Álit

I. Kvörtun.

Hinn 15. maí 2012 leitaði A hf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir reglugerðum um stjórn makrílveiða og úthlutun aflaheimilda á grundvelli þeirra. Í kvörtun félagsins eru gerðar margvíslegar athugasemdir við reglugerðir um stjórn makrílveiða og úthlutun á grundvelli þeirra árin 2010 og 2011. Telur félagið að ákvarðanir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um úthlutun á aflaheimildum í makríl til félagsins á þessu tímabili hafi hvorki verið byggðar á málefnalegum sjónarmiðum né á réttum lagagrundvelli. Hafi ráðherra borið „að tryggja með reglugerð að við úthlutun á aflahlutdeild í makríl vegna ársins 2011 yrði aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við árin 2008-2010 þegar komin var á samfelld veiðireynsla á makrílveiðum“ í skilningi laga.

Hinn 11. mars 2013 barst umboðsmanni jafnframt kvörtun frá B hf. er laut að sambærilegum álitaefnum. Af hálfu félagsins er á því byggt að reglugerðir um stjórn makrílveiða fyrir árin 2011 og 2012 hafi ekki átt sér viðhlítandi stoð í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, feli í sér brot á jafnræðisreglu, meðalhófs hafi ekki verið gætt við setningu þeirra og atvinnuréttindi hafi verið skert auk fleiri atriða.

Hinn 15. febrúar sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Með tilliti til þess að báðar kvartanir lúta að reglugerðum um stjórn makrílveiða þar sem reynir á hliðstæð atriði hef ég ákveðið að taka þær sameiginlega til athugunar og ljúka umfjöllun minni um þær í einu áliti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2014.

II. Málavextir.

Samkvæmt því sem fram kemur í gögnum málsins hófst skipuleg veiði á makríl í íslenskri lögsögu ekki fyrr en í byrjun þessarar aldar og fór hún í fyrsta skipti yfir þúsund tonn árið 2006. Makríll hefur verið skilgreindur sem deilistofn, þ.e. stofn sem veiðist bæði innan og utan lögsögu Íslands.

Viðvarandi ágreiningur hefur verið um stjórn á veiðum úr makrílstofninum og hafa Íslendingar hingað til tekið einhliða ákvarðanir um fyrirkomulag veiða og leyfilegt heildarmagn makrílveiða íslenskra skipa.

Fram til ársins 2008 voru makrílveiðar íslenskra skipa innan efnahagslögsögunnar frjálsar. Árið 2008 var í fyrsta sinn sett takmörkun á veiðarnar sem kvað á um að einungis væri heimilt að veiða tiltekið magn á samningssvæði Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC), utan lögsögu ríkja, sbr. reglugerð nr. 863/2008, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu árið 2008.

Árið 2009 gaf ráðherra síðan í fyrsta sinn út reglugerð sem tók bæði til veiða í íslenskri lögsögu og á alþjóðlega hafsvæðinu þar sem settar voru takmarkanir á leyfilegan heildarafla í makríl árið 2009. Þeim heildarafla var þó ekki skipt fyrir fram á milli einstakra skipa, sbr. reglugerð nr. 283/2009, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2009. Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kom fram að færi heildarafli íslenskra skipa á makríl á árinu 2009 yfir 112.000 lestir, þar af ekki meira en 20.000 lestir á framangreindu alþjóðlegu hafsvæði, væri það í höndum ráðherra að ákveða hvort veiðar á makríl skyldu bannaðar eða takmarkaðar með einhverjum hætti. Sá heildarafli sem þar var mælt fyrir um var um það bil í samræmi við það sem hafði veiðst af hálfu íslenskra skipa árið 2008.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið gaf út reglugerð nr. 285/2010, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2010. Þar var heildarafli fyrir árið 2010 ákveðinn 130.000 lestir, eða 20.000 lestir á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu ríkja. Færi leyfilegur heildarafli íslenskra skipa í makríl á árinu yfir það hámark var kveðið á um að ráðherra tæki ákvörðun um að veiðar á makríl skyldu bannaðar, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar. Heildarafla ársins 2010 var ráðstafað til skipa með þrenns konar hætti: 1) 112.000 lestum samkvæmt veiðileyfum til skipa sem höfðu veitt makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009. Með breytingareglugerð nr. 753/2010 var sá heildarafli aukinn í 115.600 lestir. 2) 3.000 lestum til skipa sem stunduðu veiðar á línu og handfæri, netaveiðar og til veiða í gildru. 3) 15.000 lestum skyldi ráðstafað til skipa sem ekki féllu undir fyrstu tvo flokkana enda hefði útgerð skipsins sótt um leyfi til makrílveiða til Fiskistofu eigi síðar en 30. apríl 2010.

Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 987/2010, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2011, kom fram að öllum fiskiskipum, sem leyfi hefðu til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands, væri heimilt að stunda veiðar á makríl í fiskveiðilandhelgi Íslands og á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu ríkja, að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Færi heildarafli íslenskra skipa í makríl á árinu 2011 yfir 155.000 lestir, eða í 20.000 lestir á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu ríkja, ákvæði ráðherra hvort veiðar á makríl skyldu bannaðar eða takmarkaðar með einhverjum hætti, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Í fyrri málsl. 3. mgr. 1. gr. kom síðan fram að leyfi til makrílveiða skyldu gefin út fyrir hvert almanaksár en ráðherra væri heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til makrílveiða væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra.

Með reglugerð nr. 233/2011, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2011, var kveðið á um að ráðstafa skyldi tilteknu magni til skipa sem stunduðu veiðar með sérstökum hætti en stærstum hluta skyldi skipt hlutfallslega á milli skipa sem veitt höfðu makríl í flottroll eða nót miðað við aflareynslu þeirra á árunum 2007-2009. Sú meginbreyting sem var gerð frá fyrra ári var að úthlutað var til fjögurra flokka í stað þriggja. Í fréttatilkynningu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins nr. 9/2011, frá 16. mars 2011, kom fram að við úthlutun væri horft til þess að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Tekið væri tillit til alhliða hagsmuna greinarinnar og þjóðarbúsins með því að stuðlað yrði að sem mestri og fjölbreyttastri verðmætasköpun og atvinnu. Lögð var áhersla á að veiðarnar sköpuðu ekki grunn að veiðirétti eða veiðifyrirkomulagi í framtíðinni og ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Mikilvægt væri fyrir þjóðarbúið að ekki væri lokað fyrir möguleika á að aflað væri enn fjölbreyttari reynslu í vinnslu og veiðum en þá lá fyrir. Á meðan á vertíð stóð árið 2011 voru gerðar töluverðar breytingar á stjórn makrílveiða m.a. á aflamagni sem úthluta skyldi til einstakra skipa, kvöðum á vinnslu til manneldis og færslu heimilda til einstakra báta. Ekki verður annað ráðið en að þær breytingar hafi falið í sér auknar heimildir til veiða.

Með reglugerð nr. 329/2012, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2012, var skiptingu heildarafla ráðstafað með sams konar hætti og árið 2011 en heildaraflaviðmiðið var ákveðið 145.227 lestir. Skiptingin var með þeim hætti að 1) 845 lestum var úthlutað til skipa sem stunduðu veiðar með línu eða handfærum. 2) 8.066 lestum til ísfiskstogara. 3) 31.259 lestum til vinnsluskipa. Var skiptingu innan vinnsluskipa breytt frá árinu 2011 með þeim hætti að skipum innan þess flokks var skipt í þrjá flokka eftir stærð í brúttótonnum. 4) 105.057 lestum til þeirra skipa sem höfðu veitt makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009. Þeim aflaheimildum var skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu þeirra á árunum 2007, 2008 til og með 11. júlí 2009.

Með reglugerð nr. 327/2013, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2013, var enn á ný kveðið á um skiptingu heildarafla á tiltekna flokka skipa, og henni breytt síðar með nokkrum reglugerðum. Eins og áður var þar kveðið á um skiptingu heildarafla á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Mælt var fyrir um skiptingu heildarafla á flokka skipa fyrir árið 2014 með reglugerð nr. 376/2014, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2014.

Samkvæmt lokamálsgreinum framangreindra reglugerða um makrílveiðar eru þær settar á grundvelli laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Þar er aftur á móti ekki gerð nánari grein fyrir á hvaða lagagrundvelli þær byggja.

Fiskistofa sér um útgáfu leyfa til veiða í lögsögu annarra ríkja og safnar og varðveitir upplýsingar um veiðar og landaðan afla, þ.m.t. úr deilistofnum eftir tímabilum og veiðisvæðum. Samkvæmt upplýsingum af heimasíðu Fiskistofu veiddu íslensk skip makríl bæði innan íslenskrar lögsögu og í lögsögu annarra ríkja og á alþjóðlega hafsvæðinu á árunum 2006-2013, en þó að langstærstum hluta innan lögsögu Íslands. Af þeim gögnum verður ekki annað ráðið en að úthlutun á afheimildum úr makrílstofninum hafi ekki fyllilega verið í samræmi við þær reglugerðir sem gefnar hafa verið út.

Í kvörtun A hf. kemur fram að fiskiskip félagsins hafi stundað makrílveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu á árunum 2007-2009. Á þessu tímabili hafi skip A veitt um 16,6% af heildarafla íslenskra skipa. Við ákvörðun um úthlutun á aflaheimildum fyrir árið 2010 hafi um 14,8% af heildaraflanum verið úthlutað til félagsins og um 12,3% við úthlutun ársins 2011. Af kvörtun B hf. verður jafnframt ráðið að úthlutun til aflareynsluskipa samkvæmt reglugerðum fyrir árin 2011 og 2012 hafi haft neikvæð áhrif á hlut skipa félagsins í makrílveiðum íslenskra skipa. Í því sambandi er bent á að aflareynsluskip hafi fengið 86,5% af úthlutuðu magni árið 2010 en árið 2012 hafi þau skip aðeins fengið 72,3% af úthlutuðu magni.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A hf. og B hf. rituðu umboðsmaður Alþingis og settur umboðsmaður bréf til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins (síðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins), dags. 7. júní 2012, 2. maí 2013 og 26. ágúst 2013. Þar var þess óskað að ráðuneytið veitti upplýsingar og afhenti eftir atvikum gögn um tiltekin atriði vegna kvartana félaganna. Svarbréf ráðuneytisins eru dags. 7. september 2012, 22. maí 2013 og 8. nóvember 2013. Ég tel aðeins þörf á að rekja þau atriði sem óskað var upplýsinga um og hafa þýðingu fyrir athugun mína eins og hún er afmörkuð í kafla IV.1.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2013, var fjallað um úthlutun á aflaheimildum í makríl með hliðsjón af 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 þar sem segir m.a.:

„Með reglugerð um veiðistjórn á makríl 2010 var hverju skipi sem átti rétt til útgáfu leyfis til makrílveiða ákveðin tiltekin aflaheimild til eins árs. Við úthlutun þessara heimilda var að mestu leyti byggt á veiðireynslu næstliðinna þriggja ára, en nokkur afli var tekinn frá fyrir nýja aðila að veiðunum. Því hefur verið haldið fram [...] að þetta hafi verið í bága við lög, þar sem borið hafi að úthluta aflaheimild á grundvelli veiðireynslu einvörðungu, sbr. 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna [...]

Í lagagreininni segir að komi til ákvörðunar um að takmarka „heildarafla“ í deilistofn sem „samfelld veiðireynsla“ er á sé skylt að hlutdeildarsetja stofninn. Í greininni er ekki fjallað um hvernig staðið skuli að setningu slíks „heildarafla“. Í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að úthafsveiðilögunum var að þessu leyti vísað til laga um stjórn fiskveiða til samanburðar. Það fyrirkomulag sem þar er til staðar fellur hins vegar ekki að því skipulagi sem gildir um stjórn veiða úr deilistofnum. Þannig eru auðvitað engin dæmi um að Hafrannsóknarstofnun hafi gefið ráðgjöf um aflamagn í makríl með vísan til 3. gr. laga um stjórn fiskveiða. Öllu nærtækara er að skýra orðið „heildarafli“ með hliðsjón af 1. mgr. 6. gr. úthafsveiðilaganna, þar sem rætt er um víðförla fiskistofna. [...]

Í ákvæðinu er mælt fyrir um að ákvörðun um heildarafla sé tekin á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að og að sú ákvörðun bindi hendur ráðherra við veiðistjórn. Nærtækt virðist að líta svo á að sama hugsun hvíli að baki 2. mgr. 5. gr. laganna. Í því felst að með tilvísun til „ákvörðunar um að takmarka heildarafla“ úr deilistofni sé vísað til ákvörðunar sem tekin hefur verið um heildarafla í stofninn á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að. Komi til slíkrar ákvörðunar mundi það leiða til þess að skylda ráðherra skv. 2. mgr. eða eftir atvikum 6. mgr. 5. gr. laganna til að hlutdeildarsetja viðkomandi deilistofn verði virk.“

Í tilefni af kvörtun A hf. óskaði umboðsmaður Alþingis sérstaklega eftir því að ráðuneytið veitti honum upplýsingar um hvort ársafli íslenskra skipa á árunum 2007-2010 hafi, á einu eða fleiri þessara ára, að minnsta kosti svarað til þriðjungs þess heildarafla í makríl sem íslensk stjórnvöld höfðu þá til ráðstöfunar, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Ef svo væri var óskað eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu ráðuneytisins að veiðireynsla í makríl hafi þá ekki við úthlutun á árinu 2011 verið orðin samfelld í merkingu síðari málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 og þá með þeim afleiðingum að ráðuneytinu hafi borið að fylgja meginreglu 3. málsl. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, við setningu reglugerðar nr. 233/2011. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 22. maí 2013, segir m.a.:

„Lög nr. 151/1996 gera ótvírætt ráð fyrir að samningur sé í gildi um hlutaðeigandi deilistofn svo að til úthlutunar ótímabundinnar aflahlutdeildar skv. 2. mgr. 5. gr. laganna geti komið, enda verður því ekki haldið fram að íslensk stjórnvöld hafi „til ráðstöfunar“ tiltekinn afla úr stofnum sem ósamið er um. Allar stjórnunarráðstafanir varðandi makrílveiðar íslenskra skipa hafa verið einhliða fram að þessu, [...].

Í tilefni af umfjöllun um 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 skal þó bent á að þegar úthlutun veiðileyfa fór fram 2011 voru aðeins þrjú veiðitímabil fyrir hendi, en afli ársins 2006 var óverulegur. Loks voru makrílveiðar allra skipa annarra en uppsjávarskipa stöðvaðar í byrjun júlí 2009. Það var gert til þess að uppsjávarskipunum tækist að veiða síldarafla, en svo hagaði til að það ár var mikil blöndun á síldarmiðum milli makríls og síldar. Í ljósi þeirrar aðgerðar orkar mjög tvímælis að leggja árið 2010 til grundvallar sem viðmiðun um veiðireynslu.

Makrílafli íslenskra skipa 2007 til 2010:

Viðmið Afli

2007 36.000

2008 20.000 (alþ. hafsv.) 112.353

2009 112.000 116.160

2010 130.000 122.034

Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 segir, að öllum íslenskum skipum séu heimilar veiðar utan lögsögunnar með þeim takmörkunum sem leiðir af lögum og reglum settum með stoð í þeim. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. er ráðherra heimilt að leyfisbinda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum, sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum skyldum ríkisins til verndunar lifandi auðlindum hafsins, sbr. 3. gr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna, sem um ræðir í 5. gr. laganna. Leyfi skulu bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru, eins og segir í greininni. Þessarar heimildar hefur ráðherra neytt við stjórn makrílveiða með útgáfu reglugerða sem eru grundvöllur að leyfum til veiðanna.“

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2013, segir enn fremur að framangreindur skilningur sé í góðu samræmi við úthafsveiðisamning Sameinuðu þjóðanna, þar sem mikil áhersla er lögð á að verndunar- og stjórnunarráðstafanir fyrir úthafið annars vegar og efnahagslögsögu ríkja hins vegar skuli vera samrýmanlegar. Þá mæli með þessari skýringu að hún falli „ágætlega að hugtakinu „samfelld veiðireynsla“ í 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna“. Þrátt fyrir að fram komi að ráðuneytið telji lögin „allskýr um þetta atriði“ þá megi halda fram „öðrum skýringarkostum“ og í framhaldinu vikið að því hvernig staðið var að hlutdeildarsetningu í kolmunna sem er deilistofn:

„Í þessu sambandi má benda á hvernig staðið var að hlutdeildasetningu kolmunna árið 2002. Íslensk skip höfðu um allnokkurn árafjölda fyrir 2002 veitt kolmunna (ýmist í íslenskri- eða færeyskri lögsögu eða alþjóðlegu hafsvæði), en veiðar þeirra voru takmarkaðar samkvæmt einhliða ákvörðun íslenskra stjórnvalda um viðmiðun um aflamagn á árunum á undan. Strandríkjasamningur um stofninn tókst ekki fyrr en 16. desember 2005. Það verður ekki séð að það hafi haft þýðingu við ákvörðun um heildarafla í kolmunna og samhliða setningu aflahlutdeilda samkvæmt reglugerð nr. 196/2002 um úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks í kolmunna. Reglugerðin virðist sett á grundvelli 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna. Að vísu kemur það ekki beinum orðum fram í reglugerðinni, en framkvæmdin bendir til þess, enda var hlutdeild hvers fiskiskips reiknuð á grundvelli þriggja bestu veiðiára þess 1996-2001.

Við stjórn makrílveiða hefur aldrei komið til þess, eins og gerðist með kolmunna árið 2002 að ákveðin hafi verið heildarafli í stofninn í skilningi 2. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaga. [...]

Þessu til viðbótar er rétt að benda á að vilji stóð ekki til þess af hálfu stjórnvalda að makrílstofninn yrði hlutdeildarsettur með veiðistjórnaraðgerðum 2010 (hvorki af hluta né í heild). [...]

Þá er ljóst að ráðuneytið og flestir eða allir hagsmunaaðilar hafa litið svo á að makríll hafi ekki verið hlutdeildarsettur árið 2010 eða síðan. [...]

Við þetta má bæta að hefði komið til úthlutunar á aflahlutdeild árið 2010 hefði verið með öllu óljóst hver hlutdeild hvers skips hefði orðið. Til þess er að líta að 6. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna veitir ráðherra sjávarútvegsmála allvíðtækar valdheimildir til að ákveða aflahlutdeild hvers fiskiskips þegar samfelld veiðireynsla er ekki fyrir hendi í skilningi 2. mgr. 5. gr. laganna (en það er auðséð að árið 2010 var samfelld veiðireynsla ekki fyrir hendi séð í ljósi aflamagns næstliðinna ára). [...]

Samkvæmt [6. mgr. 5. gr.] hefði ráðherra getað látið margt fleira en veiðireynslu ráða úthlutun aflahlutdeildar árið 2010.“

Í svari ráðuneytisins, dags. 8. nóvember 2013, er sérstaklega vikið að gildissviði laga á sviði fiskveiðistjórnar og deilistofna þar sem segir m.a. eftirfarandi:

„[Lög] um stjórn fiskveiða gilda einungis um veiðar nytjastofna í íslenskri fiskveiðilögsögu, sbr. 2. og 3. gr. laganna. Lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands nr. 79/1997 virðist ætlað að hafa sömu gildisafmörkun. Lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands (úthafsveiðilögin) gilda hins vegar að meginreglu um veiðar á nytjastofnum utan fiskveiðilögsögunnar. Af þessu einu og sér kynni að spretta óvissa varðandi stofna, eins og makríl, sem í eðli sínu er mjög víðförull deilistofn (e. straddling stock), veiðist bæði innan og utan íslenskrar fiskveiðilögsögu og lýtur veiðistjórn sem ákveðin er í fjölþjóðlegum samningum. Ef gera ætti greinarmun á veiðistjórn á slíkum stofni eftir því hvort veiðar færu fram innan eða utan íslenskrar fiskveiðilögsögu, þá kæmi upp staða sem væri mjög flókin og nánast óviðráðanleg auk þess sem mikil óvissa mundi skapast við eftirlit með veiðum. Má í því sambandi benda á að við veiðar á deilistofnum stundar skip iðulega veiðar bæði innan og utan íslensku lögsögunnar í sömu veiðiferð. [...]

Við þessu er brugðist í úthafsveiðilögunum með fyrirmælum um veiðistjórn á deilistofnum. Í 1. mgr. 5. gr. úthafsveiðilaganna segir að „um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skulu gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þessarar greinar.“ Í 2. og 6. mgr. 5. gr. laganna er síðan mælt fyrir um hvernig standa skuli að setningu aflahlutdeilda í deilistofna. [...] Í [áliti umboðsmanns Alþingis frá 24. apríl 2006 í máli nr. 4136/2004] er talið að ráða megi af úthafsveiðilögunum, skýringum með þeim og aðdraganda laganna að það hafi að líkindum verið ætlun löggjafans að gera lagaumhverfið þannig úr garði að heildstæð stjórn veiða úr deilistofnum gæti farið fram, hvort sem slíkar veiðar ættu sér stað innan eða utan fiskveiðilögsögunnar og þá að gættum meginreglum laga nr. 38/1990. Það verði engu að síður að telja að réttaróvissa sé til staðar um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld sjávarútvegsmála geti á hverjum tíma tekið ákvarðanir um hvort íslensk skip, sem hafa yfir að ráða aflaheimildum í deilistofnum sem byggðar eru á 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, geti veitt innan íslensku fiskveiðilögsögunnar, og þá með tilliti til réttarstöðu þeirra útgerða sem eiga skip sem hafa slíkar heimildir og sækja í stofn innan lögsögunnar sem vísindalegar rannsóknir gefa vísbendingu um að geti hugsanlega verið af sömu stofngerð. Þótt ráðuneytið hafi ekki verið að öllu leyti sammála forsendum og niðurstöðu embættis umboðsmanns Alþingis í greindu áliti, þá hefur ráðuneytið talið æskilegt, séð í ljósi álitsins, að skýra nokkuð lagaheimildir ráðherra til að setja reglur um stjórn á veiðum úr deilistofnum innan fiskveiðilögsögunnar. [...] Hvað sem þessu líður telur ráðuneytið ljóst að þau sérstöku málsatvik sem voru til athugunar í greindu áliti embættis umboðsmanns Alþingis, þar sem reyndi á skörun veiðistjórnar á hlutdeildasettum stofnum innan og utan lögsögunnar, séu ekki sambærileg þeirri aðstöðu sem við er að eiga við stjórn makrílveiða.

Með því að aflahlutdeildum hefur ekki verið ráðstafað í makríl skv. 5. gr. úthafsveiðilaganna fer um stjórn veiða á stofninum samkvæmt leyfum sem ráðstafað er á grundvelli reglugerða sem njóta heimildar í 4. gr. úthafsveiðilaganna. [...]

Ráðuneytið telur rétt að upplýsa að ákveðið hefur verið að taka veiðistjórn á makríl til endurskoðunar. Til skoðunar er í því sambandi hvort ástæða sé til að leggja fyrir Alþingi frumvarp til laga sem kveða mundi úr um hvernig að hlutdeildasetningu skuli staðið.“

Athugasemdir A hf. vegna svarbréfa atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins bárust umboðsmanni 25. september 2012 og 19. júní 2013. Athugasemdir B bárust 6. desember 2013.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Af kvörtun A hf. og B hf. verður m.a. ráðið að félögin telji að það fyrirkomulag sem hafi verið viðhaft af hálfu ráðherra fiskveiðistjórnunarmála við úthlutun aflaheimilda og stjórn makrílveiða hafi ekki átt sér viðhlítandi stoð í lögum. Er í því sambandi m.a. á því byggt að við úthlutun aflaheimilda á grundvelli reglugerða hafi átt að taka tillit til veiðireynslu. Hvað sem skýringum ráðuneytisins líði hafi veiðunum verið stjórnað með reglugerðum án þess að þeim lögum sem um slíkar veiðar gilda hafi verið fylgt.

Eins og áður er rakið hefur í skýringum ráðuneytisins verið á því byggt að lög nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, gildi að meginstefnu til um veiðar á nytjastofnum utan fiskveiðilögsögunnar. Í lögunum séu fyrirmæli um veiðistjórn á nytjastofnum eins og makríl sem veiðist bæði innan og utan lögsögunnar. Við stjórn makrílveiða hafi aldrei komið til þess að ákveðinn hafi verið heildarafli í stofninum í skilningi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 þar sem skilyrði ákvæðisins um samfellda veiðireynslu hafi ekki verið uppfyllt. Er í því sambandi aðallega á því byggt að ákvæðið geri ótvírætt ráð fyrir að samningur sé í gildi milli strandríkja um viðkomandi deilistofn svo að til úthlutunar geti komið. Hefur ráðuneytið vísað til þess að ef slíkir samningar yrðu gerðir þá leiddi það til þess að „skylda ráðherra skv. 2. mgr. eða eftir atvikum 6. mgr. 5. gr. laganna til að hlutdeildarsetja viðkomandi deilistofn verði virk.“ Þá hefur ráðuneytið jafnframt byggt á því að sex veiðitímabil þurfi að vera fyrir hendi til að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt.

Í ljósi atvika máls, og eins og kvartanir félaganna eru úr garði gerðar, hef ég ákveðið að afmarka athugun mína, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, við framangreinda afstöðu ráðuneytisins. Ég tek fram að ég mun ekki leggja mat á stjórnvaldsfyrirmæli eða stjórnvaldsákvarðanir sem teknar hafa verið á þessum grundvelli í heild sinni eða gagnvart umræddum félögum sem kvörtuðu til mín. Í upphafi vík ég að lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

2.1

Í 1. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. sömu laga má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Þau réttindi sem felast í úthlutun veiðiheimilda ráðast af lögum eins og þau eru á hverjum tíma. Megineinkenni þeirrar fiskveiðistjórnar sem kveðið er á um í lögum er að einstaklingum eða lögaðilum er ákveðin hlutdeild í leyfilegum árlegum heildarafla þeirra tegunda, sem sæta aflatakmörkunum. Sú hlutdeild helst óbreytt milli ára og er í meginatriðum framseljanleg.

Ef tekin er ákvörðun af hálfu ráðherra að takmarka leyfilegan heildarafla íslenskra skipa úr tilteknum nytjastofni hefur löggjafinn sett viðmið um hvernig takmörkunum ráðherra skuli hagað. Þá hafa lögin að geyma ákveðnar reglur um hvernig skipta eigi leyfilegum heildarafla og er sú skipting ekki á valdi ráðherra, sbr. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000. Er gert ráð fyrir mismunandi leiðum í lögum til að stjórna veiðum úr einstökum nytjastofnum eftir því hvort „samfelld veiðireynsla“ er úr þeim eða ekki. Bæði í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, og lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, er gert ráð fyrir að úthluta skuli aflahlutdeild til einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra sé samfelld veiðireynsla til staðar, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Ef samfelld veiðireynsla er aftur á móti ekki til staðar hefur löggjafinn jafnframt kveðið á um með hvaða hætti skuli ákveða skiptingu aflaheimilda, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 og 6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, þótt svigrúm ráðherra sé öllu meira í þeim tilvikum.

Eins og áður er rakið hefur ráðuneytið byggt á því í skýringum sínum til umboðsmanns að skylda ráðherra til að aflahlutdeildarsetja makrílstofninn á grundvelli 5. gr. laga nr. 151/1996 hafi enn ekki orðið virk af tilteknum ástæðum. Tekur umfjöllun mín um lagagrundvöll málsins hér á eftir mið af þeirri afstöðu ráðuneytisins.

2.2

Í 1. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, segir að ákvæði I. kafla um fiskveiðar íslenskra skipa taki til veiða íslenskra skipa úr nytjastofnum utan lögsögu Íslands, sbr. lög um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 151/1996 kemur fram að þótt gildissvið laganna sé takmarkað við það svæði sem telst utan lögsögu Íslands sé ljóst að þau geti í sumum tilvikum haft áhrif innan lögsögunnar, sbr. til dæmis 6. mgr. 5. gr. (sem varð að 7. mgr. 5. gr. laganna) og 7. mgr. 6. gr. laganna. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 698-699.)

Í skýringum ráðuneytisins hefur verið byggt á því að veiting leyfa, sem ráðstafað hefur verið á grundvelli reglugerða um makrílveiðar, sé byggð á 4. gr. laga nr. 151/1996. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna er öllum íslenskum skipum heimilar veiðar „utan lögsögu Íslands með þeim takmörkunum sem leiðir af lögum og reglum settum með stoð í þeim“. Í 2. mgr. 4. gr. segir m.a. að ráðherra skuli með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 3. gr. laganna eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskistofna sem um ræðir í 5. gr. og eru veiðar í þessum tilvikum óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. gilda ákvæði 2. mgr. einnig um veiðar íslenskra skipa í lögsögu annarra ríkja úr þeim stofnum sem um ræðir í 5. gr. laganna.

Í athugasemdum við ákvæði það er varð að 4. gr. laganna kemur fram að með ákvæði 1. mgr. 4. gr. sé mótuð sú meginstefna að öllum íslenskum skipum sé heimilt að stunda veiðar utan lögsögu Íslands og að takmarkanir á slíkum veiðum verði að eiga sér stoð í lögum eða reglum settum með stoð í þeim. Í 2. mgr. séu nefnd þrjú tilvik þar sem ráðherra er skylt að leyfisbinda veiðar íslenskra skipa „á úthafinu“. Eitt þeirra tekur til þess ef það telst nauðsynlegt til þess að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem veiðast bæði innan og utan íslensku lögsögunnar. Í því sambandi er bent á að nauðsynlegt kunni að vera fyrir íslensk stjórnvöld að sýna frumkvæði í verndaraðgerðum hvað varðar viðkomandi stofna enda þótt ekki sé á þeirri stundu sýnt fram á að slíkra aðgerða sé þörf til þess að fullnægja skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 699-700.)

Í 1. mgr. 5. gr. sömu laga segir að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skulu gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þeirrar greinar. Í athugasemdum þeirrar greinar er varð að 5. gr. laganna kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Í 1. mgr. er lagt til að ákvæði laganna um stjórn fiskveiða gildi eftir því sem við getur átt um veiðar utan íslensku lögsögunnar úr íslenskum deilistofnum, þ.e. stofnum sem veiðast bæði innan og utan lögsögumarkanna. Ákvæði þetta verður að sjálfsögðu að skilja með þeim fyrirvara að samningar við önnur ríki eða ákvarðanir innan svæðisbundinna stofnana geta sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir. Verður að telja mjög æskilegt að samræmd stjórn gildi um veiðar úr slíkum stofnum hvort sem þær fara fram innan eða utan lögsögu. Þannig hefur þessu verið varið með nýtingu loðnustofnsins til þessa. Þar hefur kvóta verið úthlutað til skipa án tillits til þess hvort hann er veiddur innan eða utan lögsögumarka og gilda allar sömu reglur um veiðarnar án tillits til þess hvar þær fara fram, að teknu tilliti til samningsákvæða um tilkynningaskyldu o.fl.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 701.)

Sem dæmi um deilistofna er í frumvarpi því er varð að lögum nr. 151/1996 minnst á norsk-íslenska síldarstofninn, þorskstofninn í Barentshafi, úthafskarfann á Reykjaneshrygg og íslenska loðnustofninn. Þá er sérstaklega minnst á heimild Íslendinga til að veiða makríl í færeyskri lögsögu í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins er varð að sama ákvæði laganna. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 695 og 702.)

Ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 er svohljóðandi:

„Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum [deili]stofni sem samfelld veiðireynsla er á skal aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt lögum þessum hafi ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.“

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 151/1996 kemur fram að í 5. gr. sé lagt til að mismunandi ákvæði gildi eftir því hvort veiðireynsla er samfelld úr viðkomandi stofni eða ekki. Varðandi fyrra tilvikið sé þeirri meginreglu fylgt í 2. mgr., sem fram kemur í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að þar sem heildarafli er ákveðinn skuli úthluta tilteknu aflamarki til einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra. Sé miðað við að afli íslenskra skipa hafi í a.m.k. þrjú af undangengnum sex almanaksárum svarað til a.m.k. þriðjungs þess sem íslensk stjórnvöld hafa til skipta í umrætt sinn. Þegar rætt sé um veiðitímabil sé átt við þau árlegu tímabil, eða vertíðir, sem viðkomandi veiðar standi venjulega. Þegar ekki sé hægt að afmarka slík tímabil sýnist augljóst að miðað sé við fiskveiðiár hafi viðkomandi stofni verið stjórnað með stoð í lögum um stjórn fiskveiða en almanaksár í öðrum tilvikum. Af þessu megi vera ljóst að um mismunandi viðmiðunartímabil geti verið að ræða eftir því hvort metin er veiðireynsla einstakra skipa eða metið hvort veiðireynsla íslenskra skipa telst samfelld úr tilteknum stofni. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 701.)

Í ljósi atvika þessa máls og skýringa ráðneytisins er rétt að geta þess að vikið hefur verið frá ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 með ákvæði til bráðabirgða við lögin, sbr. 1. gr. laga nr. 50/2002. Ákvæðið varðar úthlutun aflahlutdeildar í norsk-íslenska síldarstofninum sem er deilistofn. Í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að norsk-íslenski síldarstofninn hafi um margt sérstöðu sem leiði til þess að ekki sé tímabært að ákveða á þeim tíma skipulag veiða úr honum til frambúðar. Var því lagt til að sett yrðu lög er kvæðu á um að tímabundið skyldu gilda sérstakar reglur um stjórn þessara veiða. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 4943.) Í 1. gr. laga nr. 38/1998, um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum, er síðan sérstaklega kveðið á um að ákvæði 5. gr. laga nr. 151/1996 gildi ekki um úthlutun veiðiheimilda úr þeim stofni.

Í 6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að sé ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr viðkomandi stofni skuli ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Skuli hann við þá ákvörðun m.a. taka mið af fyrri veiðum skips. Einnig geti hann tekið mið af stærð skips, gerð þess eða búnaði og öðrum atriðum er máli skipta. Þá geti hann ráðstafað veiðiheimildum til skipa þeirra útgerða sem að undangenginni auglýsingu hafa lýst sig með skuldbindandi hætti reiðubúnar til þess að afsala af viðkomandi skipi mestum aflaheimildum, reiknað í þorskígildum, á tegundum sem heildarafli er takmarkaður af. Í 6. gr. laga nr. 151/1996 er síðan mælt fyrir um hvaða reglur gildi sé ákveðinn heildarafli úr öðrum stofnum en þeim sem um ræðir í 5. gr. á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að.

3. Þýðing samfelldrar veiðireynslu við stjórn fiskveiða.

3.1

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ljóst að forsenda fyrir hlutdeildarsetningu tiltekins stofns er að fyrir liggi upplýsingar um skiptingu veiða á milli skipa, þ.e. veiðireynsla þeirra. Löggjafinn hefur í þessu sambandi ákveðið að sú veiðireynsla þurfi að vera samfelld í skilningi laga.

Samkvæmt gögnum málsins hafa stjórnvöld lagt til grundvallar að makríll sé „deilistofn“ í merkingu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að fjalla sérstaklega um það mat stjórnvalda og verður það mat ráðuneytisins því lagt til grundvallar hér.

Af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að það telji að sú skylda hvíli á stjórnvöldum fiskveiðistjórnunarmála að hlutdeildarsetja makrílstofninn á grundvelli 5. gr. laga nr. 151/1996. Sú skylda hafi aftur á móti ekki enn orðið virk. Rök ráðuneytisins fyrir þeirri afstöðu hafa að meginstefnu verið tvíþætt. Í fyrsta lagi þurfi sex veiðitímabil að vera fyrir hendi samkvæmt skilyrði ákvæðisins en aðeins þrjú veiðitímabil hafi verið fyrir hendi þegar úthlutun veiðileyfa fór fram árið 2011 og skilyrði ákvæðisins því ekki uppfyllt. Í öðru lagi hefur verið lagt til grundvallar að lög nr. 151/1996 geri ráð fyrir að samningur sé í gildi milli strandríkja um hlutaðeigandi deilistofn svo til úthlutunar ótímabundinnar aflahlutdeildar samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna geti komið.

3.2

Í 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að ársafli íslenskra skipa þurfi a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum „sex árum“ að hafa svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda. Í ákvæðinu er sérstaklega vísað til sex ára í þessu sambandi en ekki veiðitímabila. Ekki verður séð að fortakslaust sé skylt samkvæmt ákvæðinu að sex veiðitímabil séu fyrir hendi eins og byggt hefur verið á í skýringum ráðuneytisins, sbr. orðalagið „a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum“. Lögskýringargögn renna stoðum undir þann skilning þar sem lögð er áhersla á að miðað sé við þrjú af undangengnum sex „almanaksárum“. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 701.)

Af lagaákvæðinu og lögskýringargögnum verður því ekki annað ráðið en að ef heildarafli íslenskra skipa uppfyllir skilyrði ákvæðisins þrisvar sinnum á undangengnum sex almanaksárum, óháð því hversu mikið var veitt á hverju tímabili, þá sé skilyrði ákvæðisins uppfyllt að þessu leyti. Ég minni í þessu sambandi á að sambærilegt ákvæði í lögum nr. 116/2006 sem kveður á um að aflahlutdeild skuli úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna. Almennt er því gengið út frá því við stjórn fiskveiða að miðað sé við aflareynslu þriggja veiðitímabila til að samfelld veiðireynsla teljist vera til staðar.

Að framangreindu virtu get ég ekki fallist á skýringar ráðuneytisins um að ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 kveði á um að „sex veiðitímabil“ þurfi að vera fyrir hendi til þess að sú skylda sem kveðið er á um í ákvæðinu verði virk.

3.3

Af hálfu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hefur í öðru lagi verið byggt á því að lög nr. 151/1996 geri „ótvírætt ráð fyrir að samningur sé í gildi um hlutaðeigandi deilistofn svo að til úthlutunar ótímabundinnar aflahlutdeildar samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna geti komið, enda verði því annars ekki haldið fram að íslensk stjórnvöld hafi „til ráðstöfunar“ tiltekinn afla úr stofnum sem ósamið er um“. Þá hefur ráðuneytið byggt á því að kæmi til slíkrar ákvörðunar myndi það leiða til þess að „skylda ráðherra skv. 2. mgr. eða eftir atvikum 6. mgr. 5. gr. laganna til að hlutdeildarsetja viðkomandi deilistofn verði virk“.

Af orðalagi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 verður ekki annað ráðið en að þar sé verið að vísa til þess heildarafla sem íslensk stjórnvöld ákveða að skuli vera til ráðstöfunar hverju sinni til íslenskra skipa og þeim afla sé síðan skipt milli einstakra skipa. Af texta ákvæðisins verður aftur á móti ekki ráðið að þar sé fortakslaust verið að vísa til þess heildarafla sem komið hefur í hlut Íslands samkvæmt þjóðréttarlegum samningum eða ákvörðunum þjóðréttarlegra stofnana. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 151/1996 er sérstaklega tekið fram að ákvæði 5. gr. verði að sjálfsögðu að skilja með þeim fyrirvara að „samningar við önnur ríki eða ákvarðanir innan svæðisbundinna stofnana [geti] sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir“. Jafnframt segir að miðað sé við að afli íslenskra skipa hafi á tilteknu tímabili svarað til a.m.k. „þriðjungs þess sem íslensk stjórnvöld hafa til skipta í umrætt sinn“. Texta lagaákvæðisins verður að skýra í samræmi við þessar athugasemdir þar sem gert er ráð fyrir því að þjóðréttarlegir samningar „geti“ þar haft áhrif. Hvorki af lagaákvæðinu sjálfu né lögskýringargögnum má ráða að það sé gert að skilyrði að slíkir samningar séu fyrir hendi.

Í skýringum ráðuneytisins kemur auk þess fram að ekki sé kveðið á um það í 2. mgr. 5. gr. laganna hvernig heildarafli skuli ákveðinn. Því sé eðlilegt að líta til 1. mgr. 6. gr. sömu laga en þar segir m.a. að sé ákveðinn heildarafli úr öðrum stofnum en þeim sem um ræðir í 5. gr., „á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að“, skuli ráðherra setja reglur um veiðar íslenskra skipa „á þeim hluta heildaraflans sem [komi] í hlut Íslands“. Í ljósi framanrakinna skýringa ráðuneytisins, og tilvísunar þess til 6. gr. laganna í þessu sambandi, bendi ég á þann grundvallarmun sem er annars vegar á ákvæði 5. gr. og hins vegar 6. gr. laganna. Ákvæði 6. gr. fjallar sérstaklega um heildarafla úr öðrum stofnum en um ræðir í 5. gr., þ.e. úr öðrum stofnum en deilistofnum. Í 6. gr. er sérstaklega vísað til þess að ákvæðið eigi við um skiptingu veiðiheimilda úr stofni „sem heldur sig alfarið utan íslensku lögsögunnar“ eða þegar tiltekið aflamagn komi í hlut Íslands „vegna samninga Íslands um veiðar í lögsögu annars ríkis“. Hér er því gerður sérstakur greinarmunur í lögunum að þessu leyti á deilistofnum sem 5. gr. tekur til og þeim stofnum sem eingöngu veiðast utan lögsögunnar og falla undir 6. gr. laganna. Þá er í 6. gr. fjallað um þær aðstæður þegar heildarafli er ákveðinn „á grundvelli“ þjóðréttarlegs samnings. Ákvæði 2. mgr. 5. gr. fjallar ekki um slík tilvik þótt þjóðréttarsamningar „geti“ þar haft áhrif, sbr. fyrrnefnda tilvísun í lögskýringargögn við ákvæðið.

Auk framangreinds tek ég í fyrsta lagi fram að íslensk stjórnvöld hafa talið að lög nr. 151/1996 eigi m.a. við um veiðar á makríl og jafnframt að þau hafi heimildir til að takmarka veiðarnar og úthluta aflaheimildum til einstakra skipa á þeim lagagrundvelli þrátt fyrir að slíkir samningar séu ekki í gildi. Þar með hafa íslensk stjórnvöld talið sig hafa ákveðið magn til ráðstöfunar úr makrílstofninum fyrir hvert ár sem þau hafa síðan ráðstafað til einstakra skipa frá árinu 2010. Þvert á framangreindar skýringar ráðuneytisins hefur það í öðru lagi vísað til þeirrar staðreyndar að þrátt fyrir að slíkur samningur hafi ekki verið í gildi um kolmunna hafi það ekki haft þýðingu við ákvörðun um heildarafla úr þeim deilistofni og samhliða setningu aflahlutdeildar samkvæmt reglugerð nr. 196/2002, um úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks í kolmunna. Bent er á að reglugerðin virðist hafa verið sett á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 þar sem framkvæmdin virðist benda til þess enda hafi hlutdeild hvers fiskiskips verið reiknuð á grundvelli þriggja bestu veiðiára þess árin 1996-2001.

Í samræmi við framangreint verður hvorki af lögum nr. 151/1996, lögskýringargögnum né framkvæmd stjórnvalda ráðið að lögin geri „ótvírætt ráð fyrir að samningur sé í gildi um hlutaðeigandi deilistofn“ milli ákveðinna ríkja eins og ráðuneytið heldur fram enda þótt slíkir samningar geti að sjálfsögðu sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir. Með vísan til framangreinds verður að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að þar sem þjóðréttarlegur samningur um veiðar úr makrílstofninum liggi ekki fyrir hafi skylda ráðherra samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 ekki enn orðið virk. Hafi ætlunin verið, eins og ráðuneytið heldur fram, að ákvæðið ætti aðeins við í þeim tilvikum þegar ákveðið væri að takmarka heildarafla úr deilistofnum á grundvelli þjóðréttarlegra samninga kemur sú fyrirætlun hvorki fram í texta ákvæðisins né lögskýringargögnum og verður því að mínu áliti ekki lögð til grundvallar. Þá verður ekki séð að sú afstaða löggjafans hafi legið fyrir að víkja ætti frá þeirri meginreglu sem kveðið er á um í 5. gr. laga nr. 151/1996 og úthluta aflaheimildum með öðrum hætti en þar kemur fram.

Í þessu máli hafa stjórnvöld m.a. byggt á sjónarmiðum um mikilvægi þess að við úthlutun aflaheimilda sé tekið tillit til alhliða hagsmuna greinarinnar og þjóðarbúsins með því að stuðlað sé að sem mestri og fjölbreyttastri verðmætasköpun og atvinnu. Þá hefur ráðuneytið vísað til þess að ekki hafi verið „vilji“ til þess af hálfu stjórnvalda að makrílstofninn yrði hlutdeildarsettur. Eins og orðalagi 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, sem og 8. og 9. gr. laga nr. 116/2006, er háttað verður að mínu áliti ekki annað lagt til grundvallar en að íslenskum stjórnvöldum beri að fylgja ákvæðum laga við úthlutun aflaheimilda til einstakra skipa óháð vilja ráðherra eða annarra, eða hvort náðst hafi samningar um viðkomandi stofn á alþjóðlegum vettvangi, telji stjórnvöld sig á annað borð hafa tiltekið magn til ráðstöfunar og taka í kjölfarið ákvörðun um að takmarka heildarafla úr viðkomandi fiskistofni.

3.4

Ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 mælir auk þess fyrir um að veiðar íslenskra skipa þurfi að ná vissu umfangi til að veiðireynsla teljist samfelld í skilningi laganna. Þarf „ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum að hafa svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla“ sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Eins og nánar var rakið í kafla II var í fyrsta sinn sett takmörkun á heildarafla íslenskra skipa, innan og utan lögsögunnar, árið 2009. Þeim heildarafla var ekki skipt á milli einstakra skipa. Heildaraflanum var í fyrsta sinn skipt á milli einstakra skipa árið 2010. Úthlutun til einstakra skipa hefur verið á ársgrundvelli síðan þá með vísan til 4. gr. laga nr. 151/1996, samkvæmt skýringum ráðuneytisins. Með hliðsjón af gögnum málsins, m.a. upplýsingum frá Fiskistofu um makrílafla íslenskra skipa, og skýringum ráðuneytisins verður ekki annað séð en að á árunum 2008, 2009 og 2010 hafi heildarafli íslenskra skipa í makríl, innan og utan lögsögu, að minnsta kosti svarað til þriðjungs þess heildarafla sem íslensk stjórnvald ráðstöfuðu til íslenskra skipa og byggðu viðmið sín um úthlutun á og fram koma í reglugerðum um makrílveiðar á sama tímabili. Sé það lagt til grundvallar var „samfelld veiðireynsla“ til staðar í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 í síðasta lagi árið 2011. Ég tek fram að ekki verður séð að 4. gr. sömu laga girði fyrir að stjórnvöldum beri að fylgja viðmiðum 5. gr. við úthlutun aflaheimilda séu skilyrði ákvæðisins á annað borð uppfyllt.

4. Endurskoðun laga um stjórn á veiðum úr deilistofnum.

Ákvæði laga nr. 151/1996 eru bundin við veiðar íslenskra skipa úr nytjastofnum „utan lögsögu Íslands“, sbr. 1. gr. þeirra, en ákvæði laga nr. 116/2006 eru afmörkuð við veiðar úr nytjastofnum „í íslenskri fiskveiðilandhelgi og sérlög gilda ekki um“, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga. Um svokallaða deilistofna, þ.e. þá stofna sem veiðast bæði innan og utan lögsögu Íslands, er fjallað í 5. gr. fyrrnefndu laganna. Í 1. mgr. þeirrar lagagreinar er miðað við að lög um stjórn fiskveiða gildi eftir því sem við geti átt um „veiðar utan lögsögu Íslands“ en síðan segir „sbr. þó ákvæði þessarar greinar“. Í 2. mgr. 5. gr. er fjallað um hlutdeildarsetningu „úr slíkum stofni“, þ.e. deilistofni.

Af framangreindu er ljóst að í lögum nr. 151/1996 er gerður ákveðinn greinarmunur á veiðum íslenskra skipa úr deilistofnum, þ.e. stofnum sem veiðast bæði innan og utan lögsögunnar, og úr öðrum stofnum sem íslensk skip veiða utan lögsögunnar. Af tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki lögum nr. 151/1996 má ráða að það hafi verið ætlun löggjafans að gera lagaumhverfið þannig úr garði að heildstæð stjórnun veiða úr deilistofnum gæti farið fram, hvort sem slíkar veiðar ættu sér stað innan eða utan lögsögunnar og þá að gættum meginreglum laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Hvað sem því líður, og með hliðsjón af atvikum þessa máls, tel ég að ýmis álitaefni séu uppi um hvernig stjórnun á veiðum úr deilistofnum eins og makríl, sem veiðist bæði innan og utan lögsögunnar, skuli háttað, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 24. apríl 2006, í máli nr. 4163/2004, m.a. um hvernig standa eigi að úthlutun úr stofninum. Það hefur þó ekki þá þýðingu að það breyti niðurstöðu minni í málinu eins og hún er sett fram hér á eftir og nánar er gerð grein fyrir hér að framan.

Í ljósi atvika þessa máls og þeirra brýnu hagsmuna sem eru undirliggjandi í málinu, sem og framangreindra skýringa ráðuneytisins, tel ég rétt að vekja athygli Alþingis og ráðuneytisins á þeirri óvissu sem virðist vera uppi um stjórnun veiða úr deilistofnum, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þá með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga sé þörf þannig að kveðið verði með skýrari hætti á um heimildir stjórnvalda fiskveiðistjórnunarmála við þær aðstæður sem mál þetta fjallar um og þá með þau sjónarmið sem fram hafa komið í þessu áliti í huga. Í þessu sambandi hef ég sérstaklega í huga að ákvæði laga sem fela í sér takmörkun atvinnufrelsis þurfa að eiga sér skýra heimild í lögum, sbr. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Af lagaáskilnaðarreglu ákvæðisins leiðir að mikilvægt er að lagareglur á þessu sviði séu skýrar og löggjafinn hafi sjálfur tekið skýra afstöðu um skipan þeirra.

Ég tek að lokum fram að í þessu áliti hef ég í engu tekið afstöðu til annarra ákvarðana stjórnvalda um stjórn á veiðum úr makrílstofninum en hér hefur verið fjallað um, m.a. um fyrirkomulag makrílveiða, stjórnvaldsfyrirmæla á því sviði eða úthlutunar stjórnvalda til einstakra skipa og þar með hvort réttur lagagrundvöllur að efni til hafi verið til þeirra ákvarðana sem teknar hafa verið um fyrirkomulag veiðanna að öðru leyti.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ekki verði fallist á skýringar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um að ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, kveði á um að sex veiðitímabil þurfi að vera fyrir hendi til þess að skylda ráðherra samkvæmt ákvæðinu verði virk. Þá er það niðurstaða mín að ekki verði af lögum nr. 151/1996, lögskýringargögnum eða framkvæmd stjórnvalda ráðið að lögin geri ótvírætt ráð fyrir að samningur sé í gildi um hlutaðeigandi deilistofn milli ákveðinna ríkja eins og ráðuneytið hefur haldið fram enda þótt slíkir samningar geti sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir. Með hliðsjón af gögnum málsins verður auk þess ekki annað séð en að á árunum 2008, 2009 og 2010 hafi heildarafli íslenskra skipa í makríl uppfyllt skilyrði 2. mgr. 5. gr. til að veiðireynsla teljist samfelld í skilningi laganna. Skilyrði ákvæðisins hafi því í síðasta lagi verið uppfyllt árið 2011. Af framangreindu leiðir að sú ákvörðun stjórnvalda að hlutdeildarsetja ekki makrílstofninn frá þeim tíma var ekki í samræmi við lög. Að öðru leyti er í álitinu ekki tekin afstaða til ákvarðana stjórnvalda um stjórnun veiða úr makrílstofninum. Mælist ég til þess að ráðuneytið taki málið til skoðunar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Með hliðsjón af atvikum þessa máls, tel ég að ýmis álitaefni séu uppi um hvernig stjórnun á veiðum úr deilistofnum eins og makríl, sem veiðist bæði innan og utan lögsögunnar, skuli háttað, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 24. apríl 2006, í máli nr. 4163/2004. Í ljósi þeirra brýnu hagsmuna sem eru undirliggjandi í málinu tel ég rétt að vekja athygli Alþingis og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á þeirri óvissu sem virðist vera uppi um stjórnun veiða úr deilistofnum, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með það fyrir augum að hugað verði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga sé þörf þannig að kveðið verði með skýrari hætti á um heimildir stjórnvalda fiskveiðistjórnunarmála við þær aðstæður sem mál þetta fjallar um og þá með þau sjónarmið í huga sem koma fram í áliti þessu. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr um réttaráhrif annmarka á ákvörðunum ráðuneytisins sem um er fjallað í álitinu.

Þorgeir Ingi Njálsson.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 15. mars 2015, í tilefni af fyrirspurn minni um málið segir:

„Álitið varðar fyrst og fremst setningu tímabundinna stjórnunarreglna og útgáfu veiðileyfa á þeim grundvelli á árunum 2010 og 2011. Eðli mál samkvæmt verður þeim reglum ekki breytt úr þessu. Um áhrif þessara aðgerða á réttindi einstakra aðila er deilt fyrir dómstólum og hefur íslenska ríkið, í samráði við ráðuneytið, lýst þar sjónarmiðum sem að verulegu leyti eru andstæð þeim ályktunum sem dregnar eru í álitinu. Þannig hefur íslenska ríkið hafnað því að þá þegar sé skylt að setja aflahlutdeildir í deilistofn séu gefnar út reglugerðir og veiðileyfi sem hafa sem eitt af meginmarkmiðum að takmarka veiðisókn íslenskra skipa við tiltekna aflaviðmiðun. Tekið skal fram að málsgrundvöllur þessara dómsmála er raunar mun víðtækari en þau álitaefni sem voru til athugunar í áliti setts umboðsmanns.

Álitið hefur ýtt undir umræðu um að tímabært sé að setja aflahlutdeildir í makrílstofninn og þannig haft áhrif á þá vinnu sem hefur verið unnin í ráðuneytinu síðustu mánuði. Stefnt er að því að fyrir yfirstandandi löggjafarþing verði lagt fram frumvarp til laga, þar sem mælt verði fyrir um setningu aflahlutdeilda í makrílstofninum. Við gerð frumvarpsins hefur verið farið yfir þau sjónarmið sem lýst er í álitinu og þær ályktanir sem umboðsmaður dregur.“

Hinn 1. apríl 2015 lagði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fram á frumvarp til laga um stjórn veiða á Norðaustur-Atlantshafsmakríl á 144. löggjafarþingi 2014-2015, sbr. þskj. 1165, 691. mál. Þar er m.a. lagt til að makrílveiðum á Austur-Atlantshafsmakríl verði stýrt á grundvelli tímabundinna aflahlutdeilda til sex ára. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að aflahlutdeild verði skipt með þeim hætti að 5% verði úthlutað á grundvelli veiðireynslu til þeirra sem stunduðu veiðar á línu og handfæri á árunum 2009-2014 og 95% til annarra skipa, þar af verði 90% úthlutað á grundvelli veiðireynslu á árunum 2011-2014 og 5% til umsókna sem viðbótaraflahlutdeild til þeirra skipa sem lönduðu afla til manneldisvinnslu á árunum 2009-2010. Eftir 1. umræðu á þinginu gekk frumvarpið til 2. umræðu og síðan til atvinnuveganefndar en varð ekki að lögum.

Þá hafa félögin A hf. og B hf. bæði hafið rekstur dómsmáls á hendur íslenska ríkinu vegna ólögmætra ákvarðana ráðuneytisins á makrílkvóta.