Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til forstjóra Landspítalans, dags. 4. september 2009, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til bréfa minna til yðar, dags. 2. og 25. júní 2009, þar sem ég óskaði eftir nánar tilgreindum upplýsingum um fyrirhugaða ráðningu X til Landspítalans til sex mánaða frá og með 1. september nk. til þess að móta nýtt verklag á sviði almannatengsla og svarbréfa yðar, dags. 12. júní og 3. júlí 2009.

Tilefni framangreindra fyrirspurnarbréfa minna var að rekja til fréttaflutnings sjónvarpsins 27. maí 2009 þar sem greint var frá umræddri ráðningu. Í fréttinni var nánar tiltekið greint frá því að X, fyrrum aðstoðarmaður iðnaðarráðherra, hefði verið ráðinn til Landspítalans til sex mánaða frá og með 1. september næstkomandi til þess að sjá um almannatengsl við spítalann. Í fréttinni kom fram að staðan hefði ekki verið auglýst en að rætt hefði verið við þrjá aðra en X. Í tilefni af fyrirspurn fréttamanns um hvers vegna staðan hefði ekki verið auglýst var vísað til þess að ekki væri um nýja stöðu að ræða. Var einnig vísað til þess að bæði ráðningarferlið og auglýsingar kostuðu sitt og tækju oft lengri tíma. Þá birtist frétt á heimasíðu Landspítalans þar sem greint var frá framangreindri ráðningu X til sex mánaða frá og með 1. september næstkomandi.

Í fyrrnefndu bréfi mínu til yðar, dags. 2. júní 2009, rakti ég framangreindan fréttaflutning sjónvarpsins hinn 27. maí 2009. Einnig vísaði ég til þess í bréfinu að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skuli önnur störf en embætti auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Samkvæmt reglum fjármálaráðherra nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, skuli auglýsa laus störf opinberlega með nánar tilgreindum hætti, sbr. 2. og 3. gr. reglnanna. Þá gerði ég grein fyrir undantekningum frá framangreindri auglýsingaskyldu sem fram koma í 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996. Í bréfinu óskaði ég eftir gögnum málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli ráðið hefði verið í umrætt starf án auglýsingar. Í bréfinu tók ég að lokum fram að þessi ósk mín væri sett fram með það í huga að ég gæti í framhaldinu metið hvort tilefni væri til þess að ég tæki framangreinda ráðningu til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997.

Í svarbréfi yðar, dags. 12. júní 2009, kom fram að X hefði verið ráðinn tímabundið til að sinna tilteknu verkefni á Landspítalanum. Spítalinn liti svo á að „ekki [væri] um nýtt starf að ræða sem [bæri], af þeim sökum, að auglýsa lögum samkvæmt“. Þá sagði í umræddu bréfi:

„Tímabundnum verkefnum er alla jafna sinnt af verkefnastjórum spítalans. Á meðan á verkefni þessu stendur situr [X] í stöðu verkefnastjóra sem þegar er til staðar á skrifstofu spítalans. Sá starfsmaður sem ráðinn var ótímabundið til að sinna viðkomandi starfi er í barnsburðarleyfi í eitt ár frá og með 14. mars 2009. Staðgengill sem tók við starfinu frá þeim tíma kom úr öðru starfi á LSH, sem lagt hafði verið niður, hefur verið ráðinn í ótímabundið starf á skrifstofu rannsóknarsviðs LSH frá 1. september 2009.

Með vísan til framangreinds er það afstaða spítalans að ráðningin sem um er spurt sé heimil án auglýsingar með vísan til 2. tl. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996 um auglýsingar á lausum störfum.“

Ég ritaði á ný bréf til yðar, dags. 25. júní 2009, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að þér veittuð mér upplýsingar um nánar tilgreind atriði.

Í fyrsta lagi vísaði ég til þess að í skýringarbréfi yðar, dags. 12. júní 2009, hefði m.a. komið fram að staðgengill sá sem tók við umræddu starfi verkefnastjóra, þegar starfsmaður sá er ráðinn var ótímabundið til að sinna starfinu fór í barnsburðarleyfi, hefði verið ráðinn í ótímabundið starf á skrifstofu rannsóknarsviðs Landspítalans frá 1. september 2009. Af þessu tilefni óskaði ég eftir upplýsingum um hvenær ákvörðun um þessa ráðningu hefði verið tekin. Í öðru lagi óskaði ég eftir því að þér veittuð mér afrit af gögnum er varpað gætu ljósi á ráðninguna og nánari upplýsingar um aðdraganda þeirrar ákvörðunar að ráða X í umrætt starf verkefnisstjóra frá og með 1. september nk., m.a. tölvubréf, minnisblöð sem og upplýsingar sem kynnu að hafa verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í svarbréfi yðar, dags. 3. júlí 2009, kom eftirfarandi fram:

„Starfsmaðurinn sem um er spurt heitir [Y] og var áður ráðin ótímabundið í starf verkefnastjóra í starfsumhverfisdeild LSH. Vegna niðurskurðar var ákveðið í janúar sl. að leggja niður starf hennar frá og með 1. maí 2009. Áður en til starfsloka kom var henni boðin tímabundin afleysing vegna barnsburðarleyfis verkefnastjóra þess sem greint er frá í bréfi LSH frá 12. júní 2009. [Y] þáði hið tímabundna starf en upplýsti yfirmenn jafnframt um að hún hefði eftir sem áður áhuga á að komast í fast starf á spítalanum um leið og tækifæri gæfist. Fljótlega eftir að [Z] tók við starfi framkvæmdastjóra rannsóknarsviðs LSH þann 1. maí 2009 var ákveðið að [Y] færðist í fullt starf mannauðsráðgjafa á sviði hans frá 1. september 2009. Ákvörðun þessi var tekin að höfðu samráði við yfirmann hennar, en ekki liggja fyrir nákvæmar upplýsingar um tímasetningu endanlegs samkomulags milli [Y] og [Z].

Varðandi ráðningu [X] í tímabundið starf liggja ekki fyrir skrifleg gögn né tölvupóstar. Undirbúningur og ákvarðanir voru teknar í maí sl. í samtölum milli hans og forstjóra LSH. Þó er til staðar einn tölvupóstur frá 24. mars 2009 þar sem getið er um [X], en hann var þá enn aðstoðarmaður iðnaðarráðherra. Tölvupóstur þessi er frá [Þ] framkvæmdastjóra mannauðssviðs til forstjóra LSH þar sem hún hefur milligöngu og gefur forstjóra upp símanúmerið hjá [X], sbr. meðfylgjandi mynd af umræddum tölvupósti. [...]

Áður en ákveðið var að stofna til tímabundins verkefnis um almannatengslamál á LSH ræddi forstjóri LSH á þessum tíma við [X] ásamt nokkrum öðrum aðilum sem hafa víðtæka reynslu á sviði almannatengsla.

Þegar endanlega var ákveðið, í maí sl., að ráða [X] tímabundið í starf verkefnastjóra var ljóst að umrætt starf var laust frá 1. september 2009 með þeim hætti sem lýst hefur verið.“

Með vísan til framangreindra skýringa yðar tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna máls þessa á grundvelli heimildar minnar til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hef ég þá einnig horft til þess að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu forsætisráðuneytisins hefur X verið ráðinn í starf upplýsingafulltrúa í ráðuneytinu til sex mánaða frá og með 1. september 2009.

II.

Þrátt fyrir framangreint tel ég rétt í samræmi við hlutverk umboðsmanns Alþingis, sbr. 1. og 2. mgr. laga nr. 85/1997, að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri við yður í tilefni af athugun minni á máli þessu.

Í svarbréfi yðar, dags. 12. júní 2009, kemur fram að „[spítalinn] líti svo á að ekki sé um nýtt starf að ræða sem beri, af þeim sökum að auglýsa lögum samkvæmt“. Er í þessu sambandi vísað til þess að á meðan þessu verkefni standi „sitji [X] í stöðu verkefnastjóra sem þegar [sé] til staðar á skrifstofu spítalans“.

Með vísan til framangreindra skýringa yðar tel ég rétt að árétta að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skulu önnur störf en embætti auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra ef sérreglur hafa ekki verið settar um það hvernig staðið skuli að slíkri auglýsingu í samræmi við 2. málsl. ákvæðisins. Í samræmi við framangreint hefur fjármálaráðherra sett reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Reglurnar gilda um þá starfsmenn ríkisins sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996 og teljast ekki embættismenn samkvæmt 22. gr. laganna. Samkvæmt umræddum reglum skal auglýsa laus störf opinberlega með nánar tilgreindum hætti, sbr. 2.-4. gr. reglnanna. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna er mælt fyrir um undantekningar frá framangreindri auglýsingaskyldu í eftirfarandi tilvikum:

„1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.

2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til að starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.

3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.“

Af framangreindu leiðir að ef ætlunin er að ráða starfsmann í „laust starf“ í þjónustu ríkisins er skylt að gera það að undangenginni auglýsingu sem er í samræmi við þær kröfur sem fram koma í 3. og 4. gr. reglna nr. 464/1996 nema að sérstök heimild sé í lögum til að víkja frá auglýsingaskyldunni eða að undantekningarnar í 1.-3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglnanna eigi við. Skiptir þá ekki máli þótt stjórnvöld telji hagfelldara að ráða einstakling í laust starf án auglýsingar. Vísa ég í því sambandi til þeirra sjónarmiða sem ákvæði um auglýsingaskyldu ríkisstofnana byggjast á og komu fram í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en þar sagði eftirfarandi:

„Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.)

Skylda til að auglýsa störf samkvæmt framangreindum ákvæðum tekur ekki einungis til „nýrra starfa“. Auglýsingaskylda 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 tekur til „lausra starfa“ enda verði ekki séð að nokkur einstaklingur hafi lögmætt tilkall til að gegna því. Í áliti umboðsmanns frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003 benti umboðsmaður á að afstaða til þess hvort tiltekið starf skyldi talið laust í þessari merkingu væri að ýmsu leyti komið undir aðstæðum og afstöðu forstöðumanns. Teldi hann m.a. ljóst að forstöðumaður ætti á grundvelli stjórnunarheimilda sinna að nokkru leyti mat um hvort tiltekin viðfangsefni skyldu skilgreind sem laust starf eða hvort þau yrðu felld undir starfssvið þeirra starfsmanna sem þegar störfuðu hjá stofnuninni. Þá væri ekki sjálfgefið að þegar nýtt starf yrði til að það væri auglýst laust til umsóknar heldur kynni að vera unnt að haga breytingum með þeim hætti að starfsmaður sem fyrir væri hjá stofnuninni tæki yfir þau verkefni sem féllu undir hið nýja starf og annað starf en stofnaðist væri auglýst.

Ef stjórnvald leitar hins vegar til utanaðkomandi einstaklings til þess að gegna starfi hjá opinberri stofnun sem þegar er til staðar er eðlilegast að líta svo á að viðkomandi starf sé „laust“ í merkingu 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 sem beri að auglýsa af þeim sökum nema þær undantekningar sem taldar eru upp í 1.-3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996 eigi við eða sérstök lagaheimild standi til annars. Ég tel að lokum rétt að árétta að þegar svo háttar að skylda hvílir á stjórnvaldi til að auglýsa opinbert starf samkvæmt framangreindum ákvæðum getur stjórnvald ekki vikið sér undan auglýsingaskyldu með vísan til þess kostnaðar og tíma sem auglýsingaferlið kann að hafa í för með sér.

Ég tel rétt að taka fram að í þeirri frétt sem birtist á heimasíðu Landspítalans um ráðningu X var ekki vikið að því að hann hefði verið ráðinn í umrætt starf í forföllum annars starfsmanns, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996. Eins og áður greinir kom fram í skýringum yðar til mín að X hefði verið ráðinn til að gegna viðkomandi starfi þar sem sá starfsmaður sem ráðinn hafði verið ótímabundið til að sinna því var í barnsburðarleyfi í eitt ár frá og með 14. mars 2009. Þá hefði staðgengill sá er kom úr öðru starfi á Landspítalanum og tók við starfinu verið ráðinn í ótímabundið starf á skrifstofu rannsóknarsviðs Landspítalans frá 1. september 2009. Með vísan til framangreinds var það afstaða Landspítalans að ráðningin hefði verið heimil án auglýsingar á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum.

Samkvæmt þeirri frétt sem birtist á heimasíðu Landspítalans var þannig ekki séð að skilyrði væru til þeirrar ráðningar sem þar er lýst án undanfarandi auglýsingar á lausu starfi á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996. Í þessu sambandi tel ég rétt að geta þess að það er talin óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr. Ég tel að stjórnvöld verði með sama hætti að gæta þess að frásagnir og fréttir sem þau senda frá sér séu skýrar og glöggar og í þeim greint frá hvert er hið raunverulega efni þeirrar ákvörðunar sem sagt er frá. Þegar löggjöf setur heimildum stjórnvalda sérstakar skorður um það hvernig ákvörðun er hagað þarf að gæta þess að fréttir sem stjórnvöld birta sjálf um málið veiti nauðsynlegar upplýsingar þannig að ráða megi af fréttinni að þeirra hafi verið gætt, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 15. október 2007 í máli nr. 5102/2007. Ég kem því þeirri ábendingu á framfæri við Landspítalann að betur verði hugað að þessum atriðum í fréttum sem spítalinn sendir frá sér þegar einstaklingar eru ráðnir tímabundið í forföllum annarra starfsmanna.

Ég vek að lokum athygli á því að ég mun í samræmi við 3. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, gera opinberlega grein fyrir þessari afgreiðslu minni á heimasíðu embættis míns.