Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. mars 2011 leitaði A til mín og kvartaði yfir synjun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á að veita henni aðgang að gögnum mála er vörðuðu hana. Í kvörtuninni tók A fram að ítrekað hefði verið leitað eftir gögnunum en engin svör borist.

Af gögnum málsins er ljóst að af hálfu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðisins var farið fram á það við A að hún gerði grein fyrir ástæðum þess að hún óskaði eftir aðgangi að þessum gögnum og í hvaða skyni hún hygðist nota þau áður en beiðni hennar um aðgang að gögnunum yrði afgreidd. A hefur ekki orðið við þessari ósk lögreglustjórans og beiðni hennar um aðgang að gögnum hefur því ekki verið afgreidd. Eins og nánar er vikið að í kafla IV.1 hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á þessu máli við það hvort sú krafa, sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu gerði í þessu máli um upplýsingar af hálfu A og fram kemur í fyrirmælum ríkissaksóknara um aðgang að gögnum sakamála sem er lokið, sbr. nú reglur nr. 4/2009, sé í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. febrúar 2012.

II. Málavextir.

Af gögnum málsins verður ráðið að B, héraðsdómslögmaður, hafi fyrir hönd A ritað bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 8. mars 2011. Í bréfinu var tekið fram að ítrekað hefði verið farið þess á leit við lögreglu um margra mánaða skeið, með bréfum og símtölum, að upplýsingar væru veittar um hvaða mál væru til rannsóknar þar sem A væri kærandi/brotaþoli. Hún hefði kært háttsemi annarra íbúa að X í nokkur aðgreind skipti, m.a. vegna líkamsárása og eignarspjalla. Þá hefði verið óskað eftir afritum af öllum lögregluskýrslum og öðrum gögnum er tengdust þessum málum, bæði þeim málum sem enn væru í rannsókn og þeim málum sem lögregla hefði fellt niður á síðustu fimm árum. Engin svör hefðu borist frá lögreglu sem væri óheppilegt fyrir A enda hefði mál hennar tafist af þessum sökum. Þá væri þessi skortur á viðbrögðum lögreglu óásættanlegur með hliðsjón af skyldum lögreglu samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar um málshraða. Þess væri óskað að hin margumbeðnu gögn yrðu send A beint.

Svar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu barst A með bréfi, dags. 22. mars 2011, en það var svohljóðandi:

„Með vísan til bréfs [B] hdl. dags. 8. mars sl. sendast, á meðfylgjandi tveimur blöðum, yfirlit yfir mál sem þér [hafið] kært eða tilkynnt til lögreglu. Samskonar svar var sent snemma á sl. ári til lögmanns yðar, [C].

Beðist er velvirðingar á því að þessu erindi hefur ekki verið svarað fyrr en ástæður þessa dráttar eru á ábyrgð embættisins.

Í upphaflegu erindi frá 9. júní 2010 óskaði [B] hdl. eftir upplýsingum um mál þar sem þér eruð kærandi eða talinn brotaþoli. Þau mál koma fram á fyrrnefndu yfirliti og frá því það var tekið saman hafa bæst við 4 tilvik sem fylgja á öðru blaði.

Í flestum tilvikum er um að ræða einfaldar bókanir í dagbók, og því lítið um önnur gögn, en eiginleg kærumál eru fá.

Gögn eða afrit af gögnum, svo sem lögregluskýrslum eða dagbókarfærslum, verða ekki afhent nema tilgreindar verði ástæður þess að óskað er aðgangs að gögnunum og í hvaða skyni fyrirhugað er að nota þau.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Ég ritaði bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 18. apríl 2011, og óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að embættið gerði mér grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli synjun þess á að afhenda A gögn eða afrit af gögnum byggðist. Þá óskaði ég jafnframt eftir afstöðu lögreglustjórans til þess hvort um kæranlega ákvörðun væri að ræða og þá hvert unnt væri að beina slíkri kæru. Væri það hins vegar afstaða lögreglustjóra að svo væri ekki, óskaði ég nánari útskýringar á þeirri afstöðu.

Í svarbréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 19. apríl 2011, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Því er til að svara að [A] hefur ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Henni var hins vegar gert að upplýsa um ástæður þess að hún óskar aðgangs að gögnum og í hvaða skyni fyrirhugað er að nota þau. Hún hefur ekki svarað þeim tilmælum og beiðni hennar hefur ekki verið afgreidd, hvorki synjað né samþykkt.

Þessi málsmeðferð grundvallast einkum á reglum ríkissaksóknara um aðgang að gögnum opinberra mála sem lokið er. Til fróðleiks sendast yður afrit af þeim reglum, sem bera heitið Fyrirmæli/Leiðbeiningar nr. RS 2/1998, um aðgang að gögnum opinberra mála sem lokið er. Eins og fram kemur í reglunum eru ákvarðanir samkvæmt þeim kæranlegar til ríkissaksóknara og ber lögreglustjóra að kynna viðkomandi kæruréttinn ef hann synjar um aðgang að gögnum.

[...]

Með vísan til þeirra leiðbeininga sem ríkissaksóknari hefur gefið út þótti rétt að fara þess á leit við [A] að hún upplýsti um þar til greind atriði áður en endanleg afstaða verður tekin til beiðni hennar. Hafi orðalag bréfsins orðið til þess að svar embættisins hafi verið skilið svo að um synjun sé að ræða ber að harma það.“

Ég ritaði bréf til ríkissaksóknara, dags. 10. maí 2011, og óskaði eftir því að embætti hans gerði mér grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli umrædd fyrirmæli þess byggðust, en tók jafnframt fram að nú hefðu verið sett ný fyrirmæli nr. 4/2009 um sama efni sem athugun mín miðaðist við. Þá óskaði ég eftir því að fram kæmi, ef mat á því hvort afhenda ætti tiltekið skjal væri byggt á öðru en fram kæmi í viðkomandi skjali, þ.e. efni skjalsins, á hvaða lagagrundvelli það væri gert. Þá rakti ég að í 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 4/2009 kæmi fram að beiðni um aðgang að gögnum skyldi vera skrifleg. „Tilgreina sk[yld]i ástæður þess að óskað [væri] aðgangs að gögnum og í hvaða skyni fyrirhugað [væri] að nota gögn“ sem óskað væri leyfis til að ljósrita eða afrita. Ég óskaði þess að mér yrði gerð grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það byggðist að gerð væri krafa um að sá sem óskaði aðgangs að gögnum tilgreindi ástæður þess og í hvaða skyni fyrirhugað væri að nota gögn sem óskað væri leyfis til að ljósrita eða afrita.

Svör ríkissaksóknara bárust mér með bréfi, dags. 3. júní 2011. Í bréfinu var spurningum mínum svarað með eftirfarandi hætti:

„1. Réttilega er ályktað í bréfi umboðsmanns til ríkissaksóknara að fyrirmæli RS nr. 2/1998, sem lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu vísar til, séu fallin úr gildi og að fyrirmæli nr. 4/2009 gildi í máli [A]. Miðast spurningar umboðsmanns við það. Óskað er upplýsinga um „... hvort embætti ríkissaksóknara hafi tilkynnt þeim sem beita eigi reglunum um útgáfu nýrra reglna eða upplýst með öðrum hætti.“

Því er til að svara að í meðfylgjandi bréfi ríkissaksóknara til allra lögreglustjóra dags. 24. nóvember 2009, var tilkynnt um heildarendurskoðun áður útgefinna fyrirmæla ríkissaksóknara. Þau fyrirmæli sem hér um ræðir voru einnig birt á vef ríkissaksóknara um leið og þau tóku gildi, þ.e. 1. apríl 2009.

2. Almenn heimild og skylda hvílir á ríkissaksóknara til útgáfu fyrirmæla um atriði er varða rannsókn og saksókn sakamála, sbr. einkum 3. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 21. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008. Efnisatriði 1. mgr. 1. gr. fyrirmæla nr. RS 4/2009 eiga sér samsvörun í 3. mgr. 15. gr., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, en í athugasemdum við frumvarp til laga um stjórnsýslulög segir um 3. mgr. 15. gr.:

„Þá undantekningu er að finna í 3. mgr. að aðili, sem er til rannsóknar vegna þess að grunur hefur fallið á hann um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar í opinberu máli, getur ekki krafist aðgangs að gögnum málsins á grundvelli þessara laga. Meðan mál er til rannsóknar hjá lögreglu og öðrum stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin um ákæru er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum máls. Þegar ákæra hefur verið gefin út gilda um málsmeðferðina, þar á meðal birtingu ákæru og aðgang sakbornings að gögnum, ítarlegar reglur laga um meðferð opinberra mála, nú laga nr. 19/1991. Hins vegar getur sakborningur, eftir að meðferð máls er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Með vísun til 17. gr. verður þó slík krafa ekki tekin til greina t.d. ef sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því.“ (undirstrikun SJF)

Þá telur ríkissaksóknari að líta verði til 1. mgr. 53. gr. laga um meðferð sakamála í þessu efni en þar kemur fram hvert markmið rannsókna, og þar með gagnaöflunar lögreglu, er. Önnur notkun gagna lögreglurannsókna en þar greinir er því undantekning frá meginreglunni sem ber að túlka þröngt og þá þannig að fram fari hagsmunamat líkt og fyrirmæli RS 4/2009 gera ráð fyrir. Nefna má sem dæmi í þessu sambandi að ef vitni, sem gefa skýrslu í sakamáli að viðlagðri vitnaábyrgð, geta vænst þess að skýrsla þeirra sé aðgengileg til notkunar í öðrum tilgangi en þeim sem um ræðir í 1. mgr. 53. gr. þá er það til þess fallið að hafa áhrif á skýrslutöku af vitnum og þar með rannsóknir sakamála.

Einnig ber hér að hafa í huga ákvæði laga um þagnarskyldu ákærenda og starfsmanna lögreglu, sbr. 4. mgr. 18. gr. laga um meðferð sakamála og 1. mgr. 22. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, en þau ákvæði styrkja enn frekar þá niðurstöðu að fara þurfi fram hagsmunamat þegar kemur að afhendingu gagna úr sakamáli. Í 4. mgr. 18. gr. laga um meðferð sakamála segir:

„Ákærendum er skylt að gæta þagmælsku um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu eða vegna starfs síns og leynt eiga að fara vegna lögmæltra almanna- eða einkahagsmuna. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga sem varða starfshætti ákæruvalds og lögreglu og fyrirhugaðar aðgerðir í þágu rannsóknar, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða eðli máls. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“ (Undirstrikun SJF)

3.-4. Mat á því hvort afhenda eigi tiltekið skjal er byggt á efni skjalsins, þeim hagsmunum sem viðkomandi hefur af því að fá aðgang/afrit af umbeðnum gögnum og þeim takmörkunum sem leiða af þeim atriðum sem reifuð eru undir lið 2.“

Með bréfi, dags. 3. júní 2011, gaf ég A færi á því að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svarbréfi ríkissaksóknara. Athugasemdir hennar bárust mér 20. júní s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar.

Í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til A, dags. 22. mars 2011, var það gert að skilyrði fyrir því að beiðni hennar um afhendingu gagna eða afrita af gögnum, s.s. lögregluskýrslum eða dagbókarfærslum, yrði afgreidd að A tilgreindi „ástæður þess að óskað [væri] aðgangs að gögnunum og í hvaða skyni fyrirhugað [væri] að nota þau“. Var í þessu sambandi vísað til 2. mgr. 4. gr. þágildandi fyrirmæla ríkissaksóknara nr. 2/1998, um aðgang að gögnum opinberra mála sem lokið er, sbr. nú fyrirmæli nr. 4/2009 um sama efni frá 1. apríl 2009. Athugun mín lýtur nánar tiltekið að því hvort þetta skilyrði sé í samræmi við lög. Þar sem fyrir liggur, eins og fyrr greinir, að framangreint skilyrði kom sem slíkt í veg fyrir að erindi A fengi efnislega afgreiðslu tel ég að 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, standi ekki því í vegi að ég fjalli um kvörtun hennar á þessu stigi. Hef ég þá jafnframt horft til þeirra sjónarmiða sem fram koma í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 3. júní 2011.

2. Lagagrundvöllur málsins og fyrirmæli ríkissaksóknara

Samkvæmt upphafsmálslið 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er varða tiltekið mál hjá stjórnvaldi. Lögreglunni ber eins og öðrum stjórnvöldum ríkis og sveitarfélaga að fylgja þessu ákvæði nema undantekningar séu gerðar frá því í lögum. Í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvæði greinarinnar taki ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti. Þó geti sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Lagaleg þýðing ákvæðisins er sú að teljist stjórnsýslumál varða rannsókn sakamáls í skilningi laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eða meðferð þess að öðru leyti, á meginregla 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga ekki við um aðgang að gögnum slíks máls. Reglur laga nr. 88/2008 gilda þá um rétt sakbornings og verjanda hans annars vegar og brotaþola og eftir atvikum réttargæslumanns hans hins vegar til aðgangs að gögnum sakamála nema áðurnefnd undantekning í lok 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þegar mál hafa verið felld niður eða lokið, eigi við. Eins og orðalagi 3. mgr. 15. gr. er háttað kunna gögn sem eru í vörslu lögreglunnar að falla utan þeirrar skilgreiningar sem þar kemur fram og aðgangur aðila að þeim kann því að lúta meginreglu 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá er rétt að benda á að í 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er tekið fram að þau lög gildi ekki um rannsókn sakamáls eða saksókn og í 2. mgr. 2. gr. laganna er mælt fyrir um að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum en hins vegar kunna að vera í vörslu lögreglunnar gögn sem ekki falla undir þessi undantekningarákvæði og um aðgang að þeim fer þá eftir hinum almennu reglum upplýsingalaga, m.a. um rétt aðila að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann og varða tiltekið mál, sbr. 9. gr. laganna.

Fyrirmæli ríkissaksóknara, sem hér reynir á, varða aðgang að gögnum sakamála „sem er lokið“ og lúta því beint að framkvæmd á sérreglu síðari málsliðar 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Reynir því á það álitaefni hvort ríkissaksóknari hafi haft næga lagaheimild til að mæla fyrir um það í fyrirmælum sínum að brotaþoli þurfi að tilgreina ástæður þess að óskað sé aðgangs að tilteknum gögnum í máli sem lokið er og í hvaða skyni fyrirhugað sé að nota þau.

Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga gilda þau lög nema sérlög kveði á um strangari málsmeðferðarreglur aðila í hag en stjórnsýslulög mæla fyrir. Til að hægt sé að fallast á að ríkissaksóknara hafi verið heimilt í fyrirmælum á grundvelli laga nr. 88/2008 að kveða á um framangreint skilyrði verður því annað hvort að vera hægt að leiða slíka heimild af sérákvæðum þeirra laga eða telja að slíkt skilyrði sé í samræmi við stjórnsýslulög, sbr. 15. gr. laganna sem áður er rakin. Ég ræð það af skýringum ríkissaksóknara til mín, dags. 3. júní 2011, að ofangreind fyrirmæli hafi einkum verið sett með stoð í 3. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 21. gr. laga nr. 88/2008. Í síðarnefnda ákvæðinu kemur fram að ríkissaksóknari gefi út almennar reglur og fyrirmæli um meðferð ákæruvalds. Hann hafi jafnframt eftirlit með framkvæmd ákæruvalds hjá öðrum ákærendum. Þá segir í 3. mgr. 21. gr. laganna að ríkissaksóknari geti gefið öðrum ákærendum fyrirmæli um einstök mál sem þeim er skylt að hlíta. Hann geti kveðið á um rannsókn máls, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni. Einnig skal getið að í 3. mgr. 56. gr. sömu laga er kveðið á um að ríkissaksóknara sé heimilt að setja reglur um skyldu lögreglu til að veita upplýsingar um rannsókn máls, ef eftir þeim er leitað, þar sem meðal annars sé kveðið á um hvaða atriði eigi að upplýsa þegar verið er að rannsaka tilteknar tegundir mála og á hvaða stigi rannsóknar það verði gert. Af þessum lagaákvæðum er ljóst að ekki er í lögum nr. 88/2008 fjallað um heimild ríkissaksóknara til að kveða á um framangreint skilyrði fyrir því að fjallað sé um beiðni um aðgang að gögnum máls hjá lögreglu eða ákæruvaldi sem lokið er. Ekki er að öðru leyti þörf á því að ég fjalli með almennum hætti um inntak þeirra heimilda ríkissaksóknara til setningar almennra fyrirmæla um meðferð ákæruvalds og um skyldu lögreglu til að veita upplýsingar um rannsókn máls samkvæmt lögum nr. 88/2008.

Samkvæmt framangreindu verður að taka afstöðu til þess hvort ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga, eins og það verður túlkað í ljósi annarra ákvæða sömu laga og lögskýringargagna, girði fyrir að ríkissaksóknara hafi verið heimilt að mæla fyrir um framangreint skilyrði fyrir því að beiðni brotaþola um aðgang að gögnum sakamáls, sem lokið er, væri afgreidd.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga er ekki mælt fyrir um það að stjórnvaldi sé heimilt að krefjast þess af aðila máls að hann tilgreini ástæður þess að hann æskir gagna, hvorki samkvæmt meginreglu 1. mgr. né sérákvæðis 3. mgr. sem hér reynir á. Í athugasemdum greinargerðar við 3. mgr. 15. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er hins vegar sérstaklega vísað til 17. gr. og tekið fram að krafa um aðgang samkvæmt lokamálsliðnum verði þó ekki tekin til greina t.d. ef sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.) Í 17. gr. stjórnsýslulaga er í samræmi við þetta að finna takmörkun á upplýsingarétti aðila samkvæmt stjórnsýslulögum en þar segir að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Í athugasemdum greinargerðar við ákvæði 17. gr. kemur fram að leggja beri ríka áherslu á að litið skuli á „þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)

Það leiðir samkvæmt þessu af 17. gr. stjórnsýslulaga að leggja þarf annars vegar mat á hagsmuni aðila á að fá að kynna sér gögn málsins og hins vegar almanna- og einkahagsmuni sem kunna að mæla með andstæðri niðurstöðu. Stjórnvald getur því ekki afnumið í reynd það mat sem ákvæðið gerir áskilnað um með því að setja skilyrði sem takmarkar aðgang að gögnum máls. Ég ítreka að ég fæ ekki annað ráðið af texta 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 4/2009 og þeim bréfum og skýringum sem liggja fyrir í málinu en að um slíkt skilyrði fyrir aðgangi að gögnum máls sé að ræða. Að mínu áliti verður að öðru leyti mat á almanna- og einkahagsmunum annarra, sem kunna að standa í vegi fyrir upplýsingarétti aðila, fyrst og fremst að fara fram á grundvelli eðlis og efnis þeirra upplýsinga sem er að finna í gögnum málsins og hvernig þær upplýsingar horfa við almennt í hverju máli fyrir sig. Þetta á einnig við um hagsmuni aðilans af því að fá að kynna sér gögn málsins. Við það mat verður m.a. að hafa í huga að upplýsingaréttur aðila máls byggist m.a. á því að viðkomandi eigi kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni. Þetta sjónarmið er áréttað í athugasemdum greinargerðar við 47. gr. frumvarps þess, er síðar varð að 48. gr. laga nr. 36/1999, og breytti síðari málslið 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að brotaþoli geti krafist þess, á sama hátt og sakborningur, að fá að kynna sér gögn í opinberu máli eftir að það hafi verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Síðan segir að engin ástæða sé til þess að gera að þessu leyti greinarmun á sakborningi og brotaþola, „enda hafi brotaþoli ekki síður hagsmuni af því að fá aðgang að málsgögnum, t.d. til þess að ganga úr skugga um hvort ástæða sé til þess að höfða einkamál til heimtu skaðabóta vegna þess tjóns sem hann hafi beðið“. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 2320-2321.) Upplýsingaréttur aðila máls byggist því á ákveðnum hagsmunum sem verður að meta hvernig horfir við í hverju máli andstætt t.d. einkahagsmunum annarra.

Það leiðir hins vegar hvorki af 15. né 17. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi sé heimilt að setja sjálfstætt og takmarkandi skilyrði fyrir efnislegri umfjöllun aðila um aðgang að gögnum máls að hann tilgreini ástæður þess að hann óskar eftir aðgangi að gögnum málsins eða í hvaða skyni hann fyrirhugi að nota þau eins og gert er í 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 4/2009. Ég bendi sérstaklega á það í þessu sambandi að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum kemur skýrt fram um II. kafla frumvarpsins að einstaklingar, lögaðilar, þ.m.t. fjölmiðlar, eiga samkvæmt lögum rétt til aðgangs að gögnum máls innan stjórnsýslunnar án þess að þurfa að sýna fram á tengsl við málið eða aðila þess og án þess að þurfa að sýna fram á hagsmuni af því að fá eða nota umbeðnar upplýsingar. Þá vek ég athygli á því að í athugasemdum greinargerðar við 5. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að í vafatilvikum þá snúi stjórnvöld sér að þeim sem á andstæðra hagsmuna að gæta með það fyrir augum hvort sá einstaklingur eða lögaðili samþykki að veita aðgang að upplýsingunum en ekki að þeim sem óskar eftir aðgangi að gögnum. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3021.) Lögbundinn réttur aðila máls til upplýsinga á grundvelli stjórnsýslulaga er jafnan mun ríkari en upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum. Það fær því ekki staðist að gerðar séu að þessu leyti ríkari kröfur til forms og efnis beiðni aðila máls um aðgang að gögnum máls á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga en heimilt væri samkvæmt upplýsingalögum. Á það jafnt við um beiðni aðila máls samkvæmt meginreglu 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga eða sakbornings og brotaþola samkvæmt sérreglu 3. mgr. 15. gr. sömu laga. Á hinn bóginn er ekki útilokað að lögreglan hafi svigrúm við það hagsmunamat sem fram fer í hinu síðarnefnda tilviki á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga eins og áður er rakið og þá í ljósi eðlis þeirra mála sem hér um ræðir eins og áréttað er í skýringum ríkissaksóknara til mín.

Í skýringum sínum til mín bendir ríkissaksóknari jafnframt á það að hafa beri í huga þagnarskyldu ákærenda og starfsmanna lögreglu, sbr. 4. mgr. 18. gr. laga nr. 88/2008 og 1. mgr. 22. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, „en þau ákvæði styrkja enn frekar þá niðurstöðu að fara þurfi fram hagsmunamat þegar kemur að afhendingu gagna úr sakamáli“. Á þetta sjónarmið verður ekki fallist. Í 2. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er með skýrum og ótvíræðum hætti tekið fram að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt þeirri grein. Á þetta ákvæði jafnt við um 3. mgr. og 1. mgr. 15. gr. laganna.

Í samræmi við allt framangreint er það niðurstaða mín að skilyrði það í fyrirmælum ríkissaksóknara, að brotaþoli tilgreini ástæður þess að óskað er aðgangs að gögnum í máli sem lokið er og í því hvaða skyni fyrirhugað sé að nota þau, eigi sér ekki stoð í lögum. Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu var því ekki heimilt að afgreiða erindi A að því marki sem það laut að gögnum sem falla undir 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á þeim grundvelli að á það hefði skort að fullnægt væri umræddu skilyrði heldur bar honum með skoðun á efni þeirra gagna sem um ræddi að leggja mat á hagsmuni hennar af því að fá að kynna sér gögn málsins og andstæða almanna- og einkahagsmuni, ef þeim var til dreifa, í samræmi við ákvæði 3. mgr. 15. gr. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Það er því einnig niðurstaða mín að afgreiðsla lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 22. mars 2011 í máli A hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Í þessu áliti hefur að öðru leyti ekki verið tekin afstaða til þess eftir hvaða lagareglum átti að fara við úrlausn um aðgang A að þeim gögnum hjá lögreglunni sem hún hafði óskað eftir.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglna nr. 4/2009 í fyrirmælum ríkissaksóknara um aðgang að gögnum sakamála, sem er lokið, eigi sér ekki stoð í lögum. Það er jafnframt niðurstaða mín að afgreiðsla lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 22. mars 2011 á erindi A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til ríkissaksóknara að umrætt ákvæði í fyrirmælum embættisins verði tekið til endurskoðunar og þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Þá beini ég þeim tilmælum til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að hann taki mál A til afgreiðslu, komi fram beiðni þess efnis, og fjalli þá um málið í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu.