hefur til að binda endi á ráðningu starfsmanns sem ráðinn er með gagnkvæmum uppsagnarfresti og ákvæði III. hluta laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins tekur til, eru:

- lögleg uppsögn ráðningarsamnings sbr. 43. gr., sem ekki felur í sér neinar heimildir til launagreiðslna eftir að uppsagnarfresti lýkur,

- fyrirvaralaus frávikning úr starfi án frekari launa sbr. 45. gr.,

- lausn vegna heilsubrests þegar þau skilyrði eru fram komin með 3ja mánaða lausnarlaunum,

- niðurlagning starfs sem biðlaunaréttur er tengdur við með sex eða tólf mánaða launum samkvæmt ákvæði til bráðabirgða.

Í lögunum og kjarasamningi er jafnframt kveðið á um tilhögun þeirra greiðslna sem starfsmaður getur átt rétt til vegna starfsloka og eru þær í formi reglubundinna mánaðarlauna. Utan þeirra tilvika er ekki um að ræða lögvarða kröfu starfsmanns til greiðslna vegna starfsloka og eru þær aldrei í formi eingreiðslna nema svo standi á að starfsmanni hafi verið sagt upp á ólögmætan hátt þannig að skaðabótakyldu varði.

Í þeim málum, sbr. t.d. hrd. nr. 343/2002 og hrd. nr. 503/2005, þar sem reynt hefur á starfslokasamninga hefur ráðuneytið verið þeirrar skoðunar að hafna beri greiðsluskyldu þar sem skort hefði heimild í lögum til þess að skuldbinda stofnun og ríkissjóð. Ákvæði laga nr. 70/1996 geta ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu og heimild í fjárlögum hefði því þurft að koma til fyrir þeim fjárskuldbindingum svo þær yrðu bindandi fyrir stofnun og ríkissjóð, sbr. 21. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkissjóðs. Í máli hrd. nr. 503/2005 var greiðsluskylda þó felld á stofnun m.a. vegna ákvæða í sérlögum um stofnunina og víðtækari fjárheimilda hennar en almennt gerist um aðrar stofnanir ríkisins.

5. Ráðuneytið telur að ekki sé unnt án sérstakrar lagaheimildar að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn. Hvorki ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 né sérákvæði laga um einstakar stofnanir eða tiltekna hópa ríkisstarfsmanna hafa að geyma heimildir fyrir starfslokasamningum eða samningum um bætur fyrir starfslok. Forstöðumönnum er því ekki heimilt að taka ákvörðun um gerð starfslokasamninga eins og hugtakið er skilgreint í bréfi yðar.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Þau bréfaskipti mín og fjármálaráðuneytisins sem að framan eru rakin lýsa í stórum dráttum þeim álitaefnum sem athugun mín vegna þessa máls hefur beinst að og á reynir í tengslum við umfjöllun um heimildir stjórnvalda ríkisins til að gera svonefnda starfslokasamninga við starfsmenn sína. Rétt er að árétta að hugtakið starfslokasamningur er ekki fastmótað í íslenskum rétti en í máli þessu hef ég gengið út frá að um sé að ræða samning um að starfsmaður láti af starfi, embætti eða almennu starfi, áður en hann hefur náð aldurshámarki eða tímabundin skipun eða ráðning er á enda, án þess að fylgt sé reglum laga nr. 70/1996 um starfslokin og þá eftir atvikum gegn fjárgreiðslu, t.d. launum í ákveðinn tíma eða annarri breytingu á starfskjörum starfsmanninum til hagsbóta, svo sem tímabundinni stöðuhækkun, sérverkefni eða auknum lífeyrisréttindum. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að sú afmörkun sem fram kom í svari forsætisráðherra á Alþingi 1994, um 67 ára aldur, eigi hér endilega við.

Í svari fjármálaráðuneytisins kemur fram sú afstaða að ekki sé unnt án sérstakrar lagaheimildar að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn. Hvorki ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 né sérákvæði laga um einstakar stofnanir eða tiltekna hópa ríkisstarfsmanna hafi að geyma heimildir fyrir starfslokasamningum eða samningum um bætur fyrir starfslok. Forstöðumönnum sé því ekki heimilt að taka ákvörðun um gerð starfslokasamninga eins og hugtakið er skilgreint í bréfi mínu.

Tilefni þess að ég ákvað að taka gerð hinna svonefndu starfslokasamninga til athugunar að eigin frumkvæði var sú staðreynd að þrátt fyrir að ekki væri í lögum mælt fyrir um þann möguleika að ljúka starfssambandi ríkisins við starfsmann með slíkum samningum liggur fyrir að þeir hafa tíðkast í einhverjum mæli og meðal annars orðið tilefni ágreinings fyrir dómstólum. Ég nefni hér sem dæmi dóm Hæstaréttar í máli nr. 175/2005 þar fram kom að félagsmálaráðherra hefði lagt fyrir forstöðumann ríkisstofnunar drög að samkomulagi um starfslok og þar hefðu verið ákvæði um eingreiðslu sem svaraði til sex mánaða launa. Ekki var hins vegar talið að samkomulag hefði orðið um starfslokin þótt ráðherra byggði málsvörn sína á því.

Niðurstöður í þeim tveimur hæstaréttardómum sem vitnað er til í bréfunum hér að framan, þ.e. hrd. nr. 343/2002 og hrd. nr. 503/2005, eru ólíkar um hvort ríkinu, og þá viðkomandi stofnun, hafi borið skylda til að efna þá greiðsluskuldbindingu sem forstöðumaður stofnunar hafði fyrir hönd stofnunarinnar undirgengist gagnvart starfsmanni sem lét af starfi með samningi. Í samræmi við þær niðurstöður er ljóst að ekki er útilokað að sérákvæði í lögum um fjármál einstakra stofnana leiði til þess að starfslokasamningur sem forstöðumaður hefur gert við fyrrverandi starfsmann ríkisins, m.a. um fjárgreiðslur, sé bindandi fyrir ríkið. Þá tel ég rétt að minna á að eins og nú er staðið að tilgreiningu útgjalda einstakra stofnana í fjárlögum er almennt ekki um að ræða sérgreiningu á einstökum útgjöldum þannig að það er viðfangsefni forstöðumanns og stjórnenda að ráðstafa þeim til að mæta kostnaði við rekstur viðkomandi stofnunar. Það kann því að vera vandkvæðum bundið fyrir starfsmann ríkisins sem semur við forstöðumann um starfslok sín og tilheyrandi greiðslur að átta sig á því að ekki sé fyrir hendi heimild í fjárlögum til að efna þær fjárskuldbindingar sem felast í samningnum.

Ég skil afstöðu fjármálaráðuneytisins, sem lýst er hér að framan, svo að ráðuneytið telji að mælt sé fyrir um það með tæmandi hætti í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hvernig heimilt er að standa að starfslokum ríkisstarfsmanna og greiðslum af því tilefni. Það standi því ekki heimild til þess í núgildandi lögum að forstöðumenn ríkisstofnana geri starfslokasamninga eins og það hugtak hefur verið afmarkað í þessu máli. Þannig geti forstöðumenn t.d. ekki gert slíka samninga eingöngu á grundvelli stjórnunarheimilda sinna. Það sé hins vegar annað mál hvernig fari um skyldu ríkisins til að efna greiðsluskuldbindingar samkvæmt starfslokasamningum sem forstöðumenn kunni að gera þrátt fyrir skort á heimild til samningsgerðarinnar. Þar geti komið til sérstakar heimildir í fjárlögum. Ég minni síðan á það sem áður sagði um afstöðu Hæstaréttar í máli nr. 503/2005 þar sem talið var að ákvæði sérlaga um viðkomandi stofnun og víðtækari fjárheimildir en almennt gerist um stofnanir ríkisins leiddu til þess að stofnuninni var gert að efna fjárgreiðslur til fyrrverandi starfsmanns samkvæmt starfslokasamningi.

Með vísan til svars fjármálaráðuneytisins, í tilefni af athugun minni á máli þessu, tel ég ekki tilefni til þess að taka í áliti þessu endanlega afstöðu til heimilda stjórnvalda ríkisins til að gera starfslokasamninga eins og ég hef afmarkað það hugtak við athugun mína. Ég bendi á hinn bóginn á að eins og lýst var hér fyrr liggur fyrir að slíkir starfslokasamningar hafa tíðkast í einhverjum tilvikum við starfslok ríkisstarfsmanna og þannig kemur t.d. fram í því máli sem ég vísaði til í bréfi mínu til fjármálaráðuneytisins að utanríkisráðuneytið taldi, út frá hagræðingar- og mannauðsstjórnunarsjónarmiðum, eftirsóknarvert að gera samkomulag við tiltekna starfsmenn um að flýta starfslokum þeirra. Ég fæ því ekki annað séð en að þrátt fyrir þá afstöðu sem fjármálaráðuneytið hefur lýst í bréfi til mín sé að minnsta kosti að einhverju leyti uppi það viðhorf hjá stjórnendum ríkisstofnana að þeim sé heimilt að gera slíka starfslokasamninga. Með tilliti til þess að fjármálaráðuneytið fer með málefni ríkisstarfsmanna samkvæmt 8. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, tel ég brýnt að ráðuneytið geri af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna stjórnendum ríkisstofnana þá afstöðu sína að forstöðumenn geti ekki án sérstakrar lagaheimildar gert starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn og þar með að samræmis og jafnræðis verði gætt í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu.

Rétt eins og fjármálaráðuneytið bendir á er lögbundið hvaða leiðir beri að fara við starfslok ríkisstarfsmanna. Þá leiðir bæði af hinum óskráðu reglum stjórnsýsluréttarins, sem gilda um starfshætti stjórnvalda, og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar um töku stjórnvaldsákvarðana er að ræða, að við ákvarðanir um starfslok ríkisstarfsmanna þarf að fylgja þeim réttaröryggisreglum sem þessar reglur hljóða um. Það að leiða starfslok ríkisstarfsmanna til lykta með samningi í stað þess að taka um þau ákvarðanir að loknum undirbúningi í samræmi við lög og reglur stjórnsýsluréttarins víkur frá því réttaröryggi sem þessum reglum er ætlað að tryggja. Þessum reglum er líka ætlað að koma í veg fyrir að ákvarðanir um starfslok ríkisstarfsmanna ráðist af duttlungum eða persónulegum sjónarmiðum viðkomandi forstöðumanns. Í þeim felst enn fremur afstaða löggjafans um hvernig forstöðumenn stofnana ríkisins eiga að rækja þann opinbera starfa sem þeim er falinn í þágu þeirra samfélagslegu markmiða og þarfa sem viðkomandi ríkisstofnun á að sinna lögum samkvæmt.

Ég tel því að síðustu rétt að leggja áherslu á að telji fjármálaráðuneytið að vald þess nái ekki til þess að koma á samræmi í framkvæmd ríkisins um starfslok, og þá til samræmis við þá afstöðu sem ráðuneytið hefur lýst í bréfi sínu til mín um að starfslokasamningar séu ekki heimilir, er ástæða til þess að leitað verði eftir afstöðu Alþingis til málsins þannig að ríkisstarfsmenn búi að þessu leyti við jafnræði nema Alþingi ákveði annað bæði um það hvort gerð slíkra samninga sé heimil og hvert megi þá vera efni þeirra.

IV. Niðurstaða.

Með tilliti til þeirrar afstöðu fjármálaráðuneytisins í svari til mín að ekki séu í lögum heimildir fyrir forstöðumenn ríkisstofnana til að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn er ekki tilefni til þess að ég taki frekari afstöðu til heimilda stjórnvalda ríkisins til að gera starfslokasamninga eins og ég hef afmarkað það hugtak við athugun mína. Á hinn bóginn liggur fyrir að slíkir samningar hafa tíðkast í einhverjum tilvikum. Í ljósi þeirrar afstöðu sem fjármálaráðuneytið hefur lýst og með hliðsjón af þeim almennu sjónarmiðum sem lagareglur um starfslok opinberra starfsmanna hvíla á og meginreglum stjórnsýsluréttarins um jafnræði eru það því tilmæli mín til fjármálaráðuneytisins að það geri af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna stjórnendum ríkisstofnana þá afstöðu sína að forstöðumenn geti ekki án sérstakrar lagaheimildar gert starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn og með þeim hætti verði samræmis og jafnræðis gætt í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu.

Ég tek fram að telji fjármálaráðuneytið sig ekki hafa vald til þess að koma á samræmi í framkvæmd ríkisins um starfslok, og þá til samræmis við þá afstöðu sem ráðuneytið hefur lýst í bréfi sínu til mín, er ástæða til þess að leitað verði eftir afstöðu Alþingis til málsins þannig að ríkisstarfsmenn búi að þessu leyti við jafnræði nema Alþingi ákveði annað bæði um það hvort gerð slíkra samninga sé heimil og hvert megi þá vera efni þeirra.

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana sem starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins gefur út og birt er á heimasíðu ráðuneytisins birtist hinn 21. desember 2007 eftirfarandi texti ásamt tilvísun inn á álit mitt í þessu máli á heimasíðu embættis míns:

„Í nýlegu áliti umboðsmanns Alþingis í tilefni af frumkvæðisathugun hans fjallar umboðsmaður um athugun á því hvernig almennt er staðið að gerð svonefndra starfslokasamninga hjá ríkinu og lagagrundvöll slíkra samninga. Í álitinu kemur m.a. fram sú afstaða fjármálaráðuneytisins að ekki sé unnt, án sérstakrar lagaheimildar, að gera starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn. Umboðsmaður telur að brýnt sé að fjármálaráðuneytið geri af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna stjórnendum ríkisstofnana þessa afstöðu sína til að samræmis og jafnræðis verði gætt í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu.

Fjármálaráðuneytið vill því vekja athygli forstöðumanna á þessu áliti og þeim heimildum sem forstöðumaður hefur til að binda endi á ráðningu starfsmanns sem ráðinn er með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Þessar heimildir eru;

í fyrsta lagi lögleg uppsögn ráðningarsamnings, sbr. 43. gr. starfsmannalaga, sem ekki felur í sér neinar heimildir til launagreiðslna eftir að uppsagnarfresti lýkur,

í öðru lagi fyrirvaralaus frávikning úr starfi án frekari launa, sbr. 45. gr. sömu laga,

í þriðja lagi lausn vegna heilsubrests þegar þau skilyrði eru fram komin með 3ja mánaða lausnarlaunum og

í fjórða lagi niðurlagning starfs sem biðlaunaréttur er tengdur við með sex eða tólf mánaða launum samkvæmt ákvæði starfsmannalaga til bráðabirgða.“