Álit

I. Kvörtun.

Hinn 16. febrúar 2007 leitaði til mín A vegna fyrirkomulags ráðningar hans til kennslu við Menntaskólann í Kópavogi (MK) og starfsloka hans við skólann. Beinist erindi A til mín að því hvort brotin hafi verið á honum réttindi sem hann hafi átt að njóta samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. A var ráðinn til kennslu haustið 2002 og starfaði hann við MK þar til sumarið 2006 en jafnan með tímabundnum samningum, lengst til eins árs í senn. Af þeim gögnum sem fylgdu erindi A er ljóst að hann er meðal annars ósáttur við að ekki hafi verið gerður ótímabundinn ráðningarsamningur við hann eftir hann hafði starfað í tvö ár við MK.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2007.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að A var ráðinn tímabundið til kennslu við MK haustið 2002 og var gerður við hann tímabundinn ráðningarsamningur til eins árs, eða frá 1. ágúst 2002 til 31. júlí 2003. Hinn 1. ágúst 2003 var samningurinn endurnýjaður til 31. júlí 2004. Haustið 2004 var á ný gerður tímabundinn ráðningarsamningur við A sem gilti frá 1. ágúst 2004 til 31. júlí 2005. Haustið 2005 var útbúinn ráðningarsamningur sem átti að gilda frá 1. ágúst 2005 til áramóta en A neitaði að skrifa undir þann samning. Skólameistari MK útbjó á ný samning sem átti að gilda frá 1. janúar 2006 til 31. júlí s.á. en A neitaði einnig að skrifa undir þann ráðningarsamning. Með tölvupósti, dags. 6. júní 2006, tilkynnti skólameistari MK A að ekki gæti orðið um áframhaldandi kennslu að ræða næsta skólaár og hvarf hann þá frá störfum við skólann.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af erindi A til mín, dags. 14. febrúar 2007, ritaði ég MK bréf, dags. 6. mars 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum og tilheyrandi gögnum um ráðningu A við MK á árunum 2002-2006 og þar með hvernig ráðningin samrýmdist ákvæðum 41. og 42. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Svar skólameistara MK er dags. 19. mars 2007. Þar segir meðal annars svo:

„[A] var ráðinn haustið 2002 til kennslu í 22 kennslustundir (fullt starf 24 stundir), sjá meðfylgjandi ljósrit af tímabundnum ráðningarsamningi sem gilti til 31. júlí 2003. [A] var ráðinn til afleysingar fyrir [X] sögukennara sem þá hafði tekið að sér tímabundið starf aðstoðarskólameistara. 1. ágúst 2003 var samningurinn endurnýjaður til eins árs í fullt starf, sjá meðfylgjandi ljósrit af ráðningarsamningi.

Vorið 2004 var [A] gerð grein fyrir því að ekki gæti komið til fastráðningar við MK m.a. í ljósi þess að kennslumagn í sögu færi mjög minnkandi vegna breytinga á námskrá. Honum stóð því til boða að hætta við MK eða þiggja áframhaldandi tímabundna ráðningu sem hann þáði, sjá ljósrit af tímabundnum ráðingarsamningi til 31. júlí 2005.

Vorið 2005 var ljóst að ekki yrði full kennsla fyrir [A] á haustönn 2005 og trúlega enn minni á vorönn 2006. Því var gerður tímabundinn samningur í 75% kennslu til áramóta 31. desember 2005 þar sem óljóst var með kennslumagn á vorönn. [A] mætti til kennslu en neitaði ítrekað að skrifa undir ráðningarsamning. Sama var uppi á vorönn 2006, sjá ljósrit af samningi.

[...]

Ljóst er skv. 43. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að ráðning sem er tímabundin fellur úr gildi við lok samningstíma án uppsagnar.

Því var ekki um uppsögn að ræða með tölvupósti 6. júní 2006 heldur er það vinnuregla í MK að láta starfsfólk sem ráðið er tímabundið vita ef ekki verður um endurnýjun á ráðningarsamningi að ræða.“

Með bréfi, dags. 22. mars 2007, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf skólameistara MK. Athugasemdir hans bárust mér 4. apríl 2007.

Í kjölfarið ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 4. júní 2007, þar sem ég rakti þær aðstæður sem uppi voru í máli A. Í bréfinu rakti ég einnig ákvæði 2. mgr. 41. gr., laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem kveðið er á um að heimilt sé að ráða starfsmann tímabundið en að tímabundin ráðning skuli þó aldrei vara samfellt lengur en tvö ár. Rakti ég að í athugasemdum með því ákvæði sem varð að 41. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kæmi fram að í ákvæðinu væri að finna reglur um tímabundna ráðningu sem hefðu verið við lýði hjá ríkinu og verið m.a. hluti af kjarasamningum ríkisstarfsmanna árið 1989. Í bókun 3 með samningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og aðildarfélaga BHMR, undirrituðum 18. maí 1989, segði að aðilar væru sammála um það, þegar um ráðningu í starf væri að ræða, yrði ráðning með uppsagnarfresti ríkjandi ráðningarform. Væru verkefnislok fyrirfram ákveðin eða ef um afleysingu væri að ræða, yrði slík ráðning þó tímabundin. Þegar tímabundin ráðning hafi varað í tvö ár, yrði henni breytt í ráðningu með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Með hliðsjón af framangreindu óskaði ég eftir að fjármálaráðuneytið upplýsti mig um eftirfarandi:

„1. Í lok bókunar 3 með áðurnefndum kjarasamningi kemur fram að unnið verði að fullnaðarfrágangi ákvæðisins á samningstímanum og eigi að ljúka þeirri vinnu fyrir 15. september 1989. Ég óska því eftir að mér verði veittar upplýsingar um hvernig framangreind bókun var útfærð ásamt afritum af þeim gögnum sem varða fullnaðarfrágang hennar.

2. Ég óska einnig eftir að ráðuneyti yðar upplýsi mig um með hvaða hætti því hefur verið fylgt eftir að farið sé eftir áðurnefndri bókun og 2. mgr. 41. gr. [laga] nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

3. Í ljósi þeirrar stöðu sem uppi er í máli [A], sem rakið er að framan, óska ég að lokum eftir að ráðuneyti yðar upplýsi mig um hver skilningur ráðuneytisins er á skyldum vinnuveitanda til að ganga frá ótímabundnum ráðningarsamningi við starfsmann, sem hefur verið ráðinn tímabundið og hefur gegnt starfinu samfellt í tvö ár, þegar ljóst er að hann mun halda áfram störfum eftir að umræddu tveggja ára tímabili lýkur. Ég hef meðal annars í huga að fram komi afstaða til þess hvaða þýðingu það hafi sem fram kemur í áðurnefndri bókun um að tímabundinni ráðningu sem varað hefur í tvö ár verði breytt í ráðningu með þriggja mánaða uppsagnarfresti.“

Mér barst svar fjármálaráðuneytisins 2. júlí 2007 og sagði þar meðal annars eftirfarandi:

„1. Upplýsingar um útfærslu á bókun 3 með kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og aðildarfélaga BHM.

Á grundvelli bókunar 3 með áðurnefndum kjarasamningi voru settar reglur um réttindi lausráðinna starfsmanna ríkisins til launa í veikindum, barnsburðarleyfi o.fl., en þær voru undirritaðar 27. mars 1991. Efni bókunarinnar varðandi tímabundnar ráðningar var sett í ný starfsmannalög, sbr. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996.

2. Eftirfylgni með því að farið sé eftir 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Á heimasíðu ráðuneytisins er fjallað um tímabundnar ráðningar og kemur þar m.a. fram að tímabundnar ráðningar megi ekki vara samfellt lengur en í tvö ár (í sama starfi), sbr. 2. mgr. 41. gr. stml. Ráðuneytið hefur boðið upp á námskeið fyrir forstöðumenn ríkisstofnana og þeirra sem fara með starfsmannamál þar sem farið hefur verið yfir heimildir forstöðumanna til að ráða starfsmenn tímabundið. Þá veita starfsmenn starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins forstöðumönnum leiðbeiningar um tímabundnar ráðningar á svokallaðri símavakt.

3. Skilningur fjármálaráðuneytis á skyldum vinnuveitanda varðandi tímabundnar ráðningar.

Samkvæmt 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 skal tímabundin ráðning aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár. Ráðuneytið telur því ekki heimilt að ráða starfsmenn tímabundið samfellt í lengri tíma. Það er mat ráðuneytisins að þegar tímabundin ráðning hefur varað samfellt í tvö ár beri samkvæmt ofangreindu að gera ótímabundinn ráðningarsamning við starfsmann ef framlengja á ráðninguna.“

Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komu í svari fjármálaráðuneytisins taldi ég rétt að skrifa skólameistara MK bréf, dags. 26. júlí 2007, og óska eftir að hún upplýsti mig um hvort hún teldi að MK hafi borið að gera ótímabundinn ráðningarsamning við A þegar ljóst var að hann myndi starfa áfram við skólann eftir að hann hafði starfað þar samfellt í tvö ár. Ef svo væri óskaði ég einnig eftir að hún upplýsti mig um hvort hún teldi eðlilegt að bregðast við því á einhvern hátt að ekki var gerður ótímabundinn ráðningarsamningur við A og þá með hvaða hætti. Ef hún teldi að MK hefði ekki borið að gera ótímabundinn ráðningarsamning við A óskaði ég eftir að hún upplýsti mig um hvernig það samrýmdist 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 5. gr. reglna um réttindi lausráðinna starfsmanna ríkisins til launa í veikindum, barnsburðarleyfi o.fl. frá 27. mars 1991.

Svar skólameistara MK barst mér 23. ágúst 2007 og segir þar meðal annars svo:

„Með lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem samþykkt voru árið 1996 kom inn nýtt ákvæði sbr. 41. gr. laganna um að;

„Tímabundin ráðning skal þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár.“

Skólameistarar og Skólameistarafélag Íslands, sem undirrituð var í forsvari fyrir á þessum tíma, gerðu alvarlegar athugasemdir við þessa grein til fjármálaráðuneytis og var þetta ákvæði rætt á fundum með fjármálaráðuneyti/starfsmannaskrifstofu. Ástæða athugasemdanna var að starfsskipulag framhaldsskóla gerir skólastjórnendum ókleift að fara í öllu eftir áðurnefndri grein. Til frekari útskýringar þá er kennslumagn í framhaldsskólum sem starfa eftir áfangakerfi, en það gera flestir íslenskir framhaldsskólar, ákvarðað eina önn í einu eftir vali nemenda. Kennslumagn getur verið afar breytilegt milli anna jafnvel þannig að skeiki um 1-2 kennarastöður í stærri fagdeildum. Til að mæta þessum sveiflum, sem eru fastur hluti af skipulagi skóla á hverri önn, eru kennarar ráðnir tímabundið og/eða til stundakennslu. Þá leggja flestir framhaldsskólar metnað sinn í að bjóða fjölbreytt námsframboð þannig að ýmsar sérhæfðar námsgreinar s.s. í verknámi, listgreinum, starfsbrautum og fullorðinsfræðslu sem að öllu jöfnu ná ekki fullri kennarastöðu eru kenndar af lausráðnum kennurum árum saman án fastráðningar. Í Menntaskólanum í Kópavogi þar sem námsframboð er mjög fjölbreytt í bóknámi, verknámi, kvöldnámi, fjarkennslu o.s.frv. og nemendur um 1.500 eru að jafnaði 50-60 kennarar á hverri önn sem ráðnir eru tímabundið og/eða til stundakennslu og hafa margir þeirra kennt árum saman við skólann á þeim forsendum. Ég leyfi mér að fullyrða að svipaðar aðstæður séu í flestum ef ekki öllum áfangaskólum þó umfangið fari eftir stærð skóla og fjölbreytileika í námsframboði.

Fjármálaráðuneytinu er fullkunnugt um þessa stöðu í framhaldsskólum enda fengust þau svör á þeim tíma sem lögin voru sett að ekki hefði verið horft til skólanna heldur hefði þetta ákvæði komið inn vegna starfsmanna á rannsóknastofum sem lengi höfðu barist fyrir ráðningarfestu sinni.

Þrátt fyrir ofangreint er leitast við það að fastráða kennara Menntaskólans í Kópavogi að loknum tveggja ára reynslutíma ef kennslumagn uppfyllir 100% starf og ekki er fyrirsjáanleg breyting á því.

Eins og fram kom í bréfi undirritaðrar til umboðsmanns Alþingis 19. mars sl. var [A] ráðinn í afleysingar hjá Menntaskólanum í Kópavogi skólaárið 2002-2003 í 22 kennslustundir. Að loknu tveggja ára starfi vorið 2004 var [A] gerð grein fyrir því að ekki gæti komið til fastráðningar við MK þar sem kennslumagn í sögu fór ört minnkandi vegna breytinga á aðalnámskrá framhaldsskóla og skólanámskrá Menntaskólans í Kópavogi. Hins vegar var þá ljóst að breyting á kennslumagni tæki 1-3 annir í viðbót og því yrði um einhverja sögukennslu að ræða við skólann á þeim tíma sem breytingin væri að ná endanlega í gegn. [...] samþykktu skólastjórnendur MK að [A] kenndi áfram þær kennslustundir sem lausar væru enda lagði hann á það ofuráherslu og taldi það henta sér ágætlega með öðrum störfum í fjölmiðlum, bókaútgáfu og ferðaleiðsögn.

Um þetta töldu skólastjórnendur MK að væri sátt og samkomulag milli [A] og skólans þar til [A] neitaði að skrifa undir ráðningarsamning á haustönn 2005.“

Með bréfi, dags. 23. ágúst 2007, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf skólameistara MK og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 24. ágúst s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Álitaefni það sem uppi er í máli þessu lýtur að því hvort Menntaskólanum í Kópavogi hafi frá og með haustinu 2004 verið heimilt að gera tímabundinn ráðningarsamning við A til eins árs í senn, en A hafði þá starfað sem kennari við skólann í samfellt tvö ár á grundvelli tveggja tímabundinna ráðningarsamninga, sem hafði hvor verið gerður til eins árs í senn.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, er það hlutverk skólameistara að veita skólanum forstöðu, stjórna daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gæta þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Í V. kafla laganna eru ákvæði um starfsfólk framhaldsskóla. Segir þar í 2. mgr. 11. gr. að skólameistari ráði kennara, námsráðgjafa, starfsfólk skólasafns og aðra starfsmenn skólans að höfðu samráði við skólanefnd.

Af athugasemdum við ákvæði 11. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/1996 verður ráðið að með lögunum sé horfið frá setningu og skipun í stöður við framhaldsskóla og ráðningu starfsmanna þess í stað hagað með sama hætti og almennt sé um starfsmenn ríkisins þ.e. að ráðning til starfa sé samkvæmt ráðningarsamningi. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 849-850.) Í frumvarpinu er að þessu leyti vísað til þeirra almennu reglna sem gilda um ráðningu ríkisstarfsmanna samkvæmt lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf.

Samkvæmt því sem að framan segir eru skólameistarar framhaldsskóla bundnir af almennum reglum laga nr. 70/1996 um ráðningu starfsmanna ríkisins annarra en embættismanna við ráðningu kennara og lausn þeirra frá störfum. Um ráðningar kennara sem falla undir 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996 gildir því sú almenna regla 1. mgr. 41. gr. laganna að starfsmenn ríkisins, aðrir en embættismenn, skuli ráðnir til starfa ótímabundið með gagnkvæmum uppsagnarfresti og skal sá frestur vera þrír mánuðir að loknum reynslutíma, nema um annað sé samið í kjarasamningi. Í 2. mgr. 41. gr. laganna er hins vegar mælt fyrir um undantekningu frá framangreindu ákvæði en það hljóðar svo:

„Heimilt er að ráða starfsmann til starfa tímabundið og er unnt að taka fram í ráðningarsamningi að segja megi slíkum samningi upp af hálfu annars hvors aðila áður en ráðning fellur sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Tímabundin ráðning skal þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár.“

Í athugasemdum með 1. mgr. 41. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að með ákvæðinu sé sett fram sú meginregla að ráða skuli aðra starfsmenn en embættismenn ótímabundið en með gagnkvæmum uppsagnarfresti. Segir þar jafnframt að þessi meginregla sé í samræmi við þá stefnu sem samið hafi verið um í kjarasamningum við stéttarfélög opinberra starfsmanna árið 1989 þar sem því var lýst yfir af hálfu beggja samningsaðila að ráðning með gagnkvæmum uppsagnarfresti yrði ríkjandi ráðningarform hjá ríkinu. Þá segir þar enn fremur um 2. mgr. 41. gr. að í ákvæðinu sé að finna reglur um tímabundna ráðningu sem verið hafi við lýði hjá ríkinu og hafi meðal annars verið hluti af kjarasamningum ríkisstarfsmanna 1989. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3155.) Í bókun 3 með samningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og aðildarfélaga BHMR, sem undirritaður var 18. maí 1989, segir þannig eftirfarandi um tímabundnar ráðningar:

„Aðilar eru sammála um, að þegar um ráðningu í starf er að ræða, verði ráðning með uppsagnarfresti ríkjandi ráðningarform. Séu verkefnislok fyrirfram ákveðin eða um afleysingu að ræða, verði slík ráðning þó tímabundin. Þegar tímabundin ráðning hefur varað í 2 ár, verði henni breytt í ráðningu með þriggja mánaða uppsagnarfresti.

[...]

Unnið verði að fullnaðarfrágangi ákvæða sbr. ofanritað á samningstímanum. Verði þeirri vinnu lokið fyrir 15. september 1989.“

Í 5. gr. reglna um réttindi lausráðinna starfsmanna ríkisins til launa í veikindum, barnsburðarleyfi o.fl., sbr. bókun 3/1989 með kjarasamningum aðildarfélaga BHMR, sem voru undirritaðar 27. mars 1991, er einnig kveðið á um að starfsmaður skuli eiga rétt á að vera ráðinn ótímabundið með þriggja mánaða uppsagnarfresti þegar tímabundin ráðning hefur varað í tvö ár samfellt. Þá segir í 42. gr. laga nr. 70/1996 að gera skuli skriflegan ráðningarsamning milli forstöðumanns stofnunar og starfsmanns þar sem meðal annars komi fram ráðningarkjör.

Af framangreindu verður ráðið að í lögum nr. 70/1996 er gengið út frá því að starfsmenn í þjónustu ríkisins séu að meginstefnu ráðnir ótímabundinni ráðningu með þriggja mánaða uppsagnarfresti að loknum reynslutíma, sbr. 1. mgr. 41. gr. laganna. Ákvæði 2. mgr. 41. gr. mælir í eðli sínu fyrir um frávik frá þessari meginreglu 1. mgr. 41. gr. en þar er gert ráð fyrir því að heimilt sé að binda vinnusamband starfsmanns fyrirfram við ákveðinn tíma en þó aldrei lengur en til tveggja ára. Í ljósi þeirrar forsögu að setningu ákvæðsins sem lýst er í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996, sbr. fyrrgreinda bókun með samningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og aðildarfélaga BHMR, verður enn fremur að leggja til grundvallar að undanþáguákvæði 2. mgr. 41. gr. hafi einkum verið ætlað að ná til þeirra tilvika þegar lok þess verkefnis sem starfsmanni var ætlað að sinna væru fyrirfram ákveðin eða um afleysingu væri að ræða.

Að mínum dómi er óhjákvæmilegt að hafa í huga eðli ákvæðis 2. mgr. 41. gr. sem fráviks frá almennum reglum laga nr. 70/1996 og þann mismun sem leiðir af ákvæðinu fyrir réttarstöðu þess sem ráðinn er tímabundinni ráðningu við afmörkun á heimildum forstöðumanna og handhafa veitingarvalds til að halda þeim ráðningarkjörum sem felast í 2. mgr. 41. gr. að starfsmönnum sínum. Í þessu sambandi verður enn fremur að líta til þeirra almennu takmarkana sem settar hafa verið um tímabundnar ráðningar starfsmanna á almennum vinnumarkaði, sbr. ákvæði laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna, en þau lög tóku gildi 30. desember 2003. Ég vek athygli á því að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 139/2003 gilda þau um alla starfsmenn sem ráðnir eru tímabundinni ráðningu, sbr. a-lið 3. gr. en þar er starfsmaður með tímabundna ráðningu skilgreindur sem „starfsmaður með ráðningarsamning við vinnuveitanda þar sem lok samningsins ákvarðast af hlutlægum ástæðum, til dæmis tiltekinni dagsetningu, lokum afmarkaðs verkefnis eða tilteknum aðstæðum.“ Er ljóst af framangreindu ákvæði að lögin taka jafnframt til almennra starfsmanna í þjónustu ríkisins, enda eru þeir ekki meðal þeirra sem undanskildir eru sérstaklega gildissviði laganna í a-d liðum 2. mgr. 1. gr., en í d-lið 2. mgr. 1. gr. eru embættismenn taldir sérstaklega meðal þeirra sem falla utan gildissviðs laganna.

Í ákvæði 5. gr. laga nr. 139/2003 er að finna efnislega samsvarandi ákvæði um framlengingu tímabundinnar ráðningar og í 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 en þar segir meðal annars svo:

„Óheimilt er að framlengja eða endurnýja tímabundinn ráðningarsamning þannig að hann vari samfellt lengur en í tvö ár nema annað sé tekið fram í lögum. Þó er heimilt að endurnýja tímabundinn ráðningarsamning stjórnanda, sem gerður hefur verið til fjögurra ára eða lengri tíma, í jafnlangan tíma hverju sinni. Vinnuveitandi skal þó ávallt leitast við að ráða starfsmann ótímabundið.

Nýr ráðningarsamningur telst taka við af öðrum samningi sé hann framlengdur eða ef nýr tímabundinn ráðningarsamningur kemst á milli sömu aðila innan þriggja vikna frá lokum gildistíma eldri samnings.

Aðilum vinnumarkaðarins er heimilt að semja um annað fyrirkomulag á framlengingu eða endurnýjun tímabundinna ráðninga þar sem tekið er tillit til þarfa starfsmanna og vinnuveitanda í þeirri atvinnugrein sem kjarasamningurinn tekur til. Sá samningur skal þá gilda um framlengingu eða endurnýjun tímabundinna ráðninga þeirra starfsmanna er hann tekur til.“

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 139/2003 kemur fram að frumvarpið sé lagt fram til innleiðingar á tilskipun 1999/70/EB, um rammasamninginn um tímabundna ráðningu sem Evrópusamband verkalýðsfélaga (ETUC), Samtök evrópskra iðn- og atvinnurekenda (UNICE) og Evrópusamtök fyrirtækja með opinberri eignaraðild (CEEP) hafa gert en sameiginlega EES-nefndin hafi samþykkt að fella tilskipun þessa undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið 19. maí 2000, sbr. ákvörðun nefndarinnar nr. 43/2000.(Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 2428-2429.) Í frumvarpinu segir enn fremur svo:

„Í rammasamningnum er kveðið á um lágmarksreglur um starfsmenn sem ráðnir eru tímabundið. Jafnframt er gert ráð fyrir að aðildarríkin hafi samráð við aðila vinnumarkaðarins við að útfæra nánar framkvæmd tiltekinna ákvæða samningsins í samræmi við venjur hvers lands og þarfir atvinnurekanda og launafólks í tilteknum atvinnugreinum. Markmið rammasamningsins er að bæta tímabundnar ráðningar með því að tryggja meginregluna um bann við mismunun og að sett verði rammaákvæði í því skyni að koma í veg fyrir misnotkun sem byggist á því að tímabundinn ráðningarsamningur taki við af öðrum. Þess er sérstaklega getið í forsendum samningsins að tímabundnir ráðningarsamningar sem eiga sér stoð í hlutlægum ástæðum sé ein aðferðin til að koma í veg fyrir misnotkun.

Í því skyni að koma í veg fyrir að tímabundnar ráðningar verði misnotaðar þannig að hver tímabundinn ráðningarsamningur taki við af öðrum er mælt fyrir um þrenns konar leiðir sem stjórnvöld geta valið um í samráði við aðila vinnumarkaðarins, sbr. 5. gr. rammasamningsins. Heimilt er að velja eina eða fleiri leiðir en sú fyrsta felur í sér að taldar séu upp þær ástæður sem réttlæta endurnýjun tímabundinna ráðningarsamninga, önnur að kveðið sé á um hámarkstímalengd slíkra ráðningarsamninga og sú þriðja hversu oft sé heimilt að endurnýja þá. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að tímabundinn ráðningarsamningur vari ekki lengur en tvö ár samfellt að því undanskildu að annað sé tekið fram í lögum. Þó er lagt til að heimilt verði að endurnýja tímabundna ráðningarsamninga embættismanna og stjórnenda sem gerðir eru til fjögurra ára eða lengri tíma þegar þeir eru endurnýjaðir til jafnlangs tíma.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 2429-2430.)

Af framangreindu er ljóst að ákvæði laga nr. 139/2003 mæla í grundvallaratriðum fyrir um ákveðnar lágmarksreglur sem ætlað er að stuðla að félagslegu öryggi launþega með því að koma í veg fyrir að tímabundnar ráðningar starfsmanna séu misnotaðar með þeim hætti að hver tímabundni samningurinn taki við af öðrum. Í tilvitnuðu ákvæði 5. gr. eru þessi réttindi launþega útfærð nánar, en í athugasemdum við ákvæðið segir m.a. svo um þær aðstæður sem lögunum er stefnt gegn:

„Með endurnýjun og framlengingu samninga er átt við að tímabundið ráðningarsamband milli starfsmanns og vinnuveitanda gildi áfram með nýjum takmörkunum, hvort sem það er ný dagsetning eða aðrar hlutlægar ástæður. Hugtökin eiga einnig við þegar litið er svo á að tímabundinn ráðningarsamningur taki við af öðrum, þ.e. að nýr samningur taki við af eldri samningi milli sömu aðila. Svo virðist sem venja sé að líta þannig á málin í þó nokkrum tilvikum á íslenskum vinnumarkaði.

Tillaga þessi á sér samsvörun í 41. gr. starfsmannalaga. Í athugasemdum við frumvarp til þeirra laga kemur fram að 1. mgr. ákvæðisins kveður á um þá meginreglu að ráða skuli aðra starfsmenn en embættismenn ótímabundið. Þá er gert ráð fyrir í 2. mgr. að heimilt sé að ráða starfsmenn tímabundið en slík ráðning skal þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár. Hér er því lagt til að sambærilegar reglur muni gilda á almennum vinnumarkaði og gilt hafa á hinum opinbera vinnumarkaði. Gerð er undanþága þegar kveðið er á um annað fyrirkomulag í lögum. Er þar sérstaklega litið til þess að í ákvæðum laga um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, er gert ráð fyrir að erlendir ríkisborgarar, er undanþágur III. kafla laganna eiga ekki við um, séu ráðnir tímabundið í lengri tíma en tvö ár þar sem þeir þurfa endurnýjun atvinnuleyfis og þar með ráðningarsamnings.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 2433-2034.)

3.

Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki betur séð en að ákvæði 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 eins og það verður skýrt með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 139/2003 setji forstöðumönnum stofnana ríkisins í meginatriðum nokkuð skýrar og afdráttarlausar skorður um tímabundna ráðningu starfsmanna þannig að þær vari ekki lengur en til tveggja ára samfellt. Með vísan til atvika máls þess sem hér er til umfjöllunar liggur jafnframt fyrir að A starfaði samfellt í fjögur ár við kennslu við MK, þ.e. frá 1. ágúst 2002 til 31. júlí 2006, án þess að gerður hafi verið við hann ótímabundinn ráðningarsamningur með gagnkvæmum uppsagnarfresti samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 þegar tvívegis höfðu verið gerðir við hann tímabundnir samningar til eins árs.

Ég fæ ekki séð af svörum skólameistara Menntaskólans í Kópavogi til mín, dags. 20. ágúst 2007, að þar sé í sjálfu sér gerður ágreiningur um að síðari málsl. 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 eigi samkvæmt orðalagi sínu við í máli A. Ég ræð það hins vegar af bréfi skólameistara til mín að hún telji starfsumhverfi framhaldsskóla vera með þeim hætti að ekki sé unnt að fylgja meginreglu 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 um ótímabundnar ráðningar við ráðningu kennara í framhaldsskólum.

Í svari skólameistara við fyrirspurnum mínum um hvort hún teldi að skólanum hafi borið að gera ótímabundinn samning við A þegar ljóst var að hann myndi starfa áfram við skólann eftir að hafa starfað þar í tvö ár, eða hvort hún teldi ákvæði 2. mgr. 41. gr. ekki eiga við um mál A, er meðal annars lýst þeirri afstöðu að starfsskipulag framhaldsskóla gerði „skólastjórnendum ókleift að fara í öllu eftir áðurnefndri grein“ þar sem kennslumagn í framhaldsskólum sem starfi eftir áfangakerfi geti verið afar breytilegt milli anna jafnvel þannig að skeiki um einni til tveimur kennarastöðum í stærri fagdeildum. Í bréfi skólameistarans kemur jafnframt fram að fjármálaráðuneytinu sé fullkunnugt um þessa stöðu í framhaldsskólum enda hafi fengist þau svör á þeim tíma sem lögin voru sett að ekki hefði verið horft til skólanna heldur hefði þetta ákvæði komið inn vegna starfsmanna á rannsóknarstofum sem lengi hafi barist fyrir ráðningarfestu sinni. Þá segir þar jafnframt að hjá skólanum sé „leitast við það að fastráða kennara Menntaskólans í Kópavogi að loknum tveggja ára reynslutíma ef kennslumagn uppfyllir 100% starf og ekki er fyrirsjáanleg breyting á því.“

Í ljósi þeirrar afstöðu skólameistara Menntaskólans í Kópavogi sem hér er lýst tel ég rétt að benda á að með ákvæðum 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 og 5. gr. laga nr. 139/2003 hefur löggjafinn tekið skýra og afgerandi afstöðu til þess að ekki sé heimilt að ráða starfsmenn tímabundinni ráðningu lengur en tvö ár samfellt í senn. Er hvorki í þeim lögum sem hér hafa verið rakin né öðrum lögum að finna nein ákvæði þess efnis að annað eigi að gilda um þá sem starfa í framhaldsskólum. Ég tel í þessu sambandi rétt að minna á að stjórnsýslan er í störfum sínum bundin af þeim lögum sem um hana gilda og ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að þeir sem fara með vald til að ráða menn til opinberra starfa geta ekki við meðferð þess valds vikið frá settum fyrirmælum laga um slíkar ráðningar og gildir þá einu hvort þeir telji óhentugt eða óhagkvæmt að fylgja þeim fyrirmælum. Hér er líka ástæða til að leggja áherslu á að í þessu tilviki eiga í hluta ekki bara sérstakar reglur sem gilda um starfsmenn ríkisins heldur einnig reglur laga nr. 139/2003 sem gilda almennt um tímabundnar ráðningar starfsmanna hér á landi.

Samkvæmt því sem að framan er rakið bar skólameistara Menntaskólans í Kópavogi að gera ótímabundinn ráðningarsamning við A sumarið 2004, þegar hann hafði starfað samfellt við skólann í tvö ár, enda lá þá fyrir að skólinn óskaði eftir starfskröftum hans næsta ár. Tel ég því að það hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 að skólinn skyldi á þeim tíma einungis hafa boðið A tímabundinn ráðningarsamning. Beini ég því þeim tilmælum til Menntaskólans í Kópavogi að hann hagi ákvörðunum um gerð ráðningarsamninga framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti.

Vegna ummæla í bréfi skólameistara um að skólinn leitist við að fastráða kennara „að loknum tveggja ára reynslutíma ef kennslumagn uppfyllir 100% starf og ekki er fyrirsjáanleg breyting á því“ tel ég enn fremur tilefni til að árétta þau sjónarmið sem ég rakti í kafla IV.2. hér að framan um að ekki verði annað séð en að byggt hafi verið á því við setningu 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 að undanþáguheimild ákvæðisins tæki að meginstefnu til þeirra tilvika þegar lok þess verkefnis sem starfsmanni var ætlað að sinna væru fyrirfram ákveðin eða um afleysingu væri að ræða. Þannig verða ekki að mínum dómi leidd af ákvæðinu almenn sjónarmið um að starfsmenn séu ráðnir til reynslu í alls tvö ár. Ég bendi hér enn fremur á að ekki er annað að sjá en að ákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 geri samkvæmt orðalagi sínu með beinum hætti ráð fyrir því að starfsmaður sé almennt ráðinn ótímabundinni ráðningu í samræmi við ákvæðið þegar að loknum ákveðnum reynslutíma, nema hann sjálfur eða vinnuveitandi hans telji tilefni til að segja upp samningnum á þeim tíma, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 10. mars 2005 í máli nr. 378/2004. Sé litið til kjarasamninga og staðlaðra fyrirmynda ráðningarsamningum hjá ríkinu virðist almennt miðað við að umræddur reynslutími sé þrír mánuðir.

4.

Við athugun mína á því máli sem hér er til umfjöllunar hefur þeirri afstöðu verið lýst af hálfu fjármálaráðuneytisins að tímabundnar ráðningar megi aldrei vara lengur en í tvö ár samkvæmt 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, sbr. bréf ráðuneytisins til mín, dags. 3. júlí 2007. Er þar jafnframt lýst þeirri afstöðu að það sé mat ráðuneytisins að þegar tímabundin ráðning hefur varað samfellt í tvö ár beri að gera ótímabundinn ráðningarsamning við starfsmann ef framlengja á ráðninguna.

Þrátt fyrir að fjármálaráðuneytið hafi samkvæmt framangreindu lýst skýrri afstöðu til tímabundinna ráðninga starfsmanna með þeim hætti sem hér um ræðir ræð ég það af bréfi skólameistara Menntaskólans í Kópavogi til mín að hjá skólameisturum framhaldsskóla gæti, a.m.k. einhverju leyti, þess almenna viðhorfs að þeim sé heimilt að ráða starfsmenn tímabundið lengur en til tveggja ára samfellt. Þannig er í bréfi skólameistara Menntaskólans í Kópavogi frá 23. ágúst 2007 rakið að við skólann starfi að jafnaði 50-60 kennarar á hverri önn „sem ráðnir eru tímabundið og/eða til stundakennslu og hafi margir þeirra kennt árum saman við skólann á þeim forsendum“. Þá er í sama bréfi rakið að fjármálaráðuneytinu sé „fullkunnugt um þessa stöðu í framhaldsskólum“ enda hafi fengist þau svör á þeim tíma sem lög nr. 70/1996 voru sett að ekki hefði verið horft til framhaldsskóla heldur hefði þetta ákvæði komið inn vegna starfsmanna á rannsóknastofum sem lengi hefðu barist fyrir ráðningarfestu sinni.

Það hefur vakið athygli mína að í þessu máli hefur forstöðumaður hlutaðeigandi ríkisstofnunar fært fram það sjónarmið að þær takmarkanir sem eru lögum samkvæmt á tímabundnum ráðningum starfsmanna henti ekki starfsskipulagi framhaldsskóla og verður að skilja skýringar forstöðumannsins svo það sé ástæða þess að ráðningarreglum var ekki fylgt. Það er ljóst að þær reglur sem löggjafinn hefur sett um takmarkanir á tímabundnum ráðningum eru starfsfólki til hagsbóta og verndar. Í tilvikum sem þessum getur það ekki verið háð ákvörðun einstakra forstöðumanna ríkisstofnana hvort lögum sé fylgt. Á þeim hvílir sú skylda að haga rekstri og þar með starfsmannahaldi stofnunarinnar þannig að það samrýmist bæði þeim starfsskyldum sem á stofnuninni hvíla um að veita þjónustu og leysa úr málum borgaranna og einnig þeim reglum sem gilda um málsmeðferð, þ.m.t. um starfsmannamál. Ég hef áður haft á orði í áliti að ég tel að þess gæti nokkuð að forstöðumenn stofnana ríkisins hafi ekki tileinkað sér eða átt kost á að fá næga fræðslu um þær reglur sem gilda um ráðningar og starfslok starfsmanna ríkisins. Ég tel að sú aðstaða sem birtist í þessu máli sé meðal annars dæmi um nauðsyn þess að auka og bæta þessa fræðslu eins og ég hef áður hvatt til, meðal annars með bréfi til fjármálaráðherra, sjá mál nr. 4212/2004, 4218/2004 og 4306/2005.

Í ljósi þeirra viðhorfa sem lýst er í bréfi Menntaskólans í Kópavogi um framangreint atriði og með tilliti til þess að fjármálaráðuneytið fer með málefni ríkisstarfsmanna samkvæmt 8. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands, tel ég brýnt að ráðuneytið geri jafnframt af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna skólameisturum sem og öðrum stjórnendum ríkisstofnana þá afstöðu sína sem fram kemur í bréfi þess til mín frá 3. júlí sl. þannig að samræmis og jafnræðis verði gætt við framkvæmd þessara mála hjá ríkinu. Ég minni líka á að hér skiptir einnig máli að kynna forstöðumönnum ákvæði laga nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna.

5.

Í áliti þessu hef ég komist að þeirri niðurstöðu að það hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, sbr. einnig ákvæði laga nr. 139/2003, að Menntaskólinn í Kópavogi skyldi sumarið 2004 einungis hafa boðið A áframhaldandi tímabundinn ráðningarsamning. A starfaði þrátt fyrir þetta áfram við skólann en hætti þar störfum sumarið 2006 og var því ekki í starfi þar þegar hann leitaði til mín. Þeir annmarkar sem samkvæmt þessu voru á málsmeðferðinni geta því úr þessu aðeins komið til skoðunar að því marki sem A telur sig hafa orðið fyrir bótaskyldu tjóni af hálfu skólans. Það verður hins vegar að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt enda getur þar skipt máli að taka skýrslur af þeim sem komu að þessum ákvörðunum og leggja mat á fyrirliggjandi sönnunargögn. Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á að í 8. gr. laga nr. 139/2003 er kveðið á um rétt manna til skaðabóta en þar segir: „Brjóti vinnuveitandi gegn ákvæðum laga þessara getur það varðað hann skaðabótum.“

Ég bendi jafnframt á að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi.

V. Niðurstaða.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða mín að sú ákvörðun Menntaskólans í Kópavogi haustið 2004 að bjóða A aðeins tímabundinn ráðningarsamning eftir að hann hafði starfað við skólann samfellt í tvö ár hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 41. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. einnig lög nr. 139/2003, um tímabundna ráðningu starfsmanna.

Ég tel hins vegar ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka og þar með talið hugsanlega bótaábyrgð ríkisins gagnvart A. Það verður að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt. Ég bendi jafnframt á að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Það eru einnig tilmæli mín til MK að skólinn taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við gerð ráðningarsamninga við kennara.

Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram koma í svörum menntaskólans til mín um að það hafi tíðkast að stjórnendur framhaldsskóla geri tímabundna ráðningarsamninga við starfsmenn eftir að þeir hafa starfað samfellt í tvö ár ef til stendur að framlengja ráðninguna, beini ég að lokum þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það geri af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna skólameisturum þá afstöðu sem fram kemur í bréfi þess til mín frá 28. júní sl. og með þeim hætti verði samræmis og jafnræðis gætt í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu. Þá minni ég á fyrri ábendingar mínar til fjármálaráðherra um þörf á aukinni upplýsingagjöf og fræðslu til stjórnenda og annarra starfsmanna ríkisins um starfsmannamál.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Með bréfum til skólastjóra MK og fjármálaráðuneytisins, dags. 10. mars 2008, óskaði ég upplýsinga um hvort af hálfu menntaskólans og ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 31. s.m. kemur fram að ráðuneytið muni vekja athygli á áliti mínu og þeirri afstöðu ráðuneytisins sem fram kom í bréfi þess til mín, dags. 28. júní 2007, í næsta fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana er gefið verði út um miðjan aprílmánuð. Þá bendir ráðuneytið á að í leiðbeiningum fyrir forstöðumenn ríkisstofnana og aðra þá sem starfi við rekstrar- og starfsmannamál, sem birtar séu á vefsíðu ráðuneytisins, komi fram, í kafla um ráðningar í starf, að tímabundnar ráðningar séu ekki óheimilar en þær megi ekki vara samfellt lengur en í tvö ár (í sama starfi) og sé þar vísað til 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996.

Í fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana, útgefnu 29. maí 2008, sem birt er á heimasíðu fjármálaráðuneytisins (sjá http://www.fjarmalaraduneyti.is/frettir/frettir-stjornenda/frettir-stjornenda/nr/10752) er undir fyrirsögninni „Tímabundin ráðning, takmörkuð heimild“ vakin athygli á áliti mínu en í framhaldi þess segir:

„Í tilefni af ofangreindu áliti vill fjármálaráðuneytið taka eftirfarandi fram. Í 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 segir: „Heimilt er að ráða starfsmann til starfa tímabundið og er unnt að taka fram í ráðningarsamningi að segja megi slíkum samningi upp af hálfu annars hvors aðila áður en ráðning fellur sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma. Tímabundin ráðning skal þó aldrei vara samfellt lengur en í tvö ár.“ Það er afstaða ráðuneytisins, eins og fram kemur í bréfi sem það sendi umboðsmanni Alþingis vegna ofangreinds álits, að samkvæmt þessu sé ekki heimilt að ráða starfsmenn tímabundið samfellt í lengri tíma. Þegar tímabundin ráðning hefur varað samfellt í tvö ár beri samkvæmt ofangreindu að gera ótímabundinn ráðningarsamning við starfsmann ef framlengja á ráðninguna. Þá er einnig vakin athygli á 5. gr. laga nr. 139/2003 um tímabundna ráðningu starfsmanna en þar segir m.a. að óheimilt sé að framlengja eða endurnýja tímabundinn ráðningarsamning þannig að hann vari samfellt lengur en í tvö ár nema annað sé tekið fram í lögum.“

Í svarbréfi skólastjóra MK, dags. 25. mars 2008, kemur fram að ekki hafi verið gripið til neinna tiltekinna ráðstafana gagnvart A, enda u.þ.b. 2 ár síðan hann hætti störfum við skólann. Síðan segir þar:

„Hins vegar mun undirrituð leitast við til framtíðar að uppfylla 41. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins um að tímabundin ráðning vari ekki samfellt lengur en í tvö ár þó það sé vandkvæðum bundið eins og fram kom í fyrri bréfum undirritaðrar frá 19. mars og 20. ágúst 2007. Í Menntaskólanum í Kópavogi er starfað eftir ISO9001 gæðastöðlum og um ráðningar og uppsagnir starfsmanna skólans gilda verklagsreglur og gátlistar sem uppfylla lög og reglugerðir þar um. Allar forsendur eru því til staðar hjá skólanum til að vinna þetta í samræmi við rétta stjórnsýslu. Þá má geta þess að undirrituð skipaði við upphaf vorannar starfshóp innan skólans til að endurskoða ofangreinda verkferla með það að leiðarljósi að þeir uppfylli jafnframt hugmyndafræði og viðmið mannauðsstjórnunar.“