Álit

I. Kvörtun og málavextir.



Hinn 10. júlí 2008 barst mér kvörtun frá B, framkvæmdastjóra, fyrir hönd A ehf. Kvörtun félagsins beindist að því að fjármálaráðuneytið hefði ekki svarað erindi þess, dags. 21. maí 2008. Í því var rakið að félagið hefði hinn 25. apríl 2008 sent út áskorun til ríkisstjórnar Íslands um lækkun á álagningu eldsneytis á hópbifreiðar hér á landi og því hefðu ekki enn borist svör við því hvort stjórnvöld ætluðu á einhvern hátt að bregðast við þessari áskorun. Vegna þessa fór félagið fram á við fjármálaráðuneytið að þessi mál yrðu skoðuð með hraði og viðeigandi breytingar gerðar. Var þess jafnframt óskað að málið nyti forgangs þar sem það væri brýnt og sérstaklega óskað eftir svari „eins fljótt og verða má“.



Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2008.



II. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.



Í tilefni af kvörtun félagsins skrifaði ég fjármálaráðuneytinu bréf, dags. 23. júlí 2008, þar sem ég óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvort því hefði borist framangreint erindi frá félaginu og hvað liði þá svörum ráðuneytisins við því. Mér barst svar með bréfi, dags. 25. júlí 2008. Þar kom fram að ráðuneytinu hefði borist erindið en um afgreiðslu þess sagði annars svo í bréfinu:



„[...] Ráðuneytinu berast iðulega áskoranir, samþykktir eða kröfur hagsmunasamtaka, fyrirtækja eða einstaklinga um lagabreytingar, þ.m.t. varðandi skatta- og gjaldalækkanir. Fram til þessa hafa slík mál ekki verið talin falla undir stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga, heldur hefur fremur verið litið svo á að þar birtust sjónarmið, og í sumum tilvikum ábendingar, sem hafa megi til hliðsjónar við almenna stefnumörkun á viðkomandi sviðum. Því hefur ekki verið talið að ráðuneytinu beri að taka hvert og eitt slíkra erinda til sérstakrar meðferðar og afgreiðslu á grundvelli stjórnsýslulaga eða annarra óskráðra reglna stjórnsýslunnar.



Í ljósi framanrakins þykir umrætt bréf ekki gefa tilefni til sérstaks svars af ráðuneytisins hálfu.“



Ég skrifaði ráðuneytinu annað bréf, dags. 4. september 2008. Eftir að hafa vitnað stuttlega til málsatvika, kvörtunar félagsins og svars ráðuneytisins við bréfi mínu taldi ég rétt að taka fram að athugun mín á málinu beindist aðeins að því að ráðuneytið hefði ekki svarað erindi félagsins frá 21. maí 2008 og framkomnum skýringum ráðuneytisins þar á. Athugunin tæki hins vegar ekki til þeirra efnislegu atriða sem erindi félagsins til stjórnvalda varðaði eða viðbragða við þeirri áskorun sem félagið hefði sent ríkisstjórninni 25. apríl 2008. Meginefni bréfs míns hljóðaði svo:



„Af orðalagi áskorunar [A] ehf. til ríkisstjórnar Íslands, dags. 25. apríl 2008, verður ráðið að þar sé komið á framfæri afstöðu aðalfundar félagsins til álagningar olíugjalds. Ég tek fram að ég tel ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu fjármálaráðuneytisins að slíkar samþykktir og áskoranir gefi ekki tilefni til sérstakra svara ráðuneytisins til þess aðila sem þær sendir umfram það sem ráðuneytið ákveður sjálft og telur tilefni til. Hins vegar hefur meginreglan um svör stjórnvalda við erindum sem þeim berast verið talin sú að sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst. (Sjá t.d.: Alþingistíðindi 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Ég tek fram að með þessu er þó vitaskuld engin afstaða tekin til efnis eða lengdar þeirra svara sem stjórnvöldum ber að veita hverju sinni enda hlýtur slíkt að ráðast af atvikum og eðli máls hverju sinni. Þannig er hugsanlegt að svar stjórnvalds hljóði um það eitt að erindi verði ekki tekið til frekari umfjöllunar og ástæður þess raktar. Með því væri komið í veg fyrir óvissu borgarans um það hvort erindi hans sé til meðferðar og efnislegs svars væri að vænta. Kann staðfesting stjórnvalda á því að þau muni ekki taka mál til efnislegrar úrlausnar ennfremur að leiða til þess að borgarinn ákveði að leita annarra úrræða.



Eins og áður segir verður ekki séð af orðalagi áskorunar [A] ehf. til ríkisstjórnarinnar, dags. 25. apríl sl., að sérstaks svars sé vænst. Í bréfi félagsins til fjármálaráðuneytisins, dags. 21. maí 2008, er hins vegar sérstaklega tekið fram að svar óskist.



Með vísan til ofangreinds og 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég þess að ráðuneytið skýri hvort það sé enn afstaða þess að því beri ekki að svara erindi [A] ehf. frá 21. maí sl. Ef svo er óska ég eftir að sú afstaða verði skýrð nánar með tilliti til hinnar óskráðu meginreglu að sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst.“



Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 19. september s.á. Þar vísaði ráðuneytið til skýringa í fyrra bréfi sínu um að þar tilgreind erindi féllu ekki undir „stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga“ og að ráðuneytinu bæri ekki skylda til að taka hvert og eitt slíkra erinda til sérstakrar meðferðar og afgreiðslu á grundvelli stjórnsýslulaga eða annarra óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins. Síðan sagði í bréfi ráðuneytisins:



„Ráðuneytið telur að ekki geti skipt máli varðandi skyldu ráðuneytisins til þess að svara einstökum erindum hvort ætla megi að svars sé vænst eður ei. Það sé eðli erindisins sem hljóti að ráða því hvort taka þurfi það til stjórnsýslulegrar afgreiðslu. Ella hefðu þeir sem setja fram kröfur um viðamiklar breytingar á skatta- eða gjaldakerfi ríkisins það í hendi sér að óska einfaldlega alltaf eftir svari. Færi þá að þrengjast um þann tíma sem ráðuneytið hefur til að sinna stjórnsýslulegum afgreiðslum og öðrum lögboðnum verkefnum.



Þrátt fyrir framanrakin sjónarmið hefur ráðuneytið ákveðið að svara bréfi [A] ehf. til ráðuneytisins dags. 21. maí sl. Fylgir afrit af svari ráðuneytisins þessu bréfi.“



Svar ráðuneytisins við erindi A ehf. var dagsett sama dag og svar þess til mín eða 19. september 2008. Þar sagði meðal annars svo:



„Ráðuneytinu berast iðulega áskoranir, samþykktir eða kröfur hagsmunasamtaka, fyrirtækja eða einstaklinga um lagabreytingar, þ.m.t. varðandi skatta- og gjaldalækkanir. Slík mál eru ekki talin falla undir stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga, heldur er litið svo á að þar birtist sjónarmið, og í sumum tilvikum ábendingar, sem hafa megi til hliðsjónar við almenna stefnumörkun á viðkomandi sviðum. Umrætt bréf og áskorun [A] ehf. falla í þennan flokk og verða meðhöndluð samkvæmt því.“



III. Álit umboðsmanns Alþingis.



1. Afmörkun athugunar.



Athugun mín á þessu máli hefur beinst að þeirri afstöðu fjármálaráðuneytisins að því hafi ekki borið að svara erindi A ehf., dags. 21. maí 2008, og þeim almennu sjónarmiðum sem sú afstaða er byggð á. Ég hef þar sérstaklega staðnæmst við þær skýringar ráðuneytisins til mín að erindi félagsins gæfi ekki tilefni til neinna svara, þar sem það félli ekki undir „stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga“, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 25. júlí 2008. Ég tek það hins vegar fram að athugun mín lýtur aðeins að því hvort ráðuneytinu hafi borið að bregðast við ósk félagsins um svar eins og það gerði síðan með bréfi, dags. 19. september 2008, en ekki efni slíkra svara umfram það að þar komi fram í hvaða farveg málið hafi verið lagt. Þá minni ég á að það hefur verið afstaða mín að það félli utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til athafna, eða athafnaleysis, ráðherra sem einungis verða talin þáttur eða liður í stjórnmálastarfi. Sama gildir um svör við skriflegum erindum sem beint er til ráðherra vegna stjórnmálastarfs hans og sem ekki eru hluti af meðferð tiltekins stjórnsýslumáls. Á móti kemur að það er hlutverk ráðuneytanna sem slíkra að fara með yfirstjórn ákveðinna málaflokka innan stjórnsýslunnar og sú staða kann því að vera uppi að ráðuneyti þurfti fyrir sitt leyti að bregðast við ósk um að erindi sé svarað þótt það sé síðan ráðherra, að því marki sem hann kýs, að taka afstöðu til þess hvort efni erindisins hafi áhrif á stefnumörkun hans í viðkomandi málaflokki eða hugsanlegar lagabreytingar.



2. Meginreglan um svör stjórnvalda og umfang hennar.



Í íslenskum stjórnsýslurétti hefur sú óskráða meginregla verið talin gilda að hver sá sem beri upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Af skýringum ráðuneytisins til mín verður ekki séð að það geri í sjálfu sér ágreining um að umrædd meginregla gildi um störf stjórnvalda. Ég ræð það hins vegar af svörum ráðuneytisins að það telji regluna ekki hafa átt við um erindi A ehf., þar sem áskoranir, samþykktir og kröfur um lagabreytingar falli ekki undir „stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga“. Í bréfi ráðuneytisins er að þessu leyti lýst því viðhorfi að litið hafi verið á slík erindi sem svo að þar birtist sjónarmið sem hafa megi til hliðsjónar við almenna stefnumörkun á viðkomandi sviðum. Af þeim sökum hafi ekki verið talið að „ráðuneytinu beri að taka hvert og eitt slíkra erinda til sérstakrar meðferðar og afgreiðslu á grundvelli stjórnsýslulaga eða annarra óskráðra reglna stjórnsýslunnar“.



Þegar stjórnvöld svara fyrirspurnum eins og þeirri sem A ehf. beindi til fjármálaráðuneytisins eru þau ekki að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar með er hins vegar ekki sagt að viðbrögð og afgreiðsla stjórnvalda á slíkum erindum falli utan „stjórnsýslu ríkisins“ samkvæmt viðurkenndri merkingu þess hugtaks í íslenskum rétti. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum er til dæmis gengið út frá því öll sú starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar falli undir „stjórnsýslu ríkisins“, sbr. Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283. Þá má ótvírætt ráða af ákvæðum 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar að ráðherrar og ráðuneyti þeirra falla undir stjórnsýslu ríkisins í þessum skilningi. Samkvæmt 2. tölul. 5. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, fer fjármálaráðuneytið með mál er varða skatta, tolla og aðrar ríkistekjur.



Það er grundvallarregla íslensks réttar að stjórnsýslan er lögbundin. Að baki þessari reglu býr meðal annars að stjórnvöld starfa í umboði borgaranna. En það leiðir jafnframt af hinu sérstaka eðli og hlutverki stjórnvalda að starfsemi þeirra lýtur ýmsum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins sem komið hafa fram í umfjöllun dómstóla og umboðsmanns Alþingis. Í framhaldinu hefur síðan verið gengið út frá því við lagasetningu Alþingis að þessar óskráðu reglur sem viðurkenndar voru fyrir setningu laganna haldi gildi sínu og þær hafi í ákveðnum tilvikum víðara gildissvið en settar lagareglur á borð við stjórnsýslulögin, sjá hér til hliðsjónar Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293.



Við setningu stjórnsýslulaga var reglan um að stjórnvöld skuli svara skriflega skriflegum erindum sem þeim berast sérstaklega tiltekin sem ein þessara óskráðu reglna en í athugasemdum við það ákvæði er síðar varð að 20. gr. laganna og fjallar um birtingu stjórnvaldsákvarðana sagði orðrétt:



„Í vöxt virðist hafa færst að ákvarðanir séu tilkynntar skriflega enda er meginreglan sú að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema svars sé ekki vænst.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.)



Ekki verður ráðið af athugasemdum við ákvæði 20. gr. hversu ríkar kröfur verði að gera til svara stjórnvalda við þeim erindum sem þeim berast. Við mat á því hvaða kröfur verður að gera til slíkra svara verður að hafa í huga þau sjónarmið sem leidd verða af meginreglunni um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og ákvæði 7. gr. stjórnsýslulaga byggist á en samkvæmt þeirri reglu er stjórnvöldum skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Ekki er einhlítt hversu langt stjórnvöld verða að ganga til að koma til móts við þarfir og óskir borgaranna á grundvelli leiðbeiningarskyldunnar heldur ræðst umfang skyldunnar af eðli og efni máls sem um ræðir. Stjórnvöldum er til dæmis ekki almennt skylt að veita ítarlegar leiðbeiningar í svörum sínum við erindum borgaranna nema þeir hafi sjálfir veigamikla og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þá verður einnig að líta til þess hvaða kosti stjórnvöld hafa til að veita leiðbeiningar með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna. (Sjá hér til hliðsjónar Pál Hreinsson: Leiðbeiningarskylda stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 1. hefti 2007, bls. 19-20.)



Þegar borgararnir eða samtök þeirra beina skriflegum erindum til stjórnvalda, og það verður ekki beint ráðið af erindinu að svars sé ekki vænst, verður að horfa til þess að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti er byggt á því að stjórnvöld þurfi að leggja meðferð og afgreiðslu þeirra erinda sem þeim berast í skipulegan farveg er miði að því að erindið fái afgreiðslu lögum samkvæmt. Liggi það fyrir við móttöku erindis að þótt þar sé óskað eftir svari verði erindinu vegna efnis þess ekki ráðið til lykta með stjórnvaldsákvörðun leysir það stjórnvaldið ekki undan því að taka afstöðu til þess hvernig eigi að bregðast við ósk um svar við erindinu og þá í samræmi við framangreinda meginreglu um svör við skriflegum erindum. Í ljósi þess sem sagði hér að framan um efni leiðbeiningarskyldu stjórnvalda verður að telja að stjórnvöld þurfi í svari við slíku erindi, auk þess að staðfesta að það hafi borist, að gera grein fyrir því í hvaða farveg það hafi verið lagt og þar með hvort þess sé að vænta að stjórnvöld bregðist eitthvað frekar við erindinu. Í þessu sambandi er horft til stöðu borgarans þannig að hann geti af svarinu ráðið hvort það sé tilefni til þess fyrir hann að hafast frekar að eða bregðast við t.d. gagnvart stjórnvöldum eða öðrum aðilum vegna þess máls sem hið upphaflega erindi hans til stjórnvalda fjallaði um. Hér verður líka að hafa í huga að almennt á það ekki að krefjast umfangsmikillar athugunar eða vinnu við að útbúa svar af hálfu stjórnvalda í þessum tilvikum. Það að borgarinn fái umbeðnar upplýsingar í formi skriflegs svars um viðbrögð stjórnvaldsins við erindi hans er hluti af þeim starfsskyldum sem hvíla á stjórnvöldum.



Samkvæmt erindi A ehf. til fjármálaráðuneytisins, dags. 21. maí 2008, var þar skorað sérstaklega á fjármálaráðherra að bregðast við áskorun félagsins til ríkisstjórnarinnar um að lækka álagningu eldsneytis á hópbifreiðar. Var jafnframt óskað eftir því að þessar breytingar yrðu gerðar með hraði og óskað eftir að erindinu yrði svarað eins fljótt og verða mætti.



Eins og ég hef áður lýst á reglan um skyldu stjórnvalda til að svara skriflegum erindum almennt ekki við þegar einungis er um það að ræða að beint sé áskorun til stjórnvalda eða þeim send ályktun um tiltekið málefni. Það felst þá í efni erindisins að sérstaks svars er ekki vænst og það fer eftir viðtakanda áskorunarinnar hvort hann kýs að bregðast við henni. Þannig var t.d. háttað um þá áskorun sem A ehf. sendi frá sér hinn 25. apríl 2008. Sérstaða erindisins sem það sendi fjármálaráðuneytinu 21. maí 2008 felst hins vegar í því að þar er beinlínis óskað eftir svari. Þessi ósk félagsins leiddi til þess að ráðuneytið þurfti í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan að bregðast við henni. Ég fæ ekki annað séð en að ráðuneytið hefði þegar í kjölfar móttöku erindisins getað svarað því með fyrirhafnarlitlum hætti, og þá eftir atvikum með áþekkum hætti og það gerði í bréfi sínu 19. september 2008, þannig að félaginu væru ljós afdrif erindisins. Að minnsta kosti verður ekki ráðið að það hafi kostað ráðuneytið sérstaka fyrirhöfn eða álag á starfsemina að svara erindi félagsins á þennan hátt. Ég tel jafnframt ljóst að fjármálaráðuneytið getur ekki að lögum markað sér þá almennu stefnu fyrirfram eða fylgt þeirri framkvæmd í reynd að svara alls ekki erindum af tiltekinni gerð eða tiltekins eðlis heldur verði ákvarðanir stjórnvalda um svör sín eða önnur viðbrögð við erindum borgaranna að byggjast á mati á viðkomandi erindi og öðrum atvikum hverju sinni. Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að ekki hafi verið hægt að líta svo á erindi A ehf. að „eðli“ þess hefði að lögum þau áhrif að fjármálaráðuneytinu bæri ekki skylda til að haga afgreiðslu og meðferð þess eftir almennum reglum og væri þar með að lögum heimilt að láta því ósvarað með öllu.



IV. Niðurstaða.



Það er niðurstaða mín að upphafleg afstaða fjármálaráðuneytisins um að svara ekki erindi A ehf., dags. 21. maí 2007, hafi ekki verið í samræmi við þær almennu skyldur sem hvíla á stjórnvöldum um svör við skriflegum erindum. Þá geri ég athugasemdir við þau almennu sjónarmið sem ráðuneytið hefur fært fram um að slík erindi falli ekki undir stjórnsýslu ríkisins í skilningi laga. Ég tel því rétt að beina þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það hugi framvegis að því að erindum sem því berast sé svarað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu. Ég tek fram að fjármálaráðuneytið sendi A ehf. svar í tilefni af ofangreindu bréfi félagsins 19. september 2008. Ég geri ekki sérstakar athugasemdir í álitinu við efni þess svars.